參照教育部頒布的《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，對柞水縣義務教育城鄉(xiāng)差距的調(diào)查與分析發(fā)現(xiàn)，柞水縣城鄉(xiāng)學校絕大部分指標都已達到了“優(yōu)質(zhì)均衡”發(fā)展的標準，但在師資力量、生均教學及輔助用房面積、學校規(guī)模和班額等方面，城市學校與農(nóng)村學校之間差距很顯著，尤其是城鄉(xiāng)小學之間差距大。柞水縣農(nóng)村學校生源銳減對城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展影響較大，應推進柞水縣城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

城市學校與農(nóng)村學校在辦學條件、師資隊伍和教育質(zhì)量等方面的差距一直是縣域義務教育均衡發(fā)展要解決的重要問題，也是人民群眾關注的一個熱點問題。這是造成學生從農(nóng)村向城市單向轉(zhuǎn)移及出現(xiàn)學生擇校、大班額、學業(yè)負擔過重、學校亂收費等許多問題的重要根源。[1-2]為了不斷提升義務教育均衡發(fā)展水平，2017年教育部頒布了《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》。[3]當前，各級政府都把實現(xiàn)義務教育“優(yōu)質(zhì)均衡”發(fā)展作為教育發(fā)展中的重要任務。

本文通過對陜西柞水縣義務教育城鄉(xiāng)發(fā)展差距進行調(diào)查研究，以期為推進柞水縣義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供決策參考。柞水縣面積2322平方千米，地處秦嶺山區(qū)，常住人口13.77萬人，城鎮(zhèn)化率47.35%。下轄8個鎮(zhèn)1個街道辦。義務教育初中學校有12所（含7所初級中學和5所九年一貫制學校），在校學生4657人；小學有37所（含7個教學點），在校學生12259人。

研究思路及方法

設計評價指標時參考了教育部《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》中的評價指標及標準要求，同時結(jié)合調(diào)研時指標數(shù)據(jù)的可獲取性，評價內(nèi)容包括資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量和社會認可度四個方面，基礎指標共包含22個。資源配置包括每百名學生擁有高于規(guī)定學歷教師數(shù)、每百名學生擁有縣級以上骨干教師數(shù)、每百名學生擁有體育藝術專任教師數(shù)、生均教學及輔助用房面積、生均體育運功場館面積、生均教學儀器設備值、每百名學生擁有網(wǎng)絡多媒體教室數(shù)；政府保障程度包括每12個班配備音樂和美術教室、學校規(guī)模、班額、不足100人的村小學和教學點按100名學生核定公用經(jīng)費、教師培訓完成率、每年交流輪崗教師比重、專任教師持有教師資格證上崗率、就近劃片入學比例；教育質(zhì)量包括初中三年鞏固率、課程開齊開足、殘疾兒童入學率、學校德育工作和校園文化建設、教師熟練運用信息化教學手段、無過重課業(yè)負擔；社會認可度就1個基礎指標。

運用抽樣調(diào)查法、深度訪談法、實地觀察法和比較分析方法，獲取柞水縣城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和存在的問題等有關信息，提出推進柞水縣義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對策建議。由于柞水縣義務教育城市學校只有3所小學和3所初中，所以將其作為城市樣本學校。而農(nóng)村小學和初中學校由于數(shù)量較多，小學選擇了9個完全小學（含3個中心小學，6個一般的完全小學），占柞水縣農(nóng)村小學總數(shù)的26.5%。農(nóng)村初中選擇了3所鎮(zhèn)中學及九年制學校，占柞水縣農(nóng)村初中學校總數(shù)的33.3%。所選樣本學校具有一定的代表性，能較全面反映柞水縣農(nóng)村學校發(fā)展現(xiàn)狀。2022年5-6月期間對所選擇的樣本學校進行了實地調(diào)研，取得了評價指標數(shù)據(jù)和其他有關信息。

作城鄉(xiāng)對比分析時，城市小學的指標值是將所選擇的3所城市樣本小學合在一起進行計算，農(nóng)村小學的指標值是將所選擇的9所農(nóng)村樣本小學合在一起進行計算。同理，城市初中和農(nóng)村初中指標值的計算也使用該方法。

調(diào)查結(jié)果及分析

下面根據(jù)對城市和農(nóng)村樣本學校各指標數(shù)據(jù)的計算，對柞水縣義務教育城市學校和農(nóng)村學校發(fā)展差距現(xiàn)狀及問題產(chǎn)生原因進行分析。

（一）城鄉(xiāng)義務教育資源配置均衡現(xiàn)狀分析

1、柞水縣教師隊伍城鄉(xiāng)差距分析

每百名學生擁有高于規(guī)定學歷的教師數(shù)城市小學為4.62人，稍微優(yōu)于該指標的達標值（＞4.2人），農(nóng)村小學為8.45，顯著優(yōu)于達標值。城市初中和農(nóng)村初中分別為7.41和10.94，都優(yōu)于該指標初中要求的達標值（＞5.3人）。從城鄉(xiāng)比較看，無論是小學還是初中，該指標都是農(nóng)村學校遠好于城市學校，出現(xiàn)這種結(jié)果的原因并不是城市學校高于規(guī)定學歷的教師比重低于農(nóng)村學校，而是因為農(nóng)村學校每百名學生配備教師數(shù)量遠大于城市學校形成的。許多農(nóng)村學校學生數(shù)量很少，但班級數(shù)量很齊全，因此相同學生數(shù)量，農(nóng)村學校自然比城市學校教師配置多。但按班級數(shù)量看，農(nóng)村學校教師數(shù)量也較缺。事實上柞水縣城鄉(xiāng)小學和初中學校，96﹪以上的教師學歷都高于規(guī)定學歷，并且城市學校比重稍高于農(nóng)村學校。

每百名學生擁有縣級以上骨干教師數(shù)城市小學和農(nóng)村小學分別為2.53人和1.65人，城市初中和農(nóng)村初中分別為4.27人和1.93人，該指標都優(yōu)于評估的達標值（＞1人）。從城鄉(xiāng)差異看，城市學校明顯占優(yōu)勢，尤其是城市初中顯著高于農(nóng)村初中，反映出城市學校在教師質(zhì)量方面的優(yōu)勢。雖然目前柞水縣實施了一系列有利于農(nóng)村教師的政策，但有一定教學經(jīng)歷、教學經(jīng)驗豐富及各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的農(nóng)村教師，還是積極參加縣上組織的考試，調(diào)進城區(qū)學校。政策規(guī)定新招聘的教師，都安排到農(nóng)村學校，工作滿五年后各項考核比較優(yōu)秀的可往城區(qū)學?？肌Ｔ斐扇肼殨r間較短的教師在農(nóng)村學校較多，有的是年齡大的教師，拉大了城鄉(xiāng)教師質(zhì)量的不均衡性。

每百名學生擁有體育和藝術教師數(shù)城市小學和農(nóng)村小學分別為0.54人和1.10人。城市初中和農(nóng)村初中分別為0.72人和1.47人。城市小學和城市初中都未達到該指標達標值（＞0.9人），農(nóng)村小學和農(nóng)村初中都優(yōu)于達標值。其原因還是與近幾年城市學校學生數(shù)量快速增加，農(nóng)村學校學生數(shù)量快速減少，而體育和藝術教師的數(shù)量變化不大有關。在體育和藝術教師比重方面，城鄉(xiāng)小學之間和城鄉(xiāng)初中之間校際差異都特別大，主要是農(nóng)村學校優(yōu)于城市學校。

2、柞水縣辦學條件城鄉(xiāng)差距分析

生均教學及輔助用房面積城市小學和農(nóng)村小學分別為4.12平方米和17.68平方米。城市小學在該指標上還未達到要求值（＞4.5平方米），而農(nóng)村小學是房屋十分充足，主要與近幾年農(nóng)村學校生源銳減，許多完小已經(jīng)出現(xiàn)剩余教學用房。城市初中和農(nóng)村初中分別為10.01平方米和7.64平方米，都顯著高于要求值（＞5.8平方米）。城鄉(xiāng)比較，城市初中優(yōu)于農(nóng)村初中用房面積，主要與柞水縣2021年在主城區(qū)新建了一所初中（實驗初級中學），極大地緩解了城市初中學校的用房。

生均體育運動場面積城市小學和農(nóng)村小學分別為2.68平方米和9.04平方米。城市小學離要求值（＞7.5平方米）差得很遠，而農(nóng)村小學則優(yōu)于標準要求。城市初中和農(nóng)村初中分別為5.70平方米和13.86平方米。城市初中離要求值（＞10.2平方米）差得很遠，而農(nóng)村初中顯著優(yōu)于標準要求。柞水縣城市小學和城市初中校園面積都不大，要擴建體育運動場面積難度都很大，而學生數(shù)量又都增加較多，所以該指標普遍難以達標。而農(nóng)村小學和初中由于生源銳減，所以生均體育運動場館面積都優(yōu)于標準要求。

生均教學儀器設備值城市小學和農(nóng)村小學分別為1862元和2103元。城市小學與達標值（＞2000元）比較，稍微不足，農(nóng)村小學稍優(yōu)于要求值。城市初中和農(nóng)村初中分別為2435元和2641元。城市初中與初中達標值（＞2500元）比較，稍微不足，農(nóng)村初中稍優(yōu)于要求值。其原因還是與近幾年城市學生數(shù)量增加較多、農(nóng)村學校學生數(shù)量減少較多有關。還需指出，農(nóng)村許多學校存在著教學儀器設備舊的較多，新購設備比重少的問題。

每百名學生擁有網(wǎng)絡多媒體教室城市小學和農(nóng)村小學分別為2.11間和3.86間。城市小學稍低于該指標達標值（＞2.3），而農(nóng)村小學顯著優(yōu)于標準要求。城市初中和農(nóng)村初中分別為2.31間和4.04間。城市初中稍低于該指標達標值（＞2.4），而農(nóng)村初中則顯著優(yōu)于標準要求。原因主要是城市小學和初中上課教室資源有限，而農(nóng)村學校教室充足。

（二）城鄉(xiāng)義務教育政府保障程度均衡現(xiàn)狀分析

1、改善城鄉(xiāng)辦學條件情況

每12個班配備音樂和美術教室城市小學和農(nóng)村小學分別為1.44間和1.86間，與該指標的達標要求值（＞1間）比較，城市小學和農(nóng)村小學都已優(yōu)于標準值。城市初中和農(nóng)村初中分別為2.18間和1.24間，與該指標的達標要求值（＞1間）比較，均已達到要求值，其中城市初中優(yōu)于農(nóng)村初中。

城市小學和農(nóng)村小學規(guī)模分別為2454人和181人，城市小學與該指標的達標要求值（＜2000人）比較，學生規(guī)模太大，不符合要求，農(nóng)村小學都符合要求。主要由于近幾年柞水縣許多經(jīng)濟條件稍好的家庭都在城里購房或租房，有的是因移民搬遷搬到了城區(qū)，學生隨父母進城上學較多。城市初中和農(nóng)村初中規(guī)模分別為922人和363人，都未超過標準（＜2500人）。城市初中之所以規(guī)模還不是很大，與2021年才建成招生的實驗初級中學有關。

城市小學和農(nóng)村小學班額分別為55.36人和25.53人，城市小學班額未達到要求值（＜45人），大班額問題突出，農(nóng)村小學班額較小。城市初中和農(nóng)村初中班額分別為50.29人和37.52人，城市初中稍微超過了要求值（＜50人）。

2、城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入情況

柞水縣財政收入一直十分緊張，但始終優(yōu)先保證教育經(jīng)費足額投入。全縣義務教育學校教師平均工資收入水平不低于公務員工資，能足額核定教師績效工資總量。教師工資每月稍高于同級別公務員工資500多元，但要考慮到公務員還有年終獎和交通補貼，這樣算來教師工資并不高。為了調(diào)動鄉(xiāng)村教師積極性，鼓勵和吸引優(yōu)秀人才到邊遠學校任教，穩(wěn)定邊遠學校教師隊伍，柞水縣政府按教師工作條件的艱苦邊遠程度，專門對鄉(xiāng)村教師發(fā)放生活補助和工作補助。例如，按柞水縣目前的政策，一個擁有二十年教齡的教師，到縣最邊遠農(nóng)村學校任教要比在城市任教，每月多收入1600元，工齡越長增加越多。對學生人數(shù)不足100人的村小學和教學點，在公用經(jīng)費劃撥時按照100名學生核定公用經(jīng)費。

3、城鄉(xiāng)教師隊伍建設情況

柞水縣城市學校和農(nóng)村學校每年教師培訓完成率都達到了100%，對培訓費由學校給予支付。專任教師持有教師資格證上崗率都達到了100%，其中代理教師也都有教師資格證。全縣每年交流輪崗教師比例能達到教師總數(shù)的10%以上，符合標準要求。為了鼓勵城市教師到農(nóng)村學校支教，對到農(nóng)村學校支教的老師在職稱評定時學校給予支持?？h教育局對城鄉(xiāng)學校學生規(guī)模、班級數(shù)量、教職工數(shù)量等能合理配置，對農(nóng)村小學和教學點能給予傾斜。

4、城鄉(xiāng)教育公平情況

對初中生升高中的比例上，柞水縣高中將50%以上招生名額按各個初中學生數(shù)量按比例分配到各校，并能適當拿出一些指標投向農(nóng)村初中。城市與農(nóng)村小學就近劃片入學比例達到了100%，初中達到了98%，均達到了要求。

（三）城鄉(xiāng)義務教育質(zhì)量均衡現(xiàn)狀和社會認可度分析

1、城鄉(xiāng)教育普及程度情況

城市和農(nóng)村初中三年鞏固率分別達到了99%和98%以上，均優(yōu)于標準要求。城市和農(nóng)村小學殘疾兒童入學率都達到100%，對能隨班就讀的在校上學，對難以到校上課的，采用定期派教師上門教學。

2、城鄉(xiāng)學校管理水平情況

城市學校和農(nóng)村學校對德育工作都很重視，在校園文化建設方面城市學校做得相對更好一些。對各年級規(guī)定的課程都能要求開齊，尤其是農(nóng)村小學，面對年級多，教師數(shù)量很有限，每個老師都是代了3門課。在減輕學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔方面，城市學校和農(nóng)村學校都能嚴格遵守政策要求，對布置的作業(yè)在學校門口公示欄中張貼出來，接受社會監(jiān)督。教師都能熟練使用多媒體等信息化教學手段。城市學校和農(nóng)村學校不存在有編不補、違規(guī)擇校、以考試方式招生和重大安全責任事故。

3、社會認可度情況

通過對城市學校和農(nóng)村學校的學生、家長、教師、校長、公務員和群眾進行交談，對柞水縣義務教育在資源共享、政策公平、辦學行為和教育質(zhì)量等方面的滿意度進行調(diào)查，城市學校和農(nóng)村學校的滿意度分別達到98%和93%，都高于該指標要求值（＞85%）。

結(jié)論與對策建議

（一）研究結(jié)論

柞水縣城市學校和農(nóng)村學校在絕大部分單項指標上，都已達到了“優(yōu)質(zhì)均衡”標準要求。但城鄉(xiāng)比較，許多指標的量化值城鄉(xiāng)差距很大。城鄉(xiāng)差距在小學之間表現(xiàn)更為突出。柞水縣城市學校在師資力量方面優(yōu)于農(nóng)村學校。農(nóng)村學校在生均體育運動場館面積、生均教學及輔助用房面積、學校規(guī)模、班額、教師收入、每百名學生擁有高于規(guī)定學歷的教師數(shù)等方面優(yōu)于城市學校。柞水縣因農(nóng)村學校生源銳減，城市學校的學生數(shù)量增加較多，對城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展帶來了許多不利影響。優(yōu)秀教師向城市的單向流動，使城鄉(xiāng)的師資力量差距拉大。

（二）對推進柞水縣城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的建議

一要從空間上消除農(nóng)村學生不斷流入主城區(qū)的問題。要把柞水縣城鄉(xiāng)學校建設（包括新建、改建、擴建或翻修）與城鎮(zhèn)化建設和移民搬遷統(tǒng)籌規(guī)劃。柞水縣主城區(qū)受地形條件限制，在建設用地方面已很難拓展。有些學校已經(jīng)采用兩個學校合用一個操場。今后柞水縣要嚴格限制主城區(qū)人口增長，可考慮以鳳凰鎮(zhèn)為中心，將小嶺鎮(zhèn)-鳳凰鎮(zhèn)-杏坪鎮(zhèn)這一各方面條件較好地區(qū)，建成柞水縣新的城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，以分解主城區(qū)發(fā)展所受的空間限制。使這一地區(qū)吸納較多的農(nóng)村學生。

二要提升農(nóng)村學校教師隊伍整體水平，這對穩(wěn)定農(nóng)村生源十分關鍵。柞水縣許多農(nóng)村學校遠離城市，學校規(guī)模小、教師數(shù)量少，教師在交通出行、購物、吃住、看病、休閑娛樂、從事教學與科研的工作環(huán)境及心理榮譽感等方面都不如城市教師。年輕人找對象都往城里找，結(jié)婚后都想往城里調(diào)。所以，要讓農(nóng)村學校留住和吸引優(yōu)秀教師，必須進一步采取有利于農(nóng)村學校教師的政策。

今后一方面要加強改善農(nóng)村學校教師的住宿條件、飲食條件、出行條件。例如，開通教師班車專線，定期往返于城區(qū)和農(nóng)村學校。對農(nóng)村學校教師可按片區(qū)，集中建設教師公寓。在生活補助、工作補貼、職稱評定和各類評優(yōu)方面，需要加大向農(nóng)村教師傾斜。例如，對要晉升高級職稱的教師，可規(guī)定至少在農(nóng)村學校任教十年以上。對在農(nóng)村學校任教三十年以上的教師，可一次性發(fā)放10萬獎勵。還可加大選派高級教師和骨干教師到農(nóng)村中小學支教或任教。另外，需要重視對農(nóng)村學校教學設備儀器的更新。針對農(nóng)村許多小學規(guī)模不斷縮小的問題，建議按鎮(zhèn)區(qū)（或片區(qū)），選擇一些規(guī)模大的小學，如中心小學，將其建成寄宿小學，將本鎮(zhèn)規(guī)模太小的完小和教學點進行撤點，把學生都集中到寄宿小學。

三要解決城市學校大班額問題和校舍面積（包括操場面積）不足的問題。要消除大班額，既要增加學校教師數(shù)量，還需要增加校舍面積。對教師數(shù)量可根據(jù)全縣各個學校學生數(shù)量和班級情況進行調(diào)配補充，同時需要通過招聘師范院校學生，尤其是名校學生及研究生到城區(qū)學校任教，增加教師絕對數(shù)量。對目前普遍較缺的體育和藝術教師，可在招聘時可適當增加一些優(yōu)惠條件，例如，畢業(yè)學校較知名，可直接進入城區(qū)學校。

針對城區(qū)學校校舍面積現(xiàn)狀，一要對現(xiàn)有校舍資源充分利用，例如，對城區(qū)二小以前所在的老校區(qū)（石鎮(zhèn)小學）的校舍資源再利用起來。二要對因高鐵站建設，原校舍不能再使用的馬房子小學，盡快在附近選好地址，重建起來。因為馬房子小學原有學生數(shù)量較多，現(xiàn)在大部分在城區(qū)二小，但這些學生的家距離城區(qū)二小較遠，所以有必要盡快完成馬房子小學的重建。三要根據(jù)各個城區(qū)學校周邊建筑現(xiàn)狀，考慮向周邊擴建或租用周圍建筑，增加城市學校的容量及擴大操場面積。

參考文獻

[1]李剛：《更為精準地推進城鄉(xiāng)義務教育公平發(fā)展》，載《人民教育》，2020（20）：31-34頁。

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[3]教育部：《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法（教督〔2017〕6號）》，2017-4-19。

作者簡介

李文正 咸陽師范學院地理與環(huán)境學院教授，研究方向為資源環(huán)境和教育發(fā)展綜合評價