劉澤鑫

摘要“三調(diào)”結(jié)果顯示，過去十年間我國耕地數(shù)量減少0.075億hm2，其中主要流向了林地、園地等非耕農(nóng)用地，這導(dǎo)致了耕地“非糧化”問題的產(chǎn)生，嚴重影響了國家糧食安全和穩(wěn)定。耕地“進出平衡”對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等非耕農(nóng)用地進行嚴格管控，在法律條文上和政策執(zhí)行上提供了清晰明確的依據(jù)，對于遏止耕地“非糧化”問題具有十分重要的意義。厘清耕地“進出平衡”政策執(zhí)行過程中實施的范圍和內(nèi)容對于高效有序開展耕地“進出平衡”工作至關(guān)重要，為保障耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低提供堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞耕地；進出平衡；非糧化；農(nóng)用地

中圖分類號F301.0文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）11-0210-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.049開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

The Discussion and Suggestions on the Cultivated Land “Access-Exit Balance” Policy Implementation Potential

LIU Ze-xinShaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.，Ltd.， Xian， Shaanxi 710075）

AbstractThe results of “Third national land survey” show that the cultivated land quantity in China had decreased 1.8 billion acres in the last decade.Most of these cultivated land transferred to non cultivated agricultural land such as forest land and garden land.These phenomena had lead to the “non-grain production” problem and seriously affected national food security and stability.The cultivated land “access-exit balance” policy strictly control the cultivated land turn to non cultivated agricultural land such as agriculture facilities construction land，forest land，grass land，garden land and other agricultural land.It also provides clear and definite basis on legal articles and policy implementation.This is very important to suppress the “non-grain production” problem.Clarifying the scope and content of implementation in the cultivated land “access-exit balance” policy implementation process is very important to carrying out the cultivated land “access-exit balance” work efficiently and orderly.It provides a solid foundation to guarantee the cultivated land is not reduced on the quantity and quality.

Key wordsCultivated land；Access-exit balance；Non-grain production；Agricultural land

耕地是保障國家糧食安全的基礎(chǔ)，是我國最為珍貴的資源，嚴守18億畝耕地紅線是我國耕地保護最基本的制度。然而擺在我們面前一個不容樂觀的問題是，在最嚴格耕地保護制度堅決落實貫徹的前提下，我國耕地數(shù)量卻在不斷減少?！兜谌稳珖鴩琳{(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》（簡稱“三調(diào)”）顯示，我國目前耕地規(guī)模為1.279億hm²，與“二調(diào)”數(shù)據(jù)相比，10年間耕地數(shù)量減少了753.333萬hm²，其中僅林地凈流向就高達746.667萬hm²、園地凈流向也達到0.042億hm²［1］。在此背景下，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局在2021年11月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，創(chuàng)新提出耕地“進出平衡”制度，進一步全面嚴格施行耕地用途管制，為耕地保護和補充指明了新的方向和路徑。

1耕地“進出平衡”實施意義

近些年，由于糧食生產(chǎn)收益低、農(nóng)田設(shè)施不完善、農(nóng)村勞動力短缺等原因，大量耕地甚至永久基本農(nóng)田出現(xiàn)種植苗木林果、植樹造綠、挖湖造景等現(xiàn)象，加之工商資本下鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)后大規(guī)模改變耕地種植屬性，這都導(dǎo)致了耕地“非糧化”問題的發(fā)生。面對耕地“非糧化”問題，由于不同部門職責交叉造成的執(zhí)法權(quán)不明晰、基層處理“非糧化”行為時缺乏法律依據(jù)等原因，這些原因進一步加劇了耕地“非糧化”問題。在過去一段時間，相關(guān)部門和法律條文對于土地用途管制的核心和重點往往放在控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上，而對于耕地轉(zhuǎn)為非耕農(nóng)用地例如園地、林地、草地等則缺乏相應(yīng)約束，最終導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等非耕農(nóng)用地而無法有效解決［2-7］。耕地“非糧化”問題還會造成地表耕作層破壞、降低耕地質(zhì)量，因此能否有效解決耕地“非糧化”問題在一定程度上影響著國家的糧食安全。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程持續(xù)推進，全國各地不可避免出現(xiàn)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間布局等需求［8-9］，而耕地“進出平衡”制度可以有效對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地進行嚴格管控，可以確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，對遏止耕地“非糧化”問題提供了全新思路和有效保障。

2耕地“進出平衡”與“占補平衡”關(guān)系

耕地“占補平衡”是指非農(nóng)業(yè)項目建設(shè)占用耕地，需補充與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀攸c解決建設(shè)占用大量耕地導(dǎo)致我國耕地面積減少、耕種糧食田地受到嚴重威脅的問題，是耕地與建設(shè)用地之間用途的轉(zhuǎn)變，在總量上保證耕地“補大于占”。耕地“占補平衡”對耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴格管控，有效解決了耕地“非農(nóng)化”的問題［10-14］。

耕地“進出平衡”是指一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的區(qū)域，通過對非耕農(nóng)用地進行整治，補足同等數(shù)量、質(zhì)量、可以長期穩(wěn)定利用的耕地，是農(nóng)用地內(nèi)部耕地與非耕地之間用途的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、種糧屬性不改變的目標。耕地“進出平衡”對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地進行嚴格管控，可以有效解決耕地“非糧化”的問題。

耕地占補平衡要嚴格遵守“占一補一”“占優(yōu)補優(yōu)”“先補后占”原則，進出平衡則要遵守“進一出一”“進優(yōu)出劣”“先進后出”原則。耕地進出平衡制度是對占補平衡制度的拓展和補充，二者都是為嚴格保護耕地而設(shè)立，都是基于我國耕地保護面臨的嚴峻形勢與現(xiàn)狀、對耕地用途嚴格管制制度的重要內(nèi)容，為維持我國耕地的總量動態(tài)平衡、遏止耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題發(fā)揮了重要而積極的作用。從占補平衡到進出平衡，實際上是從管控項目建設(shè)占用耕地和管控園地、林地、草地等非耕農(nóng)用地占用耕地的不同角度，共同構(gòu)建了耕地用途管制的制度架構(gòu)，為嚴格保護耕地、保障國家糧食安全提供堅實基礎(chǔ)［15］。

3耕地“進出平衡”適用范圍

對于納入耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出的耕地要求較為嚴格，只能是永久基本農(nóng)田以外的一般耕地，對于配套設(shè)施較差、土壤質(zhì)量較低、地塊分布零散、難以長期穩(wěn)定利用的耕地應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)出，而對于地塊集中連片、土壤肥沃、配套設(shè)施齊備、可長期穩(wěn)定利用的耕地原則上不予轉(zhuǎn)出。一般耕地地類變?yōu)榉歉r(nóng)用地、需要開展耕地“進出平衡”的情形包括：①經(jīng)批準在一般耕地上挖湖造景，種植草皮；②經(jīng)批準，在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶；③經(jīng)批準占用一般耕地實施國土綠化；④經(jīng)批準工商企業(yè)等社會資本將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地；⑤在一般耕地上建設(shè)符合相關(guān)標準的農(nóng)田防護林；⑥經(jīng)批準并符合相關(guān)標準，新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。⑦其他應(yīng)認定屬于改變耕地地類、需開展耕地“進出平衡”的情形［16］。

對于糧食主產(chǎn)區(qū)、高標準農(nóng)田、長期穩(wěn)定利用耕地、擬實施或已實施補充耕地項目、水田原則上不得轉(zhuǎn)出，嚴禁在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。對于因國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等原因造成一般耕地改變耕地地類的，則不需要開展耕地“進出平衡”。在實施開展耕地“進出平衡”工作時，要充分尊重當?shù)卮迕窦按褰M意愿，不得為了完成耕地補充轉(zhuǎn)進任務(wù)而違背農(nóng)民意愿強行開展項目，堅決杜絕“一刀切”現(xiàn)象。

4耕地“進出平衡”的耕地來源

耕地進出平衡和占補平衡是并列的兩套土地用途管制制度，指標實行獨立管理，對于非耕農(nóng)用地開發(fā)補充為耕地，既可以用于“進出平衡”，也可以用于“占補平衡”，但二者只能選擇一種，不可兼用。耕地占補平衡與進出平衡耕地轉(zhuǎn)出流向以及轉(zhuǎn)進來源方面不同，具體見表1。

用于落實耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)進新增耕地的地塊主要來源有：①依法依規(guī)核定后整治為耕地的林地、草地；②“三調(diào)”及年度變更調(diào)查中為“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的林地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；③通過實施土地綜合整治的新增耕地、高標準農(nóng)田、增減掛鉤等項目驗收恢復(fù)為耕地的其他類型農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

所有適合整治恢復(fù)為耕地的非耕地地類都可以作為耕地“進出平衡”的耕地來源，但是根據(jù)“三調(diào)”與“二調(diào)”結(jié)果對比，全國共有高達1 106.667萬hm²可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，并且即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地有580萬hm²。因此在耕地“進出平衡”耕地來源篩選時，應(yīng)當優(yōu)先將工程可恢復(fù)、即可恢復(fù)地類作為耕地“進出平衡”的耕地最大潛力來源。

在耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)庫和劃定的耕地集中整治區(qū)中，優(yōu)先選擇自身規(guī)模較大或與周邊現(xiàn)狀耕地相鄰，并且整治后可形成集中連片耕地的地塊實施耕地轉(zhuǎn)進補充，逐步實現(xiàn)細碎零散耕地達到集中連片效果，更好適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效率發(fā)展需要。具有恢復(fù)潛力的平原地與山坡地相比，原則上優(yōu)先在平原地進行整治恢復(fù)耕地；嚴禁在生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)、一級水源保護區(qū)、25°以上陡坡地、已實施退耕還林形成的林地、河道、湖區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、沙荒及石漠化土地等區(qū)域內(nèi)復(fù)墾耕地；禁止毀林毀草開墾耕地，涉及將林地、草地整治恢復(fù)為耕地的，需征求林業(yè)主管部門意見［17-18］。

5耕地“進出平衡”實施建議

5.1做好年度耕地“進出平衡”實施規(guī)劃及指標儲備縣級人民政府應(yīng)充分對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、生態(tài)環(huán)境、水利等行業(yè)主管部門，統(tǒng)籌本地區(qū)綠化造林、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項目需求，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、類型、質(zhì)量等別等要素，做好耕地“進出平衡”的供需分析與預(yù)測，綜合研判可恢復(fù)為耕地的地塊實施難度與潛力，結(jié)合耕地后備資源調(diào)查結(jié)果編制縣級年度耕地“進出平衡”方案并及時組織實施。耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)進與轉(zhuǎn)出地塊所在區(qū)域不一定相同，因此涉及不同區(qū)域之間的耕地“進出平衡”指標很難通過提前規(guī)劃精確匹配。建議各地政府提前開展耕地“進出平衡”工作，儲備一批“進出平衡”指標，確保在實施耕地地類轉(zhuǎn)換時能及時補充相應(yīng)的耕地指標［19］。

5.2確?！斑M出平衡”耕地轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)進地塊的合理性和資金支持開展耕地“進出平衡”項目實施時，耕地轉(zhuǎn)出后類型應(yīng)嚴格遵守農(nóng)用地范圍，優(yōu)先將地勢平坦、土壤和水源條件好的土地轉(zhuǎn)進，優(yōu)先將不穩(wěn)定利用耕地轉(zhuǎn)出；耕地轉(zhuǎn)進地塊范圍應(yīng)充分考慮后備資源潛力和轉(zhuǎn)進后耕地質(zhì)量，確保轉(zhuǎn)進耕地可以長期穩(wěn)定利用并且質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少，注重后期管護中耕地的質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升。對于現(xiàn)狀種植果樹等經(jīng)濟作物、可以作為耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)進后備資源的地塊，應(yīng)明確所種植農(nóng)作物、地表設(shè)施類型等現(xiàn)狀地類，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定補償標準，對于集中連片等潛力較大的地塊，可以適當提高補償標準，持續(xù)加大對恢復(fù)耕地的激勵和獎勵力度，確保有關(guān)項目的順利推進和及時落地［20］。

5.3各行政主管部門明確分工職責，協(xié)同做好“進出平衡”實施工作省自然資源廳會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)局等部門統(tǒng)籌全省耕地“進出平衡”工作開展并提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對各地年度“進出平衡”情況進行檢查督導(dǎo)。市級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)等主管部門負責轄區(qū)內(nèi)縣級年度耕地“進出平衡”總體方案實施，統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)耕地“進出平衡”工作落實并負責補充新增耕地市級竣工驗收，全流程嚴格監(jiān)管?？h級人民政府負責組織編制縣級年度耕地“進出平衡”總體方案并實施，統(tǒng)籌各部門共同落實耕地用途管制；縣級自然資源主管部門負責審核地類現(xiàn)狀、國土空間規(guī)劃等情況，負責項目立項和初步驗收，組織開展年度國土變更調(diào)查；縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)主管部門負責審核相關(guān)地塊是否符合農(nóng)業(yè)、林業(yè)相關(guān)規(guī)劃，并負責項目立項和初步驗收；縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門還需負責監(jiān)督補充耕地的后期種植管護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責審核需求申請并出具審核意見，同時做好政策宣傳和引導(dǎo)，督促指導(dǎo)相關(guān)村集體經(jīng)濟組織嚴格耕地用途管制，按要求做好耕地“進出平衡”需求申報等工作［21］。

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