廖 明, 賀維元

(北京師范大學 刑事法律科學研究院,北京 100875)

引 言

腐敗資產追繳是一個周密的系統,不僅涉及腐敗資金流的查找、凍結與追繳,也涉及犯罪資產分享與反洗錢情報的共享。洗錢治理與腐敗治理具有緊密性,腐敗分子在高壓政策下貪腐的概率,往往與能否將腐敗資產“洗干凈”的信心呈正相關。隨著洗錢手段和渠道的復雜化,腐敗分子不再利用低效且風險巨大的攜款潛逃來轉移腐敗資產,而是通過離岸金融中心、地下錢莊、虛擬貨幣等新興金融科技的形式,將貪腐得到的腐敗資產持續(xù)不斷地轉移至境外,這也間接導致“裸官”成為腐敗官員的主流。例如,在“百名紅通人員李向東”案中,曾任中國無線音樂運營中心總經理的李向東,在香港開設離岸公司后,通過分批轉賬的方式將腐敗資產外流至境外,并最終逃往加拿大。(1)王云輝.李向東案真相調查[EB/OL].https://www.c114.com.cn/topic/2738/a591020.html.因為當時的大陸與香港未就離岸公司的監(jiān)管狀況進行常規(guī)的反洗錢情報交流,所以李向東才能在7年時間內將巨額資金分批轉移至境外而不被發(fā)覺。

反腐敗國際追逃追贓是我黨自我革命的重要一環(huán)。黨的十八屆四中全會以來,我國反腐敗斗爭雖然成果顯著,但斗爭形勢嚴峻的基本面并未改變。不可否認的是,常規(guī)的反腐模式已存在嚴重的滯后性。在域內,以黨紀和法律規(guī)定的官員資產申報義務,既將執(zhí)法者置于被動獲取線索的地位,又將部分官員預先置于腐敗貪官的角色中;在域外,引渡、國際刑事司法合作等傳統追繳模式往往因為引渡協議的缺失、法規(guī)可操作性差等原因,無法發(fā)揮應有的作用,這也間接導致了我國勸返為主的反腐敗追逃追贓模式。腐敗資產既是外逃官員賴以生存的物質基礎,也是成功勸返外逃官員的關鍵,預防性的黨紀法規(guī)并不能從根本上解決腐敗資產外流的問題,針對個案的勸返模式也不能成為長效反腐機制的根本依托?；谏娓村X治理的嚴峻性,2017年,國務院辦公廳發(fā)布的《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》(以下簡稱《三反監(jiān)管體制》),反洗錢行政主管部門、稅務機關、公安機關要探索并建立以反洗錢情報為紐帶、以資金監(jiān)測為手段、以數據信息共享為基礎、符合國家治理需要的“三反”監(jiān)管體制機制。(2)國務院.國務院辦公廳關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5227809.htm.2022年,中國人民銀行、公安部、國家監(jiān)委等11部門聯合印發(fā)了《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃(2022～2024年)》(以下簡稱《三年行動計劃》),要求各部門落實涉腐洗錢“一案雙查”工作機制、加強情報線索研判和案件會商、強化洗錢類型分析和反洗錢調查協查。(3)中央紀委國家監(jiān)察委網站.中國人民銀行、公安部、國家監(jiān)委等11部門聯合開展打擊治理洗錢違法犯罪三年行動[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220126_167215.html.自此,反洗錢情報正式進入反腐敗實務視野,《三反監(jiān)管體制》和《三年行動計劃》為多機關聯動反腐機制提供了制度前提,也證明了紀委監(jiān)委、檢察院與反洗錢情報部門緊密合作的重要性。在洗錢與腐敗資產轉移愈發(fā)緊密的當下,如何利用洗錢治理去查找、追繳腐敗資產,建立洗錢治理與腐敗治理的有效銜接,是構筑反腐敗長效機制的重點。

一、相關研究文獻綜述

隨著反腐敗追逃追贓工作的深入,利用反洗錢情報追繳腐敗資產具有了現實意義。有別于實踐中的涉腐洗錢“一案雙查”機制,從“反洗錢情報”角度研究“腐敗資產追繳”的學術成果并不多見。因此,只能以腐敗治理、洗錢治理以及兩者的耦合性為視角進行文獻綜述。具體而言,相關研究討論的重點主要集中在以下幾個方面:

在腐敗資產追繳方面,多數研究者將構建反腐敗追逃追贓長效機制作為研究的重點。首先,現行的境外追訴、資產分享等傳統追贓手段存在效能不足,追繳數額不足等問題,已成為實務界與學界的共識。如國家監(jiān)察委在《工作報告(2020)》(4)國家監(jiān)察委員會.關于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/e7e5519ba34a45c58a4fe552e91e9569.shtml.中明確提出,現有的追贓機制不能滿足工作需要,手段和渠道有限,追贓工作難度不斷增加;呂巖峰(5)呂巖峰,秦晉.我國反腐敗國際追逃追贓法治化和規(guī)范化研究[J].學術論壇,2021,(2).認為,在目前已判決的15名“百名紅通人員”中,僅有6人的贓款被追繳,對于未歸案的40名“紅通人員”,僅有一人的腐敗資產被予以追繳,這表明我國腐敗資產追繳工作存在嚴重不足。其次,多數研究者都肯定了資產分享制度在追繳域外腐敗資產中的重要性,并將資產分享作為腐敗資產追繳的研究重點。如黃樹標(6)黃樹標.中國——東盟反腐敗國際追逃追贓的困境與出路[J].社會科學家,2021,(7).認為,資產分享制度能有效激發(fā)資產流入國的積極性,是境外腐敗犯罪資產追繳的重要途徑;莫洪憲(7)莫洪憲.互聯網背景下中國反腐敗追贓的國際合作[J].吉林大學社會科學學報,2022,(3).認為,《刑事司法協助法》明確使用了“分享”概念,我國適用資產分享制度并不存在法律障礙,應積極協調網絡犯罪與腐敗犯罪的資產分享。

在反洗錢情報方面,首先,不同學者對反洗錢情報的表述各有不同,如黃風(8)黃風.建立境外追贓長效機制的幾個法律問題[J].法學,2015,(3).稱其為“反洗錢情報”;王君祥(9)王君祥.預防腐敗犯罪資金外逃國際執(zhí)法合作問題研究[J].江漢學術,2022,(5).稱其為“金融情報”。其次,不同學科都對反洗錢情報的定義作出了符合自身發(fā)展的闡釋,如在金融學學科領域,丁曉蔚(10)丁曉蔚,蘇新寧.金融情報學:情報學的重要分支學科[J].情報學報,2020,(2).認為,金融情報是對涉及金融領域和金融活動的情報的特定稱呼;在法學學科領域,李迎寒(11)李迎寒.反洗錢路徑下腐敗資產追繳的實現[J].青少年犯罪問題,2022,(4).認為,反洗錢情報信息是有理由懷疑行為人涉嫌洗錢犯罪的資產轉移轉換產生的信息。最后,研究者們對于我國承擔反洗錢情報職能的具體機構也有不同理解。如張秀林(12)張秀林.論兩岸跨境洗錢犯罪的演變與治理[J].海峽法學,2022,(4).認為,我國反洗錢情報機構為央行下設的反洗錢監(jiān)測分析中心。本文認為,反洗錢情報是指用于查明洗錢犯罪資金流的大額交易、可疑交易線索,必要時可以轉化為刑事證據(如銀行流水等)的信息。反洗錢監(jiān)測分析中心、反洗錢局、央行省級分支機構符合反洗錢情報機構的定義,是我國的反洗錢行政機關。

在洗錢治理與腐敗資產追繳的耦合性方面。首先,學界已認識到反腐敗與反洗錢的關聯性,如楊超(13)楊超.從反洗錢視角構建反腐敗防逃機制[J].法學雜志,2020,(8).認為,離岸金融中心與洗錢犯罪聯系緊密,已成為貪腐資金重要的轉移和運作平臺。其次,反洗錢調查、反洗錢情報共享等國際協助可作為資產分享協定的談判籌碼,如周錦依(14)周錦依.反洗錢視域下洗錢入罪之功能解析[J].南昌大學學報(人文社會科學版),2022,(5).認為,通過洗錢的方式轉移資產到境外,一般符合國際刑事司法協助中的雙重犯罪原則;陳聞博(15)陳聞博.海外追贓中腐敗犯罪資產分享機制研究[D].吉林大學博士學位論文,2022.認為,針對金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管能夠為資產分享相關的沒收國際合作提供重要的案件調查支持。最后,反洗錢情報可助力反腐敗追逃追贓工作。如趙晨光(16)趙晨光.論我國腐敗犯罪境外追贓機制存在的問題及其完善[J].法學雜志,2019,(3).認為,充分發(fā)揮反洗錢情報搜集和監(jiān)測機制有助于完善我國境外追贓機制;陳聞博(17)陳聞博.追逃追贓中監(jiān)察機關辦案職能和協調職能的雙重統合[J].廣西警察學院學報,2022,(3).認為,監(jiān)察機關和銀行等金融機構之間就信息共享建立合作,對于及時掌握職務犯罪中的洗錢線索具有重要意義。

總體而言,雖然學界已經關注到了反腐敗與反洗錢的關聯性,并且形成了初步的研究成果,但是囿于研究主題的不同,有關兩者的銜接機制、域內外優(yōu)化路徑的研究并不深入。本文將在前人研究的基礎上,對以下兩方面進行探索:一是分析反洗錢情報在腐敗資產追繳中的正向價值和實踐基礎;二是分析反洗錢情報在我國的應用困境以及完善路徑,并思考公、檢、監(jiān)機關與反洗錢行政機關在反涉腐洗錢中的地位與關系。

二、反洗錢情報的反腐勢能考察

腐敗治理必然要求洗錢治理,這已成為國際社會的共識。反洗錢作為打擊腐敗犯罪的重要武器,能夠有效壓縮腐敗犯罪生存空間。當前,全球化背景下違法所得流失境外已經侵害大多數主權國家的利益,“避免資本流失,維護國家利益”成為國際反洗錢合作的共識。各國在反洗錢合作中,逐漸形成了共享反洗錢情報來打擊腐敗犯罪、毒品犯罪、恐怖主義融資等上游犯罪的模式。

(一)反洗錢情報于腐敗治理中的正向價值

1. 反洗錢情報對腐敗資產的“預防”價值。反洗錢情報支撐著洗錢治理體系,在常規(guī)反洗錢監(jiān)測工作中起著中流砥柱的作用。由于腐敗分子的洗錢活動并不是短暫且瞬時完成的行為,而是接續(xù)不斷地、長期的活動,因此,在腐敗分子成功轉移全部腐敗資產并以“裸官”身份外逃前,反洗錢行政機關和監(jiān)察機關有充足的時間發(fā)現并扼制腐敗資產外流。比如,在“重慶首例涉腐自洗錢案”中,中國人民銀行重慶支行通過反洗錢調查,發(fā)現張某等人賬戶交易異常,立即將該可疑交易線索移送給重慶市紀委監(jiān)委,后案件轉渝中區(qū)紀委監(jiān)委辦理。(18)中央紀委國家監(jiān)察委網站.精準打擊涉腐洗錢犯罪 重慶首例涉腐“自洗錢”案宣判[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211223_160021.html.本案中,重慶支行、渝中區(qū)紀委監(jiān)委利用反洗錢情報實現了預防腐敗資產外流的效果,并最終完成了防止張某外逃的反腐敗追逃追贓任務?？梢?在腐敗分子利用洗錢轉移腐敗資產前期,反洗錢情報就可以起到協助辦案機關偵破案件的預防作用。另外,重慶支行的常規(guī)反洗錢調查,屬于獲取反洗錢情報的行政行為,將反洗錢情報移送監(jiān)察機關的行為,屬于“行刑銜接”的范疇?！斗聪村X法》將此種“行刑銜接”實體化于立法中,規(guī)定金融機構在發(fā)現涉嫌洗錢犯罪的可疑行為,或者可能屬于洗錢犯罪上游犯罪的線索時,要及時報送反洗錢監(jiān)測分析中心、央行及其分支機構,并由反洗錢行政機關報送司法機關。目前,行刑銜接常見于環(huán)境保護案件、知識產權保護案件、食品安全案件等具有公益性質的案件中,部分地區(qū)已形成通過行政信息共享平臺獲取立案線索的標準模式,具體表現為檢察機關通過市政信息共享平臺監(jiān)督公安機關立案。此種檢察機關監(jiān)督立案的行刑銜接樣態(tài),也表明利用反洗錢行政機關提供的情報線索預防腐敗資產外流的可行性。

2. 反洗錢情報對腐敗資產的“查找”價值。面對外流至境外的腐敗資產,雙邊司法協助雖然仍有所裨益,但若請求國為美國、加拿大、澳大利亞等未簽訂雙邊引渡協議的國家,則又會回到外流腐敗資產“查找難、追繳難”的老問題。具有情報屬性的反洗錢情報能夠獲知腐敗資產的具體流向,查找腐敗資產的最終所在。例如,在“百名紅通人員謝浩杰”案中,為查獲腐敗資產的具體流向,專案組向菲律賓方先后發(fā)起3批次反洗錢申請,最終不僅成功完善了案件證據,而且?guī)椭坡少e執(zhí)法機關成功將謝浩杰抓捕歸案,這也是國家監(jiān)察委員會首次通過共享反洗錢情報抓捕的外逃職務犯罪嫌疑人。(19)中央紀委國家監(jiān)委網站.從10個典型案例看“天網行動”成效[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202008/t20200806_97881.html.同時,成熟的反洗錢情報工作體系,一方面有助于降低外流腐敗資產的追查難度,另一方面,也會使勸返工作因腐敗分子涉腐資產的暴露而事半功倍。以“百名紅通人員閆永明”案為例,2002年,閆永明潛逃至澳大利亞、新西蘭等地,為迫使閆永明回國投案,我國向澳大利亞、新西蘭提供了詳實的反洗錢情報。據統計,僅圍繞新西蘭警方對閆永明的反洗錢調查,我方就開展了大量調查取證工作,向新西蘭警方提供相關證據材料達三萬余份。最終,澳方依法凍結了閆永明在澳資產,罰沒款全額返還我國,新方對閆永明開展反洗錢調查。在多方壓力下,閆永明接受了專案組的勸返,主動回國投案。(20)中國紀檢監(jiān)察.“百名紅通人員”閆永明歸案紀實[EB/OL].https://zgjjjc.ccdi.gov.cn/bqml/bqxx/201708/t20170821_105028.html.可見,反洗錢情報在查找腐敗資產中具有一定的先天優(yōu)勢。反洗錢情報不僅僅應該從政策的角度得到推廣和肯定,而應從戰(zhàn)略的角度重新檢視它對我國社會主義現代化建設的價值,從發(fā)展需要的角度解決它運行初期的基礎問題。推動反洗錢情報由“政策工具”向“反腐剛需”的角色轉變,是統籌全國各部門建立追逃追贓長效機制的關鍵。

3. 反洗錢情報對犯罪資產分享的“分配”價值。犯罪資產分享是國際社會追繳腐敗資產的通行做法,犯罪資產流出國與犯罪資產所在國依據協議分享犯罪資產所在國沒收的流出國資產。犯罪資產之所以“分享”,是因為通過洗錢手段流入境外的贓款在流入國具有“投資”屬性,流入國自然沒有較大的動機消耗資源幫助流出國追繳贓款。因此,資產流出國應當向資產流入國提供資源上的幫助,以此推動資產流入國調查并追繳流入境內的腐敗資產。美國、澳大利亞、加拿大等國主要依據相關國家在犯罪資產沒收中提供協助的貢獻大小來確定資產分享的比例。(21)商浩文.境外追贓中犯罪資產分享制度研究[J].中國法學,2022,(5).所謂的“提供協助”通常是指資產流出國提供的線索、證據以及參與調查的程度等。在反腐敗追逃追贓的語境下,此種“協助”通常為證明腐敗事實的證人證言、腐敗行為地的資產流出記錄等關鍵性證據,從而與資產流入國共同建立起犯罪人的證據鏈、資金鏈?；谇閳螳@取的就近原則,資產流出國是最方便獲取反洗錢情報的一方,能夠極大地減少資產流入國的調查成本。此時,資產流出國就洗錢治理所提供的線索、情報等,就成了與資產流入國分配犯罪資產的“籌碼”,能夠使得資產流出國掌握更多的主動權與話語權。以中澳聯合反貪第一案“李繼祥挪用公款案”為例,2005年,廣東省檢察院以“洗錢罪”向澳大利亞聯邦警察署提出個案協查請求,并向澳方提供了李繼祥挪用公款過程中涉及的16名境內收款人的證詞及大額可疑交易情報,幫助澳方補充證據材料達2300余頁。使其根據相關材料逐步建立起完整的證據鏈,明確了腐敗資產由境內轉至澳洲的資金鏈,并最終肯定了我國對涉腐洗錢資產發(fā)現、調查和起訴提供的協助,將李繼祥轉移的大部分腐敗資產返還給我國。(22)檢察日報.揭秘“中澳司法合作第一案”[EB/OL].http://www.sxfj.gov.cn/news/10913561.html.本案的典型意義在于,我國選擇以“洗錢罪”而非具有政治敏銳性的“挪用公款罪”向澳方請求個案協助,積極向澳方提供所掌握的反洗錢情報和證人證言等,并最終于犯罪資產分配中取得優(yōu)勢,追回大量腐敗資產,證明了反洗錢情報在犯罪資產分配中的優(yōu)勢。

(二)參與國際反洗錢情報共享優(yōu)化腐敗治理的可行性

金融行動特別工作組(Financial Action Task Force,以下簡稱FATF)是全球最具影響力的反洗錢組織之一,FATF致力于共享反洗錢情報,打擊洗錢犯罪、協調反洗錢國際行動。作為國際反洗錢合作中最具影響力的非政府組織,FATF發(fā)表的反洗錢指導性建議已有超過200個國家和地區(qū)承認并履行,我國于2007年加入FATF,并于2019年擔任FATF輪值主席,在國際反洗錢治理中充當著中流砥柱的角色。

1. 制度性規(guī)范與腐敗治理的銜接。FATF的制度性規(guī)范是國際反洗錢工作的綱領性規(guī)范?！督鹑谛袆犹貏e工作組建議(2012)》(以下簡稱《FATF建議》)構建了利用反洗錢情報全面合作的反洗錢框架,確立了反洗錢國際標準?！禙ATF建議》主要由兩類條款組成,一類是指導建議條款,如《FATF建議》第48條的注釋,“各國應當建立相關機制,確保主管部門能夠有效地管理以及在必要時處置被凍結、扣押或沒收的財產。這一機制不僅適用于本國訴訟程序,也適用于外國請求程序?！?23)FATF.The FATF Recommendations[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html.另一類是行為條款,如《FATF建議》第6條的注釋,“各國應當要求國內的自然人和法人毫不延遲地,并在不事先通知的情況下凍結被列名個人和實體的資金或其他資產”,其中,“被列名個人和實體”包括外逃的腐敗官員以及參與“涉腐自洗錢”的法人、自然人等。

我國具有與《FATF建議》相銜接的制度基礎。以反洗錢犯罪體系為例,《FATF建議》第4條規(guī)定,“各國應當采取立法措施,使其主管當局能夠在不損害善意第三人的情況下凍結、扣押、沒收以下物品:(a)被洗白的資產;(b)用于或擬用于洗錢或上游犯罪的收益或工具……”我國《刑法》中的自洗錢罪(第191條)、掩飾隱瞞犯罪所得罪(第312條)、窩藏、轉移、隱瞞毒贓罪(第349條)與之相當。從法律行為來看,《刑法》已明確了自洗錢罪的七大上游犯罪,并將其納入反洗錢犯罪的具體打擊對象之中,最后以掩飾隱瞞犯罪所得罪作為兜底?？梢?雖然具體條文的理解與適用上仍有差異,但我國洗錢犯罪體系仍可與國際接軌。

除《FATF建議》外,FATF還針對工作細節(jié)發(fā)布了若干制度性規(guī)范。例如,《金融行動特別工作組關于政治公眾人物的指引(2013)》(以下簡稱《指引》)對公職人員做出了劃分?！吨敢穼⒄喂娙宋锓殖闪宋孱?分別是國際、別國、本國的政治公眾人物及其家庭成員,或者與其關系密切的人員,并將政治公眾人物定義為“正在或曾經擔任重要公職的個人”(24)FATF.FATF Guidance:Politically Exposed Persons[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/peps-r12-r22.html.,這與我國《刑法》對貪污受賄罪的打擊主體并無二致?！吨敢氛J為,“金融機構必須采取合理措施,確定客戶或受益所有人是否為本國和國際組織政治公眾人物,然后評估業(yè)務關系的風險。對與本國和國際組織政治公眾人物的業(yè)務關系存在較高風險的,金融機構應當采取與外國政治公眾人物一致的額外措施。”該條文的精神被我國銀行金融類機構吸收,并最終以成文法規(guī)的形式呈現。2022年,中國人民銀行發(fā)布了《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》(以下簡稱《記錄辦法》),《記錄辦法》規(guī)定,對于存在較高洗錢或者恐怖融資風險情形的,或者客戶為國家司法、執(zhí)法和監(jiān)察機關調查、發(fā)布的涉嫌洗錢或者恐怖融資及相關犯罪人員的,應當根據風險狀況采取強化盡職調查措施。(25)中國人民銀行.金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144957/4460304/index.html.雖然《指引》與《刑法》《記錄辦法》略有出入,但其精神是相通的,也基本涵蓋了政治人物參與洗錢活動的大部分情形。制度性規(guī)范的精神互通,表明我國具有進一步參與國際反洗錢活動的基礎。雖然《FATF建議》《指導》等規(guī)范的本質是國際組織的倡導性文獻,但其已成為國際標準,我國作為FATF成員國,同時也是深受腐敗犯罪困擾的國家之一,可以結合已有的資源和條件,探索利用反洗錢情報追繳外流腐敗資產的路徑。

2. 評估性文件對腐敗治理的預警。FATF的評估性文件,是指考核成員國反洗錢工作有效性的國際報告,主要考核方式是成員互評,目的是通過動態(tài)的考核督促成員國對《FATF建議》的執(zhí)行?；ピu報告深入評析了成員國防止濫用金融體系犯罪的制度,并對該國提出建議。2019年,FATF制作了第四輪《中國反洗錢和反恐融資措施互評報告》(以下簡稱《互評報告》),并隨后提交了兩份后續(xù)報告。(26)FATF.Mutual Evaluation of China[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mutualevaluationofchina.html.目前40條技術合規(guī)性評級中,我國9項合規(guī)、22項大部分合規(guī)、3項部分合規(guī)、6項不合規(guī)。在追繳外流腐敗資產的主題下,反洗錢情報機構的合規(guī)以及追繳外流贓款的合規(guī)是重點討論部分。根據《FATF建議》第29條,各國都應當建立具有國家中心地位的反洗錢情報機構,該機構應專司于接收和分析與洗錢犯罪相關的信息,并負責移送分析結果。反洗錢情報機構有權從私營主體獲取補充信息,以及其他必要的行政和執(zhí)法信息。我國以反洗錢監(jiān)測分析中心與反洗錢局為反洗錢情報機構。在機構設置上,反洗錢監(jiān)測分析中心為央行直屬機構,反洗錢局為央行內設部門。兩者既不具有國家中心地位,也不具有唯一性,這種設計明顯不符合《FATF建議》的要求,但我國的反洗錢情報機構仍得到了基本合規(guī)的評價。可見,FATF并不嚴格執(zhí)行《FATF建議》的所有規(guī)定,允許各國根據國情調整《FATF建議》的實施細節(jié)。但需要擔憂的是,6項不合規(guī)與追繳外流腐敗資產具有直接的關聯性。任何腐敗官員都可以通過較低的法人透明度轉移腐敗資產,而金融機構對客戶盡職調查的缺失會導致腐敗資產外流,不合規(guī)的監(jiān)管以及針對性金融制裁的缺失會使犯罪分子無所顧忌。

3. 技術性規(guī)范對腐敗治理的指引。FATF的技術性規(guī)范,是應對新興領域反洗錢問題的技術指南,旨在向各國提供可參照的反洗錢監(jiān)管理念。2021年,FATF制作了《以風險為本的監(jiān)管指引》(以下簡稱《指引》),旨在以風險為評估標準,合理分配各監(jiān)管部門、金融機構或者非特定金融機構的監(jiān)管資源?！吨敢诽岢鲆燥L險趨勢變化修訂風險評估指標、定期與執(zhí)法機關交流信息等方式,從內部風險、剩余風險等方面評價被監(jiān)管機構的風險程度,并最終以洗錢風險高低調整監(jiān)管方式和強度。其中,內部風險是指金融機構在治理前就存在的風險,剩余風險是指金融機構在治理后仍存在的風險?！吨敢窂娬{了聯合監(jiān)管的重要性,認為其他機構掌握的信息對監(jiān)督風險評估具有重要作用,應當注重多機關緊密合作產生的協同效應,“各部門在履行不同職責的過程中,可以形成有效的信息共享,使風險評估的來源多樣化。”(27)FATF.Guidance on Risk-Based Supervision[EB/OL].https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/guidance-rba-supervision.html.近年來,我國修訂《反洗錢法》并通過《刑法(修正案)》確定自洗錢罪,證明規(guī)則為本的金融監(jiān)管正得到有效落實。但以域外標準來看,我國尚未引入風險為本的監(jiān)管機制?？紤]到我國洗錢罪的上游犯罪多為貪污賄賂罪,整合監(jiān)管資源,建構多機關聯動的反涉腐洗錢機制,是反腐敗追逃追贓工作的新趨勢。

三、反洗錢情報于腐敗治理的應用現狀及困境

(一)反洗錢情報已具備打擊腐敗的本土基礎

1. 反洗錢情報使涉腐洗錢“一案雙查”工作事半功倍。當前,《三反監(jiān)管體制》和《三年行動計劃》已取得若干成果,涉腐洗錢案件“一案雙查”工作機制正逐步落實。一系列涉腐自洗錢案的宣判證明了反洗錢情報具有支撐國內反腐敗追逃追贓工作的潛力。以“趙某洗錢案”為例,被告人趙某作為國有獨資企業(yè)職員,多次幫助具有行政管理職責的武某轉移貪污、受賄款項,共計一千二百余萬元。檢察機關在處理上游犯罪時,也在同步審查犯罪嫌疑人是否涉嫌洗錢犯罪,并將資金轉賬、交易記錄等犯罪線索、反洗錢情報及時移送公安機關立案偵查,以便及時查清資金去向,有效截斷資金轉移鏈條,提高追繳犯罪所得的效率效果。(28)人民網.兩部門發(fā)布6個懲治洗錢犯罪典型案例“自洗錢”行為構成洗錢罪[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n1/2021/0319/c1004-32055610-2.html.除此之外,反洗錢行政機關向偵查、監(jiān)察機關的反洗錢情報移送顯著增加,以2020年為例,反洗錢行政機關向偵查、監(jiān)察機關移送線索5987條,同比增長23.24%;偵查、監(jiān)察機關立案633起,同比增長33%。(29)中國人民銀行.2020年中國反洗錢報告[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135282/index.html.

2. 我國為反洗錢國際合作做出“中國貢獻”。在參與國際反洗錢合作方面,我國始終以負責任的大國身份參加FATF的各項工作。2015年,我國正式啟動并接受了FATF反洗錢評估的準備工作,并在之后的互評活動中,以《互評報告》為參照,建立后續(xù)問題整改清單,壓實反洗錢工作責任和具體整改流程。在今年的反洗錢工作中,我國始終將FATF的各項指標視為參與國際反洗錢合作的一次“大考”,以《FATF建議》為標準從另一個角度檢視我國反洗錢工作的成效和作用。除此之外,我國更加重視在反洗錢合作領域發(fā)出“中國之聲”,2019年7月1日至2020年6月30日,我國擔任FATF輪值主席國期間,以新冠疫情挑戰(zhàn)下的反洗錢合作為主題發(fā)布《新冠肺炎疫情相關的洗錢和恐怖融資風險及對策》,為國際反洗錢合作做出“中國貢獻”。同時,雙邊反洗錢交流愈發(fā)頻繁,截至2021年底,我國已與60家境外反洗錢情報機構簽署反洗錢情報合作協議。

(二)反洗錢情報與常規(guī)反腐模式的結合仍有制度屏障

1. 反洗錢情報機構存在權力掣肘。根據《FATF建議》,標準的反洗錢情報機構應當具備接收(若經允許,也可以索取)、分析、移交反洗錢情報的能力。同時,反洗錢情報機構可以分為行政型反洗錢情報機構、執(zhí)法型反洗錢情報機構、檢察型反洗錢情報機構、混合型反洗錢情報機構。行政型反洗錢情報機構通常是監(jiān)管機構或者部級機關的一部分,通常沒有執(zhí)法權;執(zhí)法型反洗錢情報機構隸屬于警察部門,具有執(zhí)法權;檢察型反洗錢情報機構隸屬于司法機關,常見于大陸法系國家;混合型反洗錢情報機構通常具有前述的多個特征。我國的反洗錢情報機構與行政型反洗錢情報機構相似,但并不屬于上面的任一類型。根據央行公布的機構設置信息與《中國人民銀行法》對央行派出機構的職能規(guī)定,我國具有洗錢治理職能的反洗錢情報機構可分成三類,分別是內設部門反洗錢局、直屬機構反洗錢監(jiān)測分析中心、36個省級分支機構下屬的反洗錢處。我國的反洗錢監(jiān)測分析中心具有特殊性,它雖然具備接收、分析、移交反洗錢情報的能力,但并非唯一的反洗錢情報機構,這也是它并不屬于上述任一類型的原因。根據《FTAF建議》對反洗錢情報機構的要求,反洗錢情報機構應當是具備國家級別的唯一機構,換言之,接收、分析、移交反洗錢情報的權力應當由某一機構統一行使。但是,我國洗錢治理的權力卻被分散于不同反洗錢行政機關之間,這些機關在反洗錢職能上相互重疊,無法形成有效的合作關系,這也在客觀層面上造成了機關間的權力掣肘。由于反洗錢局只掌握反洗錢監(jiān)測分析中心報送的終局結果,對分析過程中的細節(jié)、數據的處理不得而知,使得反洗錢的深入調查有時難以為繼。兩個機構共同行使反洗錢情報職能,形成反洗錢監(jiān)管、調查與可疑資金監(jiān)測分析相互割裂的局面,造成反洗錢整體效應的“1+1<2”現象。(30)韓光林.中國反洗錢監(jiān)管制度變遷的路徑鎖定及對策[J].金融監(jiān)管,2010,(10).為打破僵持的局面,我國在《反洗錢法》中規(guī)定了協同合作的綱領性要求,但根據《互評報告》來看,各部門之間仍存在配合不暢、人為制造信息壁壘的情況。在反洗錢監(jiān)測分析中心與省級分支機關的權力掣肘方面,反洗錢監(jiān)測分析中心無法直接掌握各省級分支機構所掌握的可疑交易報告,而各省級分支機構僅能就該省范圍獲得反洗錢監(jiān)測分析中心數據庫中的信息,若是需要省外信息,則需要反洗錢監(jiān)測分析中心審批。在反洗錢監(jiān)測分析中心與反洗錢局的權力掣肘方面,反洗錢局并不是反洗錢監(jiān)測分析中心的終局機構,具體而言,反洗錢監(jiān)測分析中心往往將分析結果報告給執(zhí)法機關及其他執(zhí)法機構,而非將其移送至反洗錢局進行行政調查。(31)蘭立宏.我國反洗錢與反恐怖融資反洗錢情報信息交換機制優(yōu)化研究[J].金融監(jiān)管研究,2020,(10).除此以外,省級分支機構也可以向各省偵查機關移送反洗錢情報。因此,反洗錢行政機關之間的權力掣肘表現為每個主體都具有移送反洗錢情報至偵查機關的權力,也具有根據反洗錢情報開展反洗錢調查的職能。區(qū)別在于省級分支機構往往僅向本省的執(zhí)紀執(zhí)法主體移送反洗錢情報,并且僅在本省開展反洗錢調查,反洗錢局、反洗錢監(jiān)測分析中心則可以向全國各地的執(zhí)紀執(zhí)法主體移送。移送權和調查權的掣肘,導致了各主體之間對決策結果爭功諉過,責任分散。

2. 多機關聯動機制仍未成形。從我國的洗錢治理歷史來看,多機關參與的反洗錢機制一直存在,即各機關單位協同發(fā)力,成立的反洗錢工作部際聯席會議。以“2019追贓工作年”為例,中紀委、國家監(jiān)委積極與澳大利亞、新加坡等國開展雙邊追贓合作,公安部繼續(xù)配合央行開展“打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動”,民政部、財政部聚焦社會組織洗錢監(jiān)管工作等,都表明我國反洗錢工作部際聯席會議成員單位在洗錢治理上形成合力。但是由于成員單位之間地位平等,導致我國多機關反洗錢合作更多的是一種“各司其職”。從央行近十年發(fā)布的《反洗錢報告》來看,各機關僅僅在自己職權范圍內,對符合自身反洗錢目標的洗錢隱患進行治理。缺乏統一領導,也缺乏洗錢治理的重點方向,是當前多機關反洗錢合作的突出問題?；谙村X上游犯罪的多樣性,洗錢治理的方向可分為涉腐洗錢治理、涉毒洗錢治理、涉恐洗錢治理等,我國洗錢治理的重點方向是涉腐洗錢治理。在我國涉腐洗錢治理取得優(yōu)秀成績的同時,也應當認清我國涉腐洗錢治理的局限性,當前的積極進展僅是洗錢治理的“最先一公里”?？傮w來看,我國洗錢治理仍處于初級階段,尚未形成司法與反洗錢行政機關高效聯動的“一盤棋”工作格局,進一步建構多機關聯動的工作格局尚需一定的沉沒成本。為有效打擊涉腐洗錢犯罪、防止腐敗資產外流,應當發(fā)揮司法部門、監(jiān)察部門在國際刑事司法合作的專業(yè)作用,同時,就案件辦理中產生的反洗錢情報需求,實時反饋于反洗錢行政機關,形成一種以紀委監(jiān)委為需求方,以反洗錢行政機關為供給方,以其他部門為輔助方的多機關聯動機制,從而引導和支持現有反洗錢情報工作體系。

3. 反洗錢情報立案率低。該問題是多機關聯動機制未成形的衍生問題。目前,由公安部經濟偵查局統一部署的經偵應用云已在網絡金融犯罪中發(fā)揮著重要的作用,各地偵查機關也建立了一支借助數字化手段打擊洗錢犯罪的經偵專業(yè)隊伍。然而,盡管偵查部門已對反洗錢情報的應用問題給予了高度重視,卻仍未改變反洗錢情報在跨部門共享中立案率低的問題。從2007年至2020年央行發(fā)布的《反洗錢報告》來看,我國反洗錢情報的移送率和立案率不成正比,以近年發(fā)布的3份反洗錢報告為例:2019年的反洗錢情報移送數為4858份,據情報立案數為474起,占總比10%;2020年的反洗錢情報移送數為5987份,據情報立案數為633起,占總比11%;2021年的反洗錢情報移送數為6940份,據情報立案數并未公布(圖1)。

圖1 2007至2021年反洗錢情報移送與立案對比(份)數據來源:筆者根據歷年《中國反洗錢報告》整理。

可見,每年反洗錢監(jiān)測分析中心都會向偵查機關移交反洗錢情報,但偵查機關根據反洗錢情報立案的數量卻遠低于移送的情報。這其中,自然有促成立案需要多條反洗錢情報的原因,也有反洗錢情報有效性不足、偵查機關對反洗錢情報的不重視等問題。比如,可疑交易情報多為跨行交易、跨省交易,導致偵查機關對情報的核實較為困難,案件進展緩慢;又比如,由于央行的地級市支行沒有行政調查權,偵查機關只得向副省級以上的央行分支機構申請情報查詢,涉及全國范圍的情報還需要向中國反洗錢監(jiān)測分析中心進行申請,申請門檻高的同時又缺乏常規(guī)流程指引,導致效率極低。(32)蔣南,李國強,武霞.基層反洗錢情報處理中存在的問題、原因分析及對策建議[J].金融發(fā)展研究,2021,(9).但是,上述問題表象都不能掩蓋事實的本質,即多機關聯動不暢導致反洗錢情報無法如魚得水的自由流動于各部門之間,反洗錢情報在各部門的行政壁壘間無法得到有效的利用。

4. 國際反洗錢情報合作不對等。在參與國際反洗錢共享方面,僅在國內主管機構之間共享反洗錢情報自然不能滿足反腐敗追贓工作的需要,有必要與外國反洗錢情報機構共享反洗錢情報,精準掌握境外涉腐資產的規(guī)模狀況,摸清金融資產的實際受益人,知悉外流腐敗資產的具體流向。從2007年至2020年央行發(fā)布的《反洗錢報告》來看,我國發(fā)出的反洗錢情報協查請求明顯低于接收的協查請求,以近年發(fā)布的3份反洗錢報告為例:2019年接收的反洗錢情報協查函共604份,發(fā)出的情報協查函共30份,占總比4.9%;2020年接收的反洗錢情報協查函共413份,發(fā)出的情報協查函共45份,占總比11%;2021年接收的反洗錢情報協查函共425份,發(fā)出的情報協查函共70份,占比17%(圖2)。

圖2 2007年至2021年發(fā)出與接收的境外情報協查函對比(份)數據來源:筆者根據歷年《中國反洗錢報告》整理。

可見,每年反洗錢監(jiān)測分析中心都分配大量資源處理外國情報協查請求,卻很少向國外提出反洗錢情報協查請求?？紤]到我國已與60家境外反洗錢情報機構簽署了反洗錢情報合作協議,境外涌入數量龐大的反洗錢情報協查請求屬于正常情況。但是,我國作為深受洗錢犯罪和腐敗犯罪困擾的國家之一,對于境外反洗錢情報協查的需求是極大的,現有的反洗錢協查請求發(fā)出數量無法回應腐敗資產追繳的現實需求。在腐敗資產追繳中,發(fā)出的反洗錢情報協查請求較少,一方面是因為上一階段的反腐敗工作側重于對腐敗分子的追逃,辦案機關傾向于在腐敗分子到案后再訊問腐敗資產的下落,以“追逃”實現“追贓”,沒有向反洗錢情報機構提出協助請求;另一方面,是因為我國反洗錢情報的應用未達到參與國際反洗錢情報體系的程度,反洗錢情報應用與國際標準存在差距,比如,反洗錢監(jiān)測分析中心不具備“國家級”地位,無法以對等身份與境外反洗錢情報機構共享情報。雖然反洗錢情報共享已經成為國際反洗錢合作常態(tài),但我國對反洗錢情報的認識滯后、應用滯后問題突出。大多數受監(jiān)管機構傾向于“打鉤式”的合規(guī)為本監(jiān)管,而非盡職審查。推動我國反洗錢情報體系與國際標準相適應,是未來國內反洗錢情報應用與國際反洗錢情報共享的必由之路。

四、融入反洗錢情報的腐敗治理長效機制優(yōu)化

(一)內務優(yōu)化:建構行刑銜接的多機關聯動機制

建構行刑銜接的多機關聯動機制,需要各部門以打擊涉腐洗錢為基礎,運用反洗錢情報發(fā)現腐敗犯罪、追繳腐敗資產。行刑銜接的程序主要包括行政調查、刑事立案、刑事追責等流程。本文認為,建構行刑銜接的多機關聯動機制,需要充分應用公、檢、監(jiān)機關以及反洗錢行政機關的職權構架。具體而言,應著重優(yōu)化以下幾個層面:

1. 行刑銜接的主體層面。首先,要發(fā)揮檢察機關在行刑銜接中承上啟下的優(yōu)勢地位。在刑事訴訟中,檢察機關承上啟下的優(yōu)勢地位自然不言而喻,而在行政程序中,遇有反洗錢行政機關移送反洗錢情報至公安機關,而公安機關怠于立案的情形,檢察機關可以發(fā)揮立案監(jiān)督職能,提前介入涉腐洗錢的案件中。以“曾某涉腐洗錢案”為例,曾某為腐敗官員長期提供洗錢服務,南昌市東湖區(qū)檢察院在審查案卷時發(fā)現大量腐敗資產去向不明,隨即依法向中國人民銀行南昌支行反洗錢部調取所涉賬戶資金去向相關證據材料,并聯同公安機關、反洗錢監(jiān)測分析中心對本案所涉大額取現、頻繁劃轉、使用關聯人賬戶等情況進行追查、分析。數月后,通知南昌市公安局對曾某以涉嫌洗錢罪立案偵查。(33)最高人民檢察院.懲治洗錢犯罪典型案例[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202103/t20210319_513155.shtml#2.本案提供了涉腐洗錢行刑銜接的模型,在該模型中,反洗錢監(jiān)測分析中心、南昌支行是該地域的反洗錢行政主管部門,承擔著向偵查機關提供反洗錢情報和專業(yè)協助的職責;南昌市公安局是洗錢犯罪的偵查機關,承擔著收集證據的職責;東湖區(qū)檢察院是整個案件的領導核心,在刑事訴訟中督促公安機關對反洗錢情報立案偵查,在行刑銜接中連同公安機關、反洗錢行政機關對異常資金流轉情況進行研判,不僅及時固定了洗錢犯罪的主要證據,也有效解決了反洗錢情報立案率低的問題。

其次,要注重監(jiān)察委員會作為辦案機關的主體地位。監(jiān)察委員會實質上具有兩種職能,即辦案職能和協調職能。在辦案職能方面,監(jiān)察委員會要在個案調查的范疇內定向對接證據、案件事實等刑事訴訟材料;在協調職能方面,作為唯一且獨立的反腐敗專責機關,監(jiān)察委員會在對外合作和對內協調兩方面發(fā)揮著統籌作用。(34)陳聞博.追逃追贓中監(jiān)察機關辦案職能和協調職能的雙重統合[J].廣西警察學院學報,2022,(3).因此,在反涉腐洗錢的框架下,雖然監(jiān)委對于下游自洗錢行為沒有調查權,但是其作為上游腐敗犯罪的案件調查者,在整個調查(偵查)活動中具有統籌公安機關、反洗錢行政機關的主體作用,在與公安機關合作中處于個案調查中的辦案機關角色,在與反洗錢行政機關的合作中為協調機關角色。以上文的“重慶首例涉腐自洗錢案”為例,渝中區(qū)紀委監(jiān)委在案件辦理過程中堅持“一案雙查”,主動對接公安機關、人民銀行成立專案組開展聯合辦案,在調查初期即將追查贓款去向作為工作重點,與查明貪污事實同步開展。積極協調重慶支行反洗錢處提供協助,向二十余家銀行和機構查詢涉案的500余個銀行賬戶,并與區(qū)公安分局干警對賬戶進行梳理分析,最終同步查清張某涉嫌貪污犯罪、洗錢犯罪問題。(35)中央紀委國家監(jiān)委網站.精準打擊涉腐洗錢犯罪[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211223_160021.html.在該聯動模型中,監(jiān)察機關始終發(fā)揮著統領全案的作用,居于統籌指揮地位;央行分支機構則發(fā)揮著反洗錢情報的移送、協助作用,居于技術協助地位。實踐中,監(jiān)察機關辦理互涉案件通常會分案辦理(指與公安機關互涉案件),只有少部分案件會并案辦理(指與檢察機關互涉案件),并且分案辦理的移送時間點,往往是待職務犯罪事實查清并擬移送起訴前,再分案辦理。該聯動模型的參考價值在于,監(jiān)察機關在調查具有洗錢情節(jié)的腐敗案件時,可以與公安機關同步偵查,從而發(fā)揮各自職能優(yōu)勢,精準定位腐敗資金流。

再次,要把握公安機關在反洗錢案件中的偵查地位。建構行刑銜接的多機關聯動機制,關鍵在于反洗錢情報的接收、分析和移交工作的效率。公安機關位于偵查洗錢犯罪的前線,對于反洗錢情報的利用效率具有直接影響。目前,反洗錢監(jiān)測分析中心已經與公安部經濟犯罪偵查局簽署了《電子化交換平臺合作備忘錄》,反洗錢行政主管部門可以據此訪問警方數據庫,極大提高了反洗錢情報的立案效率。

最后,應當化解反洗錢行政機關間的權力掣肘。盡管FATF對反洗錢情報機構進行了界定,同時我國也確實不具備任何標準的反洗錢情報機構,但這不代表我國反洗錢行政機關不具備追繳外流腐敗資產的能力。有學者提出,應合并反洗錢監(jiān)測分析中心和反洗錢局,打造專業(yè)反洗錢主管部門。(36)劉凡.加強反洗錢情報機制的法制建設——以我國金融情報機構為例[J].廣州大學學報(社會科學版),2014,(11).本文認為,部門合并所需的人力、物力、時間成本較高,且部門合并不能抓住反洗錢情報機構權力掣肘的本質,即三部門均享有反洗錢情報調查權、移送權所造成的行政壁壘。存在即合理,一方面這種無序的權力分配直接導致了洗錢治理資源分散和各部門冗員問題,另一方面,各部門均享有的移送權力也使得反洗錢情報可以及時移送偵查機關,保證了情報的時效性。因此,要化解反洗錢行政機關間的權力掣肘,需要在保留三部門調查權、移送權的同時,發(fā)揮各部門職能優(yōu)勢。在國內方面,宜按照行政型反洗錢情報機構的標準對三部門進行整改。各省級分支機構負責向反洗錢監(jiān)測分析中心移送省內的可疑交易信息,由反洗錢監(jiān)測分析中心進行分析;反洗錢監(jiān)測分析中心對全國的數據進行匯總、篩選、甄別和分析后,將其中重點可疑交易信息移送反洗錢局,由反洗錢局統一部署行政調查;最終,反洗錢局對屬于行政違法的洗錢行為進行行政處罰,對屬于刑事犯罪的洗錢行為移交公安機關處理。由于三部門均具有移送反洗錢情報的職能,考慮到反洗錢情報運用體系中,對反洗錢情報的分析能力是應用情報的基礎,而準確的可疑交易報告是情報產生的前提。因此,應當發(fā)揮反洗錢監(jiān)測分析中心在反洗錢情報分析、調查、移送中承上啟下的中心作用。一方面,反洗錢監(jiān)測分析中心應當匯總各省級分支機構所掌握的可疑交易信息,并運用自身資源優(yōu)勢分析可疑交易信息,將分析結果下達至相關省級分支機構,以方便該省級分支機構進行深入的行政反洗錢調查;另一方面,反洗錢監(jiān)測分析中心應當將洗錢罪及其上游犯罪的反洗錢情報移送司法機關,并以專業(yè)機構的身份協助司法機關開展刑事反洗錢調查,將涉及行政違法的反洗錢情報移送反洗錢局進行行政調查。同時,重視各省級分支機構、反洗錢局及時移送涉嫌刑事犯罪洗錢線索至執(zhí)紀執(zhí)法部門的功能,要增加省級分支機構對于反洗錢監(jiān)測分析中心數據庫的訪問權限,確保省級分支機構能夠訪問反洗錢監(jiān)測分析中心的全部信息。只有各部門在反洗錢情報的接收、分析和移交工作中各司其職,才能充分發(fā)揮反洗錢情報的能動作用。

2. 行刑銜接的程序層面。首先,在程序的開端方面,應當建立行刑銜接的反洗錢情報共享平臺?？紤]到聯席會議的主要作用是各級中央部門交流工作經驗,無法承擔共享全國反洗錢情報的任務,而36個省級分支機構都具有反洗錢職能,各省公、檢、監(jiān)機關可與本省的央行分支機構展開常態(tài)化合作,即時移送與反饋反洗錢情報的核查結果,從而有效預防腐敗犯罪。所以,應當倡導各省、直轄市建立省級反洗錢情報共享平臺。這種行刑銜接的信息共享平臺并非空中樓閣,實際上,在食品安全、環(huán)境保護和知識產權等刑事附帶民事公益訴訟中,已經出現了利用信息共享平臺行刑銜接的做法。比如,2012年,廣東省東莞市第二市區(qū)檢察院曾會同東莞市工商管理局、公安機關建立了案件咨詢、信息通報等工作機制,并最終根據該信息共享平臺的線索,查獲了數起食品安全和侵犯知識產權案件。又比如,安徽省蚌埠市檢察院依托省級行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督平臺,實現了信息全面共享,2022年1月至3月,建議行政執(zhí)法機關移送案件24件。(37)魯建武.行刑雙向銜接機制的推進與完善[J].人民檢察,2022,(9).上述例證都表明,無論是單獨設立反洗錢情報共享平臺,還是將反洗錢執(zhí)法信息并入已有的信息共享平臺,都具有現實的基礎。另外,在信息的錄入標準上,過繁的信息錄入量和過簡的信息錄入量都有悖信息共享的初衷。有學者提出“定性+定量”的信息錄入標準,即行政機關和司法機關根據違法行為、涉案標的、死傷人數等情節(jié)要素共同確定信息錄入標準。(38)李煜興.行刑銜接的規(guī)范闡釋及其機制展開——以新《行政處罰法》行刑銜接條款為中心[J].中國刑事法雜志,2022,(4).本文贊同此種觀點,在反洗錢情報的錄入中,反洗錢行政機關與公、檢、監(jiān)機關可以根據貪污賄賂罪中的“數額較大”“數額巨大”“數額特別巨大”,以及“情節(jié)嚴重”“情節(jié)特別嚴重”為信息錄入的劃分標準,從而根據不同的標準決定投入資源的程度,當然也可以根據當地經濟發(fā)展狀況,靈活把握不同個案的處理方式,從而建立多方參與的反洗錢情報共享平臺,凝聚各部門優(yōu)勢力量,共同構建緊密團結的反涉腐洗錢聯動工作機制。

其次,在刑事立案方面,應當建立檢察院主持的對向溝通機制。一是因為,行政調查中的反洗錢情報主要以電子數據的形式存在,然而,根據《刑事案件收集提取和審查判斷電子數據若干問題的規(guī)定》來看,刑事訴訟中的電子數據只能由偵查機關嚴格遵守法律規(guī)定和技術標準收集和提取。反洗錢行政機關在行政調查中收集的反洗錢情報,并不能具有刑事證據的證明能力,只能作為立案線索來開啟刑事訴訟程序。所以,由檢察院主持對向溝通工作,有助于指導反洗錢行政機關固定和保全相關行政證據,推動行政證據達到刑事證明能力,從而促進反洗錢情報由行政調查中的線索轉變?yōu)樾淌铝钢械淖C據。二是因為,反洗錢情報在偵查活動中的立案率較低,由檢察院主持雙方的溝通工作,有助于檢察院及時掌握反洗錢情報的移送狀況,從而在公安機關應當立案而不立案的情形中,有效行使立案監(jiān)督權。三是因為,從行政執(zhí)法到刑事立案的轉變,將正式確認反洗錢行政機關與公、檢、監(jiān)機關的合作關系。雙方合作中,反腐敗案件的政治敏銳性,司法權與行政權的差別等,難免會使相關行政人員產生隔閡感,而司法機關人員也需要反洗錢行政人員的專業(yè)知識,所以有必要建立流暢地對向溝通機制。在該對向溝通中,宜由檢察院主持雙方的溝通工作。這樣有助于發(fā)揮檢察院的立案監(jiān)督職能,解決上文提及的反洗錢情報立案率低的問題。

最后,在追責方面,應當堅持刑事優(yōu)先原則。這是由刑事訴訟相對行政訴訟的程序嚴謹性決定的,但是,不同種類的處罰可以同時并存,如有期徒刑和行政罰款可以同時進行。由于我國沒有反洗錢過失罪,反洗錢行政機關在將情報移送至公、檢、監(jiān)機關后,可以同步處罰沒有履行反洗錢報告義務的金融機構。比如,在“雷某、李某洗錢案”中,中國人民銀行杭州支行在刑事訴訟過程中,以涉案銀行對客戶交易行為明顯異常且多次觸發(fā)反洗錢系統預警,卻未向內部反洗錢崗位或上級行對應的管理部門報告為由,對涉案銀行罰款400萬元。該案表明,反洗錢行政機關與公、檢、監(jiān)機關并沒有地位上的高低,而是一種平等的合作關系。

(二)外事優(yōu)化:維護域外反洗錢治理話語權

作為世界第二大經濟體,我們長期處在國際反洗錢情報合作組織體系和制度體系之外,必然會導致國際反洗錢治理話語權的喪失。維護域外反洗錢治理話語權,是現階段反腐敗追逃追贓工作的客觀需要。具體而言,應著重優(yōu)化以下幾個方面:

1. 在外事活動的主體方面,應當強調監(jiān)察機關和反洗錢監(jiān)測分析中心的主體地位。主體之間的對等交流是外交活動的基本準則,在反腐敗國際合作中,監(jiān)察機關是我國反腐敗的專責機關,無疑有不可替代的主體地位,監(jiān)察機關應當以辦案機關和域內協調機關的身份參與反腐敗追逃追贓合作。一是因為,腐敗犯罪的政治敏銳性較強,相關案件很容易被認定為政治性案件而適用“政治犯不引渡原則”。只有當監(jiān)察機關具有辦案機關地位時,才能以履行職務犯罪調查權的反腐敗專責機關身份參與國際刑事司法合作。二是因為,中央追逃辦公室已經并入國家監(jiān)委會,應由國家監(jiān)委會繼續(xù)統籌追逃追贓的各項工作。但是在國際反洗錢情報共享中,交流的主體大多具有行政地位,由監(jiān)察機關主持國際反洗錢情報共享工作自然不適格,應當由反洗錢行政機關承擔反洗錢情報的共享工作。雖然我國的反洗錢行政機關在《互評報告》中取得了基本合規(guī)的評價,但目前以央行為對外情報交流機構的方式已無法滿足數量眾多的情報交流需求,而反洗錢監(jiān)測分析中心在域外合作中仍會因地位不對等而受挫?；诜聪村X監(jiān)測分析中心在反洗錢情報接收、分析和移交中的承上啟下作用,推動它以“國家地位”與域外反洗錢情報機構交流,可以大幅提高工作效率,減少中間環(huán)節(jié)。

2. 在外事活動的主體關系方面,監(jiān)察機關和反洗錢監(jiān)測分析中心的外事活動應當互相獨立。這是因為反洗錢監(jiān)測分析中心不僅承載著協助監(jiān)察機關查找腐敗資產的職能,同時,還承擔著與外國反洗錢情報機構進行情報共享、對等交流的職責。因此,不宜將反洗錢監(jiān)測分析中心看作是反腐敗追逃追贓的“附庸”,而是應當將其作為調查輔助人參與到反腐敗追逃追贓活動中。監(jiān)察機關向反洗錢監(jiān)測分析中心發(fā)出具體的協查請求,并提供權限范圍內的幫助,在收到反洗錢監(jiān)測分析中心提供的情報后,以自己的名義移送外國司法機關,從而提高腐敗資產分享的分配比例。

3. 在反洗錢戰(zhàn)略方面。我國應當鞏固在亞太地區(qū)的反洗錢治理話語權。作為亞太地區(qū)重要的金融主體,我國的港澳臺地區(qū)一向是腐敗分子轉移腐敗資產的“跳板”區(qū)域,有關部門應積極推進與我國港澳臺地區(qū)的反洗錢合作,加大對私營部門(特別是特定非金融行業(yè))的監(jiān)管力度,著重構建《FATF建議》第24條要求的法人透明度制度,防止腐敗分子通過離岸公司、隱名股東等方式轉移腐敗資產。加強與日本、韓國、緬甸、越南等周邊國家的反洗錢交流,簽署反洗錢情報交流合作協議。另外,我國應穩(wěn)步加入埃格蒙特集團(The Egmont Group)。埃格蒙特集團是得到FATF認可的反洗錢情報國際合作組織,由于其國際影響力的迅速增長,埃格蒙特集團對我國的“擠壓”效應逐步增強,基于FATF實施成員資格動態(tài)互評機制以及兩大組織合作愈加緊密的前提,我國的FATF成員地位可能會因此受到威脅,(39)侯合心.國際反洗錢情報集團組織體系進展與啟示[J].上海金融,2014,(10).加入埃格蒙特集團對維護我國的反洗錢域外話語權至關重要。

在開放條件下,尤其是在已經取得反洗錢話語權的前提下,利用國際反洗錢合作體系輔助反腐敗追逃追贓工作,可以讓國際社會了解我國的刑事法治形象,增進對我國的了解,駁斥西方國家對我國追逃追贓工作的抹黑造謠。站在防患于未然的角度,鞏固已有的反洗錢話語體系,既關系著外流腐敗資產追繳渠道的拓展,也是建設腐敗治理的長效機制的必然要求。