吉紅香, 黃本勝,邱 靜,張之琳,鄭 泳,秦 雁

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院,廣州 510635;2.廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,廣州 510635;3.河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室,廣州 510635)

1 研究背景

世界級大灣區(qū)城市群往往圍繞河口布局,擁有豐富的水資源和便利的航運(yùn)深港碼頭,能夠適應(yīng)人口、信息、資源的快速聚集、高效流動,便于全球性的創(chuàng)新技術(shù)輸入和成果輸出,實(shí)現(xiàn)效益的聚變與最大化。珠江三角洲和港澳特區(qū)是我國最具活力的經(jīng)濟(jì)增長極之一,輻射帶動我國南方地區(qū),引領(lǐng)全球創(chuàng)新發(fā)展,戰(zhàn)略地位日益突出?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了粵港澳大灣區(qū)發(fā)展成為我國深化改革和擴(kuò)大開放的重大國家級戰(zhàn)略目標(biāo)。作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新的重要空間,粵港澳大灣區(qū)同時也被認(rèn)為是繼美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)及日本東京灣區(qū)之后的世界第四大灣區(qū),地域包含珠三角九市和香港、澳門特別行政區(qū),涉及9個地級市和2個特別行政區(qū),人口、土地、水資源相對集中。珠江三角洲水網(wǎng)區(qū),水系發(fā)達(dá),縱橫交錯,被稱為世界最復(fù)雜的河口水系。對照水利高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略,對標(biāo)國際一流灣區(qū)成功經(jīng)驗(yàn),粵港澳大灣區(qū)在防洪、水資源、水生態(tài)環(huán)境以及水管理方面還有較大的差距。

粵港澳大灣區(qū)水安全也得到了眾多專家學(xué)者的重視,黃鋒華等[1]對大灣區(qū)構(gòu)建了水資源負(fù)載指數(shù)模型,認(rèn)為2019年粵港澳大灣區(qū)人口與水資源量、國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)與水資源量的匹配程度較低,水資源空間分布與生產(chǎn)力布局不協(xié)調(diào),且水資源空間不均衡性有進(jìn)一步加劇的趨勢。陳文龍等[2]從粵港澳大灣區(qū)治理理念、城市建設(shè)、防洪治澇標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測預(yù)警預(yù)報、制度保障等方面提出了流域系統(tǒng)治理、把防洪排澇作為城市建設(shè)的剛性約束、科學(xué)確定城市防洪治澇標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報及制度保障等應(yīng)對策略。顧朝林等[3]就國外城市群地區(qū)的進(jìn)行了比較研究,提出了城市——區(qū)域的水資源開發(fā)理念。李駿飛等[4]從給排水領(lǐng)域分析了粵港澳大灣區(qū)城市群內(nèi)澇的問題,提出了加強(qiáng)排水管道系統(tǒng)梳理和建設(shè)的建議。高真等[5]、趙鐘楠等[6]針對粵港澳大灣區(qū)水安全面臨的問題,對城市供水、防洪安全、水生態(tài)保護(hù)和體制機(jī)制方面提出了思路和建議措施。

珠江三角洲水網(wǎng)區(qū),水系發(fā)達(dá),縱橫交錯,是世界最復(fù)雜的河口水系,特別是粵港澳大灣區(qū)三地管理制度和體質(zhì)上的差異,在防洪、水資源、水生態(tài)環(huán)境以及水管理方面難度更大。大灣區(qū)水利高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障,在解決已有水問題的基礎(chǔ)上還需汲取國際灣區(qū)水治理各領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn),對標(biāo)國際一流灣區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本文數(shù)據(jù)來源于歷年《廣東省年鑒》《廣東省水資源公報》《香港統(tǒng)計(jì)年刊》《澳門水資源狀況》以及日本、美國相關(guān)網(wǎng)站。

2 粵港澳大灣區(qū)水資源情勢

粵港澳大灣區(qū)所在的區(qū)域是一個復(fù)雜的河網(wǎng)流域,由西江、北江、東江、珠江三角洲河網(wǎng)組成,其中河網(wǎng)區(qū)面積9 750 km2,河網(wǎng)密度0.8 km/km2,水道縱橫交錯,相互貫通,是中國水資源豐富的地區(qū)之一[7]。

大灣區(qū)屬于亞熱帶季風(fēng)氣候并且位于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū),夏季高溫多雨,冬季溫和少雨,雨熱同期。大灣區(qū)核心區(qū)廣州市、深圳市年均降雨量約1 980 mm,平均相對濕度為68%,比廣東省平均降水量1 787 mm略高。4—6月份前汛期雨量較大,8—9月份后汛期天氣炎熱,多臺風(fēng)雨,10—12月份氣溫適中,臺風(fēng)和降雨均較少。熱帶氣旋影響年均1.5個,近年超強(qiáng)臺風(fēng)、大暴雨等極端天氣較頻繁。

近40 a來,隨著改革開放政策的實(shí)施,廣東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人口大幅增加(圖1),大灣區(qū)人口已超過8 600萬人,GDP超過11.5萬億人民幣。

圖1 大灣區(qū)近40 a人口變化Fig.1 Population change in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in the past four decades

本地水資源總量變化不大,人均水資源量急劇下降。人均本地水資源量僅為646 m3,僅占廣東省人均的0.38,是全國人均水資源量的0.28。水利部和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃》,明確到2025年,大灣區(qū)用水總量<221.23億m3,萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量達(dá)到17.5 m3(不含港澳地區(qū))。

粵港澳大灣區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)社會活動和水資源分布亦不均勻,灣區(qū)以西江干流至洪奇瀝水道以東的東岸人口是西岸的2倍多, GDP總量是西岸的3.6倍,人均GDP是西岸的1.6倍,但水資源量均小于西岸,僅占灣區(qū)水資源量的37%,遠(yuǎn)少于西岸地區(qū)。灣區(qū)東西兩岸水資源分布不均,與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不匹配,限制了城市群的高速穩(wěn)定發(fā)展,見圖2。

圖2 2019年大灣區(qū)水資源與人口、GDP分布情況Fig.2 Distribution of water resources, population, and GDP in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in 2019

雖然粵港澳大灣區(qū)是中國水資源豐富的地區(qū)之一,但疊加經(jīng)濟(jì)、人口負(fù)荷,水資源時空分布不均,難存水、咸潮影響范圍大、水質(zhì)性缺水等綜合問題,粵港澳大灣區(qū)水資源已處于緊缺狀態(tài)[1,5-7]。習(xí)總書記提出的 “節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力” 治水思路,精準(zhǔn)地指出了粵港澳大灣區(qū)水資源的治理策略,以及水利工作者應(yīng)當(dāng)關(guān)注及對比分析的方向。

3 四大灣區(qū)水安全治理策略對比

3.1 用水節(jié)水制度和節(jié)水宣傳

美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)三大國外灣區(qū)的發(fā)展都經(jīng)歷了港口經(jīng)濟(jì)-工業(yè)經(jīng)濟(jì)-服務(wù)經(jīng)濟(jì)-創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)類似的進(jìn)程[8]。各大灣區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展,不斷提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),逐步形成了各具有極強(qiáng)辨識度的產(chǎn)業(yè)布局,分別形成“金融灣區(qū)”“科技灣區(qū)”“產(chǎn)業(yè)灣區(qū)”。三大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均向高效資源節(jié)約型發(fā)展,并制定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)來推動節(jié)水工作,改進(jìn)節(jié)水工藝和設(shè)備、減少取水量和排污量來節(jié)約用水。通過提高公眾自覺節(jié)水意識、改變不良用水習(xí)慣、實(shí)施獎勵補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)政策等實(shí)現(xiàn)全面節(jié)水目標(biāo)。同時,三大灣區(qū)均非常注重節(jié)水的宣傳,特別是對兒童、中小學(xué)生的節(jié)水宣傳教育。

美國《美國聯(lián)邦法規(guī)》《美國安全飲用水法修正案》《節(jié)水規(guī)劃指南》《國家飲水條例》,要求制定長期節(jié)水規(guī)劃、調(diào)整水價等,還有嚴(yán)厲的制裁措施。紐約洲頒布了《安全飲水法》《地表水處理規(guī)定》《紐約州衛(wèi)生法》《水資源保護(hù)法》等法規(guī)、條例[9-10],對紐約公共供水系統(tǒng)提出了針對性的節(jié)水措施和規(guī)劃。美國環(huán)保署(美國國家環(huán)境保護(hù)局)在其官網(wǎng)上專門為兒童設(shè)置節(jié)水宣傳專欄,提供節(jié)水信息、發(fā)布節(jié)水電子小游戲、錄制宣傳視頻,分別為學(xué)生、老師制定節(jié)水記錄表和使用說明。

紐約灣區(qū)是世界金融的核心中樞、國際航運(yùn)中心以及重要制造業(yè)中心。紐約灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到97.0%,以金融業(yè)、信息服務(wù)業(yè)等先進(jìn)服務(wù)業(yè)為主,第二產(chǎn)業(yè)占比為3.0%,見表1。萬元GDP用水量為2.3 m3,人均綜合用水量為108 m3/a,城市管網(wǎng)漏失率約為5%,用水效率居四大灣區(qū)之首,見表2。

表1 灣區(qū)經(jīng)濟(jì)情況對比Table 1 Comparison of economic situation among bay areas

表2 灣區(qū)的用水情況對比Table 2 Comparison of water consumption among bay areas

舊金山灣區(qū)是世界頂尖的高新技術(shù)研發(fā)中心和金融中心。依托科技和信息產(chǎn)業(yè)帶動金融、旅游和其他服務(wù)業(yè),舊金山灣區(qū)為人均GDP最高的灣區(qū)代表,見表2。第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到80.2%,第二產(chǎn)業(yè)占比18.1%。灣區(qū)萬元GDP用水量為3.5 m3,人均綜合用水量為217 m3/a,用水效率僅次于紐約灣區(qū),城市管網(wǎng)漏失率約為8%,見表2。

東京灣區(qū)形成了京濱、京葉工業(yè)帶,主要為鋼鐵、石油化工、現(xiàn)代物流、裝備制造和游戲動漫、高新技術(shù),第三產(chǎn)業(yè)為主,三產(chǎn)比例為0.3%∶18.9%∶80.8%,見表1。日本出臺了《國土開發(fā)綜合法》《水資源開發(fā)促進(jìn)法》《河川法》《供水法》《污水法》和《水污染防治法》等法律法規(guī)[11-12],構(gòu)建了一個比較完整的法律體系,引導(dǎo)和調(diào)控全社會的水資源保護(hù)、節(jié)約行為。近20 a來,東京灣區(qū)用水量以自來水供水為主,供水管網(wǎng)發(fā)達(dá),城市管網(wǎng)漏失率僅為2.5%。萬元GDP用水量為11.5 m3,人均綜合用水量為341 m3/a,見表2。日本更是將節(jié)水宣傳貫穿各個領(lǐng)域,同樣重視對兒童的宣傳教育,“六一”國際兒童節(jié)也是“節(jié)水日”,宣傳中注重使用動漫文化,將節(jié)水宣傳深入兒童中。

粵港澳大灣區(qū)過境水豐富,長久以來形成的用水習(xí)慣粗放。節(jié)水法制建設(shè)滯后,缺乏剛性約束。強(qiáng)制性的節(jié)水法規(guī)較少,僅有《廣東省節(jié)約用水辦法》和《深圳市節(jié)約用水條例》,節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系和激勵機(jī)制不健全,缺乏支持節(jié)水投入的財稅政策。沒有對企業(yè)節(jié)水的相關(guān)優(yōu)惠政策,社會資本節(jié)水投入積極性不高。公共屬性的水資源成為廉價資源,社會整體節(jié)水積極性不高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比不足2%,但農(nóng)業(yè)用水占比約為32%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅有0.512,低于全國平均水平0.548。城鎮(zhèn)生活用水占比超過38%,但城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)老化失修,供水管網(wǎng)漏損率11.4%。大灣區(qū)萬元GDP用水量逐年下降,到2019年為19.5 m3,人均綜合用水量為317 m3/a,見表2、圖3。大灣區(qū)節(jié)水設(shè)施和用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)相對滯后,農(nóng)業(yè)、生活用水節(jié)水水平均落后于一流灣區(qū)。

圖3 粵港澳大灣區(qū)萬元GDP用水量變化Fig.3 Water consumption per 10000 yuan GDP in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

3.2 科學(xué)高效的水資源配置

四大灣區(qū)地理特征和水文情勢有相似之處,靠海發(fā)展,向外溢值,均存在水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)區(qū)位不匹配的情況。通過高效的資源配置工程,發(fā)掘水源地優(yōu)勢,提升水源配置能力,滿足灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。

紐約灣區(qū)優(yōu)質(zhì)水源在上游,處于下游灣區(qū)核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)水資源相對較少。通過連通特拉華河和克羅頓河流域19個水庫和3個湖泊,使水源涵養(yǎng)區(qū)面積達(dá)5 100 km2,總蓄水量達(dá)22億m3,成為供水安全的保障[13]。舊金山灣區(qū)水資源南北分布不均,南部缺水突出,甚至造成大面積土地荒蕪。通過29個大壩和水庫、22個抽水站和若干發(fā)電站構(gòu)成的加州北水南調(diào)工程,跨度約1 000 km,渠道總長約1 128 km。與中央河谷工程聯(lián)合調(diào)度,在枯水期向加州南部調(diào)水供水,年調(diào)水100億m3,實(shí)現(xiàn)了洪水資源在時間上的合理再分配。東京灣區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)活動集中在東京灣沿岸,而水源以利根川水系、荒川水系、多摩川水系三大水源為主,占城市供水總量的97%。建設(shè)了由16個水庫組成的原水供水網(wǎng)絡(luò),庫容近9億m3,解決東京灣區(qū)的水源問題。

粵港澳大灣區(qū)供水水源主要來自地表河道水,直接從河道取水占總供水量超過68%,本地蓄水工程供水量僅占總供水量不到14%,調(diào)水量占比11%。各大城市供水水源相對獨(dú)立,應(yīng)急水源不足,未形成供水水源互聯(lián)互備體系。大灣區(qū)內(nèi)深圳市將清林徑等大型水庫作為應(yīng)急水源,東莞市應(yīng)急備用水源主要以加大東江供水為主,珠海市河流型水源地和水庫型水源地互為備用水源。廣州、佛山、肇慶、江門、中山、惠州等市備用水源地建設(shè)滯后。大灣區(qū)城市群備用水源水量不能完全滿足城市應(yīng)急用水需求,遭遇連續(xù)特枯年份或突發(fā)性河道污染事件,或疊加海平面上升、咸潮上溯也會加劇城市供水安全。2020—2021年連年枯水也造成了大灣區(qū)內(nèi)東莞、廣州等城市的供水緊張。大灣區(qū)內(nèi)水資源配置系統(tǒng)少,目前有珠江三角洲水資源配置工程正在開工建設(shè),年調(diào)水量約25億m3,可緩解東岸深圳、東莞和廣州南沙部分區(qū)域的水資源緊缺問題。

從國際灣區(qū)具體情況來看,灣區(qū)水資源均存在不同程度的不均勻問題,同時都非常注重水資源的保障能力建設(shè)。紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)通過水庫群調(diào)度系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)水資源配置均衡化利用;舊金山灣區(qū)建設(shè)北水南調(diào)工程、中央河谷工程等一系列調(diào)水工程,形成水資源配置網(wǎng)絡(luò)體系,解決區(qū)域水資源極端不均衡問題。水資源的優(yōu)化配置極大促進(jìn)了國際一流灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,取得的成功經(jīng)驗(yàn)值得粵港澳大灣區(qū)水資源保障能力建設(shè)借鑒和參考。

3.3 排洪和洪澇社會風(fēng)險管理

城市的發(fā)展離不開河流,而在水系密布的珠三角地區(qū),河流水系更是發(fā)揮了重要的交通作用[14]。國際灣區(qū)城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍在100～200 a一遇,海堤防潮標(biāo)準(zhǔn)主要集中在200～1 000 a一遇,內(nèi)澇防治重現(xiàn)期50～100 a。美國依托較為完善的金融保險體系,構(gòu)建了洪水保險制度并通過了《聯(lián)邦洪水保險法》,通過繪制洪水風(fēng)險圖和洪水保險率圖,由政府主導(dǎo)、私人企業(yè)協(xié)助,針對洪泛區(qū)強(qiáng)制推廣洪水保險[15]。

紐約灣區(qū)在城市化建設(shè)中,重視城市防洪排澇系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、管理制度和環(huán)保理念。城市防洪排澇系統(tǒng)70%的地區(qū)為環(huán)保型的混合下水道,大部分位于紐約地下9～60 m之間,總長達(dá)10 600 km。雨季洪水直接通過下水道排入河道,其他時段則同工業(yè)廢水及家庭衛(wèi)浴排水分別輸送到城市污水處理廠,處理過的污水轉(zhuǎn)化成肥料,凈水排入河中。舊金山灣區(qū)防洪排澇主要依靠不斷更新的排水系統(tǒng),提出了“防洪2.0”計(jì)劃,通過改造 “灰色基礎(chǔ)設(shè)施”、輸水管道和隧道、“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”,以及建設(shè)落雨花園和鋪設(shè)透水性道路等來解決可能發(fā)生的洪水、基礎(chǔ)設(shè)施老化以及抗震問題等。東京灣區(qū)建立了全面的雨水蓄滲滯排和超標(biāo)雨水排放深邃系統(tǒng),最著名的工程是首都圈外排水道和渡良瀨蓄滯洪區(qū),通過水庫和蓄滯洪區(qū)蓄洪、地下儲水池滯洪,降低洪澇峰值,提高河道排澇效率。

粵港澳大灣區(qū)的防洪體系為上游依靠骨干水庫蓄洪,中下游靠河堤、海堤防洪擋潮,下游泵站強(qiáng)排。上游西江大藤峽水利樞紐正在建設(shè)中,北江、東江等上游控制性大型水庫較少,潖江蓄滯洪區(qū)正在開展相關(guān)工作,大江大河部分堤防仍存在險工險段,三角洲河網(wǎng)區(qū)重要節(jié)點(diǎn)缺乏調(diào)控措施,城市內(nèi)河堤段仍存在不達(dá)標(biāo)情況,整體防洪(潮)標(biāo)準(zhǔn)偏低。在發(fā)生極端降雨天氣下,多數(shù)情況下依靠強(qiáng)排。地勢低洼、短歷時降雨頻發(fā)且強(qiáng)度大、易受海潮頂托等,導(dǎo)致城鄉(xiāng)內(nèi)澇問題尤為突出,城市出現(xiàn)“看海”現(xiàn)象?！稄V東省水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出,十四五期間,全省主要江河堤防和海堤達(dá)標(biāo)率分別需達(dá)到85%和80%。對標(biāo)國際灣區(qū)的防洪排澇標(biāo)準(zhǔn),粵港澳大灣區(qū)差距明顯。

在洪水風(fēng)險管理方面,粵港澳大灣區(qū)的各大聯(lián)圍均開展了洪水風(fēng)險圖繪制工作。但由于我國大部分群眾的洪水風(fēng)險認(rèn)識和金融保險意識相對較弱,政府未實(shí)施相關(guān)法律強(qiáng)制推行洪水保險,因此針對全民的洪水保險制度較難形成,洪水風(fēng)險管理制度難以落地。

3.4 流域性水生態(tài)空間管控

紐約灣區(qū)從20世紀(jì)60年代重視灣區(qū)主要河流哈德遜河水環(huán)境問題,開始進(jìn)行廢水處理。1972年頒布《清潔水法案》,建立哈德遜河國家河口研究保護(hù)區(qū)[16],引入社會各方機(jī)構(gòu)形成流域性合作治理結(jié)構(gòu)。通過開展治污、減污以及生境恢復(fù)計(jì)劃,來提高河口生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況。哈德遜河口的水質(zhì)改善,海岸線天然植被覆蓋達(dá)58%,潮間帶沼澤地1 285 hm2,潛水棲息地1 879 hm2[17]。

舊金山灣區(qū)從20世紀(jì)60年代發(fā)起“拯救灣區(qū)”活動,反對填海造陸,通過多個核心部門協(xié)調(diào)解決灣區(qū)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題。美國環(huán)保署從加強(qiáng)河口棲息地保護(hù)、加強(qiáng)區(qū)域水質(zhì)監(jiān)測、控制最大日負(fù)荷總量、阻止農(nóng)藥污染等方面,推進(jìn)舊金山灣區(qū)水環(huán)境改善。舊金山灣區(qū)多年生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)表明,完善、健全的法律法規(guī)體系是水域岸線管控、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)不可或缺的保障,公眾關(guān)注參與有助于公共政策的實(shí)施及良好水生境的營造。東京灣區(qū)強(qiáng)調(diào)“多自然型河川”的治理思路[18],采取加強(qiáng)陸域排水設(shè)施建設(shè)、沿海灘涂資源和生物資源的保護(hù)利用、改善海域環(huán)境、采用能源替代等措施,生態(tài)保護(hù)極大的促進(jìn)了灣區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。

粵港澳大灣區(qū)城市群處于發(fā)展階段,環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)相對滯后。廣東省68%入河排污口、72%廢污水排放量集中在珠三角九市。大灣區(qū)河網(wǎng)密集,流域、區(qū)域交錯,上下游、左右岸、干支流的情況復(fù)雜,行政區(qū)產(chǎn)業(yè)布局缺少流域性的統(tǒng)一謀劃和部署,導(dǎo)致跨市跨區(qū)界河流如淡水河、石馬河、茅洲河以及廣佛跨界河流治理難度非常大。

4 粵港澳大灣區(qū)水安全發(fā)展對策探討

4.1 加強(qiáng)社會節(jié)水意識

粵港澳大灣區(qū)處于南方豐水地區(qū),公眾用水危機(jī)感不強(qiáng)。應(yīng)積極推進(jìn)區(qū)域節(jié)水頂層設(shè)計(jì),鼓勵社會、企業(yè)和家庭積極進(jìn)行節(jié)水創(chuàng)意、節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新。出臺節(jié)水強(qiáng)制性法規(guī)制度,為節(jié)水提供進(jìn)一步的法律依據(jù)。強(qiáng)化水資源剛性約束,利用好經(jīng)濟(jì)和市場的杠桿作用,通過綠色發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略引導(dǎo)節(jié)水,倒逼產(chǎn)業(yè)提升,建立節(jié)約集約高效用水的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次,農(nóng)業(yè)、生活用水比例較高,是節(jié)水的重點(diǎn)。推廣先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)和設(shè)備,尤其在農(nóng)田灌區(qū)和城鎮(zhèn)家庭生活用水中引導(dǎo)社會力量,推進(jìn)研究傳統(tǒng)潮排潮灌和新灌溉方式在本地的適應(yīng)性,推廣漏水率低的輸水管道,提高輸水效率[4]。積極推動多行業(yè)參與節(jié)水,如鼓勵節(jié)水產(chǎn)品企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)參與節(jié)水產(chǎn)品、設(shè)計(jì)創(chuàng)新和過程管理。學(xué)習(xí)東京灣區(qū)家庭節(jié)水,延長新鮮水的利用過程,形成家庭小循環(huán)、社區(qū)中循環(huán)和城鎮(zhèn)大循環(huán)的節(jié)水模式,充分提高水利用效率。利用水價市場充分引導(dǎo)公眾深度參與,鼓勵老社區(qū)開展用水改造,新社區(qū)提倡創(chuàng)新節(jié)水設(shè)計(jì),深化節(jié)水型機(jī)構(gòu)、企業(yè)建設(shè),在各個環(huán)節(jié)節(jié)水,提高全民節(jié)水意識。

4.2 科學(xué)系統(tǒng)調(diào)度水資源

粵港澳大灣區(qū)由于地形地貌特點(diǎn),本地水資源少,以過境水為主,且東、西兩岸分布不均。如何用好本地水資源、科學(xué)利用過境水是解決大灣區(qū)水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不匹配的重要內(nèi)容。首先,應(yīng)大力保護(hù)現(xiàn)有供水水源,充分提升水源供水能力和水質(zhì)。強(qiáng)化應(yīng)急備用潛力強(qiáng)的廣佛肇、中珠江和深莞惠城市供水設(shè)施建設(shè),提升供水管道質(zhì)量,減少供水損失,發(fā)揮城市間互聯(lián)互備功能。其次,盡快開展全省、大灣區(qū)現(xiàn)狀水庫工程空間區(qū)位和功能調(diào)整優(yōu)化工作,適當(dāng)新增必要的、靈活的調(diào)水工程,加快形成東江、西江、北江和本地水源供水水網(wǎng)格局。東岸可開展新豐江水庫長距離直接向廣州、深圳、東莞等城市輸送天然口感好水的可行性分析;西岸可優(yōu)化水庫功能,推進(jìn)江庫連通和水源互聯(lián)互備。再者,開展大灣區(qū)地下水資源作為備用水源的可行性論證。粵港澳大灣區(qū)具有178億m3地下水資源[19],如果能科學(xué)利用成為灣區(qū)應(yīng)對突發(fā)問題的應(yīng)急備用水源,將能極大解決水資源約束瓶頸,提高供水安全保障能力,促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)在新時代的高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 因地制宜推動洪澇風(fēng)險管理

粵港澳大灣區(qū)80%常住人口居住和經(jīng)濟(jì)社會活動范圍在水系2 km范圍內(nèi),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍保留在水邊建屋的生活習(xí)慣,洪澇風(fēng)險成為影響粵港澳大灣區(qū)人民群眾生命、財產(chǎn)最主要危險因素之一。參考美國、日本等國際一流大灣區(qū)的防洪體系,針對灣區(qū)特殊地理環(huán)境,防洪排澇能力建設(shè)除了上、中、下游地表水系聯(lián)動的體系建設(shè),還應(yīng)注重下游地下防洪空間的利用,形成多空間、立體化的防洪排澇能力。其次,適時推進(jìn)洪水保險,加強(qiáng)全社會的洪水風(fēng)險意識,提升城鄉(xiāng)洪澇災(zāi)害風(fēng)險社會化管理水平。

4.4 系統(tǒng)推進(jìn)流域空間治理戰(zhàn)略

粵、港、澳三地不同的行政管理,珠三角九市、流域之間,均存在大量的協(xié)調(diào)問題和困難,,是粵港澳大灣區(qū)的水資源管理難點(diǎn)之一。國際三大灣區(qū)實(shí)踐表明:大都市區(qū)空間橫向協(xié)同發(fā)展,是一個逐漸完善、權(quán)力資源再配置的復(fù)雜過程[20]。實(shí)施科學(xué)的流域管理體制機(jī)制對協(xié)調(diào)解決跨界水安全、水資源和水生態(tài)問題具有十分重要的作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)需在現(xiàn)有的三地協(xié)商機(jī)制上,結(jié)合區(qū)域、流域特點(diǎn),進(jìn)一步提升區(qū)域多部門協(xié)作、流域空間系統(tǒng)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面通過流域系統(tǒng)治理河流“老問題”[21];另一方面,通過全方位、各專業(yè)協(xié)作突破水資源約束、應(yīng)對極端天氣和保護(hù)生態(tài)環(huán)境,解決“新問題”。我國《水法》第十二條也明確規(guī)定:“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！薄端ā返膶?shí)施為粵港澳大灣區(qū)的流域空間系統(tǒng)治理提供了法律依據(jù)。廣東萬里碧道建設(shè)亦將河流系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌規(guī)劃理念成功示范,深入人心,為突破原有行政邊界的頂層制度設(shè)計(jì)打下基礎(chǔ)。

5 結(jié) 論

國際一流灣區(qū)起步相對較早,在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展過程中也遇到過水資源緊張、極端水旱風(fēng)災(zāi)害和嚴(yán)重的水生態(tài)環(huán)境問題,經(jīng)過多年發(fā)展,在城市供水、防洪、水生態(tài)保護(hù)、智慧和法制建設(shè)等多方面均有了顯著的提升,也為粵港澳大灣區(qū)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒的范例。各大灣區(qū)特點(diǎn)具有相似性,灣區(qū)內(nèi)水系發(fā)達(dá),洪水風(fēng)險突出。經(jīng)歷了二戰(zhàn)后快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展期,人口多、經(jīng)濟(jì)總量大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低耗能高端上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展,水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào),在水資源、防洪安全、水生態(tài)環(huán)境以及水治理機(jī)制體制上均遇到過各種問題。在70多年的發(fā)展過程中,各大灣區(qū)依托法律法規(guī)、洪水風(fēng)險圖、洪水保險等制度和技術(shù),形成了完善的洪水風(fēng)險管理體系;通過大型蓄水工程、跨流域調(diào)水工程和水網(wǎng)連通系統(tǒng)保障城市供水;通過頒布法律法規(guī)強(qiáng)化節(jié)水、開展水生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)、加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)行政監(jiān)管,生態(tài)環(huán)境逐步改善,成為吸納人才的宜居灣區(qū);三大灣區(qū)法律法規(guī)及公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源地保護(hù)和防洪安全方面發(fā)揮了重要作用,有利于形成解決地區(qū)間矛盾社會合力。紐約、舊金山、東京等國際一流灣區(qū)高效的水安全保障能力為開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供了增長動力,以流域、區(qū)域統(tǒng)籌解決水資源和防洪問題的思路,崇尚法治和生態(tài)的理念對粵港澳大灣區(qū)水安全保障具有重要借鑒價值。

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模比肩世界一流灣區(qū),人民對幸福生活的向往和美麗水生態(tài)環(huán)境的需求日益提升。大灣區(qū)水生態(tài)環(huán)境經(jīng)過“五清”和“清四亂”專項(xiàng)行動、“讓廣東河更美大行動”之后,廣東河湖治理進(jìn)入“廣東萬里碧道”的建設(shè)期,水生態(tài)環(huán)境已有明顯好轉(zhuǎn),但對標(biāo)國際一流灣區(qū)、距離《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展綱要》中提出的“資源節(jié)約集約利用水平顯著提高,生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù),宜居宜業(yè)宜游的國際一流灣區(qū)全面建成”的目標(biāo)仍有較大差距。

本文以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路為指引,從節(jié)水、水資源配置、防洪和流域治理等方面學(xué)習(xí)國際一流灣區(qū)水安全保障成功經(jīng)驗(yàn)和水治理策略,探討粵港澳大灣區(qū)在迎接經(jīng)濟(jì)社會全方位高質(zhì)量發(fā)展中,面臨水資源瓶頸、極端天氣和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上,提出推動粵港澳大灣區(qū)水管理頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)灣區(qū)協(xié)同與治理,強(qiáng)化灣區(qū)水資源配置網(wǎng)的形成,推進(jìn)農(nóng)田和家庭節(jié)水新產(chǎn)品和新技術(shù)的研究和應(yīng)用,推動輸水管道提升、推進(jìn)洪水保險制度以及水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理等建議,為大灣區(qū)水利高質(zhì)量發(fā)展提供參考。