李艷芳 丁存凡

摘? ?要： 生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款是環(huán)境法典不可或缺的一部分。于環(huán)境法典中統(tǒng)一規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)內(nèi)容既順應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作一體化、綜合性的特點(diǎn)，也是環(huán)境法典內(nèi)容全面性的必然要求。環(huán)境法典中的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款應(yīng)當(dāng)在公私法路徑協(xié)同的指引下，一方面發(fā)揮公法路徑的主導(dǎo)作用，另一方面注重私法路徑的輔助功能。生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款需處理好與總則編的關(guān)系，并且涵蓋實(shí)體性規(guī)定、程序性規(guī)定和配套性規(guī)定。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境法典；生態(tài)環(huán)境責(zé)任編；環(huán)境法典總則編；公私法協(xié)同

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-8634（2023）02-0043-（11）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2023.02.005

一、問(wèn)題的提出

“生態(tài)環(huán)境損害”這一概念事實(shí)上表現(xiàn)為純粹的生態(tài)環(huán)境向負(fù)面狀況改變，法律上表現(xiàn)為不可被特定個(gè)體所享有的公共利益受到侵害。生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生具有時(shí)空意義上的廣泛性，一旦發(fā)生，其后果同時(shí)又具有相當(dāng)?shù)膰?yán)重性。這使得生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)問(wèn)題逐漸成為法律關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)頂層制度規(guī)劃要求，環(huán)境法典的編纂工作正在如火如荼地進(jìn)行。1 對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款在環(huán)境法典中的位置，學(xué)界目前的主流觀點(diǎn)是在總則編的統(tǒng)領(lǐng)下，單獨(dú)設(shè)立“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”。雖然近幾年有關(guān)環(huán)境法典的研究成果不斷涌現(xiàn)，特別是環(huán)境法典的編纂方式與體系架構(gòu)，引起了學(xué)者們的極大關(guān)注，但具體論述分編條款內(nèi)容的成果尚不豐富。此外，理論界對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害公私法救濟(jì)路徑之選擇雖有爭(zhēng)鳴，但在環(huán)境法典編纂的時(shí)代背景下，如何將路徑選擇進(jìn)一步落實(shí)為制度設(shè)計(jì)的論述成果亦較為鮮見(jiàn)。“生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)”的范圍小于“生態(tài)環(huán)境責(zé)任”，為“生態(tài)環(huán)境責(zé)任”所包含，但是對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)是行為人實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害行為后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基礎(chǔ)性和根本性的責(zé)任。因此，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的重要組成部分。本文嘗試在環(huán)境法典框架下討論我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的指導(dǎo)思想和具體設(shè)計(jì)，從而為環(huán)境法典生態(tài)環(huán)境責(zé)任編相關(guān)內(nèi)容的編纂提供參考。

二、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款納入環(huán)境

法典的必要性

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)內(nèi)容極為龐雜，關(guān)涉大量利益博弈。在統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法付之闕如的情況下，環(huán)境法典集中就生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)做出相應(yīng)規(guī)定有其必要性。

1.符合生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的客觀規(guī)律

環(huán)境所具有的流動(dòng)性和開(kāi)放性特點(diǎn)使得當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，引起生態(tài)環(huán)境損害的要素因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境所施加的流動(dòng)性和交換性，極有可能擴(kuò)大其產(chǎn)生影響的范圍。而在環(huán)境法典中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)事項(xiàng)做出集中規(guī)定，符合生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作一體化、綜合化的要求。目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法成果雖多，但諸單行法之間缺乏聯(lián)系和溝通，按照環(huán)境要素的不同分別立法規(guī)制的環(huán)境保護(hù)立法模式使得環(huán)境法規(guī)范和制度之間仍存在重疊、矛盾、空白疏漏等諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。1 不同環(huán)境保護(hù)立法成果各自為戰(zhàn)的局面與生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性特點(diǎn)產(chǎn)生了割裂。2 通過(guò)法典化工作，環(huán)境法規(guī)范被納入統(tǒng)一的體系，環(huán)境法的基本原則、概念、制度和程序重新被梳理、簡(jiǎn)化和明確，各個(gè)具體規(guī)范找準(zhǔn)了各自的位置和適用條件，相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任條款得到進(jìn)一步增強(qiáng)和落實(shí)。3

環(huán)境法典編纂的關(guān)鍵意義在于實(shí)現(xiàn)體系的科學(xué)化。環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)性安排應(yīng)當(dāng)以體系的科學(xué)化為核心追求，而科學(xué)化包含外部科學(xué)化與內(nèi)部科學(xué)化兩個(gè)層次。4

環(huán)境法典體系的外部科學(xué)化要求環(huán)境法典妥善處理調(diào)整不同環(huán)境利用行為的環(huán)境法律規(guī)范和采用不同調(diào)整方法的環(huán)境法律規(guī)范之間的關(guān)系。行為人行為引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害后果，既可能會(huì)被課以行政命令和行政處罰的行政責(zé)任，也有可能因符合法律規(guī)定的主體提起訴訟而成為環(huán)境民事公益訴訟的被告，如果行為人的行為后果特別嚴(yán)重，影響特別惡劣，可能還要受到刑事法律規(guī)范的制裁。在環(huán)境法典中設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款，可以更宏觀地把握生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)質(zhì)，即讓行為人為其實(shí)施的生態(tài)環(huán)境損害行為付出相應(yīng)的代價(jià)。5 在環(huán)境法典體系的外部科學(xué)化要求指引下，集中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)問(wèn)題能夠方便與環(huán)境法典其他分編形成一以貫之的聯(lián)系，有助于盡可能地消解規(guī)制不同環(huán)境要素的環(huán)境法律規(guī)范和采取不同調(diào)整方法的環(huán)境法律規(guī)范之間的齟齬。

環(huán)境法典體系的內(nèi)部科學(xué)化則要求環(huán)境法典內(nèi)部應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)邏輯自洽性和價(jià)值一致性。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)可以說(shuō)是環(huán)境監(jiān)督管理工作的兜底性任務(wù)，承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的最終防線功能。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作的特點(diǎn)要求其與先前的環(huán)境保護(hù)日常監(jiān)督管理和環(huán)境法律法規(guī)的日常遵守保持緊密的聯(lián)系。如果行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)管職能，行政相對(duì)人嚴(yán)格遵守生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范，自然不會(huì)存在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題。假若前述情境在某一環(huán)節(jié)失守，如行政機(jī)關(guān)因政府失靈疏于履行環(huán)境管理職責(zé)，抑或是行政相對(duì)人為追逐經(jīng)濟(jì)利益超越環(huán)境法律法規(guī)的容忍義務(wù)，都要求生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款實(shí)現(xiàn)對(duì)被突破環(huán)節(jié)的補(bǔ)救。此時(shí)，環(huán)境法典內(nèi)部的邏輯自洽性和價(jià)值一致性要求既可以減少生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)規(guī)則與行政機(jī)關(guān)日常環(huán)境監(jiān)管規(guī)則、普通公民和企事業(yè)單位守法義務(wù)之間的沖突，也能夠減輕生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)內(nèi)部不同制度設(shè)計(jì)之間的矛盾。

2.環(huán)境法典內(nèi)容全面性的必然要求

將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款寫(xiě)入環(huán)境法典涉及法典的具體內(nèi)容編排。環(huán)境法典作為環(huán)境法律體系化發(fā)展的一大成果，其框架結(jié)構(gòu)的設(shè)置反映了其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍和權(quán)利保護(hù)的射程。一部法典中體系與結(jié)構(gòu)的確定并非立法者率性而為，而是在特定時(shí)空背景下進(jìn)行價(jià)值判斷和理性考量的結(jié)果。應(yīng)當(dāng)明確的是，這里的內(nèi)容全面并非指環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)將所有涉及環(huán)境保護(hù)和資源利用的規(guī)范納入繼而做到事無(wú)巨細(xì)、無(wú)所不包，而是指環(huán)境法典體系既不能逾越應(yīng)有的界限，也不能缺失對(duì)必要的環(huán)境法律關(guān)系的規(guī)制。環(huán)境治理過(guò)程是環(huán)境法律規(guī)范的重要規(guī)制環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)完整體現(xiàn)于環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之中。

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)內(nèi)容在法律規(guī)范中，一方面表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)日常履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)，編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，組織開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)，保障區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，確保潛在的生態(tài)環(huán)境損害行為人日常履行持證排污義務(wù)；另一方面表現(xiàn)為在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的主體承擔(dān)修復(fù)和賠償責(zé)任。讓行為人因自身違法行為承擔(dān)法律對(duì)其做出的否定評(píng)價(jià)，是法律責(zé)任威懾與引導(dǎo)功能的重要體現(xiàn)。1 這一方面規(guī)范將成為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的重點(diǎn)。

生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任規(guī)則的復(fù)雜性，一方面體現(xiàn)為損害救濟(jì)和行為懲戒的雙重性，另一方面體現(xiàn)為公法責(zé)任與私法責(zé)任的交互性。損害救濟(jì)和行為懲戒的雙重性意指行為人在造成生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果之后，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境開(kāi)展修復(fù)工作以救濟(jì)受到損害的社會(huì)公共利益，還應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒缮系姆穸ㄐ栽u(píng)價(jià)，即承擔(dān)行政處罰乃至刑事制裁，使得其利益狀況較之實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害行為前更加惡劣。

公法責(zé)任與私法責(zé)任的交互性是指環(huán)境法律規(guī)范中既存在政府機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力開(kāi)展行政管理行為的公法規(guī)范，也存在私主體因利用環(huán)境資源和因環(huán)境侵權(quán)而導(dǎo)致私益受損的私法規(guī)范。環(huán)境法律關(guān)系中公法、私法的復(fù)合性在生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任領(lǐng)域表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和對(duì)特定主體的人身、財(cái)產(chǎn)私益造成損害的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的交互。在環(huán)境法典編纂的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意到生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任規(guī)則公法責(zé)任與私法責(zé)任的交互性特點(diǎn)，并將其與行為人因一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害行為而重復(fù)承擔(dān)公法責(zé)任的情形區(qū)分開(kāi)來(lái)。生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任規(guī)則的重要性和復(fù)雜性要求環(huán)境法典在編纂過(guò)程中為追求內(nèi)容的全面性，不可能回避責(zé)任條款的設(shè)計(jì)。事后救濟(jì)作為一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，與事前預(yù)防和事中管控一起，形成環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展的完整邏輯順序。

三、環(huán)境法典生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的指導(dǎo)思想

基于制度運(yùn)行機(jī)理的不同，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的制度安排可以劃分為公法路徑和私法路徑兩條。在公法路徑中，行政機(jī)關(guān)居于核心地位，基于行政裁量而掌控著生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序的啟動(dòng)和具體實(shí)施權(quán)。在絕大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)有著無(wú)須經(jīng)過(guò)和生態(tài)環(huán)境損害行為人協(xié)商而直接對(duì)其課以一定義務(wù)的權(quán)力。私法路徑則是在民事法律框架下，由法律規(guī)定的主體通過(guò)提起民事訴訟，依勝訴判決要求行為人修復(fù)環(huán)境或者支付賠償從而達(dá)到救濟(jì)損害、維護(hù)公共利益之目的。在私法路徑下，從生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的啟動(dòng)到實(shí)施、再到保障都是在民事私法框架下展開(kāi)的。這種用私法救濟(jì)社會(huì)公共利益的方式跳脫出以往私法主要維護(hù)私人利益，而公共利益由公法進(jìn)行維護(hù)的公私法分工方式。2

近年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的法律規(guī)制呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)公法路徑式微，私法路徑崛起的樣態(tài)。公法路徑的式微一方面表現(xiàn)在公法路徑下的法律規(guī)范缺失，另一方面體現(xiàn)為部門(mén)間利益沖突，行政執(zhí)法力度難以得到保障導(dǎo)致的行政權(quán)無(wú)法有效運(yùn)行問(wèn)題。私法路徑的崛起表現(xiàn)在私法領(lǐng)域有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的法律、司法解釋和政策性文件的不斷推出和相關(guān)案例的涌現(xiàn)。公法路徑與私法路徑存在截然不同的運(yùn)作機(jī)理和潛在的實(shí)施效果差異，這要求在環(huán)境法典編纂過(guò)程中，審視我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)實(shí)然狀態(tài)，繼而確立環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的指導(dǎo)思想。

1.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)呼喚公私法路徑的協(xié)同

通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)私法路徑和公法路徑下的制度工具進(jìn)行梳理和考察可以發(fā)現(xiàn)，兩者在存在比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也都有各自難以克服的“硬傷”。

私法路徑以司法權(quán)的公正運(yùn)作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織監(jiān)督作用和公眾參與機(jī)制的發(fā)揮。但是良好生態(tài)環(huán)境作為不可歸屬于特定主體的公共利益不宜成為侵權(quán)責(zé)任編的調(diào)整對(duì)象，而且司法程序確定生態(tài)環(huán)境損害行為人的救濟(jì)責(zé)任耗時(shí)長(zhǎng)，成本高，難以及時(shí)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)。法院作為司法機(jī)關(guān)，出于種種限制也很難對(duì)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。近年來(lái)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐發(fā)展迅猛。從已經(jīng)發(fā)生的案件來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上成了作為原告的環(huán)保團(tuán)體依憑人民法院的審判權(quán)來(lái)矯正損害生態(tài)環(huán)境之行為的一種手段。而在這一過(guò)程中，本來(lái)對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，實(shí)施環(huán)境管理權(quán)力的地方政府及其環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)被虛置。1

公法路徑則依托行政權(quán)的運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)通過(guò)懲戒違反法律法規(guī)損害環(huán)境的行為人，責(zé)令其修復(fù)或自行修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，從而履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。公法路徑的有效運(yùn)作依賴(lài)對(duì)政府失靈現(xiàn)象的有效避免，然而傳統(tǒng)意義上將行政機(jī)關(guān)設(shè)想為在特定案件中執(zhí)行立法指令的“傳送帶”，在實(shí)踐中面臨著行政機(jī)關(guān)因利益團(tuán)體的影響而產(chǎn)生自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛的問(wèn)題。2

此外，私法路徑和公法路徑目前的法律依據(jù)均不夠充分。私法路徑在實(shí)體法依據(jù)上缺少適用范圍和責(zé)任承擔(dān)主體的相關(guān)規(guī)定，在程序法依據(jù)上缺少各具體救濟(jì)制度的實(shí)施細(xì)則和不同制度之間的銜接條款。公法路徑則缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的概括性授權(quán)以及行政相對(duì)人權(quán)益保障的相關(guān)規(guī)定。私法路徑和公法路徑的缺陷使得很難憑借單一路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。公私法路徑協(xié)同配合，對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)的路徑，成為一種可能的選擇。

一方面，公法路徑因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)權(quán)力的高度集中和強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)資源的能力，能夠較早地發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害，并采取有力措施對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)。行政機(jī)關(guān)由于需要履行日常行政管理職責(zé)，往往擁有豐富的專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備，或與專(zhuān)門(mén)的環(huán)境技術(shù)鑒定、環(huán)境研究機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作，這使得行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害和救濟(jì)工作中的技術(shù)性問(wèn)題時(shí)更加游刃有余。3 在生態(tài)環(huán)境損害行為人不愿或無(wú)力履行生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以使用環(huán)境行政強(qiáng)制責(zé)令其履行或自行組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，從而保障救濟(jì)工作的實(shí)效。

另一方面，私法路徑將訴權(quán)開(kāi)放給社會(huì)組織，有助于充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。私法路徑下的實(shí)體法規(guī)范要求責(zé)任人承擔(dān)金錢(qián)賠償責(zé)任，彌補(bǔ)了環(huán)境行政罰款重懲戒而輕補(bǔ)救的不足，使得生態(tài)環(huán)境損害行為人承擔(dān)的責(zé)任與其造成的損害相適應(yīng)。環(huán)境民事公益訴訟的事前規(guī)制性成為公法路徑事后規(guī)制的有力補(bǔ)充，有助于從源頭降低生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

私法路徑的方興未艾不應(yīng)當(dāng)是對(duì)公法路徑的徹底取代，而應(yīng)是對(duì)公法路徑產(chǎn)生積極影響，以形成兩者之間的良性互動(dòng)。4 可以看出，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)公法路徑和私法路徑雖然在功能和目的上都是對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)，保護(hù)社會(huì)公共利益，呈現(xiàn)出同一性特點(diǎn)，但我國(guó)當(dāng)前公法路徑與私法路徑各自適用范圍和相互之間銜接機(jī)制的缺失使得兩者在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)實(shí)踐中產(chǎn)生了齟齬。基于改良主義原則，當(dāng)前較為可行的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑應(yīng)當(dāng)是把公法路徑和私法路徑整合起來(lái)，做到兩者適用對(duì)象清晰，彼此協(xié)調(diào)配合，從而發(fā)揮制度合力，在盡量尊重現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的前提下實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑的體系化與完善化。5

2.公私法路徑協(xié)同背景下發(fā)揮公法路徑的主導(dǎo)作用

在公私法路徑協(xié)同作用的大前提下，可以進(jìn)一步提出何種路徑占主導(dǎo)地位的問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題的解答將會(huì)深刻地影響生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑安排的整體構(gòu)造。筆者認(rèn)為，從理論上和操作上分析，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公法路徑在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)公私法路徑協(xié)同體系中占主導(dǎo)。

從理論上看，國(guó)家環(huán)保義務(wù)和政府職責(zé)要求公法路徑發(fā)揮主導(dǎo)作用。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)將環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者的外部成本內(nèi)部化的過(guò)程，也是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條損害擔(dān)責(zé)原則的要求。6 與公法規(guī)范限制政府職權(quán)、規(guī)定政府職責(zé)不同，傳統(tǒng)意義上的私法規(guī)范用于調(diào)整平等私主體之間的人身、財(cái)產(chǎn)關(guān)系。然而生態(tài)環(huán)境所具有的整體性、自然性、公共性和開(kāi)放性特點(diǎn)，使得大氣、水、海洋、森林等環(huán)境要素和自然資源無(wú)法歸屬于私人權(quán)利的對(duì)象。良好生態(tài)環(huán)境所體現(xiàn)出的生態(tài)權(quán)益相應(yīng)地也無(wú)法由特定主體獨(dú)享。以《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）侵權(quán)責(zé)任編為法律依據(jù)的私法路徑要求對(duì)侵權(quán)責(zé)任編進(jìn)行大幅改造，然而侵權(quán)責(zé)任法的適用范圍、責(zé)任構(gòu)成的基本要求和救濟(jì)方式都涉及其制度建立的根本，重構(gòu)起來(lái)十分困難。1

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）和《民法典》物權(quán)編有關(guān)自然資源的規(guī)定并非確立國(guó)家所有權(quán)的私法屬性和地位，而是國(guó)家在自然資源承擔(dān)除財(cái)產(chǎn)價(jià)值以外生態(tài)功能、社會(huì)功能的前提下承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)的法源。2 更不能將政府機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟理解成為自然資源屬于國(guó)家所有、生態(tài)環(huán)境遭受損害意味著生態(tài)環(huán)境損害行為人的行為侵害了私法意義上的所有權(quán)，繼而由國(guó)務(wù)院授權(quán)的人民政府為賠償權(quán)利人，對(duì)受損的自然資源予以修復(fù)和索賠，而應(yīng)當(dāng)理解成政府為保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)而履行環(huán)境管理職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境損害的公共性和社會(huì)性特征要求我們從公共利益維護(hù)的角度對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的性質(zhì)進(jìn)行審視。《憲法》第二十六條和第九條第2款共同構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)的“國(guó)家目標(biāo)條款”，各項(xiàng)公權(quán)力在運(yùn)行時(shí)應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作、形成合力，從而履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以期達(dá)致目標(biāo)條款的實(shí)現(xiàn)。3 在各級(jí)行政機(jī)關(guān)日常行使生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)的基礎(chǔ)上，恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境至損害發(fā)生前的狀態(tài)，同樣是政府機(jī)關(guān)履行環(huán)境管理職責(zé)的重要內(nèi)容，也是政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的必然要求。

因此，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作中，依靠行政權(quán)發(fā)揮作用的公法路徑應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位。當(dāng)出現(xiàn)政府失靈等情況，致使行政機(jī)關(guān)第一性的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)地位出現(xiàn)缺位狀況時(shí)，廣大公眾和社會(huì)組織基于其與生態(tài)環(huán)境的利益聯(lián)系以及與社會(huì)法治國(guó)中政府的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)政府環(huán)保職責(zé)的履行和環(huán)保職權(quán)的行使進(jìn)行充分的監(jiān)督。4只有在對(duì)政府行為實(shí)施監(jiān)督后仍無(wú)助于受損生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的情況下，符合條件的主體才得以啟動(dòng)訴訟程序，發(fā)揮私法路徑的補(bǔ)充功能。若僅因當(dāng)前環(huán)境行政規(guī)制實(shí)體法依據(jù)不足、規(guī)制力度不夠，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害周全的救濟(jì)，忽視行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境監(jiān)管者和公益保障者的職能，轉(zhuǎn)而訴諸司法程序?qū)で笊鷳B(tài)環(huán)境損害救濟(jì)，會(huì)導(dǎo)致“行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化”的混亂局面。5

從實(shí)踐上看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作本身的特點(diǎn)和政府所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使得公法路徑能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用。引起生態(tài)環(huán)境損害的要素會(huì)因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境所施加的流動(dòng)性和交換性擴(kuò)大其可能產(chǎn)生影響的范圍，增強(qiáng)其所能造成影響的強(qiáng)度。突發(fā)環(huán)境事件作為生態(tài)環(huán)境損害的一個(gè)子類(lèi)型，6如果不及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行及時(shí)處置，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全就可能受到巨大的威脅。這要求我們?cè)诿鎸?duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)應(yīng)采取預(yù)防為主的策略。如果生態(tài)環(huán)境損害通過(guò)預(yù)防措施難以避免，則應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境損害確實(shí)發(fā)生之后盡快開(kāi)展響應(yīng)行動(dòng)，以防止生態(tài)環(huán)境損害的進(jìn)一步加劇。

政府具有的環(huán)境管理職能和掌握、調(diào)配資源的能力使得其能夠在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生前通過(guò)日常監(jiān)管手段對(duì)損害的發(fā)生提供預(yù)警，從而降低損害發(fā)生的可能性或者減小損害真正發(fā)生時(shí)帶來(lái)的損失。在損害發(fā)生后，政府部門(mén)也得以使用其掌握的行政權(quán)在短時(shí)間內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行評(píng)估，并采取積極有效的行動(dòng)遏制損害后果的惡化。在生態(tài)環(huán)境損害突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作結(jié)束以后，政府部門(mén)可以組織開(kāi)展應(yīng)急處置總結(jié)，推進(jìn)修復(fù)工作的展開(kāi)，繼而實(shí)現(xiàn)預(yù)防能力的提升。7

然而在私法路徑下，原告只能提出要求被告承擔(dān)修復(fù)和賠償責(zé)任的訴訟請(qǐng)求，作為被告的生態(tài)環(huán)境損害行為人是否需要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)有待法院進(jìn)行判斷。生態(tài)環(huán)境損害產(chǎn)生的嚴(yán)重后果在很多情況下可能超出行為人的處置能力，即使其有意愿對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，也會(huì)面臨巨額的修復(fù)成本和較長(zhǎng)的修復(fù)時(shí)間，這些對(duì)于一般的企事業(yè)單位而言是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。公法路徑下行政機(jī)關(guān)基于其在環(huán)境問(wèn)題方面的專(zhuān)業(yè)性，能夠更好地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)過(guò)程中面臨的技術(shù)性難題，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作展開(kāi)全面的監(jiān)督和最終的驗(yàn)收。

常州“毒地案”將公法路徑的及時(shí)性和私法路徑的相對(duì)滯后性展現(xiàn)得淋漓盡致。在私法路徑下，從2016年5月16日常州中院立案至2018年12月26日江蘇省高院做出判決，前后歷時(shí)兩年有余，方才完成訴訟程序。然而在公法路徑下，常州市環(huán)境保護(hù)局早在2013年9月就委托第三人開(kāi)始對(duì)污染場(chǎng)地的土壤和地下水開(kāi)展修復(fù)工作。至2016年初，涉案地塊的修復(fù)調(diào)整工程已經(jīng)達(dá)到可作為公共綠地的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)時(shí)間線的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在原告尚未將案件訴諸法院，即私法路徑尚未開(kāi)啟時(shí)，基于公法路徑下政府組織開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作幾乎已經(jīng)宣告完成。法院的判決書(shū)也指出，涉案地塊環(huán)境污染損害工作已由政府組織開(kāi)展且風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到有效控制，兩原告維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實(shí)現(xiàn)。1

3.公私法路徑協(xié)同背景下注重私法路徑的輔助功能

需要注意的是，雖然生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)宜采取以公法為主導(dǎo)的公私法協(xié)同路徑，但不能簡(jiǎn)單將其理解為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)依賴(lài)于公法路徑的有效運(yùn)行，私法路徑僅僅是公法路徑達(dá)成目標(biāo)的手段。相反，私法路徑在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中不可或缺，并不單純是公法路徑的附庸，而是與公法路徑，一同構(gòu)成完整的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序。私法路徑發(fā)揮自身獨(dú)特作用至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，在某些情況下公法路徑發(fā)揮作用需要私法路徑的支持。行政機(jī)關(guān)在自行對(duì)受損生態(tài)環(huán)境開(kāi)展修復(fù)工作之后，為了貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)原則，應(yīng)當(dāng)讓生態(tài)環(huán)境損害行為人承擔(dān)自身行為帶來(lái)的不利后果。如果行政機(jī)關(guān)自行或委托第三人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)，是以在先對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為人發(fā)布修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境行政命令而行政相對(duì)人拒不履行為前提，此時(shí)行政機(jī)關(guān)自行或委托第三人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行為當(dāng)屬代履行。行政機(jī)關(guān)可以直接通過(guò)行政程序向生態(tài)環(huán)境損害行為人執(zhí)行相應(yīng)費(fèi)用。若在行政機(jī)關(guān)并未獲得法律的明確授權(quán)而無(wú)法做出相應(yīng)環(huán)境行政命令，只能自行組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作時(shí)，由政府組織的修復(fù)工作屬于行政事實(shí)行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)完成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作后，便可以通過(guò)訴訟索賠的形式向當(dāng)事人追索生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用。此時(shí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的求償行為是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)憲法目標(biāo)而積極履行義務(wù)的體現(xiàn)，是行政權(quán)與司法權(quán)合作的一種嘗試。2

此外，公法路徑是針對(duì)普通公民或企事業(yè)單位違反行政管理法律法規(guī)造成生態(tài)環(huán)境損害的情形，主要適用對(duì)象是行政相對(duì)人。在行政機(jī)關(guān)不履行或違法履行職能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職能向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。雖然要經(jīng)過(guò)訴訟程序，但生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)目的最終還是要依靠行政機(jī)關(guān)依法行政達(dá)致，因此環(huán)境行政公益訴訟制度仍然應(yīng)當(dāng)劃歸公法路徑范圍。但是在環(huán)境行政公益訴訟作用機(jī)理中，法院作為居中裁判的主體恪守不告不理原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府實(shí)施行政行為的監(jiān)督依賴(lài)的是法院司法權(quán)的行使，而司法權(quán)的運(yùn)行恰恰是私法路徑的重要抓手。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作的復(fù)雜性使得以私法手段達(dá)成行政任務(wù)不僅可能而且必要，這也是公法私法化的一種表現(xiàn)。3

另一方面，公法路徑的救濟(jì)盲區(qū)有賴(lài)于私法路徑進(jìn)行填補(bǔ)。由于法律中總括性的污染破壞者在發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞時(shí)的修復(fù)義務(wù)付之闕如，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)的公法路徑適用范圍不能涵蓋所有生態(tài)環(huán)境損害情形。如企事業(yè)單位嚴(yán)格依照排污許可證載明的事項(xiàng)進(jìn)行排污仍造成生態(tài)環(huán)境損害，此時(shí)企事業(yè)單位并未違反行政管理法律法規(guī)，環(huán)境民事公益訴訟制度便可以發(fā)揮作用。環(huán)保組織提起的公益訴訟應(yīng)當(dāng)作為行政權(quán)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)督與遞補(bǔ)手段，而非對(duì)其的直接取代。4

不僅如此，公法路徑主要應(yīng)對(duì)損害已經(jīng)發(fā)生的情形，而環(huán)境民事公益訴訟具有的預(yù)防性功能突破了事后救濟(jì)的窠臼。在行為人實(shí)施的行為具有侵害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，相關(guān)主體就可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。此情形下的停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)等制度工具相當(dāng)于一種先予執(zhí)行的機(jī)制，有助于防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，降低救濟(jì)的成本。在云南省“綠孔雀案”中，涉案的戛灑江一級(jí)水電站能開(kāi)工建設(shè)的前提就是該工程先前已經(jīng)通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。但是經(jīng)過(guò)原告方的實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，水電站建成后不僅會(huì)淹沒(méi)綠孔雀棲息地，還會(huì)給珍稀植物陳氏蘇鐵帶來(lái)毀滅性災(zāi)難，而這些在水電站建設(shè)之前的環(huán)評(píng)結(jié)果中均無(wú)體現(xiàn)。據(jù)此，環(huán)保組織向法院提起了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，法院也要求被告立即停止基于現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)下的水電站建設(shè)項(xiàng)目?！熬G孔雀”案一方面體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟具有的預(yù)防性功能，綠孔雀和陳氏蘇鐵的生長(zhǎng)繁育環(huán)境因原告提起的環(huán)境民事公益訴訟而暫時(shí)得到了保全；另一方面也表明私法路徑的潛在優(yōu)勢(shì)是其可以為私人個(gè)體及其他具有法人資格的主體提供參與環(huán)境監(jiān)管的機(jī)會(huì)。私法路徑作為環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)與行政監(jiān)管制度保持一定程度的獨(dú)立性。1

四、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的具體設(shè)計(jì)

生態(tài)環(huán)境責(zé)任編承擔(dān)著整合我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑的重任，根據(jù)前文所述，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)在貫徹公私法路徑協(xié)同下堅(jiān)持公法路徑主導(dǎo)地位的同時(shí)，發(fā)揮私法路徑輔助功能的指導(dǎo)思想。鑒于當(dāng)前我國(guó)不論是公法路徑還是私法路徑均存在實(shí)體依據(jù)不足、程序安排缺失的問(wèn)題，筆者建議生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款應(yīng)當(dāng)在理順與總則編關(guān)系的前提下，既規(guī)定實(shí)體性責(zé)任，也包含追究實(shí)體性責(zé)任的程序性和銜接性規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系的完整性和法典規(guī)則的可操作性。2 生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)如下：

1.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款與總則編的關(guān)系

我國(guó)環(huán)境法典編纂采用總分結(jié)構(gòu)，在法典內(nèi)部設(shè)置總則與分則?？倓t通過(guò)抽象提煉并集中規(guī)定環(huán)境法律規(guī)范中的共通性部分，是環(huán)境法典的核心。生態(tài)環(huán)境遭受損害之后對(duì)其進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)其喪失的生態(tài)功能是環(huán)境法律法規(guī)無(wú)法回避的重要環(huán)節(jié)，同樣也是環(huán)境法典總則編無(wú)法回避的重要部分。而生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)內(nèi)容龐雜，涉及不同環(huán)境領(lǐng)域，關(guān)乎各個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置和義務(wù)承擔(dān)，僅憑總則編的體量難以對(duì)其進(jìn)行周密規(guī)制，從而引出了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款和環(huán)境法典總則編的關(guān)系問(wèn)題。這一問(wèn)題在邏輯上可以細(xì)分為以下兩個(gè)層面：

第一個(gè)層面，既然生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)屬于環(huán)境法律規(guī)范邏輯體系中的事后救濟(jì)，且體現(xiàn)出體系性和綜合性的特點(diǎn)，其是否屬于應(yīng)當(dāng)歸屬于環(huán)境法典總則當(dāng)中的綜合性規(guī)范或基礎(chǔ)性規(guī)范從而被總則所吸納。環(huán)境法典總則中的綜合性規(guī)范從整體性視角入手，達(dá)致不同環(huán)境要素、資源以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和平衡，從而設(shè)計(jì)提煉出綜合性的管理方法和制度，重點(diǎn)處理分則規(guī)范無(wú)力解決的跨要素問(wèn)題。環(huán)境法典總則中的基礎(chǔ)性規(guī)范是指適用于多個(gè)環(huán)境法子部門(mén)甚至所有環(huán)境法領(lǐng)域的規(guī)則與原則。3 乍一看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)廣泛出現(xiàn)在多個(gè)環(huán)境要素甚至跨環(huán)境要素的場(chǎng)合，適用于多個(gè)環(huán)境法子部門(mén)，似乎可以將其歸于環(huán)境法典總則當(dāng)中。但是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)體性規(guī)范涵蓋范圍極廣，直接在環(huán)境法典中體現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任至少應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任以及環(huán)境刑事責(zé)任的準(zhǔn)用性規(guī)范。4 生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任的體系性和廣泛性要求環(huán)境法典對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)進(jìn)行充分的覆蓋和合理的歸納。這一任務(wù)對(duì)以采用“提取公因式”編纂方法形成的環(huán)境法典總則編而言是不可承受之重。而且，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任規(guī)則不僅應(yīng)包括實(shí)體性規(guī)則，也應(yīng)包括程序性規(guī)則。而且根據(jù)前兩章的分析，不論是公法路徑還是私法路徑，均存在程序性規(guī)范缺失的問(wèn)題，給生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)實(shí)踐帶來(lái)了極大的困惑。因此，在環(huán)境法典編纂過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)提高對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任程序性規(guī)范的重視程度，將環(huán)境損害引發(fā)的糾紛解決和責(zé)任追究部分納入“生態(tài)環(huán)境責(zé)任”中。5 而生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的程序性規(guī)則具有一定的獨(dú)特性和瑣碎性，且涉及不同制度乃至不同部門(mén)法間的協(xié)調(diào)，因而也不宜將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的程序性規(guī)則納入總則當(dāng)中。況且，法律責(zé)任單獨(dú)成章也是現(xiàn)有環(huán)保單行法的通例。大量的環(huán)境保護(hù)單行法在法律最后一部分（除附則外）規(guī)定了行為人違反本法規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種責(zé)任。

第二個(gè)層面，如果生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款無(wú)法完全被總則吸納，是否有涉及生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的部分可以或應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在總則中。雖然目前學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境責(zé)任在環(huán)境法典中應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成編，但是總則中仍應(yīng)當(dāng)有條款反映生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的內(nèi)核。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典總則中總括性地規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。當(dāng)行為人不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)得以要求或責(zé)令行為人開(kāi)展修復(fù)或自行組織開(kāi)展修復(fù)工作。行政機(jī)關(guān)自行組織開(kāi)展修復(fù)工作的，應(yīng)當(dāng)向行為人追償因此支出的費(fèi)用。一般來(lái)說(shuō)，法律責(zé)任條款的適用限于行為人因?yàn)檫`反法律規(guī)定造成負(fù)面結(jié)果的情形?，F(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法律條款絕大多數(shù)要求只有當(dāng)行為人的行為具有違法性特征時(shí)，行政機(jī)關(guān)方得以借助公法路徑以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和公共利益的維護(hù)。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，行為人因合法行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害阻卻了公法路徑的啟動(dòng)，給修復(fù)工作帶來(lái)極大的阻礙。而在環(huán)境法典總則中概括性地規(guī)定行為人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，排除行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的違法性要件，一方面能夠擴(kuò)大公法路徑的適用范圍，為公法路徑的展開(kāi)提供有力的實(shí)體法依據(jù)，另一方面能夠在邏輯體系上消解當(dāng)前生態(tài)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)上的沖突。在總則部分概括性地規(guī)定行為人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)之后，后續(xù)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任編在編纂時(shí)可以把規(guī)制重心放在違法行為引起生態(tài)環(huán)境損害的情形。這樣的安排不僅與現(xiàn)行法律規(guī)范相適應(yīng)，也與作為私法路徑實(shí)體法依據(jù)的《民法典》、作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度啟動(dòng)依據(jù)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的適用前提相統(tǒng)一，消解了環(huán)境民事公益訴訟不要求違法性要件和《民法典》第1234、1235條要求行為人行為違反國(guó)家規(guī)定方可適用的矛盾。

2.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)體性規(guī)定

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生與否，可以將生態(tài)環(huán)境責(zé)任劃分為事前責(zé)任和事后責(zé)任兩個(gè)大的方面。對(duì)于事前責(zé)任，法律應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)主體的預(yù)防義務(wù)，具體包括生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和排查、應(yīng)急預(yù)案的編制等。此外，還應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境損害未發(fā)生時(shí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)職責(zé)，具體包括開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和環(huán)境安全隱患排查治理工作等。

生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后的責(zé)任追究是生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的規(guī)制重點(diǎn)，也是環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)條款的核心內(nèi)容。就生態(tài)環(huán)境者的實(shí)體性責(zé)任而言，應(yīng)當(dāng)包括政府部門(mén)、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（包括生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任和侵犯特定主體人身、財(cái)產(chǎn)私益的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任）以及第三方機(jī)構(gòu)三類(lèi)主體的生態(tài)環(huán)境責(zé)任。

對(duì)于政府部門(mén)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。一個(gè)方面，于政府機(jī)關(guān)外部，人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履職引起生態(tài)環(huán)境損害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時(shí)則需提起環(huán)境行政公益訴訟，通過(guò)督政的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。另一個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督力度，對(duì)存在違法行為的工作人員予以處分。

對(duì)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，筆者建議生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當(dāng)將行為違法性作為判斷要點(diǎn)。如果行為人實(shí)施合法行為造成生態(tài)環(huán)境損害，則根據(jù)前述環(huán)境法典總則中的規(guī)定承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，當(dāng)行為人不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)得以要求行為人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)或自行組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。此處雖然與總則的規(guī)定產(chǎn)生了重復(fù)，但此種現(xiàn)象是由于總則中所規(guī)定的普適性條款，尤其是基本制度條款，大部分會(huì)在分編中依不同的主題進(jìn)行細(xì)化從而出現(xiàn)。1 由于此時(shí)行為人實(shí)施的生態(tài)環(huán)境損害行為沒(méi)有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅可要求其修復(fù)環(huán)境，而不能對(duì)其做出帶有懲戒性質(zhì)的行政處罰。如果行政機(jī)關(guān)自行組織開(kāi)展或者委托有資質(zhì)的第三人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)提起索賠訴訟的方式向生態(tài)環(huán)境損害行為人追償支出的相應(yīng)費(fèi)用。而且，由于《民法典》第1234、1235條適用的前提是行為人行為違反國(guó)家規(guī)定，因此，此種情形下將會(huì)排除私法路徑的適用。

如果行為人違反法律規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，首先需承擔(dān)行政機(jī)關(guān)課以的環(huán)境行政處罰責(zé)任以體現(xiàn)法律對(duì)其行為的否定性評(píng)價(jià)。如果生態(tài)環(huán)境損害符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度啟動(dòng)條件，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)該程序來(lái)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目的。如果行為人造成的損害沒(méi)有達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度啟動(dòng)的條件，其除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政機(jī)關(guān)做出的環(huán)境行政處罰以外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。在其不愿意履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)得自行組織開(kāi)展或委托有資質(zhì)的第三人通過(guò)代履行的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以直接從生態(tài)環(huán)境損害行為人的銀行賬戶中劃撥出相應(yīng)款項(xiàng)以達(dá)至損害擔(dān)責(zé)原則的貫徹。然而有原則就有例外，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)得以在某些情形下被免除，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編可以參照歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》將戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突和不可抗拒的自然現(xiàn)象作為企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的免責(zé)事由。1 如果行為人實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害行為經(jīng)由環(huán)境媒介對(duì)他人私益造成損害，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，這部分責(zé)任應(yīng)當(dāng)由引致性規(guī)定將其引入《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的相關(guān)條款。

對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等環(huán)境第三方機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，由于它們承擔(dān)的是輔助生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)行的職能，其本身不大可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，故環(huán)境第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于其違反法律規(guī)定在有關(guān)提供環(huán)境服務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中弄虛作假、包庇、縱容實(shí)際造成生態(tài)環(huán)境損害行為人的情形。此時(shí)其不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境行政處罰責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)與造成生態(tài)環(huán)境損害的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。此處的連帶責(zé)任既包括救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，也包括救濟(jì)特定主體私益的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

至于生態(tài)環(huán)境損害行為人不明或者已經(jīng)查明屬于歷史遺留環(huán)境損害的情形，首先應(yīng)當(dāng)明確的是對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施侵害行為的主體從造成生態(tài)環(huán)境損害之日起，到生態(tài)環(huán)境損害的不利影響完全消除之日前，都應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)。在這一期間內(nèi)能夠確定擔(dān)責(zé)主體的，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)或者賠償責(zé)任，即使擔(dān)責(zé)主體的存在形式發(fā)生了變化，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)當(dāng)時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施侵害行為的不利后果。2 如果確實(shí)無(wú)法確定責(zé)任人的，可以對(duì)此類(lèi)生態(tài)環(huán)境損害采用生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)責(zé)任保險(xiǎn)或者生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)基金等社會(huì)化填補(bǔ)形式實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。3

3.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的程序性規(guī)定

對(duì)于追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的程序性規(guī)定，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)問(wèn)題：

首先，環(huán)境民事公益訴訟具有預(yù)防和兜底兩項(xiàng)功能。預(yù)防功能前文已經(jīng)論述，而兜底功能是指環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督政府部門(mén)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的工具，而非自行開(kāi)展救濟(jì)工作的方式。在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中，兜底功能可以具體設(shè)計(jì)為人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟之后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知相應(yīng)行政機(jī)關(guān)。基于公法路徑的高效性，筆者建議如果此時(shí)對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)決定立案并啟動(dòng)行政調(diào)查程序，法院應(yīng)當(dāng)中止環(huán)境民事公益訴訟的審理。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)做出行政處罰的期限是九十日，法院裁定中止審理不會(huì)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)程產(chǎn)生過(guò)大阻礙。且如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)法院告知后及時(shí)采取行使行政權(quán)的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為人課以修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)并施以行政處罰的懲戒，較之依靠環(huán)境公益訴訟程序繼續(xù)推進(jìn)而言能夠更及時(shí)地對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)。如果相應(yīng)行政機(jī)關(guān)了解情況之后對(duì)被告行為仍不予處理的，法院可以恢復(fù)案件審理進(jìn)程，符合法律規(guī)定的社會(huì)組織得以通過(guò)私法路徑的補(bǔ)白功能彌補(bǔ)公法路徑之缺位，實(shí)現(xiàn)私法路徑對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。至于出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的一般情形，政府已經(jīng)直接對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理與修復(fù)的情況下，社會(huì)組織無(wú)權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。4

其次，環(huán)境行政命令與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用關(guān)系問(wèn)題。這兩者都是行政機(jī)關(guān)為貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)原則，要求生態(tài)環(huán)境損害行為人承擔(dān)其行為后果的方式。從某種意義上來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體現(xiàn)出行政執(zhí)法的特點(diǎn)。1 兩者目的相同，手段相異，主要區(qū)別在于適用的場(chǎng)合不同。環(huán)境行政命令適用于生態(tài)環(huán)境損害行為人造成一般生態(tài)環(huán)境損害的場(chǎng)合，不論其行為是否違反法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)均可責(zé)令其修復(fù)環(huán)境。如果行政機(jī)關(guān)自行組織開(kāi)展修復(fù)活動(dòng)的，可以視行為人造成生態(tài)環(huán)境損害行為合法與否，分別采取提起索賠訴訟或直接劃撥的方式讓其承擔(dān)最終的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度則有一定的適用門(mén)檻，主要用于救濟(jì)后果嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害。由于行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度同樣是其履行職責(zé)的要求，因此，應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范圍。在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)索賠程序而不啟動(dòng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟，社會(huì)公眾亦能向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，督促政府積極履行生態(tài)環(huán)境損害索賠職責(zé)。

再次，明確環(huán)境行政命令的做出程序和救濟(jì)方式。生態(tài)環(huán)境責(zé)任編賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的行政相對(duì)人做出環(huán)境行政命令要求其修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的職權(quán)。環(huán)境行政命令與環(huán)境行政處罰的性質(zhì)相異，故而不受行政處罰做出程序的約束。2 程序性規(guī)定的缺失使得生態(tài)環(huán)境損害行為人的權(quán)利可能受到行政權(quán)力擴(kuò)張帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中，應(yīng)當(dāng)對(duì)這一立法空白進(jìn)行填補(bǔ)，促使行政機(jī)關(guān)在做出環(huán)境行政命令之前進(jìn)行更審慎地考量，滿足依法行政原則和比例原則的要求，盡量避免對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益造成侵害。

最后，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編應(yīng)當(dāng)做好與其他國(guó)家基本法律之間的銜接，尤其是注意與《民法典》和《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》）中環(huán)境資源犯罪規(guī)則的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，充分把握各制度優(yōu)勢(shì)區(qū)間，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。3 環(huán)境法典不可能成為“包治百病”的“靈藥”，必須厘清不同性質(zhì)的法律問(wèn)題。4 行為人造成特定主體私益損害的，應(yīng)當(dāng)明確行為人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害行為造成嚴(yán)重后果達(dá)到《刑法》入罪標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)引致性規(guī)定將生態(tài)環(huán)境損害行為人交由《刑法》施以懲戒。至于環(huán)境法典與訴訟法的銜接，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力和履行生態(tài)修復(fù)等環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)，可能對(duì)行政相對(duì)人利益造成侵害的救濟(jì)問(wèn)題，以及環(huán)境民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間的程序性銜接。

4.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的配套性規(guī)定

生態(tài)環(huán)境責(zé)任編除了應(yīng)當(dāng)明確實(shí)體性責(zé)任和責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中的程序性安排之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任之實(shí)現(xiàn)的配套制度做出規(guī)定，包括但不限于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制、鑒定評(píng)估機(jī)制和資金使用管理機(jī)制。

其中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的建立是為了與生態(tài)環(huán)境損害的事后救濟(jì)形成配合，從而構(gòu)建一體化的生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、應(yīng)急預(yù)案編制與管理、環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備與保障、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急總結(jié)、信息通報(bào)等應(yīng)急管理制度。

鑒定評(píng)估機(jī)制的科學(xué)與否與救濟(jì)工作實(shí)效直接掛鉤。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后對(duì)其的鑒定評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)及時(shí)展開(kāi)，以方便生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)主體選擇最為恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方案。由于當(dāng)前我國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害鑒定的規(guī)范文件呈現(xiàn)出種類(lèi)繁雜、要素割裂的特征，筆者建議生態(tài)環(huán)境責(zé)任編雖不宜直接對(duì)具有較強(qiáng)技術(shù)性特點(diǎn)的鑒定評(píng)估文件做出具體規(guī)定，但應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)行政主管部門(mén)之間協(xié)同合作，促使其共同就生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的關(guān)鍵性術(shù)語(yǔ)和必要的程序進(jìn)行系統(tǒng)梳理，盡早形成科學(xué)、合理、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范體系。5

生態(tài)環(huán)境責(zé)任編對(duì)于資金使用管理機(jī)制的規(guī)定應(yīng)當(dāng)涵蓋資金的收繳、管理和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的收繳，應(yīng)當(dāng)明確通過(guò)訴訟判決確定的賠償金由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，通過(guò)磋商議定的賠償金由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)資金的管理，應(yīng)當(dāng)明確將其納入財(cái)政專(zhuān)戶，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途和程序使用，不得與其他財(cái)政資金混同。1 此外，環(huán)境保護(hù)稅雖然不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償金，但其作為污染環(huán)境者承擔(dān)責(zé)任的一種方式，目的在于矯正污染治理成本分配的社會(huì)不公，使“企業(yè)賺錢(qián)污染環(huán)境、政府出資治理環(huán)境”這種負(fù)外部性內(nèi)部化。2 因此，筆者建議在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中規(guī)定收繳的環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不應(yīng)納入一般公共預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)籌使用。

對(duì)于資金的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的資金管理者地位，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度進(jìn)行。一方面應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)項(xiàng)目實(shí)施地生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的同級(jí)政府在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)賠償金進(jìn)行監(jiān)管，以保障資金使用效率；另一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)定將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)資金的使用狀況予以公開(kāi)，通過(guò)公眾監(jiān)督的方式保障資金使用的透明度。如果生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)資金是通過(guò)法院執(zhí)行獲得的，該筆資金的使用者對(duì)于該筆資金的使用情況應(yīng)當(dāng)承擔(dān)向法院、檢察院備案的義務(wù)。

The Design of Articles for Ecological Environment Damage Relief in the

Environmental Code

LI Yanfang， DING Cunfan

Abstract： The articles for ecological environment damage relief are indispensable part of the environmental code. The unified provision of ecological environment damage relief in environmental code not only conforms to the integrated and comprehensive characteristics of the ecological environment damage relief work， but also is the inevitable requirement of the comprehensive content of environmental code. Under the guidance of the public-private law coordination path， the articles for ecological environment damage relief in the environmental code should play the leading role of the public law path on the one hand， and pay attention to the auxiliary function of the private law path on the other hand. The articles for ecological environment damage relief in the ecological environment liability series should deal with the relationship with the general part of environmental code， and cover substantive provisions， procedural provisions and supporting provisions.

Key words： environmental code; the liability part of environmental code; the general part of environmental code; public- private law synergy

（責(zé)任編輯：知? ?魚(yú)）