閆月勤 鄭淳 王海超

摘 要： 基于5個教育類國際非政府組織的考察發(fā)現(xiàn)，教育類國際非政府組織的決策機構(gòu)主要有全體大會、理事會或執(zhí)行委員會、工作委員會或特別工作組三個層級。其中，全體大會通常為最高決策機構(gòu)；議事規(guī)則為達到所規(guī)定的最低參會人數(shù)，投票表決，通常以簡單多數(shù)為標準；執(zhí)行委員會和秘書處是執(zhí)行決策機構(gòu)。制度互動和體制互動是教育類國際非政府組織運行及開展基本活動的范式。其中制度互動包括組織結(jié)構(gòu)互動、政治性互動和功能性互動。體制互動包括制定各類教育標準，開展教育水平認證；暢通學(xué)術(shù)交流渠道和學(xué)術(shù)激勵機制，構(gòu)建學(xué)術(shù)共同體；強化學(xué)術(shù)對話，拓展學(xué)術(shù)共同體意識。因此，中國要發(fā)起或主導(dǎo)教育類國際非政府組織的路徑是：推動中國教育話語的國際傳播，深度參與或主導(dǎo)教育標準制定，鼓勵高校成為發(fā)展教育類國際非政府組織的主力軍，借力“一帶一路”倡議實施推動開展教育類國際非政府組織的共建實踐。

關(guān)鍵詞： 教育類國際非政府組織；全球治理；決策機構(gòu)；議事規(guī)則；制度互動；體制互動

收稿日期： 2022-10-25

基金項目： 2022中國科協(xié)“一帶一路”國際科技組織合作平臺建設(shè)項目（2022ZZGJB041415）

作者簡介： 閆月勤，西南交通大學(xué)國際學(xué)術(shù)組織研究中心教授，博士，主要從事大學(xué)國際化評價與國際學(xué)術(shù)組織研究，E-mail：526864860@qq.com;鄭 淳，西南交通大學(xué)歷史文化研究院，主要從事大學(xué)國際化評價與國際學(xué)術(shù)組織研究，E-mail：zccole@swjtu.edu.com。王海超，西南交通大學(xué)外國語學(xué)院。

一、引言

全球化進程的多態(tài)化、復(fù)雜性和不確定性，催生了全球治理作為一種政策話語或?qū)嵺`話語進入各國家行為體的政策話語體系或行動體系中。隨著全球治理體系中權(quán)力歸屬的不斷流散，非政府國際行為體憑借其市場力量、資金實力、技術(shù)專長和信息壟斷等優(yōu)勢，在全球治理中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用〔1〕。在全球治理的話語體系中，教育愈加成為重要內(nèi)容。作為開展教育領(lǐng)域全球治理實踐的主體和機制的集合體〔2〕，教育類國際非政府組織在協(xié)調(diào)與促成教育的國際交流與合作、傳播具有普適性的教育價值與教育規(guī)范、促進國際理解、促進教育機制的對接和教育標準的制定、提升教育公平、促進知識的無國界分享等方面具有不可替代的作用。

發(fā)起或主導(dǎo)具有一定國際影響力的教育類國際非政府組織不僅是一國通過教育事務(wù)介入全球治理的重要途徑，更是從側(cè)面反映了該國教育發(fā)展的能力和教育品牌的吸引力?；趪H組織聯(lián)盟協(xié)會的《2021—2022年國際組織年鑒》（The Yearbook of International Organizations 2021—2022），在全球1438個教育類國際非政府組織中，有近一半組織的總部（秘書處）落戶在美國、英國、法國等西方國家（其中，有247個位于美國、85個位于英國、78個位于法國），而落戶中國的僅有5個。當(dāng)前，雖然中國在介入及主導(dǎo)國際組織工作方面取得了一定突破，如在聯(lián)合國（UN）加強對主要崗位任職的謀劃以及不斷加強對國際科學(xué)理事會（International Science Council）、世界工程組織聯(lián)合會（World Federation of Engineering Organizations）等主流國際科技組織的工作，但參與乃至主導(dǎo)教育類國際非政府組織的意識與能力仍顯滯后，而從中觀和微觀層面系統(tǒng)把握教育類國際非政府組織的功能特征與運行機制不足則是重要原因之一。因此，有必要從理念形態(tài)、結(jié)構(gòu)功能、運行機制等角度，對具有一定話語能力、具有較大活躍度的教育類國際非政府組織進行研究，探明教育類國際非政府組織介入全球治理網(wǎng)絡(luò)的邏輯與途徑，為中國更好地參與、主導(dǎo)及發(fā)起教育類國際非政府組織提供參考。

二、核心概念與研究對象

（一）核心概念釋義

1.治理與全球治理

“治理”（governance）一詞最早應(yīng)用于與公共事務(wù)有關(guān)的管理與政治活動中，等同于“統(tǒng)治”的概念，即依靠國家權(quán)威，使用正式的權(quán)力手段管理公共事務(wù)的過程，并形成一套指導(dǎo)并限制一個集團集體行動的程序和機制〔3〕?！爸卫怼睆娬{(diào)多元主體的參與與制度化的過程。而全球治理則是指政府間機制以及非政府組織參與的國際機制的總和〔4〕，旨在塑造一種新的國際規(guī)范與權(quán)威〔5〕，通過發(fā)展普遍性承諾規(guī)范和向決策者提供高質(zhì)量的信息〔6〕，實現(xiàn)全球公共產(chǎn)品的有效供給〔7〕。羅西瑙（Rosenau，J.N.）強調(diào)，全球治理就是在涵蓋人類活動所有層面的規(guī)則所構(gòu)成的體系（從家庭到國家再到國際組織）中，各行為體運用控制權(quán)來實現(xiàn)具有跨國影響的目標〔8〕。一言以蔽之，全球治理就是要破除“集體行動困境”，通過制度性規(guī)定，解決公共產(chǎn)品赤字的“治理失靈”問題，降低交易成本并促成有效合作〔9〕。作為一個涉及廣泛、動態(tài)性強和復(fù)雜性高的決策互動過程〔10〕，全球治理的內(nèi)容和形式都在持續(xù)演變，并時刻回應(yīng)環(huán)境的新變化。

2.國際非政府組織與教育類國際非政府組織

關(guān)于國際非政府組織的定義最早可追溯于聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會（ECOSOC）的288（X）決議，即“任何不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織，均可被視為依據(jù)此種安排而確立的非政府組織”〔11〕。鑒于國際非政府組織的非營利性，因此國際非政府組織又通常等同于國際非營利組織。薩拉蒙（（Salamon， L.M.））則從組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性對國際非營利組織進行了規(guī)定〔12〕，確定了國際非營利組織的理念范疇與行為邊界。國際教育組織理念的初創(chuàng)最早可追溯至由比較教育學(xué)的創(chuàng)始人朱利安（Julian， M.A.）提出的關(guān)于建立一個國際性的教育專門委員會的設(shè)想〔13〕，以收集各國有關(guān)教育機構(gòu)和方法的數(shù)據(jù)資料。教育類國際非政府組織作為國際教育組織的一種類型，同時也是國際非政府組織的一種類型，其治理領(lǐng)域主要面向教育，并通過機制構(gòu)建和規(guī)范制定，以國際教育合作為主要形式，依靠成員間的雙邊或多邊的合作活動謀求成員國共同教育利益〔14〕。強化對教育類國際非政府組織的本體論認識，需關(guān)注以下兩個方面，一是與聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、國際教育局（IBE）、國際教育規(guī)劃研究所（IIEP）等教育類國際政府間組織在組織結(jié)構(gòu)、組織功能、政策工具等方面的異同；二是與國際科學(xué)理事會、世界工程組織聯(lián)合會等主要國際科技組織在開展跨國（境）教育實踐及合作方面的異同。很顯然，教育類國際非政府組織由于其非政府性、多樣化的成員構(gòu)成、柔性管理體制等比較性優(yōu)勢，在開展跨國跨區(qū)域教育治理領(lǐng)域具有更強的自主性、更精確的身份定位以及在教育事務(wù)的某些領(lǐng)域具有更高效的執(zhí)行力。

（二）研究對象

從成員類型和學(xué)科方向歸屬兩個角度看，教育類國際非政府組織主要分為兩種類型：一是綜合型教育類國際非政府組織，不涉及具體的學(xué)科方向，成員類型較多，如世界教育協(xié)會（Association for World Education）、國際學(xué)術(shù)聯(lián)盟（International Academic Union）；二是專業(yè)型教育類國際非政府組織，涉及特定的學(xué)科方向，對相關(guān)專業(yè)的聚焦較強，但成員類型較多，如國際繼續(xù)工程教育協(xié)會（International Association for Continuing Engineering Education）、國際教學(xué)教育委員會（International Council on Education for Teaching）、國際會計教育與研究協(xié)會（International Association for Accounting Education and Research）等。其中，專業(yè)型組織的分布更為廣泛。根據(jù)以上分類，以國際影響力和成員規(guī)模為基本篩選條件，本研究特選取國際科學(xué)教育協(xié)會理事會（The International Council of Associations for Science Education）、全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟（Global Confederation of Higher Education Associations for Agriculture and Life Sciences）、世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會（World Federation for Medical Education）、國際工程聯(lián)盟（International Engineering Alliance）、國際繼續(xù)工程教育協(xié)會（International Association for Continuing Engineering Education）作為研究對象。

根據(jù)這五個組織的官方網(wǎng)站的相關(guān)信息進行整理；信息截止時間為2022年10月。

（三）分析框架

全球治理是研究國際非政府組織的重要分析框架〔15〕。國際非政府組織作為新興的治理主體，通過非正式制度和治理實踐對跨國規(guī)則和權(quán)威體系的運作過程產(chǎn)生影響〔16〕。國際組織的政策要實現(xiàn)對主權(quán)國家國內(nèi)政策的影響需要經(jīng)過五個過程，分別是施行政策（imposition）、本地化的統(tǒng)一（harmonization）、經(jīng)驗傳播（dissemination）、標準化（standardization）及實現(xiàn)“主權(quán)國家—國際組織”共同體關(guān)系〔17〕。首先，從理性選擇制度主義的角度看，無論是作為一套國際規(guī)則體系的實踐載體，或作為國際規(guī)則的直接制定者，教育類國際非政府組織存在的合法性基礎(chǔ)在于對國家或區(qū)域內(nèi)教育政策的協(xié)調(diào)，在一定范圍內(nèi)促進不同文化環(huán)境下的教育體制的趨同化發(fā)展或優(yōu)秀教育實踐的全球傳播。此外，國際制度的復(fù)雜性〔18〕條件要求教育類非政府組織保持與其他國際組織之間的機制互動，為其介入全球治理網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造必要的外部條件。其次，從內(nèi)部治理的視角出發(fā)，其專業(yè)化、松散化與非政府性的身份特質(zhì)決定了其“官僚制”疊加“專家制”的組織基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)以及決定了其介入全球教育治理的理念、方法與路徑，也劃定了其責(zé)權(quán)邊界。

三、教育類國際非政府組織的組織結(jié)構(gòu)

（一）《章程》的內(nèi)容分析

國際組織的主要機構(gòu)、職權(quán)、活動程序以及成員國的權(quán)利與義務(wù)，都以《章程》這種基本文件為根據(jù)，不得超越它所規(guī)定的范圍〔19〕。通過分析《章程》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，可以一窺國際組織的組織結(jié)構(gòu)及其基本的功能網(wǎng)絡(luò)。利用KH-Coder-3自然語言處理軟件對這5個國際科技組織的章程內(nèi)容進行聚類分析（設(shè)定“停止詞”197個），形成了1267個句群、59個段落群（字符數(shù)為22376個），共計形成了10個有效聚類（詞頻TF=15）。對其中包含較高數(shù)量句群和段落群的2個聚類模型（分別命名為聚類模型1、聚類模型2）進行分析，獲得以下結(jié)果：首先，基于聚類模型1（主題域1）共計獲得47個“關(guān)鍵話語”，其中，相似系數(shù)排名前10的“關(guān)鍵話語”為representative、full、members、region、regional、nominate、vote、majority、candidate、member（見表2）。其次，基于聚類模型2（主題域2）共計獲得32個“關(guān)鍵話語”，其中，相似系數(shù)排名前10的“關(guān)鍵話語”為executive、committee、stand、chairperson、member、vote、committee、require、quorum、appoint（見表3）。

通過以上2個聚類模型（主題域）可以看出，教育類國際非政府組織的《章程》主要在“權(quán)力結(jié)構(gòu)”（表2，圖1）和“成員組織”（表3）兩個意義層面對其組織結(jié)構(gòu)和運行機制等主要功能模塊進行建構(gòu)。首先，《章程》對國際科技組織的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”進行設(shè)置，包括主要議事機構(gòu)的設(shè)置、決策步驟等涉及“權(quán)力安排”的規(guī)定性條款，確保國際組織決策的有效性和科學(xué)性。其次，《章程》對教育類國際非政府組織的“成員組織”進行規(guī)定，主要是規(guī)定成員準入條件，涉及成員類型、成員權(quán)責(zé)邊界及確定會費額度等，確立其作為一個社會組織的底層保障。最后，《章程》對國際組織的運行機制進行設(shè)置，主要是設(shè)置相關(guān)官僚部門和專業(yè)性部門，以實現(xiàn)組織對內(nèi)及對外的管理以及相關(guān)專業(yè)性事務(wù)的管理。此外，《章程》還對如何獲取外部資源、總部所在地、官方語言、組織解散等內(nèi)容進行規(guī)定或解釋。值得注意的是，雖然《章程》的法理意義不強，但教育類國際非政府組織通過《章程》確立了一個基本的行動框架，并為其成員認識組織的存在意義、發(fā)展特征和功能定位提供了一個充分的認識框架。

（二）組織結(jié)構(gòu)

1.權(quán)力安排

從權(quán)力安排來看，教育類國際非政府組織的議事與決策機構(gòu)主要分為3個層級，從上到下分別為全體大會、理事會或執(zhí)行委員會、工作委員會或特別工作組。其中，全體大會通常為最高決策機構(gòu)，由組織的各類成員派代表出席，其主要職能是審查年度工作計劃和發(fā)展規(guī)劃、審查年度預(yù)算及決算、接納及取消或調(diào)整成員資格、選舉主要官員、制定及修訂章程、就有關(guān)事項提出建議或決策、決定會費標準、解散組織等。在本次5個樣本組織中，除世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會和國際科學(xué)教育協(xié)會理事會以外，均設(shè)立了這樣的三級管理機構(gòu)。

2.議事規(guī)則

與其他國際科技組織類似，達到所規(guī)定的最低參會人數(shù)是進行決議的基礎(chǔ)條件，而投票表決是進行決策的基本方式，通常以簡單多數(shù)為標準。如國際工程聯(lián)盟就規(guī)定其全體大會的法定人數(shù)為具有投票資格的代表人數(shù)的三分之二，全體大會的議程需由執(zhí)行委員會在會前至少30天分發(fā)各參會代表。全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟規(guī)定其出席會議人數(shù)需達到應(yīng)出席人數(shù)的半數(shù)（含指定代理人）時，全體會議的決議才具備效力，而無法現(xiàn)場出席會議的正式成員可以委托其他正式成員的代表出席。此外，在成員賦權(quán)方面，5個樣本組織所制定的規(guī)則基本一致，即僅有正式成員代表具有投票權(quán)。

3.管理機制

教育類國際非政府組織通常還設(shè)有執(zhí)行委員會和秘書處，以執(zhí)行決策機構(gòu)制定的各類決議，處理本組織管理范圍內(nèi)的事項，提出建議、計劃或工作方案并輔助實施。執(zhí)行機構(gòu)一般由決策機構(gòu)推舉產(chǎn)生，并在決策機構(gòu)休會期間代其行使職權(quán)。通常來講，秘書處位于組織行動鏈的底端，直接推動相關(guān)工作的開展。國際工程聯(lián)盟的執(zhí)行委員會（又稱“管理組”）負責(zé)推動實現(xiàn)其組織目標和全體大會的決議，其成員由各多邊協(xié)議（包括《華盛頓協(xié)議》《悉尼協(xié)議》等）主席、副主席及2名由全體大會選舉的一般成員組成。執(zhí)行委員會職責(zé)包括向全體大會定期報告管理組的工作開展情況、就涉及組織成員共同利益的相關(guān)事項進一步完善其相關(guān)政策框架、設(shè)立秘書處等。而秘書處通常具有財政、會務(wù)、調(diào)研、技術(shù)、情報、調(diào)解糾紛、成員申請、聯(lián)絡(luò)、對外代表本組織的多方面功能，負責(zé)處理組織的各種日常行政和管理事務(wù)。

此外，與國際科技組織類似，教育類國際非政府組織設(shè)立了專門的工作組以協(xié)調(diào)相關(guān)具體工作。國際繼續(xù)工程教育協(xié)會設(shè)立了3個特別工作組，即“繼續(xù)工程教育在線學(xué)習(xí)”工作組、“繼續(xù)工程教育創(chuàng)新”工作組、“繼續(xù)工程教育全球領(lǐng)導(dǎo)人和經(jīng)理人”工作組，分別負責(zé)推進繼續(xù)工程教育在線學(xué)習(xí)方式的發(fā)展，向工程師提供專業(yè)的繼續(xù)教育創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品的案例研究以及聚焦提升從事繼續(xù)工程教育管理和領(lǐng)導(dǎo)的管理人員的綜合能力。

四、教育類國際非政府組織的運行機制：制度互動與體制互動

在全球化背景下，國際制度不斷滲入主權(quán)國家內(nèi)部制度，導(dǎo)致國際制度安排對國內(nèi)政治形成越來越強大的改造能力〔20〕?；鶜W漢（Keohane， R.O.）的制度需求理論認為，國際行為體之所以需要制度和規(guī)則，是因為二者為國際行為體實現(xiàn)自身利益提供了支撐〔21〕。規(guī)則有助于加強信息透明度、降低不確定性和交易成本并促成國際合作〔22〕。因此，從組織理性的角度看，制度互動和體制互動構(gòu)成了教育類非政府組織運行及開展基本活動范式。

（一）制度互動

基于揚（Young， O.）對制度互動的研究〔23〕，國際組織互動通?？蓞^(qū)分為組織結(jié)構(gòu)互動、政治性互動和功能性互動〔24〕。在全球治理網(wǎng)絡(luò)中，鑒于全球治理制度和機制的“碎片化”〔25〕和“相互脫嵌”，體制互動則為各類型國際組織相互借力優(yōu)勢，形成一定范圍內(nèi)的制度耦合，以更加高效地處理某一類全球問題、為人類提供更多公共產(chǎn)品提供了必要的協(xié)同路徑。此外，從全球治理的多元化表現(xiàn)來看，融合區(qū)域性和跨區(qū)域的多變治理模式有助于成員國家規(guī)避“非中性制度”的系統(tǒng)風(fēng)險〔26〕。

1.組織結(jié)構(gòu)互動

組織結(jié)構(gòu)互動是指不同的國際組織在其組織結(jié)構(gòu)中建立了正式的互動關(guān)系，如相互隸屬于對方的正式成員、共同設(shè)立秘書處等。組織結(jié)構(gòu)互動是國際組織形成網(wǎng)絡(luò)化治理能力的基礎(chǔ)，也是制度互動中權(quán)力對接程度最高的一種形式。5個樣本組織都不同程度地與其他國際組織建立了制度化的聯(lián)系。作為國際繼續(xù)工程教育協(xié)會的“創(chuàng)始成員”，美國工程教育協(xié)會（ASEE）、歐洲工程教育協(xié)會（SEFI）和中國繼續(xù)工程教育協(xié)會（CACEE）在某些工作議題上擁有對等決策權(quán)。全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟則是在正式成員中吸納了亞洲農(nóng)業(yè)院校協(xié)會、亞太農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)協(xié)會、近東和北非農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)協(xié)會等區(qū)域性科技組織。國際科學(xué)教育協(xié)會理事會的成員組織中則包括了歐洲化學(xué)工業(yè)協(xié)會 （CEFIC）、歐洲科學(xué)教育研究協(xié)會 （ESERA）、歐洲物理教育協(xié)會（GIREP）等區(qū)域性教育組織。

2.政治性互動

政治性互動是指國際組織間沒有建立正式的組織層面上的聯(lián)系，但卻建立了事實上的指導(dǎo)關(guān)系，如國際科學(xué)理事會、國際地理聯(lián)合會等“傘狀”國際科技組織對其他專業(yè)型國際科技組織的工作指導(dǎo)和經(jīng)費支持關(guān)系。以世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會為例，作為其“創(chuàng)始成員”，世界衛(wèi)生組織（WHO）和世界醫(yī)學(xué)協(xié)會（WMA）擁有一定的決策權(quán)，如針對制定貫穿整個醫(yī)學(xué)教育和培訓(xùn)體系的醫(yī)學(xué)院教育標準。國際科學(xué)教育協(xié)會理事會是由聯(lián)合國教科文組織在1972年成立，其開展的相關(guān)國際合作項目則得到了聯(lián)合國教科文組織的經(jīng)費支持。再以國際工程聯(lián)盟為例，在聯(lián)合國教科文的支持下，國際工程聯(lián)盟與世界工程組織聯(lián)合會于2019年11月再次簽署合作諒解備忘錄，并共同成立工作組完成對《畢業(yè)要求和職業(yè)能力》（Graduate Attributes & Professional Competencies）（涉及《華盛頓協(xié)議》）的修訂工作。

3.功能性互動

功能性互動是指國際組織之間針對某一類議題所開展的具體的交流合作，具有非正式、自由組合的特點。同時由于缺乏約束力，功能性互動也是制度互動中最為普遍的一種形式。全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟與國際農(nóng)業(yè)研究中心聯(lián)盟（Consortium of International Agricultural Research Centres）、全球農(nóng)村咨詢服務(wù)論壇（Global Forum for Rural Advisory Services）等國際科技組織在科研和人才培養(yǎng)方面建立了合作伙伴關(guān)系。再如國際科學(xué)教育協(xié)會理事會在其《戰(zhàn)略計劃》中就明確指出，向聯(lián)合國教科文組織等國際機構(gòu)和各國政府倡導(dǎo)科學(xué)教育和相關(guān)科學(xué)教師協(xié)會的持續(xù)發(fā)展，以確保相關(guān)課程和科學(xué)教育政策的制定。世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會則與國際醫(yī)學(xué)教育和研究促進基金會（Foundation for Advancement of International Medical Education and Research）合作管理面向全球開放的世界醫(yī)學(xué)院目錄，為各國政府提供一個包含全球醫(yī)學(xué)院、藥學(xué)院、公共衛(wèi)生學(xué)院和其他學(xué)術(shù)健康專業(yè)教育機構(gòu)的公共數(shù)據(jù)庫。

（二）體制互動

積極、主動、創(chuàng)造性地參與各個維度的治理是國際組織發(fā)揮功能的主要途徑〔27〕。不同于聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）等政府間國際組織所擁有的國家行為體的直接授權(quán)，由于受制于更為有限的人力資源和經(jīng)費資源等外部資源要素，教育類非政府組織在介入全球治理體系的過程中面臨相對更多的限制與羈絆。此外，體制互動作為全球治理的重要內(nèi)容的另一個方面，也是教育類非政府組織介入全球治理進程的重要途徑。這種體制互動著重體現(xiàn)在對主權(quán)國家教育政策和實踐的影響上。根據(jù)迪馬濟奧（DiMaggio， P.J.）和鮑威爾（Powell，W.W.）對三種制度同構(gòu)（模仿同構(gòu)、規(guī)范同構(gòu)和強制同構(gòu)）的理論界說〔28〕以及邁耶（Meyer， J）和羅文（Rowan， B.）關(guān)于“體制進化三階段”（前制度化、半制度化和制度化）的學(xué)說〔29～30〕，教育類國際非政府組織作為教育理念和教育規(guī)范的傳播載體，由于處于“制度化準備階段”（即從制度創(chuàng)新到制度扎根的階段），因此主要通過構(gòu)建職業(yè)教育標準、構(gòu)建學(xué)術(shù)共同體、強化學(xué)術(shù)對話三個層面推定主權(quán)國家之間教育體制的互動與交流。

1.制定各類教育標準，開展教育水平認證

國際組織對教育模式的全球擴散產(chǎn)生著重大影響〔31〕。開展技術(shù)領(lǐng)域的教育認證，形成具有普適度的教育標準是教育類國際非政府組織的重要工作范疇。以國際工程聯(lián)盟為例，它目前涵蓋了《華盛頓協(xié)議》（Washington Accord）、《悉尼協(xié)議》（Sydney Accord）、《都柏林協(xié)議》（Dublin Accord）、《國際職業(yè)工程師協(xié)議》（International Professional Engineers Agreement）、《亞太工程師協(xié)議》（APEC Agreement）、《國際工程技術(shù)員協(xié)議》（International Engineering Technologists Agreement）和《國際工程技師協(xié)議》（International Engineering Technicians）等7個國際互認協(xié)議，其制定的畢業(yè)生能力素質(zhì)和工程師能力要求，即《畢業(yè)生資質(zhì)和專業(yè)能力》（Graduate Attributes and Professional Competencies），是國際工程界對工科畢業(yè)生和工程師職業(yè)能力公認的權(quán)威要求。再以世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會為例，其制定的WFME標準（WFME Standards）是由全球?qū)＜覍ω灤┱麄€醫(yī)學(xué)教育和培訓(xùn)體系的醫(yī)學(xué)院教育標準所達成的共識，涉及基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)教育、研究生醫(yī)學(xué)教育和繼續(xù)專業(yè)發(fā)展等多個方面。該標準提供了一個醫(yī)學(xué)教育體系的模板，強調(diào)通過促進醫(yī)學(xué)教育計劃的多樣性，以適應(yīng)不同的國家及地區(qū)的教育、社會經(jīng)濟和文化條件、不同的疾病模式，聚焦提升醫(yī)學(xué)教育、學(xué)生和教師群體的社會責(zé)任感。

2.暢通學(xué)術(shù)交流渠道和學(xué)術(shù)激勵機制，構(gòu)建學(xué)術(shù)共同體

出版高水平學(xué)術(shù)期刊是國際科技組織介入技術(shù)治理活動的有效路徑，教育類非政府組織也不例外?！秶H科學(xué)教育》（Science Education International）是國際科學(xué)教育協(xié)會理事會創(chuàng)辦的學(xué)術(shù)刊物，主要為其會員組織和科學(xué)教育領(lǐng)域的個人或組織提供前沿信息。此外，國際科學(xué)教育協(xié)會理事會還定期出版各類學(xué)術(shù)材料，包括會議和研討會報告、學(xué)術(shù)年鑒等。世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會雖然沒有單獨發(fā)行相關(guān)學(xué)術(shù)出版物，但與相關(guān)區(qū)域性國際組織聯(lián)合發(fā)行相關(guān)學(xué)術(shù)期刊，如與西太平洋醫(yī)學(xué)教育協(xié)會（Western Pacific Association of Medical Education）聯(lián)合發(fā)行《JEEHP》，與醫(yī)學(xué)教育研究協(xié)會（Association for the Study of Medical Education）聯(lián)合發(fā)行《Medical Education》等。此外，為鼓勵高等院校在農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)領(lǐng)域的教育、研究與創(chuàng)新方面做出杰出貢獻的個人，全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟面向全球設(shè)立了世界農(nóng)業(yè)獎（World Agriculture Prize），涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源、食品、生物基礎(chǔ)產(chǎn)品、生物質(zhì)能源、農(nóng)村發(fā)展和自然環(huán)境等多個研究領(lǐng)域。

3.強化學(xué)術(shù)對話，拓展學(xué)術(shù)共同體意識

自1999年以來，全球農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)高等教育協(xié)會聯(lián)盟每兩年舉辦一次國際大會（Global Conference and World Dialogue），為成員組織和高等教育機構(gòu)負責(zé)人提供交流平臺，同時為政府、行業(yè)組織、非政府組織和民間社團應(yīng)對人類共同挑戰(zhàn)，特別是具有全球?qū)傩缘馁Y源匱乏（土壤、水、能源和生物量）、經(jīng)濟和環(huán)境危機以及社會問題和災(zāi)害等提供探討機會。這些討論將為高校制定教育、研究、創(chuàng)新和推廣戰(zhàn)略以應(yīng)對全球問題提供參考。國際科學(xué)教育協(xié)會理事會也每4年舉行一次世界大會，匯集各國教育的政策制定者、課程開發(fā)人員、教育研究人員、各層級教育的教師，探討科技教育的發(fā)展趨勢和教研方法。國際繼續(xù)工程教育協(xié)會也從1973年開始便設(shè)立了自己的學(xué)術(shù)大會品牌，即世界繼續(xù)工程教育大會（World Conference on Continuing Engineering Education），以匯集來自工程企業(yè)、地方政府的行政管理人員以及工程教育界的教研人員，共同討論相關(guān)推動工程教育知識創(chuàng)新和人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新的方法與策略，以應(yīng)對快速迭代的工程技術(shù)知識和快速發(fā)展的工程市場。

五、中國發(fā)起或主導(dǎo)教育類國際非政府組織的路徑設(shè)計

克拉克（Clark， B.R.）早在1983年就從高等教育系統(tǒng)與國家、市場和學(xué)術(shù)權(quán)威的整合角度，論述了介于國家和高校之間的“緩沖組織”，即教育中介組織的重要作用〔32〕。借助于教育類非政府組織介入全球教育治理的意義是不言而喻的。但是，美國等西方國家已開始關(guān)注中國在國際組織領(lǐng)域的工作進展。如美國參議院于2021年正式通過的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》（第206條款，The Strategic Competition Act of 2021），就要求成立專門的調(diào)查機構(gòu)以全面了解中國在全球主要國際組織的活動軌跡和主要崗位的任職布局。因此，面臨諸多嚴峻的外部挑戰(zhàn)，中國更應(yīng)該以非傳統(tǒng)競爭領(lǐng)域的國際非政府組織為抓手，探索如何以更加柔性的方式深度介入全球治理體系。

（一）推動中國教育話語的國際傳播，強化理念的“發(fā)聲”能力

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，聯(lián)合國教科文組織通過發(fā)布《學(xué)會生存： 教育世界的今天和明天》（1972年）、《教育——財富蘊藏其中》（1996年）、《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》（2015年）、《消除不平等：治理緣何重要》（2009年）、《一起重新構(gòu)想我們的未來：為教育打造新的社會契約》（2021年），以理念建構(gòu)為自身構(gòu)建治理權(quán)威，形成了教育全球治理的話語場域。在此過程中，美國和法國等西方國家不斷提出理念，以此舉筑牢了其主導(dǎo)聯(lián)合國教科文組織相關(guān)事務(wù)的話語能力。事實上，教育類國際非政府組織歷來是各國分享本國教育理念的中介平臺，能夠提出得到廣泛響應(yīng)的教育理念是主導(dǎo)教育類國際非政府組織的前提條件。這要求提出這個理念的國家既要在教育實踐上取得足夠的成效，能夠獲得國際同行的認可，又需要從關(guān)懷全人類共同命運和共同利益的角度表現(xiàn)出足夠的共同體思維。近年來，中國在各層級教育領(lǐng)域的改革均取得了顯著的成果，教育整體水平和服務(wù)地方及國家經(jīng)濟和文化發(fā)展的能力均得到明顯提升，如開展雙一流建設(shè)、實施新高考改革、推動創(chuàng)新教育教學(xué)評價機制、在各級教育中開展國際理解教育以及在最近幾年的“國際學(xué)生能力評估計劃”（PISA）考試中取得卓越成績等。中國的各級學(xué)校、科研機構(gòu)乃至教育管理機關(guān)應(yīng)將這些改革成效轉(zhuǎn)化為有效的學(xué)術(shù)話語，從理念層面形成中國特色的教育話語，并通過各類國際組織或?qū)W校的國際交流渠道進行傳播，為中國介入教育全球治理贏得話語先機。

（二）強化行業(yè)標準與技術(shù)教育標準互聯(lián)，深度參與或主導(dǎo)技術(shù)教育標準的制定

非政府組織的身份屬性限定了教育類國際非政府組織的行為邊界和基本活動范疇。通過以上分析可以看出，制定應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域的教育標準或開展教育水平認證是教育類國際非政府組織運行的核心功能之一。也只有此途徑為教育類國際非政府組織開展與主權(quán)國家教育機關(guān)的互動提供了路徑，進而為其存續(xù)的合理性提供更為充分的基礎(chǔ)。從教育服務(wù)行業(yè)發(fā)展的角度看，行業(yè)的國際標準和技術(shù)領(lǐng)域教育的國際標準構(gòu)成了一對上下位的關(guān)系。因此，提升參與或主導(dǎo)制定技術(shù)領(lǐng)域教育標準的能力的前提基礎(chǔ)就是要主導(dǎo)行業(yè)標準的制定。在制定行業(yè)標準方面，中國正持續(xù)發(fā)力，如在區(qū)塊鏈、隱私保護和數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域，由中國主導(dǎo)和參與的國際標準取得新進展〔33〕。同時，中國還在國際標準化組織（International Organization for Standardization）、國際電工委員會（International Electrotechnical Commission）和國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union）等國際科技組織加強主要崗位的任職布局。中國應(yīng)基于在行業(yè)國際標準制定方面的基礎(chǔ)，加強與技術(shù)教育領(lǐng)域的信息關(guān)聯(lián)，將相關(guān)最新進展統(tǒng)合至技術(shù)教育的改革與發(fā)展，同步推進行業(yè)國際標準與技術(shù)教育領(lǐng)域國際標準的制定，尤其是在人工智能、大數(shù)據(jù)、生物工程、深海、極地等新性技術(shù)融合領(lǐng)域加強國際規(guī)則與相應(yīng)技術(shù)教育標準的對接，為制定技術(shù)教育的國際標準創(chuàng)造前置性條件。從資源配置的角度看，各高校特別是技術(shù)院校應(yīng)進一步與行業(yè)企業(yè)構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用”的互聯(lián)貫通機制，加強企業(yè)用人需求向度與技術(shù)教育改革方向的耦合，實現(xiàn)技術(shù)產(chǎn)品標準和人才培養(yǎng)質(zhì)量標準的匹配。

（三）以“柔性介入”為主，鼓勵高校成為發(fā)展教育類國際非政府組織的主力軍

非政府組織的自身屬性決定了其所關(guān)注的議題范疇更多集中在教育、文化、科技等“弱政治”領(lǐng)域。鑒于教育作為全球最大的公共產(chǎn)品，同時教育權(quán)也是僅次于生命權(quán)和人權(quán)的基本權(quán)利的事實，各主權(quán)國家通過發(fā)起教育類國際非政府組織，在教育領(lǐng)域開展國際合作與交流具有更大的合法性和合理性空間，也相對不會引起主權(quán)國家之間的過分猜疑。但當(dāng)前在對中國充滿對抗情緒、被“標簽化”的外部環(huán)境下，尤其是在西方國家已經(jīng)開始警惕中國持續(xù)加強國際組織工作的背景下，中國發(fā)起或主導(dǎo)教育類國際非政府組織也應(yīng)明確必要的戰(zhàn)略路徑，如應(yīng)避免政府部門的直接介入，而應(yīng)鼓勵高校、科研機構(gòu)、研究智庫、各類民間科技社團等“弱政治體”機構(gòu)成為行動主角，體現(xiàn)“柔性介入”的戰(zhàn)略思路。這其中應(yīng)鼓勵高校成為主力軍。首先，對于現(xiàn)代大學(xué)來講，人才培養(yǎng)作為高校第一職能的全球共識已深入人心，高校深度介入或發(fā)起教育類國際非政府組織具有充分的合法性基礎(chǔ)。其次，高校作為知識的管理和創(chuàng)新機構(gòu)，無論是在促進跨學(xué)科整合還是促進學(xué)科進一步專門化方面，具有充分的知識儲備和人才資源，特別是高校的全球伙伴關(guān)系（國際合作網(wǎng)絡(luò)）。在教育類非政府組織愈加超學(xué)科專業(yè)型發(fā)展的趨勢下，高校可利用其既有資源確保其運行。最后，最為重要的是，現(xiàn)在開展國際組織人才培養(yǎng)的“雙一流”高校在持續(xù)增加，高校通過主導(dǎo)或發(fā)起教育類國際非政府組織，能夠形成“高?！獓H組織”之間的“學(xué)用體系”，為高校持續(xù)優(yōu)化國際組織人才培養(yǎng)模式和培養(yǎng)成效提供重要的比較性參照。

（四）借力“一帶一路”倡議實施，推動開展教育類國際非政府組織的共建實踐

“一帶一路”倡議的深入實施，不僅為全球經(jīng)濟增長和跨文化交流賦予了新的動能，也使得倡議本身成為中國提供的最受歡迎的全球公共產(chǎn)品。截至2022年10月，已有140多個國家和30多個國際組織共同參與倡議的推進，同中國簽訂了超過200份合作文件〔34〕，這其中就涉及中國正在推進的與沿線國家開展的學(xué)位學(xué)歷互認合作以及所構(gòu)建的大學(xué)合作網(wǎng)絡(luò)。事實上，中國高校自2016年起不斷發(fā)起的具有一定區(qū)域影響力的高校國際聯(lián)盟，就充分印證了中國高校嘗試通過構(gòu)建非政府國際合作平臺以開展區(qū)域教育治理的設(shè)想。但由于經(jīng)費投入、人力資源配備不足、成員類型過于單一等原因，導(dǎo)致高校國際聯(lián)盟的建設(shè)成效并不理想〔35〕。然而，高校國際聯(lián)盟的合作網(wǎng)絡(luò)和合作內(nèi)容為中國高校發(fā)起教育類國際非政府組織提供了必要準備。有鑒于此，中國教育主管部門應(yīng)以經(jīng)費和政策為主要牽引，鼓勵中國高校持續(xù)發(fā)展高校國際聯(lián)盟，并以此為基礎(chǔ)吸納其他領(lǐng)域的社會組織，拓展利益共同體的邊界和基本活動范疇，將高校國際聯(lián)盟逐步發(fā)展為具有區(qū)域影響力的教育類非政府組織。與沿線國家共建教育類非政府組織將進一步為中國加強與沿線國家的教育制度和教育體制的互動創(chuàng)造對話空間。

習(xí)近平總書記指出，加強全球治理不僅事關(guān)對發(fā)展制高點的爭奪，而且事關(guān)各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用〔36〕。當(dāng)前，中國教育部和中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會均將培養(yǎng)國際組織人才和建好國際組織聯(lián)合研究院作為推進教育對外開放和科技對外開放的重要議題〔37～38〕。雖然中國在教育類國際非政府組織工作方面起步較晚，但以中國介入政府間國際組織和國際科技組織工作為經(jīng)驗支撐與能力保障，尤其是在中國建設(shè)教育強國的大背景下，中國需要持續(xù)提升全球教育治理意識和能力，而加強教育類國際非政府組織工作將成為今后的重要議題。

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The Research on the Organizational Structure and Operating

Mechanism of Educational International Non-Governmental

Organizations from the Perspective of Global Governance：

A Comparative Study of Five Educational International NGOs

YAN Yueqin， ZHENG Chun， WANG Haichao

Abstract： As an important part of promoting the reconstruction of global governance concepts and mechanisms， global education governance is a key path for sovereign countries to maintain and expand their educational interests， which will be the key to participate in the global governance system. As an important supplement to major international actors， educational NGOs are constantly enhancing their importance in formulating technical education standards， promoting international exchanges and cooperation in education and so on. To a certain extent， it also plays an increasingly important role in influencing the educational planning and educational behavior of sovereign countries. Leading or sponsoring educational international NGOs will be attached more importance as an indirect way for the education departments of sovereign countries to intervene in global education governance. As an important promoter of the practice of global education governance， China needs to redesign and enrich its cooperative relationship with educational international NGOs to enhance the effectiveness of its involvement in global education governance. Besides， China needs to set up more such international organizations， which will pave the path to continuously build a capability system that can better participate in global education governance.

Key words： educational international non-governmental organizations; global governance; decision-making institutions; rules of procedure; interaction on regimes; interaction on system

（責(zé)任編輯：王 波）