莊 超,尹正杰,2

(1.長江科學院 水資源綜合利用研究所,武漢 430010;2.長江水利委員會長江經(jīng)濟帶保護與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心,武漢 430010)

1 研究背景

生態(tài)補償制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分,加快建立長江流域跨省橫向生態(tài)補償機制是做好長江流域大保護,實現(xiàn)長江經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求。我國在流域橫向生態(tài)補償研究方面取得了一定進展,成果主要集中在以下幾個方面:一是圍繞流域橫向生態(tài)補償機制[1]、理論基礎、補償途徑[2]、補償標準、原則及方式等理論方法開展研究;二是梳理總結(jié)我國流域橫向生態(tài)補償制度建設現(xiàn)狀,從立法、制度供給等層面分析實踐問題[3-4];三是深入剖析流域橫向生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?如跨界流域生態(tài)補償?shù)摹靶掳步Ｊ健盵5]等。學者們從生態(tài)補償科學問題的把握[6]、法律調(diào)控的方式[7]、建設框架[8-9]以及某一具體類型生態(tài)補償?shù)脑O計[10]等多個角度對長江流域橫向生態(tài)補償?shù)幕纠碚摷瓣P(guān)鍵問題進行剖析。概括而言,國內(nèi)研究注重自上而下的長江流域生態(tài)補償體系的構(gòu)建,而聚焦于跨省流域橫向生態(tài)補償則顯得相對薄弱,并多以長江經(jīng)濟帶為研究范圍[11]?？陀^上講,關(guān)于長江流域橫向生態(tài)補償機制存在問題的研究并不鮮見,研究視角多從技術(shù)和科學層面分析為主,如生態(tài)補償范圍不清、標準偏低、補償方式單一等問題。但跨省流域橫向生態(tài)補償所涉及的不僅是技術(shù)和科學問題,更多是管理問題和制度問題。特別是在《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)實施后,如何進一步落實跨省橫向生態(tài)補償?shù)牧⒎ǔ蔀橹匾n題,需要在一定實踐基礎上,用系統(tǒng)治理、協(xié)同治理的理念從實踐檢視和制度供給兩個層面,審視跨省流域橫向生態(tài)補償問題,以此規(guī)范跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)幕疽x,界定其功能定位,分析實踐短板并提出完善建議。對于上述問題的深入研究將有助于推動長江流域跨省流域橫向生態(tài)補償長效機制的建立。

2 跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)幕疽x

任何制度的創(chuàng)設都有其預設的制度屬性和功能定位,制度定位不清不僅影響生態(tài)補償既有制度體系的運行,而且限制原有制度功能的發(fā)揮。國外研究中將生態(tài)補償界定為一種付費行為,認為生態(tài)補償是一種對生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者的有條件的正向激勵[12],是一種生態(tài)系統(tǒng)服務使用者和提供者之間的自愿交易。基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務,進行有條件的付費[13],滿足補償?shù)耐该餍?、自愿性、條件性和額外性[14]。我國現(xiàn)有政策文件法律框架中,生態(tài)補償?shù)拿Q及基本內(nèi)涵未能統(tǒng)一。生態(tài)補償?shù)姆烧斝曰A也存在較多差異,其中地方立法實踐和流域生態(tài)補償協(xié)議中較多采用的是“污染者付費”“受益者補償”以及“生態(tài)環(huán)境損害賠償”。實踐中概念的不統(tǒng)一折射出政策與法規(guī)制定者對于生態(tài)補償基本要義的理解存在偏差。生態(tài)補償雖然與自然資源有償使用、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葞в薪?jīng)濟色彩的制度設計,但并不代表制度之間可以混為一談。從制度屬性而言,生態(tài)補償是一種利益平衡機制,針對已發(fā)生或可能發(fā)生的生態(tài)利益減損或讓渡行為給予的補償,目的在于激勵更多的流域保護行為。自然資源有償使用制度屬于權(quán)屬機制,針對自然資源利用行為而設計,目的在于實現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟價值。而生態(tài)環(huán)境損害責任是完全意義上的責任追究機制,是針對已發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害的問責,目的在于實現(xiàn)對污染和破壞行為的懲罰。

概而論之,生態(tài)補償是對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責任所增加的支出和付出的成本,予以適當補償?shù)募钚灾贫劝才拧？缡×饔驒M向生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)闹匾种?是由流域生態(tài)受益者向生態(tài)保護者補償因保護流域環(huán)境而喪失的發(fā)展機會和增加的保護性投入的激勵性環(huán)境經(jīng)濟制度。相鄰省份在“成本共擔、效益共享、合作共治”原則基礎上,通過充分溝通就各方生態(tài)補償?shù)臋?quán)責、補償措施、保障機制等達成一致意見并簽署補償協(xié)議。“成本共擔、效益共享、合作共治”原則本身揭示了跨省流域橫向生態(tài)補償制度核心功能為激勵和協(xié)同,以生態(tài)補償資金和政策作為激勵方式,對流域生態(tài)利益保護作出特別犧牲或利益讓渡的主體進行補償,實質(zhì)為流域內(nèi)上下游、左右岸生態(tài)利益的保護、平衡和調(diào)整,并依托于跨省之間的協(xié)同聯(lián)動實現(xiàn)補償?shù)哪康呐c功能。

3 長江流域跨省橫向生態(tài)補償實踐考察

3.1 長江流域跨省橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實訴求

長江流域生態(tài)戰(zhàn)略地位突出、流域自然條件復雜,流域生態(tài)補償訴求較為強烈且多元。一方面,長江流域在我國生態(tài)戰(zhàn)略布局中占據(jù)至關(guān)重要位置,流域上中下游分布有數(shù)量眾多的江河源頭區(qū)、珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河蓄滯洪區(qū)、具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊等(見圖1)。故而長江流域生態(tài)補償?shù)脑V求不局限于優(yōu)良水質(zhì)和充足水量兩方面,還包括對物種和資源的保護、生態(tài)系統(tǒng)的維護,以及維持長江生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)健康所必需的生境條件。另一方面,長江流域橫跨19省市,流域內(nèi)重要河流及跨省河流達70余條,其中干流跨省的河流達30條,涉及青海、四川、西藏、云南、重慶等14個省市和自治區(qū),建有數(shù)量眾多的省界斷面。上下游、左右岸交錯的行政區(qū)域關(guān)系決定了相鄰省份間存在較多流域資源利用沖突,由此產(chǎn)生不同主體生態(tài)利益協(xié)調(diào)需求。通過跨省流域橫向生態(tài)補償制度來平衡相鄰省份的生態(tài)利益訴求成為流域綜合治理模式下的一種選擇。

圖1 長江流域重要生態(tài)戰(zhàn)略資源統(tǒng)計Fig.1 Statistics of important strategic ecological resources in the Yangtze River Basin

3.2 長江流域跨省橫向生態(tài)補償?shù)恼呒胺梢?/h3>

自2015年以來,中央及國家部委先后出臺了16項推動流域生態(tài)補償?shù)恼呶募?如《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》等,指導流域生態(tài)補償機制建設。特別是為長江流域量身制定的《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)和《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》(以下簡稱《實施方案》),筆者稱之為“長江方案”(見表1),致力于推動全覆蓋、多方位、規(guī)范化的長江全流域橫向生態(tài)保護補償機制建設。

表1 流域橫向生態(tài)補償?shù)摹伴L江方案”Table 1 “Yangtze River Scheme” for transverse ecological compensation of the Yangtze River basin

從《指導意見》到《實施方案》,可以看出,隨著長江流域治理與保護任務的階段性變化,國家推動長江流域生態(tài)補償?shù)恼卟粩嘌葸M,呈現(xiàn)較為清晰的發(fā)展脈絡。首先,政策的輻射范圍不斷擴大,從長江經(jīng)濟帶拓展到長江全流域。其次,生態(tài)補償?shù)恼吣繕烁臃狭饔蜃陨硇枨?基于生態(tài)補償?shù)募罟δ芴岢龈嗒剟钚哉?。再?流域生態(tài)補償?shù)臉藴矢油晟?從強調(diào)水質(zhì)單一標準,統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全等多要素。最后,跨省流域橫向生態(tài)補償方式雖仍以資金補償為主,但開始嘗試流域治理、綠色產(chǎn)業(yè)幫扶等。

在法律制度層面,《長江保護法》第76條明確了長江流域生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域,尤其鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)補償,并鼓勵市場化的運作以及自愿協(xié)商方式開展補償。正在制定中的《生態(tài)保護補償條例(征求意見稿)》第19條是流域生態(tài)補償制度的主要條文,該法條對《長江保護法》第76條進行了借鑒和強化,在其第2款中強調(diào)國務院主管部門要加強對建立長江、黃河等重要江河流域補償?shù)慕y(tǒng)籌指導,并規(guī)定長江、黃河等沿線相鄰省級政府應當簽訂補償協(xié)議。

3.3 長江流域跨省橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`現(xiàn)狀

目前長江流域19省市均出臺了相關(guān)政策鼓勵建立省內(nèi)流域上下游生態(tài)補償機制,其中,上海、江蘇、浙江、安徽、重慶、四川、貴州等7省市已經(jīng)制定了省市內(nèi)流域橫向生態(tài)補償機制,實現(xiàn)了省內(nèi)流域生態(tài)保護補償機制全覆蓋。流域橫向生態(tài)補償機制的建設有序推進,已建立的有皖浙新安江、云貴川赤水河、渝湘酉水、蘇皖滁江、贛湘淥水、川渝長江干流和瀨溪河等6個跨省流域生態(tài)補償機制(見表2)。在此過程中云南、貴州與四川,湖南與重慶,安徽與江蘇,江西與湖南、四川與重慶分別簽訂涉及相關(guān)跨省跨界流域的橫向生態(tài)保護補償協(xié)議。

表2 長江流域跨省橫向生態(tài)補償實踐情況Table 2 Practices of cross-provincial transverse ecological compensation in the Yangtze River Basin

生態(tài)補償機制實施以來,長江流域的水質(zhì)得到改善。據(jù)統(tǒng)計,2020年流域內(nèi)各相關(guān)跨界斷面水質(zhì)均達到或優(yōu)于協(xié)議目標。其中,赤水河流域清水鋪和鰱魚溪斷面、滁河陳淺斷面年均水質(zhì)達到協(xié)議目標;酉水流域里耶鎮(zhèn)斷面和淥水流域金魚石斷面年均水質(zhì)為Ⅱ類,均高于協(xié)議目標的Ⅲ類要求。

4 長江流域跨省橫向生態(tài)補償實踐面臨的主要問題

雖然長江流域生態(tài)補償呈現(xiàn)范圍逐步擴大的良好態(tài)勢,但從目前已開展的流域補償實踐來看,長江流域生態(tài)補償尚處于起步和探索階段。目前已有長江流域跨省橫向生態(tài)補償實踐探索也僅僅停留在“試驗田”,主要是省級政府之間針對某些重點河流簽訂跨省流域生態(tài)補償協(xié)議,離覆蓋全流域的跨省橫向生態(tài)補償機制有借鑒復制意義的“示范田”還有一定距離。

4.1 專項立法滯后,跨省橫向生態(tài)補償?shù)姆晒┙o不足

近年來,無論是國家層面對于生態(tài)補償?shù)姆纱_認,還是地方層面流域生態(tài)補償實施辦法的出臺,流域生態(tài)補償?shù)靡猿醪酱_立。但總體而言,立法體系尚不健全,明顯滯后于跨省流域生態(tài)補償實踐,且法律條文的設計普遍較為宏觀,多為宣示性和鼓勵性條款。《長江保護法》的頒布實施對于長江流域跨省橫向生態(tài)補償意義重大,該法明確了流域生態(tài)補償?shù)霓k法、資金籌措及使用原則以及補償?shù)姆绞降取Ｈ欢?囿于該法綜合法的定位,其關(guān)于流域生態(tài)補償制度設計依然不夠系統(tǒng)并帶有濃重的政策性立法特點,缺乏對流域生態(tài)補償對象、途徑、標準、程序、責任及保障等一系列問題的法律規(guī)范闡釋。立法供給不足不僅制約了流域生態(tài)補償原有制度功能的發(fā)揮,而且造成實踐中流域生態(tài)補償模式的過度泛化。

4.2 正向激勵有限,長江流域跨省橫向生態(tài)補償機制定位出現(xiàn)偏差

跨省流域橫向生態(tài)補償機制設計是為鼓勵上游政府等受償主體在法定義務和責任之外,實施為改善水質(zhì)、水量等流域治理與保護目標的活動,是對法律約定的生態(tài)環(huán)境義務和責任之外作出的特別犧牲活動導致自身流域生態(tài)利益的減損或讓渡而給予的補償,以此激勵受償主體積極采取保護行動。無論國外研究還是國內(nèi)最新立法,均強調(diào)生態(tài)補償?shù)恼蚣罟δ芏ㄎ?充分激勵是流域生態(tài)補償?shù)闹贫群诵?。但當前長江流域多數(shù)省份的橫向生態(tài)補償政策是基于獎懲機制設計的,并且普遍適用“雙向補償”模式。即如果上游的出境斷面水質(zhì)相比上年同期提升了,便由下游對上游進行補償;如果水質(zhì)下降了,由上游補償下游。如《長江武漢段跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎懲和生態(tài)補償辦法》《四川省流域橫向生態(tài)保護補償獎勵政策實施方案》等均為此種模式。從表面上看,此種“水質(zhì)對賭”模式似乎既可以激勵上游政府采取積極流域治理行為,同時又可以對其行為構(gòu)成顯著約束。但實際上,這種情形下的流域橫向補償范圍過度寬泛,暗含著對水質(zhì)超標進行賠償和水質(zhì)達標進行補償?shù)闹贫葍?nèi)涵,將生態(tài)損害賠償?shù)膬?nèi)容也納入到生態(tài)補償中,造成激勵機制與約束機制并存的復雜局面,而且對于環(huán)境負外部性的懲罰意味更深,正外部性的激勵有限,偏離了作為激勵機制的生態(tài)補償?shù)暮诵囊x。

4.3 流域協(xié)同不足,長江流域跨省橫向生態(tài)補償?shù)乃槠攸c突出

無論是體制機制的創(chuàng)新,還是流域治理模式的變革,歸根結(jié)底是對流域自然資源的保護與生態(tài)利益的協(xié)調(diào),需要在流域綜合管理的框架內(nèi)規(guī)制個體理性可能帶來的集體非理性[15]。流域生態(tài)補償是流域綜合管理的內(nèi)容之一,應該納入流域管理的框架內(nèi)實施?？缡×饔驒M向生態(tài)補償能夠推進上下游相互協(xié)調(diào)、相互促進的高質(zhì)量發(fā)展,從而形成長江大保護格局,是建立長江流域生態(tài)補償機制的應有之義。然而,當前長江流域橫向生態(tài)補償多是流域內(nèi)相鄰兩省之間通過協(xié)商方式開展,碎片化、非均衡化痕跡十分明顯[16],流域管理的協(xié)調(diào)機制在上下游、左右岸的復雜關(guān)系中功能發(fā)揮有限。盡管流域相關(guān)各方均認識到建立橫向生態(tài)補償機制的重要性,但協(xié)調(diào)難度較大,存在補償效率不高和以局部發(fā)展訴求為先的問題。目前已簽訂的跨省協(xié)議也多是中央政府作為“調(diào)解人”參與協(xié)調(diào)的結(jié)果,更多側(cè)重于區(qū)域政府間的協(xié)調(diào),缺乏流域?qū)用娴恼w統(tǒng)籌,致使長江流域生態(tài)補償?shù)摹傲饔颉鄙史浅T乏,全流域一體化保護的體制機制并未真正形成[17]。作為協(xié)調(diào)省際流域資源治理與保護長江流域管理機構(gòu)在統(tǒng)籌流域生態(tài)補償機制建立方面,特別是協(xié)調(diào)跨省河流相關(guān)省份及主管部門的流域管理措施等方面缺乏足夠的獨立性和權(quán)威性。已簽訂的流域生態(tài)補償協(xié)議,無論是從技術(shù)層面還是從管理層面,與長江流域綜合規(guī)劃及保護效果評估相對獨立,很大程度上影響了流域生態(tài)補償之于流域綜合管理的整體推動效果。對于“補償誰、怎么補、補多少”等關(guān)鍵問題缺少全流域?qū)用嫦鄬σ?guī)范的技術(shù)指導和評判標準。部分地方出現(xiàn)了為響應國家號召而把簽訂協(xié)議視為建立機制的現(xiàn)象,生態(tài)補償機制建立的有效性和可持續(xù)性難以保障。

4.4 補償基準局限,長江流域省界斷面水質(zhì)達標率不再是制約

生態(tài)補償基準是流域生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}、難點問題?？疾烊珖秶鷥?nèi)的跨省流域橫向生態(tài)補償,以水質(zhì)為補償基準的占據(jù)大多數(shù),僅有少數(shù)流域以水質(zhì)和水量并重的基準設定生態(tài)補償,如《湖南省流域生態(tài)保護補償機制實施方案(試行)》。以水質(zhì)為基準的設定在國家政策中也得到了肯定,如2016年財政部等四部委印發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》中明確提出:“將流域跨界斷面的水質(zhì)水量作為補償基準?！闭\然,以水質(zhì)為中心的補償基準建立在流域生態(tài)補償建設的初始階段,具有較強的可操作性也便于流域生態(tài)補償制度的開展實施,但隨著流域治理與保護水平的提升,水質(zhì)的保護顯得單一且不再是一種制約因素。根據(jù)2017—2021年長江流域水質(zhì)優(yōu)良(Ⅰ—Ⅲ 類)斷面比例分析可知,近5 a長江流域水質(zhì)優(yōu)良斷面保持了較高水平(見圖2),并呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。特別是2020—2021年,長江干流水質(zhì)連續(xù)兩年全線年均值達到了Ⅱ 類[18]。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部最新公布的數(shù)據(jù),“十四五”期間不宜追求過高的優(yōu)良水體比例,水質(zhì)改善將更加突出一個“穩(wěn)”字[19]。在全流域整體水質(zhì)較好的情況下仍以水質(zhì)目標為中心建立生態(tài)補償機制,對大部分水質(zhì)本底較好的地區(qū)而言,面臨水質(zhì)改善“天花板”,繼續(xù)以水質(zhì)改善為政策目標,對水質(zhì)、水量之外的生態(tài)流量、生物多樣性、重要生境的補償訴求缺乏積極回應,勢必將影響流域橫向生態(tài)補償政策的可持續(xù)性及科學性。

圖2 近5 a長江流域水質(zhì)優(yōu)良(Ⅰ—Ⅲ類)國控斷面比例Fig.2 Proportion of national controlled sections with excellent (Ⅰ-Ⅲ) water quality in the Yangtze River Basin in recent five years

5 完善長江流域跨省橫向生態(tài)補償機制的建議

針對我國及長江流域自然資源稟賦及經(jīng)濟社會發(fā)展水平,將科學問題與管理問題結(jié)合,才能有效建立科學、合理的生態(tài)補償機制[20]。長江流域生態(tài)補償機制的完善需要與流域管理深度融合,在流域尺度上尋求破解之道。

5.1 頒布長江流域生態(tài)補償管理單項立法

鑒于當前已有生態(tài)補償法律體系普遍存在的系統(tǒng)性和可操作性不足問題,圍繞長江流域生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定專門立法仍具有必要性和可行性。單項立法既是規(guī)范長江流域生態(tài)補償管理的必要措施,也是提升長江流域生態(tài)補償制度功能的重要方式。在立法路徑上,比較現(xiàn)實可為的選擇是在《長江保護法》等上位法立法精神指引下,出臺長江流域生態(tài)補償管理專門條例或辦法。在立法思路上,應當在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下,注重提升長江流域生態(tài)補償管理的規(guī)范性。既要在法律語境下闡明流域生態(tài)補償?shù)幕緝?nèi)涵、法律性質(zhì)及制度構(gòu)造,又要對長江流域已有生態(tài)補償實踐經(jīng)驗、制度成果進行合理總結(jié),使之上升為法律規(guī)范。在主要制度設計上,應當建立完善流域利益協(xié)調(diào)與共享機制,并對長江流域生態(tài)補償對象、途徑、標準、程序、責任及保障提出具體制度建構(gòu)。

5.2 回歸跨省橫向生態(tài)補償?shù)膽欢ㄎ?/h3>

跨省流域生態(tài)補償?shù)膽欢ㄎ缓凸δ茉O定是通過對流域生態(tài)價值增益行為的補償以激勵生態(tài)利益的正向供給,因此,長江流域跨省橫向生態(tài)補償制度應當對實踐中偏離、背離生態(tài)補償制度功能定位的問題予以糾正。首先,應強化環(huán)境正外部性行為的激勵機制底蘊,注重受償主體法律權(quán)利的確認與保障,著重對流域生態(tài)利益提升作出特別犧牲的,給予回報與彌補。其次,要完善激勵約束機制內(nèi)容。未來長江流域跨省橫向生態(tài)補償應當劃清“補償”與“賠償”“責任”及“義務”的界限,在生態(tài)補償協(xié)議中注意與“獎懲機制”“污染者付費”“誰利用誰補償”等概念相區(qū)分,剔除流域橫向生態(tài)補償協(xié)議中有關(guān)約束、懲罰機制的內(nèi)容。需要特別明確的是,《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 3838—2002)依據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護目標,提出了省界斷面水質(zhì)的明確規(guī)定。對于省界斷面水質(zhì)的維護屬于上游政府的基本義務和法定責任。水質(zhì)未達標時政府應當賠償或采取其他治理行為,屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)環(huán)境責任追究制度范疇。再次,明確跨省流域橫向補償啟動條件是政府在履行流域治理責任基礎上,流域治理與保護水平得到進一步改善的情形才能獲得補償。換言之,流域橫向生態(tài)補償?shù)那疤崾强陀^上存在流域生態(tài)利益的增加。此為補償?shù)摹皸l件性”和“額外性”要求。

5.3 充分發(fā)揮長江流域協(xié)調(diào)機制作用

《長江保護法》第4條規(guī)定,國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作,審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項,督促檢查長江保護重要工作的落實情況。長江流域跨省橫向生態(tài)補償制度的實施,需要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)機制的作用。通過長江流域協(xié)調(diào)機制促進流域各省之間通過簽訂區(qū)域法律合作協(xié)議的方式設定補償范圍,形成權(quán)力邊界、利益范圍的穩(wěn)定機制,以此推動全流域生態(tài)補償制度目標綜合化。一方面,鑒于流域內(nèi)各省市之間流域生態(tài)補償模式的多樣化,存在探索性有余、規(guī)范性欠缺問題,長江流域協(xié)調(diào)機制應當從全流域?qū)用娉雠_專門跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)闹笇砸庖?積極爭取立法資源,啟動《長江流域生態(tài)補償條例》起草研究。在立法內(nèi)容上對流域橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w權(quán)利義務、補償程序規(guī)范、補償糾紛解決機制、責任分擔制度、后續(xù)評估等具體協(xié)調(diào)溝通程序作出細致規(guī)定。另一方面,通過長江流域協(xié)調(diào)機制組織搭建長江流域生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺,以促進全流域、流域內(nèi)跨省、跨部門生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同互動和信息資源共享,并將其納入長江大保護綜合信息平臺,形成通暢的需求對接渠道和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障機制。

5.4 建構(gòu)符合長江流域資源稟賦特點的補償基準

在長江干流水質(zhì)得到極大改善、絕大多數(shù)跨省斷面水質(zhì)達標的背景下,未來水質(zhì)的改善空間相對有限,繼續(xù)實施以水質(zhì)為中心的流域橫向生態(tài)補償基準,將制約跨省流域橫向生態(tài)補償開展的動力。在水質(zhì)水量之外,構(gòu)建符合長江流域資源稟賦特點的補償基準體系十分必要。建議基于長江流域生態(tài)系統(tǒng)的多功能性,將生態(tài)補償、經(jīng)濟補償和社會補償有機結(jié)合起來,著重于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本等,而非自然資源價值、生態(tài)環(huán)境損害和人身財產(chǎn)損害價值,構(gòu)建開放的長江流域生態(tài)補償體系。既要體現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌,又要強調(diào)因地制宜,根據(jù)不同地區(qū)的特點,構(gòu)建不同的生態(tài)補償基準。例如,在水質(zhì)本底較好的源頭地區(qū)可側(cè)重于提高水源涵養(yǎng)功能,以此作為補償?shù)幕鶞?在水質(zhì)亟待改善的污染嚴重地區(qū)可側(cè)重于水質(zhì)達標及改善;在水資源相對缺乏地區(qū)應當側(cè)重于生態(tài)基流和水量的保障。此外,在推進流域全流域橫向生態(tài)補償?shù)耐瑫r,結(jié)合水流生態(tài)補償試點情況,在長江流域重要湖泊、飲用水源地、蓄滯洪區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)等領域提出具體可行的生態(tài)補償機制,以形成不同領域生態(tài)補償機制的協(xié)同推進模式。

6 結(jié) 語

建立穩(wěn)定長效的跨省流域橫向生態(tài)補償機制,能夠促進長江流域各利益相關(guān)方形成共抓大保護的格局,為推進流域高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。長江流域跨省橫向生態(tài)補償實踐環(huán)節(jié)尚處于積累經(jīng)驗與完善階段,是當前及后續(xù)研究的熱點問題,需要慎重檢視已有探索實踐在制度定位、政策制定、基準設定等各個環(huán)節(jié)中暴露的問題。破解長江流域跨省橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實難題,需要在流域生態(tài)補償科學技術(shù)問題之外,聚焦長江流域生態(tài)補償?shù)墓芾韱栴},并置于流域管理的場域上分析,探尋完善跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)膶Σ呓ㄗh。