摘 要：農(nóng)民日益增長的美好生活需要與鄉(xiāng)村發(fā)展不充分之間的矛盾關(guān)系是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法要調(diào)解的關(guān)系，由此決定了這部法律是發(fā)展促進(jìn)法，以規(guī)劃和干預(yù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民振興，依法促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，依法調(diào)整城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系，依法保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全，依法促進(jìn)共同富裕；實施關(guān)鍵是依法保障農(nóng)民主體地位，依法促進(jìn)人口與人才振興協(xié)同發(fā)展，依法保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展，依法促進(jìn)鄉(xiāng)村特色發(fā)展，依法進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法；發(fā)展促進(jìn)法；法律類型；法律功能；實施關(guān)鍵；制度功能主義

中圖分類號：D912.29? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-1217（2023）01-0050-10收稿日期：2022-10-29

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目（18BJL035）：權(quán)利配置視角下農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革的邏輯演進(jìn)、績效測度與路徑優(yōu)化研究。

作者簡介：楊盛達(dá)（1969-），男，山東蒙陰人，聊城大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法已經(jīng)實施一年多，對這樣一部固民本振民生的綜合性政策法，既要認(rèn)清其合目的性，也要以其規(guī)定判斷具體鄉(xiāng)村振興政策的合法性。這部法律直接關(guān)涉“農(nóng)業(yè)強國”能否如期建成，因而關(guān)系殊重。尚未見到對這部法律的“類型—功能—實施關(guān)鍵”的系統(tǒng)研究。這里嘗試從制度功能主義視角回答這樣三個相關(guān)問題：這部主要以惠農(nóng)富農(nóng)政策為載體的新型法律，到底屬于何種類型的法律？其相應(yīng)的法律功能是否合目的性？在此基礎(chǔ)上，這部特殊類型的法律如何取得實施實效？經(jīng)由這樣的追問和回答，對于從法律政策學(xué)上理解這部法律，對于準(zhǔn)確有效實施這部法律，對于評估這部法律的實施效果，乃至下一步的立法完善，都十分必要。

我國正在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，其中“三農(nóng)”問題只能靠發(fā)展解決。黨的二十大作出部署：“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興?！雹汆l(xiāng)村振興促進(jìn)法是完成這一部署的法治保障。為更好地發(fā)揮這部法律的作用，必須明了這部法律的類型、功能與實施關(guān)鍵。

二、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的類型分析

這部法律屬于發(fā)展促進(jìn)法。我國立法界和學(xué)界多數(shù)認(rèn)為其是促進(jìn)型立法②。發(fā)展促進(jìn)法與促進(jìn)型立法，這兩個定位的主要差別在“發(fā)展”上。這里強調(diào)發(fā)展是因為它是促進(jìn)的目標(biāo)。而“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。”③問題是如何從法律發(fā)生學(xué)上進(jìn)一步證立鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的屬性、特點等法理的內(nèi)容。

這里需要引入一個理論模型，即“以社會的功能性結(jié)構(gòu)為依據(jù)的法律類型劃分”。下表內(nèi)容是從制度功能主義視角，對法律類型與其主要功能進(jìn)行一種創(chuàng)新性分析，作為立論基礎(chǔ)。

上表將社會構(gòu)成的體系，按照功能性結(jié)構(gòu)分為社會的所有、組織、運行、規(guī)劃、認(rèn)同、解紛、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。這八個功能性結(jié)構(gòu)，各自需要特定法律類型的制度化保障，對應(yīng)形成主體法、組織法、行為法、發(fā)展促進(jìn)法、保障法、糾紛解決法、保護(hù)—激勵法、平衡法八種法律類型。上表中也列出了八類法律分別調(diào)整的主要法律關(guān)系及每種法律的主要功能。如果把鄉(xiāng)村社會當(dāng)做一個相對獨立的社會公域，它的空間、主體和產(chǎn)業(yè)相對特殊，即農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，它的振興需要這八種法律類型的綜合保障。

其中社會的規(guī)劃屬于針對某個群體、區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)所作的制度激勵和政策供給，以法律賦權(quán)、機制創(chuàng)新、政策扶持、行政規(guī)劃等促進(jìn)發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展公平。這是現(xiàn)代社會發(fā)展的主要方式之一，政府以此實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。在法治時代，通過立法的形式，為社會改良工程即某一群體、區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃提供法治保障，這類法律可稱為發(fā)展促進(jìn)法。這種促進(jìn)法根據(jù)調(diào)整的主要法律關(guān)系，可以歸類為不同法律部門，如行政促進(jìn)法、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、社會促進(jìn)法等等。在我國國家層面，已經(jīng)通過《民辦教育促進(jìn)法》（2002年）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《中小企業(yè)促進(jìn)法》（2002年）、《農(nóng)業(yè)機械化促進(jìn)法》（2004年）、《就業(yè)促進(jìn)法》（2007年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（2016年）、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（2019年）、《家庭教育促進(jìn)法》（2021年）等。連同《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（2021年），這10部法律都是2002年以來的同質(zhì)新型立法，同屬發(fā)展促進(jìn)法這種新類型。這類法律是政府宏觀調(diào)控作用的法律化。預(yù)計這類法律還會增多。

這種發(fā)展促進(jìn)法本質(zhì)上是以促進(jìn)為手段，解決發(fā)展失衡、發(fā)展失調(diào)，實現(xiàn)發(fā)展平衡、發(fā)展公平。所以從手段或路徑上，可以稱為促進(jìn)法；從目的上說，也可以稱之為發(fā)展法。這里綜其要義，稱為發(fā)展促進(jìn)法。各國在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，都制定了農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)法，以制度和措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展。如1999年日本出臺《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》，具體要達(dá)到三個目標(biāo)：確保農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，提高食物自給率；發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；實施農(nóng)村地區(qū)振興計劃。①

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的定位與憲法目標(biāo)密切相關(guān)，即通過立法實現(xiàn)憲法界定的國家目標(biāo)。憲法在序言部分，明確界定了社會主義初級階段的根本任務(wù)、基本路線與發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念，其中包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，還有創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。在總綱部分，規(guī)定了國家“鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”這些規(guī)定，是國家發(fā)展不可動搖的目標(biāo)、理念和基本國策，國家有義務(wù)通過立法和執(zhí)法實施之。立足于此，通過法律賦權(quán)鄉(xiāng)村居民，消除發(fā)展不平衡、不充分，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，共享發(fā)展成果?？梢哉f，這是國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接目標(biāo)。鄉(xiāng)村相對城市，多年來處于十分有限的發(fā)展之中。農(nóng)產(chǎn)品的價格同期增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及工業(yè)產(chǎn)品和商品房的價格增長幅度，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需要的化肥農(nóng)藥等的成本反而逐年提高。比如麥子價格幾十年了大約增長了3倍，而房價同期增加了至少20倍。城市經(jīng)濟(jì)借助現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)進(jìn)步無窮期，而農(nóng)村這些方面基本不具備，而且青壯幼人口被虹吸到城市，所以，多年以來，城鄉(xiāng)之間的不平衡越來越顯著。但是，總體上說，農(nóng)村還有很大的發(fā)展?jié)摿Γ驗榧扔械霓r(nóng)戶經(jīng)營確有其局限性，通過改變經(jīng)營模式和經(jīng)營規(guī)模提升勞動生產(chǎn)率，提升其活力；通過拉伸產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展經(jīng)營收入來源。特別是在小城鎮(zhèn)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村文化等方面，通過賦權(quán)鄉(xiāng)村居民和城市農(nóng)民工，在一定程度上消除發(fā)展不平衡、不充分，當(dāng)是社會公正之理。

對于鄉(xiāng)村社區(qū)的全面振興發(fā)展這樣的重大戰(zhàn)略任務(wù)，法律如果想有所作為，其定位必須合理。為了貫徹中共中央和國務(wù)院的基本方針與戰(zhàn)略規(guī)劃，法律需要采取系統(tǒng)化的一攬子政策供給，實現(xiàn)供給側(cè)改革，這種政策供給型規(guī)范，以指導(dǎo)并調(diào)整“執(zhí)政黨—國家—各級政府—基層自治組織—農(nóng)民”之間的“宗旨—權(quán)力—責(zé)任—義務(wù)—權(quán)利”關(guān)系為目標(biāo)。在這種復(fù)合型法律關(guān)系中，當(dāng)事方之間是一種為共同的目標(biāo)分工配合的關(guān)系，總體上實現(xiàn)國家和政府的調(diào)控。這里面既有行政給付、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同，也有行政確認(rèn)、行政許可、行政強制等等行政行為，還有規(guī)制和監(jiān)管行為，這是一個使用各種方式達(dá)成總體目標(biāo)即鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖的區(qū)域綜合振興規(guī)劃法。從成因上講，農(nóng)民日益增長的美好生活需要與鄉(xiāng)村地區(qū)不充分的發(fā)展之間的矛盾關(guān)系是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法要調(diào)解的關(guān)系。

發(fā)展促進(jìn)法是以國家政策供給調(diào)整特定領(lǐng)域里人們之間的行為選擇、促進(jìn)發(fā)展動能的法律類型。這種法律以政策指導(dǎo)、政府規(guī)劃、壓實主體責(zé)任為手段，以國家戰(zhàn)略的制度化和政府促進(jìn)工程的實施為主要促進(jìn)方式。下面結(jié)合鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，給出進(jìn)一步分析。

作為一種新法律類型的發(fā)展促進(jìn)法，以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法為樣本，其特點主要有：第一，以政策厘定責(zé)任賦予為主。促進(jìn)法直接源于國家政策，源于2018年至2021年中央一號文件，還有《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》。按照羅納德·德沃金的觀點，政策是一國法律體系的組成部分，它的目標(biāo)是公共利益的維護(hù)。②所以將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，稱之為政策法，在各國政治社會中習(xí)以為常。這種政策法以政策供給、政策執(zhí)行和法治保障為主要板塊，政策厘定與政府責(zé)任往往是政策法規(guī)范的邏輯構(gòu)成，其中政策厘定確認(rèn)具體政策措施，政府責(zé)任明確政府執(zhí)行政策的方式、方法與責(zé)任。還有單純的政策厘定型規(guī)范，如第十六條規(guī)定國家采取措施加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的各種措施。法治保障主要體現(xiàn)在“監(jiān)督檢查”一章，這里的法治保障制度主要是行政考核、監(jiān)督、處罰、處分，還有人大監(jiān)督。

第二，以政府規(guī)劃為手段，以促進(jìn)發(fā)展動能為目的。脫貧攻堅是一項偉大的政府工程，在脫貧攻堅完成的基礎(chǔ)上，及時提出并實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，順理成章。鄉(xiāng)村首先是農(nóng)民安身立命的空間，振興鄉(xiāng)村，就要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。鑒于鄉(xiāng)村有限的土地和其他自然資源，青壯農(nóng)民不斷被城市虹吸，可以說，城鄉(xiāng)之間有四道鴻溝，即產(chǎn)業(yè)鴻溝、人口鴻溝、人才鴻溝、文化鴻溝。產(chǎn)業(yè)上鄉(xiāng)村多是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和加工業(yè)，城市有房地產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等眾多產(chǎn)業(yè)。人口上，城市虹吸了農(nóng)村的青壯年勞力，造成鄉(xiāng)村老齡化十分嚴(yán)重。人才上城市人才集中，鄉(xiāng)村人才匱乏，基層鄉(xiāng)村僅有的老高中生也許都已經(jīng)年近六旬，整體觀念陳舊。文化上農(nóng)村文化以農(nóng)本社會的傳統(tǒng)文化為主，夾雜了一些民間信仰，這種狀況正好與城市相反。為了克服這種鴻溝，一是要認(rèn)識這種鴻溝的性質(zhì)，這種鴻溝是結(jié)構(gòu)性的，這種結(jié)構(gòu)性鴻溝是工業(yè)化、城市化與市場經(jīng)濟(jì)本身帶來的；二是鄉(xiāng)村振興需要多種專業(yè)人才，可以通過多種途徑獲得，某些專業(yè)人才并不見得為農(nóng)村所有，只要為農(nóng)村所用就可以了；三是要以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為經(jīng)，以科技創(chuàng)新及特色發(fā)展為維，才能“填平”城鄉(xiāng)鴻溝。國家是資源調(diào)控的主體，也是供給公共政策的主體。只有國家的政策供給與調(diào)控才能全面改善鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀。同時也要看到，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的實際與重心，鄉(xiāng)村不是要與城市同質(zhì)競爭，而是要互補，要追求特色發(fā)展。鴻溝之說把城鄉(xiāng)同質(zhì)對比，實際上城鄉(xiāng)之間既有同質(zhì)發(fā)展的一面，也有互補發(fā)展的一面。就城鄉(xiāng)的興旺繁榮程度來說，城鄉(xiāng)之間確有鴻溝之別，不過鄉(xiāng)村確實需要保存其獨有的風(fēng)貌與生態(tài)，不宜盲目追求城市化。四是城鄉(xiāng)融合是填平城鄉(xiāng)鴻溝的必由之路。這是促進(jìn)法提出的最有前瞻性的策略。改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的流動以人與農(nóng)產(chǎn)品流向城市支撐工業(yè)化為主要特點，但是城鄉(xiāng)居民之間基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等差距并沒有由此縮小，這對形成統(tǒng)一的國民待遇和全國統(tǒng)一的大市場有所不利。

第三，以壓實主體責(zé)任為動力。通過厘定鄉(xiāng)村振興工作機制和部門職責(zé)、組織建設(shè)、監(jiān)督與保障制度，壓實鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任。鄉(xiāng)村振興關(guān)系著農(nóng)村居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和追求幸福權(quán)，關(guān)系著全民的糧食安全、果蔬肉蛋奶的安全供應(yīng)，關(guān)系著整個國土的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，關(guān)系著中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承，關(guān)系著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的大局。鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展既然如此重要，就要通過壓實主體責(zé)任作為動力機制。總則第九條至第十一條，規(guī)定了至關(guān)重要的鄉(xiāng)村振興工作機制與部門職責(zé)。一是國家建立健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制。同時規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并建立績效考核評價、工作年度報告和監(jiān)督檢查制度。二是明確各級政府有關(guān)部門的職責(zé)。各級政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興工作的統(tǒng)籌協(xié)商、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作。其中國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作。三是各級政府及其有關(guān)部門負(fù)有宣傳教育、鼓勵支持和表彰獎勵鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作的職責(zé)。第九章監(jiān)督檢查是以具體的監(jiān)督檢查制度壓實主體責(zé)任，相當(dāng)于這部法律的“牙齒”，對這部法律的實施至關(guān)重要。這種政績考核在目前體制下只要配備有效的指標(biāo)體系，并配備有力的監(jiān)督檢查機制，最終指向特定化的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，建立“考核結(jié)果”——“獎懲”、“監(jiān)督檢查”——“責(zé)任”雙重嚴(yán)格對應(yīng)機制，從而保障“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標(biāo)責(zé)任制”的動力效能。

第四，以國家戰(zhàn)略的制度化和政府促進(jìn)工程的實施為主要促進(jìn)方式，以增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展活力為目標(biāo)，以實現(xiàn)公平發(fā)展為目的。國家對“三農(nóng)”工作形成了成熟的國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)于2004年至2022年19個一號文件等文件中，這個戰(zhàn)略就是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。自黨的十九大提出這一戰(zhàn)略，黨和國家利用各種黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)劃和政策文件不斷推進(jìn)這一戰(zhàn)略，而《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的任務(wù)是將這一國家戰(zhàn)略制度化，轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定的持續(xù)的可預(yù)期的制度體系，以法律的持久效力推動鄉(xiāng)村振興。這一戰(zhàn)略的法律化還意味著政府促進(jìn)工程的法律化?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合六個方面，規(guī)劃了政府促進(jìn)工程，確認(rèn)了國家與各級人民政府的具體職責(zé)。這六個方面確實是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵方面，每一個方面都需要一系列政府促進(jìn)工程來克服相應(yīng)的發(fā)展失衡、發(fā)展失調(diào)和發(fā)展失序問題；總體來說，為克服這些發(fā)展不公平問題，必須“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”①。鄉(xiāng)村振興以實施政府促進(jìn)工程為主線，以扶持政策和措施為推進(jìn)工具，在財政、金融、保險、土地、土地使用權(quán)出讓收入使用范圍、政策銜接等方面提供一攬子扶持政策?！办柟掏卣姑撠毠猿晒鰪娒撠毜貐^(qū)群眾內(nèi)生發(fā)展動力?！雹?/p>

三、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的功能分析

既然發(fā)展促進(jìn)法起源于社會的規(guī)劃這一功能性結(jié)構(gòu)，其制度性功能是促進(jìn)公平發(fā)展。那么，具體到鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，必須面對鄉(xiāng)村這一具有多重功能的地域綜合體、農(nóng)民這一特定主體、農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在通過振興實現(xiàn)公平發(fā)展的過程中，其牽涉面廣闊，因而，其功能有多個具體層面。

城市也罷，鄉(xiāng)村也罷，市民也罷，農(nóng)民也罷，都是社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)中的有機組成部分和平等主體。黨的二十大報告把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為高質(zhì)量發(fā)展的五大戰(zhàn)略之一，凸顯了其重要性。均衡和平等是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的格局與目標(biāo)。如何理解鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的規(guī)范性功能和價值實現(xiàn)功能？下列前四點代表規(guī)范性功能，后一點代表價值實現(xiàn)功能。

第一，以規(guī)劃推動鄉(xiāng)村全面發(fā)展，以干預(yù)促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民振興。

（1）以規(guī)劃推動鄉(xiāng)村全面發(fā)展。國家規(guī)劃是社會主義國家的優(yōu)勢，一個發(fā)展型國家①離不開規(guī)劃，比如芯片的研發(fā)、量產(chǎn)和供應(yīng)規(guī)劃。盡管從歷史經(jīng)驗上看，規(guī)劃未必都能實現(xiàn)。②規(guī)劃在行政法上被稱為指導(dǎo)行政，所謂指導(dǎo)行政，即對于社會、經(jīng)濟(jì)、文化生活等領(lǐng)域，為廣泛的促進(jìn)或指導(dǎo)，例如行政指導(dǎo)或者行政計劃的采行。③發(fā)展型國家以國家主導(dǎo)模式追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以國家計劃方式提供政策和方針供應(yīng)，以圖薈萃人才，協(xié)調(diào)組織力量，調(diào)動資源，拉動發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要組成部分，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的必要手段。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要法治統(tǒng)籌推進(jìn)。④

（2）以干預(yù)促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民振興。促進(jìn)法的定位，在經(jīng)濟(jì)法的維度下，是借助國家的干預(yù)完成的。市場機制也罷，國家干預(yù)也罷，都有缺陷，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)實施近30年以后，我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)是公有制為主體的混合經(jīng)濟(jì)形態(tài)，我們的改革開放進(jìn)程驗證了市場機制的活力，也證明了國家干預(yù)的必要，這種策略被普遍概括為“有效市場，有為政府”。政府乃看得見的手，政府的三大職能之一是“有傾斜地向某些團(tuán)體進(jìn)行收入再分配，從而增進(jìn)公平”⑤。在城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)失衡的前提下，以促進(jìn)法的形態(tài)，通過政策、財政、金融、人才等手段系統(tǒng)推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)與黨的建設(shè)，既是確認(rèn)國家全面振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略，也是規(guī)范國家干預(yù)以實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的保障。本法第六條規(guī)定，國家堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這種國家干預(yù)無疑是對市場機制的糾偏和引導(dǎo)。

第二，依法促進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)的保障。

在發(fā)展促進(jìn)法的法理延長線上，從發(fā)展法學(xué)⑥的視角，發(fā)展失衡、發(fā)展失調(diào)、發(fā)展失序等發(fā)展問題，需要通過法律制度的調(diào)整來加以解決，其具體方式是對各類發(fā)展主體的發(fā)展權(quán)利進(jìn)行有效分配，對發(fā)展義務(wù)或發(fā)展負(fù)擔(dān)進(jìn)行輕重適度的調(diào)整，為此，才能切實提高法治化水平，保障和促進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)。⑦《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》將“促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展”作為立法目的，這種全面發(fā)展需要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，走中國特色的鄉(xiāng)村振興道路。鄉(xiāng)村振興要堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。這種根本利益在此語境下主要是農(nóng)民的生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)。農(nóng)民的生存權(quán)以其穩(wěn)定的收入為基礎(chǔ)，這種穩(wěn)定的收入來自于自身的勞動收入、經(jīng)營收入、補貼收入、土地與其他不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)收入、養(yǎng)老金與可能的集體經(jīng)濟(jì)組織的分紅等。如何從這些收入來源上增加農(nóng)民的收入是各級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織努力的方向，應(yīng)該由各級政府和村集體承擔(dān)促進(jìn)農(nóng)民的收入穩(wěn)步增長的責(zé)任。這就關(guān)涉農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，這種權(quán)利是指農(nóng)民及農(nóng)戶獲得公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機會，并減輕其經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)的權(quán)利。農(nóng)民在新中國成立以來的70多年中，發(fā)揮了“經(jīng)濟(jì)蓄水池”、“改革開創(chuàng)者”、“工業(yè)化輸血者”、廉價勞動力等的重大作用。在我國經(jīng)濟(jì)繁榮的新形勢下，理應(yīng)通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，賦予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民獲得幸福生活。文化發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民獲得參與各種文化教育活動提高文化生活水平的機會和資格。農(nóng)民的文化生活需要豐富、拓展，而農(nóng)村的文化設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這就需要基層政府統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，保障農(nóng)民的文化發(fā)展權(quán)。生態(tài)環(huán)境權(quán)是指農(nóng)民在鄉(xiāng)村環(huán)境中享有的良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，這種權(quán)利是保障鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的權(quán)利基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的權(quán)利基礎(chǔ)之一。鄉(xiāng)村并不適合大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展，大開發(fā)的思路并不適合鄉(xiāng)村的資源狀況和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，鄉(xiāng)村需要鄉(xiāng)村的原生態(tài)和綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

第三，調(diào)整工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，推動鄉(xiāng)村振興。從毛澤東同志的《論十大關(guān)系》（1956年），我國就注重工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，這種關(guān)系的調(diào)整延續(xù)至目前，我國已完成脫貧攻堅這一偉大工程，從而開始新一輪努力。如果說脫貧去除了跛足問題，那么今天的問題是，“我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐還跟不上，‘一條腿長、一條腿短問題比較突出?！雹龠@是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法出臺的背景原因?！?0年前，我們通過農(nóng)村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應(yīng)該通過振興農(nóng)村，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面?！雹?/p>

調(diào)整工農(nóng)關(guān)系，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。以農(nóng)業(yè)機械、技術(shù)、農(nóng)藥、種子、化肥、交通運輸、互聯(lián)網(wǎng)信息等物質(zhì)要素反哺農(nóng)業(yè)，以科技、人才、干部、資金、文化、教育、環(huán)保工程下鄉(xiāng)等發(fā)展要素實現(xiàn)反哺，以“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”為產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)該是一種互相支撐的互惠和互補關(guān)系。迄今為止，這種關(guān)系還是偏向于以鄉(xiāng)村支撐城市，如何調(diào)整為一種均衡的互相滋養(yǎng)的關(guān)系？就需要增加鄉(xiāng)村自治與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，支持鄉(xiāng)村建立生態(tài)保護(hù)區(qū)，發(fā)展生產(chǎn)、養(yǎng)殖、加工、手工業(yè)、特色種植、綠色建材、育種、休閑、旅游、休養(yǎng)、康養(yǎng)、物流等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)、林草業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品初加工的裝備水平。對于那些有著特色資源稟賦的鄉(xiāng)村，比如沿海、海島、瀕臨大江大河大湖、文化名鎮(zhèn)名村、生態(tài)氧吧、塞上江南等等，一定要在保護(hù)特色資源基礎(chǔ)上發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。同時，更要以均等公共服務(wù)、平等社會保障、統(tǒng)一大市場、平等就業(yè)機會、平等居民待遇等制度性變革實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合共同發(fā)展。“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的題中應(yīng)有之義，也是確保國內(nèi)國際雙循環(huán)比例關(guān)系健康的關(guān)鍵因素?！雹垡雽崿F(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是其必要基礎(chǔ)。

推動鄉(xiāng)村振興，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能。這些總體要求在有些省市的個別富裕城郊村、富裕村鎮(zhèn)，可以說已經(jīng)基本達(dá)到。當(dāng)然，在全國整體鄉(xiāng)村地區(qū)，由于發(fā)展不平衡不充分和資源稟賦差異，大約還需要10—25年不同時長的持續(xù)努力。

第四，依法保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)屏障安全、傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。農(nóng)產(chǎn)品供給安全和糧食安全是一個人口超級大國的基本生存保障。但是隨著耕地的減少、農(nóng)產(chǎn)品價格低迷、耕地撂荒，這方面的隱患在遭遇國內(nèi)外重大變局的情況下會變得突出。發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營和高產(chǎn)種植是方向。我國的水稻種植和育種走在世界前列，這是我們的優(yōu)勢。但是我們需要在機械化、智慧農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品加工等方面做出更多努力，努力趕上日本、以色列、歐洲等農(nóng)業(yè)強國，才是方向。糧食安全本來是縣域最重要的功能，可是在現(xiàn)行格局下，縣域的投資重點是縣城，用來保障糧食安全的投資少之又少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施老化，水利和機耕道年久失修，土地碎片化阻礙了農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)民經(jīng)營的熱情。①總體來說，全國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率還偏低，土地生產(chǎn)力年增長有限。不過，農(nóng)地的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)并置改革，為土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營提供了制度上的鋪墊，經(jīng)過進(jìn)一步的配套改革，農(nóng)業(yè)機械化、自動化與規(guī)模經(jīng)營會推廣開來。

生態(tài)環(huán)境的要素主要在鄉(xiāng)村，農(nóng)村生態(tài)屏障為整個國家生態(tài)安全提供了保障。保護(hù)農(nóng)村生態(tài)屏障安全，關(guān)鍵在于省市政府的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的落實?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》從以下方面推動鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)：健全和落實國家生態(tài)保護(hù)政策；科學(xué)使用投入品，治理農(nóng)業(yè)面源污染；改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境；改善農(nóng)村人居環(huán)境。這些方面需要實證化的制度落實和政策激勵，還有專業(yè)人員的監(jiān)督檢查。

中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化更多地保留在鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的道德倫理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)文化、手工業(yè)文化、畜牧業(yè)文化、漁業(yè)文化、民居文化、婚俗文化、鄉(xiāng)規(guī)民約、鄰里互助文化等等，近些年這些文化的傳承也遇到了問題。而傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，是夯實鄉(xiāng)村文化底蘊和涵養(yǎng)鄉(xiāng)村文明活力的基本層面。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》從以下三個方面推動這一層面的工作：（1）實施農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護(hù)傳承行動。通過政府保護(hù)行動，持續(xù)性保護(hù)各種優(yōu)秀傳統(tǒng)文化形式。（2）完善保護(hù)傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化法律制度體系。要加快推進(jìn)傳統(tǒng)工藝保護(hù)、種業(yè)資源保護(hù)等方面法律法規(guī)的出臺，研究制定有關(guān)傳統(tǒng)村落保護(hù)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的法律法規(guī)。（3）加大傳統(tǒng)村落保護(hù)力度。加強對歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村面貌、少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)，采取措施防御火災(zāi)、洪水等災(zāi)害的破壞。

第五，依法促進(jìn)實現(xiàn)共同富裕。習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村會議上指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。前已闡述，城鄉(xiāng)之間有四道鴻溝，即產(chǎn)業(yè)鴻溝、人口鴻溝、人才鴻溝、文化鴻溝。國家正是基于此情提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。很多學(xué)者提出，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興和人才振興?？墒青l(xiāng)村人口不斷被虹吸到城市，是否就實現(xiàn)不了鄉(xiāng)村振興了？其實，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，為轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式提供土地。另一方面，人口的有序流動和青壯年的有效回流②又是實施鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。這就需要促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、教育振興和社會保障一體化，這是留住人口的基本條件。如果部分青壯人口留在鄉(xiāng)村，就業(yè)和收入穩(wěn)定，衣食、養(yǎng)老病患、孩子教育無憂，他們就不會輕易離開。

共同富裕是一個理想目標(biāo)，能夠做到合理梯度的富裕分布，就是實現(xiàn)了共同富裕?！拔覀円獙崿F(xiàn)的共同富裕不是平均主義，而是允許有適度差距的共同富裕?！雹坜r(nóng)民并不是要物質(zhì)與金錢的單一富足，而是一種產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕、后代有發(fā)展的綜合“富裕”。這一目標(biāo)的實現(xiàn)放在全國范圍內(nèi)，由于發(fā)展的不平衡不充分，特別是多數(shù)鄉(xiāng)村資源稟賦的相對匱乏，資金、技術(shù)、知識和創(chuàng)新的不足在鄉(xiāng)村又十分突出，所以要克服這些不利因素，只能是在國家戰(zhàn)略、政策傾斜、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、社會資本引流基礎(chǔ)上，因地制宜，綜合施策，循序漸進(jìn)。

四、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的實施關(guān)鍵

在發(fā)展促進(jìn)法的定位上，首先需要抓住哪些政策法要素，才能有效實現(xiàn)上述功能，這就是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的實施關(guān)鍵命題。

面對城鄉(xiāng)二元差距的擴大，國家通過鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的過程，就是以法定政策促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程。所以，這里的法的實施就是法定政策的實施。法定政策的實施，首先離不開人的因素，其次離不開發(fā)展策略、發(fā)展方向的因素，最后離不開基層社會組織法的因素。這三個方面的因素相輔相成，互相配合，缺一不可。根據(jù)這個邏輯，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法有五大實施關(guān)鍵。

第一，依法保障農(nóng)民的主體地位。政府主導(dǎo)，須與保障農(nóng)民的主體地位良性互動。政府主導(dǎo)就是政府為鄉(xiāng)村振興提供政策支持和宏觀規(guī)劃，提供財政輸血和政府指導(dǎo)，協(xié)調(diào)國家整體利益、集體經(jīng)濟(jì)組織利益、個人利益的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須堅持政府主導(dǎo)，一者鄉(xiāng)村振興是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要組成部分，需要政府的組織領(lǐng)導(dǎo)。二者，鄉(xiāng)村振興需要政府提供全方位的支持，包括政策、法律、資金、人才、組織和產(chǎn)業(yè)支持。三者，鄉(xiāng)村振興在整體利益、集體利益、個人利益之間需要協(xié)調(diào)，在城市居民利益與鄉(xiāng)村居民利益之間需要平衡，只有政府才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合平衡。另一方面，農(nóng)民作為主體的地位、權(quán)利、責(zé)任必須依法保障，否則鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法難有成效。從促進(jìn)法立法宗旨上看，“促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展”是其一；從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則上看，“堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益，”是第四條規(guī)定的重要原則。問題是如何實現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的良性互動，以防止鄉(xiāng)村振興異化為形式主義的政績工程，這是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的實施關(guān)鍵。以上立法宗旨和原則是政府在履行統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查職責(zé)中要始終堅持的，特別是在涉及相關(guān)決策時，在平衡利益沖突時，都要切實保障農(nóng)民的參與權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。在直接涉及農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略選擇上，由農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿選擇，依托村民會議、村民代表會議、村組會議進(jìn)行議事協(xié)商，杜絕政府的強迫命令。政府只在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督檢查上進(jìn)行過程性介入，不能直接替農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做主。要以具體權(quán)利的賦予，如土地三權(quán)并置、宅基地三權(quán)并置的切實實現(xiàn)激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)營主體性，以扶持、幫扶、資金、指導(dǎo)機制等的公平及時到位激勵農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展動力。同時要下決心消除城鄉(xiāng)二元體制，保障農(nóng)民享有平等的公民權(quán)利。①

第二，依法促進(jìn)人口與人才振興的協(xié)同發(fā)展。農(nóng)村人口在大量流入縣城以上的城市，實施鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法確實需要鄉(xiāng)村增加吸引力，但這種吸引力并不只是留住人口，而是包括留住人口、吸引城里人、人才振興三個方面。留住人口并不是要禁止人口流入城市，而是讓農(nóng)村出生的人口更加理性地在城市和出生地之間選擇，走得出回得來，或者留得下，留在農(nóng)村也有產(chǎn)有業(yè)有幸福生活。吸引城里人，是指農(nóng)村的文化、旅游、生態(tài)和綜合生活質(zhì)量，對城里出生長大的人看來，宜居宜業(yè)宜休閑。這個就需要鄉(xiāng)村提供平等的宜居宜業(yè)宜休閑的資源、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這個在江浙滬局部地區(qū)已經(jīng)是現(xiàn)實。建立城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈、生態(tài)鏈，就能吸引城里人。如果基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過綜合提升，鄉(xiāng)村人力資本低、生活成本低、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境更好，吸引城里人來鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)就不是夢。浙江余村就吸引了3000多位上海人，他們投資了4個億，這個村變成了城鄉(xiāng)融合、市民與農(nóng)民聯(lián)合創(chuàng)業(yè)的典范。②人才振興是留住人口、吸引城里人兩個目標(biāo)中的并行的目標(biāo)。在某種意義上，實現(xiàn)留住人口、吸引城里人的同時，也會實現(xiàn)人才振興的目標(biāo)，它們之間是協(xié)同的關(guān)系。促進(jìn)法為此規(guī)定了五條，其中第二十四條是國家的職責(zé)規(guī)定，國家從面上提供體制機制和政策措施，培養(yǎng)本土人才，引導(dǎo)城市人才，推動專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)。第二十五條，規(guī)定了各級政府加強教育、醫(yī)療及農(nóng)技、經(jīng)管、法律、社工等方面人才隊伍建設(shè)的職責(zé)。第二十六條規(guī)定了各級政府通過加強職業(yè)教育和繼續(xù)教育，及各種培訓(xùn)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。第二十七條規(guī)定政府指導(dǎo)、支持高校、職校加大農(nóng)村專業(yè)人才培養(yǎng)力度和鼓勵畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。第二十八條規(guī)定了國家和各級人民政府及村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取措施吸引城市人才以各種形式向鄉(xiāng)村流動，為他們提供生產(chǎn)生活服務(wù)。人才振興的關(guān)鍵是提高待遇和工作生活環(huán)境，讓城市人才和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員，工作上有成就，生活上無壓力和不便，收益上有保障。這方面，基層政府需要下決心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地建設(shè)人才公寓和配套公共設(shè)施，如高質(zhì)量的幼兒園中小學(xué)、醫(yī)療機構(gòu)、文化場館、休閑娛樂設(shè)施。無論過去還是現(xiàn)在，鄉(xiāng)村人口多人才少是基本現(xiàn)實，只有改變這一現(xiàn)實，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

第三，依法保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展。前面已經(jīng)闡述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身部分源自于城鄉(xiāng)二元引起的城鄉(xiāng)鴻溝。那么，鄉(xiāng)村要振興就要克服城鄉(xiāng)鴻溝。城鄉(xiāng)融合就是克服城鄉(xiāng)鴻溝的精準(zhǔn)對策。城鄉(xiāng)融合的實質(zhì)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場，推動城鄉(xiāng)所有市場要素的平等交換，城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展共同富裕。總則第六條作了總體性規(guī)定，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。其一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)融合以城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落為融合重點，逐步推向邊緣鄉(xiāng)村；城鄉(xiāng)融合必然根據(jù)地理空間的接近性而逐步實施。城市周邊的鄉(xiāng)村實現(xiàn)與城市的全面連通和要素結(jié)合有各方面的優(yōu)勢。同時，逐步實現(xiàn)與邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的連通和互補。其二，將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點；一個縣域大約有5萬—200萬人口不等①，圍繞縣城，通過放射狀與環(huán)形公路交疊，發(fā)展城鄉(xiāng)融合，也許是未來鄉(xiāng)村振興的方向。需要賦予縣域黨委政府更多資源整合使用的自主權(quán)，強化縣城綜合服務(wù)能力。（1）要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要節(jié)點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)二元的體制弊病，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。（3）要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用。（4）推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，增加適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民剛性需求的住房供給，建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實訓(xùn)基地等。②其三，建立全國統(tǒng)一大市場，逐步消除城鄉(xiāng)市場壁壘，建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，取消對農(nóng)村和農(nóng)民的“歧視”，“暢通城鄉(xiāng)要素流動”③。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要訣在于保障流動性的實現(xiàn)，身份固化、城鄉(xiāng)壁壘都是流動性實現(xiàn)的巨大障礙。其四，彌補鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障的不足。鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化、住房、餐飲、娛樂、旅游、住宿、網(wǎng)絡(luò)等都需要政府財政和社會資本的投入。其五，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，以當(dāng)?shù)刭Y源為基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)、綠色能源等等，建立以鄉(xiāng)村為基地的產(chǎn)業(yè)鏈，以城市為目標(biāo)市場的供應(yīng)鏈。

第四，依法促進(jìn)鄉(xiāng)村特色發(fā)展。特色發(fā)展是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的一個促進(jìn)方向。黨的二十大報告指出，“發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收致富渠道”。就全國鄉(xiāng)村來說，由于資源稟賦、地理空間、文化傳統(tǒng)、生活方式和周邊市場的差異和不平衡，錯位發(fā)展和特色發(fā)展是一個不錯的發(fā)展策略。就具體地區(qū)來說，積累各異，各有優(yōu)長，需要揚長避短，錯位發(fā)展。一是特色發(fā)展符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。特色就是要在現(xiàn)實格局和未來格局中占得先機，獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊定位，找到適合地域資源配置的產(chǎn)業(yè)。二是從時代大勢看，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)只有特色發(fā)展，才可能撐桿起跳，在新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)上大有可為。通過品牌構(gòu)建與建設(shè)，地理標(biāo)志和電商平臺加持，支撐鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)與特色農(nóng)業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)與信息社會的大智慧，這個策略在2017年、2019年中央一號文件都有部署，需要各地政府和行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)落實。三是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理看，特色產(chǎn)業(yè)、特色發(fā)展、特色產(chǎn)品，符合稀缺性主題?！敖?jīng)濟(jì)學(xué)研究的是一個社會如何利用稀缺的資源生產(chǎn)有價值的商品，并將它們在不同的個體之間進(jìn)行分配?！雹傥锲泛唾Y源是稀缺的，有特色的商品和服務(wù)更是稀缺的，稀缺的就是有市場價值的。

第五，現(xiàn)代鄉(xiāng)村組織建設(shè)依法取得實效。主要是服務(wù)型基層組織建設(shè)與誠信黨組織建設(shè)依法取得實效。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實施的關(guān)鍵之一關(guān)涉組織法的層面，即如何把基層自治組織的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力構(gòu)造好。從農(nóng)民農(nóng)戶的視角看，如何將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織建設(shè)成為服務(wù)型、促進(jìn)型的組織，是最有期待價值的?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第41條規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會管理和服務(wù)能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府定位于治理型、服務(wù)型和促進(jìn)型，是建國以來70多年經(jīng)驗的總結(jié)。服務(wù)型農(nóng)村基層組織是鄉(xiāng)村振興的核心組織；第42條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。”這其中，建立一個堅定的、服務(wù)型和清廉誠信的村黨組織至關(guān)重要，只有在這樣的黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，才能實現(xiàn)振興。公權(quán)力不誠信是公權(quán)力公信力的硬傷，所以，從權(quán)力制約的視角，加強上級政府的監(jiān)督，特別是加強村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立監(jiān)督，以及村民大會、村黨員大會的監(jiān)督十分必要。再一個是將村官納入監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍，也十分必要。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，在許多省域鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例中都被單列為一章，可以佐證。說到底，鄉(xiāng)村振興的支點是鄉(xiāng)村組織建設(shè)，鄉(xiāng)村黨組織和基層群眾性自治組織是“領(lǐng)頭雁”，鄉(xiāng)村組織建設(shè)的質(zhì)量直接決定了鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量。

On the Type， Functions and Implementation Keys of Rural Revitalization Promotion Law

—— from the Perspective of Institutional Functionalism

YANG Sheng-da

（Law School，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

Abstract：The contradictory relationship between farmersgrowing needs for a better life and the insufficient development of rural areas is the relationship that the law for the promotion of rural revitalization has to mediate.This determines that this law is a law for promotion of development，which promote the revitalization of agriculture， rural areas and farmers through planning and intervention; promotes the realization of farmersright to development in accordance with the law and adjusts the relationship between urban and rural areas， industry and farmers in accordance with the law; ensure the supply of agricultural products and food security in accordance with the law; promote common prosperity in accordance with the law; The key to its implementation is to ensure the right-subject status of farmers in accordance with the law， to promote the coordinated development of population and talent revitalization， to ensure the integrated development of urban and rural areas in accordance with the law， to promote the development of rural characteristics in accordance with the law， and to carry out rural governance in accordance with the law.

Key words：rural revitalization promotion law；development promotion law；type of law；legal function; implementation key；institutional functionalism

[責(zé)任編輯 治平]