何敏

摘 要：當(dāng)前，我國多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理存在較大的問題，極大地影響了行政事業(yè)單位的運(yùn)作成本。為促進(jìn)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作向縱深推進(jìn)，明確相關(guān)人員的預(yù)算管理責(zé)任，運(yùn)用好財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)在研究行政事業(yè)單位管理現(xiàn)狀的條件下優(yōu)化預(yù)算績效，提出有針對性地管理措施，提升預(yù)算績效管理的精細(xì)化水平?；诖耍疚奶接懥诵姓聵I(yè)單位在預(yù)算績效管理方面存在的現(xiàn)實(shí)問題，并提出了有效的解決策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；策略

在行政事業(yè)單位中，預(yù)算績效管理是一項(xiàng)重要的工作。相關(guān)部門不僅要負(fù)責(zé)研究制定單位預(yù)算績效管理具體辦法，還要組織實(shí)施單位的預(yù)算績效管理工作，并對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效監(jiān)督和跟蹤監(jiān)控。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)對部門內(nèi)部的預(yù)算績效進(jìn)行嚴(yán)格管理，并接受來自第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，使得保質(zhì)保量的預(yù)算績效管理成為未來行政工作的“新常態(tài)”，以便部門內(nèi)部合法合規(guī)、公平高效地參與預(yù)算績效管理，提高預(yù)算績效評價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，不斷提升績效評價(jià)的科學(xué)性、公正性和可信度。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)行的現(xiàn)狀

在新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政收入增長放緩，剛性支出需求較大，妥善運(yùn)用好每一筆資金、做好預(yù)算績效管理是所有行政事業(yè)單位的責(zé)任，這不僅能夠推動(dòng)行政事業(yè)單位提升資金利用效率，更是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，同時(shí)有利于深化我國的財(cái)稅體制改革。然而，基于目前行政事業(yè)單位的管理現(xiàn)狀，預(yù)算管理中存在大量不夠科學(xué)的環(huán)節(jié)，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作任重而道遠(yuǎn)。這是因?yàn)榇罅康南嚓P(guān)工作人員并沒有從意識上樹立起對于預(yù)算績效管理的正確認(rèn)識，也就無法用科學(xué)的方式來開展相關(guān)工作，缺乏主體意識，在開展預(yù)算績效管理工作時(shí)沒有充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不能有效推進(jìn)各項(xiàng)工作，無法保證預(yù)算目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。在此背景下，強(qiáng)調(diào)要將每一筆資金使用到位，加強(qiáng)各單位的預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員在預(yù)算績效管理方面的作為。但是，部分行政事業(yè)單位仍然沒有意識到問題的重要性，沒有從更高的政治站位來看待預(yù)算績效管理問題，缺乏全局觀，沒有從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等多個(gè)層面提升財(cái)政資金的利用率，相關(guān)管理制度存在漏洞，無法提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。除了單位自身的執(zhí)行力不足，監(jiān)管的缺失也是導(dǎo)致預(yù)算績效管理不佳的重要原因。相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)著力于績效管理環(huán)節(jié)中質(zhì)量不高、結(jié)果應(yīng)用剛性不強(qiáng)的部分，發(fā)出指示，責(zé)令整改，并跟進(jìn)后續(xù)的行動(dòng)，以便相關(guān)單位能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題所在，改進(jìn)管理辦法，促進(jìn)預(yù)算績效管理制度的優(yōu)化。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中的重難點(diǎn)及存在的問題

（一）預(yù)算績效管理的重難點(diǎn)

預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn)首先在于制度的建立，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，吸取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算績效管理的職責(zé)分工、管理和考核等方面進(jìn)行規(guī)范，明確相關(guān)人員參與預(yù)算績效管理的總體導(dǎo)向和工作要求，使得預(yù)算績效管理工作有法可依、有規(guī)可循。在工作重點(diǎn)方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、加大預(yù)決算公開，采取有力措施統(tǒng)籌財(cái)政資源配置，提升財(cái)政管理水平。牢固樹立“過緊日子”思想，優(yōu)先保障重點(diǎn)民生支出，全力保障好義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，更好地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的公共服務(wù)需求。為解決預(yù)算績效工作的難點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)致力于提高預(yù)算管理水平，強(qiáng)化績效管理，增強(qiáng)財(cái)源后勁，加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化相關(guān)人員的管理意識，將預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來開展，并建立深度的預(yù)算績效評價(jià)體系，對于財(cái)政資金的流向?qū)崟r(shí)監(jiān)控，促使各部門和單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)政資金，優(yōu)先保障民生領(lǐng)域的投入，始終堅(jiān)持能省則省，深挖節(jié)支潛力，逐步將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營性預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”納入績效管理，突出績效關(guān)注重點(diǎn)，根據(jù)不同資金的性質(zhì)和特點(diǎn)，分類實(shí)施“四本預(yù)算”績效管理，深入推進(jìn)政府性投資基金、政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等涉及財(cái)政投入專業(yè)領(lǐng)域績效全覆蓋。按照“誰申請資金，誰負(fù)責(zé)績效”原則將績效目標(biāo)編制與資金預(yù)算同步安排，同步批復(fù)，將預(yù)算績效管理關(guān)口前移，增強(qiáng)決策前瞻性。

（二）預(yù)算績效管理中存在的問題

一是預(yù)算和績效問題：近幾年，由于大幅度減稅降費(fèi)，收入的下行壓力較大。但一些社會(huì)必要性支出卻在增加，例如養(yǎng)老支出、教育支出等，在這種情況下，一些傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理方法不再適用，需要更加高效的管理辦法來規(guī)范財(cái)政資金的使用。但在實(shí)際工作中，預(yù)算績效管理的理念還沒有得到廣泛認(rèn)同。預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)不重視此項(xiàng)工作，做預(yù)算績效管理工作的任務(wù)交給財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門參與度不高。導(dǎo)致前期的績效目標(biāo)申報(bào)工作東拼西湊，使得后續(xù)的績效評價(jià)和應(yīng)用工作質(zhì)量也不高。二是控制與績效的關(guān)系失衡：強(qiáng)化預(yù)算控制、國庫集中支付等手段的執(zhí)行，強(qiáng)化了財(cái)政的監(jiān)督職能，控制卓有成效。但還應(yīng)處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，如果監(jiān)督力度太強(qiáng)，就會(huì)抑制行政事業(yè)單位的服務(wù)能動(dòng)性，使得相關(guān)單位在日常工作的過程中受到諸多限制，無法調(diào)動(dòng)積極性，預(yù)算績效管理工作缺乏創(chuàng)新性，但是，如果讓服務(wù)凌駕于監(jiān)督之上，則容易導(dǎo)致權(quán)利的濫用，無法監(jiān)控財(cái)政資金的去向，無法保證財(cái)政資金的用途。三是政府與市場的關(guān)系不順：一方面政府相關(guān)部門在執(zhí)行工作時(shí)容易超出自身的權(quán)責(zé)范圍，耗費(fèi)了大量的資金，還影響其他經(jīng)濟(jì)主體的活性，另一方面，一些本應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)擔(dān)的建設(shè)工作卻因?yàn)樨?cái)政資金緊張無法進(jìn)行，市場主體又無法承接，不利于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)行策略

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)工作

為提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理效率，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)、合理確定本單位預(yù)算績效目標(biāo)，對列入本單位的項(xiàng)目資金進(jìn)行績效自評，設(shè)置符合實(shí)際、細(xì)化、量化、完整科學(xué)的指標(biāo)體系，向上級部門報(bào)告本單位預(yù)算管理評價(jià)情況，提交績效管理自評報(bào)告，落實(shí)上級部門提出的整改意見。在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：科學(xué)規(guī)范原則。預(yù)算績效管理必須要遵守相關(guān)程序，按照科學(xué)的步驟來開展，根據(jù)本單位的情況選擇合適的管理方法，同時(shí)增強(qiáng)管理措施的執(zhí)行力度，確保各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)能夠按期實(shí)現(xiàn)；公開公正原則。行政事業(yè)單位的管理活動(dòng)都必須在各方監(jiān)督下進(jìn)行，確保預(yù)算目標(biāo)的合理性和管理措施的公正性，按照相關(guān)法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效考評中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算支出管理的意見。對擠占、挪用項(xiàng)目資金等，造成績效目標(biāo)沒有完成的，應(yīng)責(zé)令相關(guān)人員認(rèn)真整改；對發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為的，按照相關(guān)規(guī)定處理。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)與配合，將預(yù)算績效實(shí)施成果和評價(jià)結(jié)果作為計(jì)算相關(guān)工作人員年終績效的重要依據(jù)，強(qiáng)化相關(guān)工作人員對于預(yù)算績效管理工作的重視程度。對于績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)的，單位應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)表揚(yáng)，并在編報(bào)下一年預(yù)算時(shí)予以優(yōu)先安排，必要時(shí)適當(dāng)增加資金規(guī)模。如果績效評價(jià)為良，說明有整改的空間，應(yīng)當(dāng)在上級部門的督促下反思管理措施，發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理漏洞，及時(shí)提出改進(jìn)措施，為預(yù)算績效管理體系的發(fā)展添磚加瓦。如果績效評價(jià)為中或者以下，應(yīng)當(dāng)在分配下一年的預(yù)算配額時(shí)酌情扣減或不予安排，以示懲戒，督促相關(guān)部門做好預(yù)算績效管理工作，提升預(yù)算的有效性。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理工作的監(jiān)督

為保障預(yù)算績效管理的公平公正，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化預(yù)算管理工作的監(jiān)督。預(yù)算績效監(jiān)督以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為核心內(nèi)容，主要包括：績效目標(biāo)完成情況。預(yù)算資金預(yù)期產(chǎn)出完成進(jìn)度及趨勢，包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等；預(yù)算資金計(jì)劃產(chǎn)生的預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度及趨勢，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等；服務(wù)對象滿意率實(shí)現(xiàn)程度及趨勢；項(xiàng)目實(shí)施情況。項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施方案、工作任務(wù)調(diào)整情況等；預(yù)算執(zhí)行情況。項(xiàng)目資金撥付進(jìn)度、資金分配下達(dá)及實(shí)際支出情況等；財(cái)務(wù)管理情況。項(xiàng)目執(zhí)行政府采購政策、招投標(biāo)管理制度等情況，財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等情況；其他相關(guān)情況。確保項(xiàng)目實(shí)施的政策制度、保障措施情況，外部環(huán)境、客觀條件的變化及影響情況等。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)、合理的預(yù)算績效信息匯總分析方法實(shí)行“雙監(jiān)控”，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行跟蹤管理和督促檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施予以糾正，以確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)所開展的預(yù)算管理活動(dòng)。

（三）預(yù)算編制占比科學(xué)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高政治站位，強(qiáng)化履職盡責(zé)，圍繞國家和黨中央的決策部署，統(tǒng)籌謀劃財(cái)政支出工作，科學(xué)編制預(yù)算管理，保證預(yù)算編制占比科學(xué)。對預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目，要加快推進(jìn)步伐，確保按照年初計(jì)劃和時(shí)間節(jié)點(diǎn)不折不扣落實(shí)到位，按照合同約定及時(shí)將資金支付到位，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行力。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束，堅(jiān)持有預(yù)算不超支，無預(yù)算不開支。樹立“過緊日子”思想，統(tǒng)籌調(diào)度資金，堅(jiān)持有保有壓，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目支出，大力壓縮一般性支出，把有限資金用在刀刃上，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。要充分認(rèn)清嚴(yán)峻形勢，高度重視預(yù)算執(zhí)行工作。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的背景下，行政事業(yè)單位要千方百計(jì)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，研究預(yù)算編制的占比，將有限的資金使用到最需要的地方，防止發(fā)生經(jīng)費(fèi)被財(cái)政收回，甚至雙倍扣減明年預(yù)算額度的嚴(yán)重后果，要充分考慮每個(gè)環(huán)節(jié)的剛性時(shí)間要求，算細(xì)賬、算實(shí)賬，務(wù)必科學(xué)統(tǒng)籌，合理作出安排。

（四）執(zhí)行力度需要加強(qiáng)

資金是有限的，尤其是面對經(jīng)濟(jì)下行壓力增加的局勢，各行政事業(yè)單位務(wù)必要做好預(yù)算管理，將預(yù)算與績效掛鉤，將更多的工作納入到預(yù)算考察范圍內(nèi)，抓牢每一筆資金，切實(shí)提高財(cái)政資金利用率。為此，必須要切實(shí)提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的執(zhí)行力度。首先，可以召開全部門會(huì)議，對各組的預(yù)算執(zhí)行情況及指標(biāo)分解情況予以通報(bào)，就當(dāng)前各部門年中預(yù)算執(zhí)行情況存在的問題及原因提出對策建議，對后續(xù)預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算編制工作提出要求。同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)已經(jīng)制定的預(yù)算執(zhí)行工作，各部門要對財(cái)務(wù)、預(yù)算收支臺(tái)賬進(jìn)行完善，圍繞年度預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)時(shí)監(jiān)控、及時(shí)反饋，加大預(yù)算執(zhí)行力度。其次，要全面堅(jiān)持“以收定支”原則，根據(jù)前期預(yù)算收支情況，繼續(xù)細(xì)化指標(biāo)分解，科學(xué)編制后續(xù)的預(yù)算工作，根據(jù)工作服務(wù)領(lǐng)域，合理確定績效目標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算績效管理。最后，要嚴(yán)格落實(shí)“過緊日子”要求，按照“輕重緩急，保主保重”原則，堅(jiān)持勤儉節(jié)約、量入為出，提高后期預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。為此，要督促下屬部門嚴(yán)格按照上級要求與有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，強(qiáng)化資金使用效益，提升管理水平，增強(qiáng)責(zé)任意識，在經(jīng)過實(shí)地調(diào)查之后科學(xué)地編制預(yù)算績效表，確保預(yù)算制定有事實(shí)可作為依據(jù)，同時(shí)注重預(yù)算表的完整性，將單位的所有支出行為都納入其中，擴(kuò)大預(yù)算績效的監(jiān)管范圍。

（五）強(qiáng)化預(yù)算的清晰度

單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)深入分析并強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效工作的重要性，強(qiáng)化預(yù)算管理制度的清晰度，要求各工作人員進(jìn)一步提高站位，高度重視預(yù)算工作，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到當(dāng)?shù)卣臎Q策部署與工作要求上來。從具體實(shí)施上來看：一要按規(guī)定和要求加大預(yù)算執(zhí)行力度，避免突擊花錢、造成浪費(fèi)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，杜絕資金收回；二要把握好時(shí)間節(jié)點(diǎn)，樹立一盤棋思想，從大局、全局出發(fā)，相互支持配合，扎實(shí)做好后續(xù)預(yù)算編制工作；三要落實(shí)各部門一把手預(yù)算工作主體責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)、項(xiàng)目謀劃和資金統(tǒng)籌。

（六）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系

要想做好預(yù)算績效管理工作，從根本上講還是要構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，用體系來規(guī)范工作人員的行為，用制度來確定績效管理的標(biāo)準(zhǔn)。高度重視預(yù)算績效管理工作，加快預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用績效；要以問題為導(dǎo)向，細(xì)化工作措施，充分做好預(yù)判；加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理防范風(fēng)險(xiǎn)，為下一年預(yù)算編制打好基礎(chǔ)。各部門要在不突擊花錢、有序完成年度預(yù)算執(zhí)行的同時(shí)，盡早謀劃，認(rèn)真做好三年支出規(guī)劃、項(xiàng)目績效申報(bào)及預(yù)算資金安排等各項(xiàng)工作，厲行節(jié)約、精準(zhǔn)精細(xì)做好后續(xù)預(yù)算編制工作。要強(qiáng)化預(yù)算績效管理的科學(xué)理念，用科學(xué)的指標(biāo)來指導(dǎo)工作。做到財(cái)政專項(xiàng)資金?？顚Ｓ茫獓?yán)格按規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)專項(xiàng)資金使用，根據(jù)專項(xiàng)資金管理辦法和要求合法、合規(guī)使用。預(yù)算績效管理工作的核心是全覆蓋、補(bǔ)漏洞、強(qiáng)管理、嚴(yán)考核、重培訓(xùn)，要形成橫到邊、縱到底、無漏洞、無短板，循序漸進(jìn)，逐步提高有效的、科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算績效工作在本單位內(nèi)的有序開展。

四、結(jié)論

綜上所述，行政事業(yè)單位要深刻理解預(yù)算績效監(jiān)督工作的重大意義，要牢固樹立“過緊日子”思想，在安排每一項(xiàng)財(cái)政支出時(shí)都提前進(jìn)行報(bào)備、做好預(yù)算，經(jīng)相關(guān)部門評估、審核通過后才可執(zhí)行，保障財(cái)政資金的有效利用，將預(yù)算績效管理制度貫徹到底，追蹤每一筆資金的去向，落實(shí)上級部門關(guān)于預(yù)算績效管理的要求，并接受監(jiān)督，堅(jiān)決履行憲法和地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律所賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，依法履職、盡心履職。

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