苗雯雯

摘 要 公共圖書(shū)館建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代文化治理體系的重點(diǎn)?；诖?，論文分析了目前我國(guó)法人治理的特點(diǎn)和困境，結(jié)合《公共圖書(shū)館法》探討其對(duì)法人治理的影響，試圖從法律法規(guī)保障、行業(yè)規(guī)范、多元共治、提高行業(yè)效能等方面對(duì)現(xiàn)有法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 法人治理； 《公共圖書(shū)館法》； 公共圖書(shū)館

分類(lèi)號(hào)G250

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2023.05.003

Probe into the Corporate Governance Structure of Public Libraries from the Perspective of Public Library Law

Miao Wenwen

Abstract The establishment of a corporate governance structure with the council as the main form in public libraries is the focus of building a modern cultural governance system in China. Based on this， this paper analyzes the characteristics and difficulties of the current corporate governance in China， discusses its impact on corporate governance in combination with the Public Library Law， and attempts to improve the existing corporate governance structure from the aspects of legal and regulatory protection， industry norms， multi-governance， and improving industry efficiency.

Keywords Corporate governance. Public Library Law. Public library.

0 引言

中國(guó)公共圖書(shū)館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)，由利益相關(guān)人參與決策監(jiān)督，是現(xiàn)代公共圖書(shū)館治理的基本方式。黨的十八屆三中全會(huì)，把促進(jìn)公共圖書(shū)館等公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、深化文化體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。2016年，公共文化機(jī)構(gòu)法人治理被上升到了法律高度?！吨腥A人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》第二十四條首次從法律層面確定了未來(lái)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的趨勢(shì)。2017年8月，由中宣部、文化部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》），從總體要求、主要內(nèi)容、配套措施、工作步驟、組織實(shí)施等層面對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)改革做出了規(guī)定。

2018年1月起正式施行的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》是我國(guó)在關(guān)于公共文化服務(wù)領(lǐng)域的第一部專(zhuān)門(mén)性法律，呼應(yīng)法人治理結(jié)構(gòu)改革要求，將這一重大任務(wù)寫(xiě)進(jìn)法律條文之中。法律第二十三條明確規(guī)定，“國(guó)家推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”。公共圖書(shū)館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)以充分發(fā)揮圖書(shū)館功能、提升管理水平和服務(wù)效能、更好地保障公民文化權(quán)益為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能、落實(shí)法人自主權(quán)為突破口?！豆矆D書(shū)館法》的出臺(tái)對(duì)公共圖書(shū)館法人治理的實(shí)踐與研究有著指導(dǎo)意義，有利于完善公共圖書(shū)館治理體系，提高公共圖書(shū)館的治理能力，是保障公共圖書(shū)館事業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。盡管目前學(xué)者對(duì)圖書(shū)館法研究頗多，對(duì)公共圖書(shū)館的法人治理研究也有涉及，但是對(duì)圖書(shū)館法視角下的公共圖書(shū)館法人治理探討較少，而實(shí)際上在新的歷史機(jī)遇下，公共圖書(shū)館法人治理與圖書(shū)館法治建設(shè)的完善是相輔相成的，本文正是基于此認(rèn)知下，從圖書(shū)館法的視角下對(duì)公共圖書(shū)館法人治理進(jìn)行探究，以期提供新的思路。

1 法人治理內(nèi)容和組織架構(gòu)

“法人治理”一詞源于公司治理，核心是在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者權(quán)益的合理分配和制衡。以公共圖書(shū)館為代表的公共文化機(jī)構(gòu)法人治理與其原理相通，形式相近。我國(guó)最早的公共文化機(jī)構(gòu)法人治理制度的雛形可追溯到清末民初，1925年《故宮博物院臨時(shí)組織大綱》詳細(xì)記錄了當(dāng)時(shí)的治理架構(gòu)，內(nèi)容包括董事會(huì)和理事會(huì)的職責(zé)及人員構(gòu)成[1]。中華人民共和國(guó)成立后，根據(jù)當(dāng)時(shí)的發(fā)展水平和制度環(huán)境，公共圖書(shū)館的管理制度參照行政機(jī)關(guān)建立起科層制的組織架構(gòu)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，法人治理開(kāi)始進(jìn)入改革視野。

2017 年 9 月，由中宣部等中央七部委發(fā)布的 《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）[2]為公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)明確了主要內(nèi)容： 一是建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)；二是明確相關(guān)方職責(zé)；三是制定機(jī)構(gòu)章程；四是規(guī)范管理運(yùn)行；五是加強(qiáng)黨的建設(shè)，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式。法人治理組織架構(gòu)從宏觀(guān)方面可分為決策層、管理層、監(jiān)督層三個(gè)主體，其中又以決策層的理事會(huì)為公共圖書(shū)館法人治理的核心主體，理事會(huì)層面又可以細(xì)分為政府主體、公共圖書(shū)館主體、社會(huì)主體等。代表政府和公共圖書(shū)館的理事一般由政府部門(mén)或相關(guān)組織委派，代表社會(huì)主體的理事原則上推選產(chǎn)生。以南京圖書(shū)館為例，首屆南京圖書(shū)館理事會(huì)由14人組成，監(jiān)事會(huì)由5人組成。在理事會(huì)中，人大、政府代表3名，社會(huì)代表6名，館方代表5名。在監(jiān)事會(huì)中，政府代表1名，社會(huì)代表2名，館方代表2名[3]。管理層多由公共圖書(shū)館現(xiàn)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成。監(jiān)督層方面，目前，公共圖書(shū)館沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定是否要單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》對(duì)于監(jiān)事會(huì)設(shè)立方面的表述是理事會(huì)“可”作為事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督本單位的運(yùn)行，并接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。

2 我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理實(shí)踐

我國(guó)文化機(jī)構(gòu)的法人治理模式雖然可以追溯到清末，公共圖書(shū)館的法人治理還是開(kāi)展的較晚，尤其相比較國(guó)外的公共圖書(shū)館。基于我國(guó)國(guó)情與文化體系，我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理模式雖然同樣采取理事會(huì)制度，但和西方以市場(chǎng)為原始邏輯逐步演化和完善的模式有顯著區(qū)別，獨(dú)具特點(diǎn)。

2.1 《公共圖書(shū)館法》對(duì)法人治理的影響

目前，公共服務(wù)及公共服務(wù)體系已成為國(guó)家行政法治發(fā)展的一個(gè)新的趨向，公共文化服務(wù)的法治化發(fā)展也是其中體現(xiàn)。2018年1月我國(guó)施行的《公共圖書(shū)館法》作為國(guó)家在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的第一部專(zhuān)門(mén)性法律，其包含的款目都是對(duì)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展起著根本性和指導(dǎo)性的內(nèi)容。其中第二十三條明確規(guī)定，國(guó)家推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理機(jī)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理。這一條的寫(xiě)入肯定了公共圖書(shū)館法人治理的重要地位，雖然沒(méi)有涉及到具體細(xì)則，但是為公共圖書(shū)館法人治理提供了法治保障，公共圖書(shū)館的法人治理如果以公眾為中心，追求公眾利益的最大化，健全的法治保障系統(tǒng)必不可少，《公共圖書(shū)館法》對(duì)法人治理的助力便不言而喻。此外，二十三條中明確了公共圖書(shū)館多元合作治理的趨勢(shì)，指明了法人治理需要專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的支撐，這兩點(diǎn)具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意義，提煉出了公共圖書(shū)館法人治理在落地實(shí)施中首先需要考慮的重點(diǎn)，無(wú)論是多元合作還是專(zhuān)業(yè)委員會(huì)都是盡可能地調(diào)動(dòng)公眾力量去參與公共圖書(shū)館的建設(shè)，可以說(shuō)，《公共圖書(shū)館法》第二十三條為公共圖書(shū)館法人治理引導(dǎo)了方向，也融合了法人治理中發(fā)揮公眾權(quán)力意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的思想，對(duì)于建立以公眾文化需求為中心的管理機(jī)制，對(duì)法人治理的順利推行意義重大。

2.2 黨和政府在治理中的核心與主導(dǎo)作用

公共圖書(shū)館是重要的意識(shí)形態(tài)陣地。我國(guó)公共圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)改革必須在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的建設(shè)的前提下去實(shí)現(xiàn)。2017 年中宣部等中央七部委發(fā)布的 《實(shí)施方案》中，第五點(diǎn)提到加強(qiáng)黨的建設(shè)，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式。前四點(diǎn)內(nèi)容側(cè)重實(shí)施的細(xì)節(jié)方面，第五點(diǎn)則是總覽全局涵蓋了法人治理制度決策、執(zhí)行和監(jiān)督，著重凸顯了黨的核心地位。黨的宣傳部門(mén)不僅要負(fù)責(zé)文化政策的制定，還要和政府共同承擔(dān)文化政策的落地以及監(jiān)督職能?！笆奈濉蔽幕l(fā)展規(guī)劃提出，創(chuàng)新文化宏觀(guān)管理體制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家文化治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。完善黨委和政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。穩(wěn)步推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新[4]。這使得黨和政府在公共圖書(shū)館法人治理過(guò)程中的角色得以明確，黨委負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職能，政府負(fù)有監(jiān)督和管理職能，在《實(shí)施方案》中也提出“理事會(huì)在做出決定前，應(yīng)征得黨組織統(tǒng)一”。由此決定了我國(guó)法人治理必須在政府主導(dǎo)的文化體制改革框架下進(jìn)行，與西方國(guó)家的治理模式有顯著區(qū)別。

2.3 因地制宜的理事會(huì)類(lèi)型

縱觀(guān)目前國(guó)內(nèi)公共圖書(shū)館法人治理，尤其是理事會(huì)制度，呈現(xiàn)出與各地文化機(jī)構(gòu)的功能、特性、規(guī)模相適應(yīng)的特點(diǎn)。目前運(yùn)行的理事會(huì)制度主要有三種，分別是單獨(dú)理事會(huì)、總分館聯(lián)合理事會(huì)和多館聯(lián)合理事會(huì)。第一種單獨(dú)理事會(huì)，理解起來(lái)如字面所示，即一個(gè)公共圖書(shū)館自己獨(dú)立擁有一個(gè)理事會(huì)，這種最為常見(jiàn)。第二種總分館聯(lián)合理事會(huì)是全區(qū)公共圖書(shū)館的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定全區(qū)公共圖書(shū)館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)區(qū)、街道、社區(qū)等三級(jí)公共圖書(shū)館進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算、運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)和活動(dòng)項(xiàng)目的決策及其運(yùn)營(yíng)情況的評(píng)估考核，形成“理事會(huì)+總分館”的治理模式，這一模式以深圳市福田區(qū)圖書(shū)館為代表[5]。第三種多館聯(lián)合理事會(huì)，以四川省遂寧市為例，遂寧市2021年末的常住人口是278.2萬(wàn)人，其公共文化機(jī)構(gòu)規(guī)模較小、人員較少，針對(duì)這種情況當(dāng)?shù)亻_(kāi)啟創(chuàng)新模式，成立“四館”聯(lián)合理事會(huì)制度，遂寧市圖書(shū)館、博物館、文化館和美術(shù)館的服務(wù)對(duì)象大體相同，管理模式相似，建立聯(lián)合理事會(huì)既整合各館資源又避免資源的浪費(fèi)，最大化發(fā)揮其職能。同時(shí)在各館分設(shè)管理層，確保精簡(jiǎn)的同時(shí)保障服務(wù)效能[6]。此外，各地公共文化機(jī)構(gòu)因地制宜，發(fā)揮地方特色創(chuàng)新了適合當(dāng)?shù)氐睦硎聲?huì)制度，如溫州圖書(shū)館理事會(huì)成立的“溫州市圖書(shū)館發(fā)展基金會(huì)”[7]、佛山市圖書(shū)館組建了無(wú)政府有關(guān)部門(mén)代表的理事會(huì)等[5]。

2.4 納入運(yùn)行評(píng)估和績(jī)效考評(píng)體系

國(guó)際圖聯(lián)的宣言聲明提出，評(píng)估定級(jí)和績(jī)效考評(píng)就是收集圖書(shū)館工作的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，以評(píng)估圖書(shū)館的工作成效，評(píng)估的內(nèi)容體現(xiàn)了當(dāng)下圖書(shū)館界最核心的發(fā)展要素[8]。2017年9月，《實(shí)施方案》提出把法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)納入公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行評(píng)估和績(jī)效考評(píng)體系，意味著2022年全國(guó)圖書(shū)館第七次評(píng)估定級(jí)相較第六次評(píng)估定級(jí)在必備條件方面增設(shè)了“法人治理結(jié)構(gòu)改革”的指標(biāo)，隨著公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)的開(kāi)展，這種以評(píng)促建的模式克服了內(nèi)驅(qū)力不足的劣勢(shì)，使得法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)成效漸顯，大多數(shù)縣級(jí)以上公共圖書(shū)館均把成立理事會(huì)納入工作日程，理事會(huì)制度的三方主體在合理分權(quán)的結(jié)構(gòu)下能夠極大發(fā)揮公共文化服務(wù)的效能，這種調(diào)整揭示了我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的階段性特點(diǎn)和方向，由此我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理走向了全面推廣階段。

3 我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理的困境

3.1 頂層設(shè)計(jì)層面的困境

公共圖書(shū)館法人治理體現(xiàn)了管理理念與實(shí)現(xiàn)方式上的創(chuàng)新，其突出特點(diǎn)是管理和運(yùn)營(yíng)的章程化，通過(guò)章程規(guī)范的主要事項(xiàng)包括理事會(huì)和管理層的關(guān)系；理事會(huì)與管理層的產(chǎn)生、職責(zé)、議事制度；明確法人治理結(jié)構(gòu)需要建立的基本制度，年報(bào)制度、信息披露制度、公眾監(jiān)督制度、審計(jì)制度、決策失誤追責(zé)制度等。在《公共圖書(shū)館法》出臺(tái)前，各地的公共圖書(shū)館地方性法規(guī)和條例內(nèi)容顯少涉及到法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，直到《公共文化服務(wù)保障法》第二十四條和《公共圖書(shū)館法》第二十三條的提出，法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容才有了具體的法律依據(jù)，但是缺乏具體實(shí)施方案、操作規(guī)程或指導(dǎo)意見(jiàn)，當(dāng)具體落實(shí)到各地的公共圖書(shū)館法人治理規(guī)章制度方面，由于缺乏細(xì)化管理要求，銜接具體執(zhí)行層面存在明顯真空區(qū)域，具體環(huán)節(jié)，如年報(bào)包含哪些內(nèi)容，對(duì)外信息披露因遵循什么樣的規(guī)范還有待細(xì)化。此外對(duì)公共圖書(shū)館理事會(huì)的性質(zhì)、各方權(quán)責(zé)關(guān)系也沒(méi)有做出明確規(guī)定，缺乏對(duì)理事會(huì)具體組建、構(gòu)成、管理運(yùn)行機(jī)制等的詳細(xì)說(shuō)明，導(dǎo)致目前存在理事會(huì)的職能不清。理事會(huì)作為決策層，因保持絕對(duì)的獨(dú)立性，但是大部分公共圖書(shū)館賦予理事會(huì)一定的監(jiān)督權(quán)，這就導(dǎo)致“既做運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”的情形，不利于決策、管理、監(jiān)督這三種權(quán)力的制衡。

3.2 與文化體制機(jī)制銜接的困境

法人治理制度的設(shè)計(jì)最早是為解決西方公司股東與管理者之間的委托代理利益沖突而設(shè)計(jì)的，股東擁有所有權(quán)，管理者擁有管理權(quán)，所有權(quán)與管理權(quán)的相分離催生了委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系是構(gòu)成法人治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。它的有效實(shí)施離不開(kāi)科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)、明確的責(zé)任關(guān)系、系統(tǒng)的法治保障等一系列配套措施支撐，這與我國(guó)目前現(xiàn)行的文化體制機(jī)制有著很大差異。我國(guó)的公共圖書(shū)館所有權(quán)屬于全體人民，管理權(quán)被代表人民的政府委托給了公共圖書(shū)館的理事會(huì)，這里存在一層委托代理關(guān)系。其次，作為法人治理核心的理事會(huì)擁有決策權(quán)，為了更好的推行法人治理制度，理事會(huì)將管理權(quán)委托給了公共圖書(shū)館，這種雙層委托代理關(guān)系是目前絕大多數(shù)公共圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)。但是在目前政府主導(dǎo)型的政事一體化公共文化管理制度以及公共文化機(jī)構(gòu)科層制的組織架構(gòu)下，公共圖書(shū)館這個(gè)事業(yè)單位幾乎完全根據(jù)政府指令調(diào)控，這就導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)合一，理事會(huì)無(wú)法發(fā)揮職能，公共圖書(shū)館的法人自主權(quán)受到極大限制，法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有的文化體制機(jī)制難以銜接。

3.3 多元共治難實(shí)現(xiàn)的困境

公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是在法制框架下構(gòu)建一種民主、法治、透明、高效的管理體制，明確各參與主體之間的權(quán)力分配和制衡關(guān)系，因此法人治理制度不是一場(chǎng)由政府自上而下所做的自我改善的活動(dòng)，而是由公眾參與的多元共治的制度。理事會(huì)的組成體現(xiàn)了多元共治原則，從目前推行法人治理的公共圖書(shū)館來(lái)看，理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)中有公共圖書(shū)館上級(jí)主管部門(mén)、公共圖書(shū)館和社會(huì)理事，后兩類(lèi)都占多數(shù)，但是公共圖書(shū)館是具體事務(wù)的執(zhí)行者，因角色和工作環(huán)境的便利，往往導(dǎo)致權(quán)力的高度集中，社會(huì)理事中的專(zhuān)業(yè)人士則會(huì)因?yàn)橛胸?zé)無(wú)權(quán)而產(chǎn)生消極心理，疏于參與，社會(huì)理事中的非專(zhuān)業(yè)人士則會(huì)因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐，不熟悉公共圖書(shū)館的具體業(yè)務(wù)，很難提出切實(shí)有效的決策，長(zhǎng)此以往理事會(huì)會(huì)議極易流于形式。在實(shí)踐過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)委員會(huì)尚未建立，科學(xué)決策的機(jī)制有待健全。國(guó)外的公共圖書(shū)館資金有相當(dāng)一部分依靠理事會(huì)成員的支持和引入，但在我國(guó)公共圖書(shū)館仍然依靠政府財(cái)政投入，據(jù)《中國(guó)文化文物和旅游統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政補(bǔ)貼收入占其全年總收入的 95.1%，其他收入占比極少，社會(huì)力量參與率低。原因在于我國(guó)“政府主導(dǎo) + 社會(huì)參與”模式的還未普及，中國(guó)文化制度設(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)力量參與的準(zhǔn)入空間和參與程度已形成潛在的剛性限制，政策制度讓渡的可參與空間有限[9]，因而在財(cái)政的支配上理事會(huì)的決策權(quán)同樣捉襟見(jiàn)肘。

3.4 缺乏公眾視角的困境

建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，首先需要明確服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是公眾的文化需求，由“供給導(dǎo)向“變“需求導(dǎo)向”。在公共圖書(shū)館法人治理的過(guò)程中，政府、公共圖書(shū)館、社會(huì)代表是三方代表，改革的方向多是從政府職能轉(zhuǎn)變和從傳統(tǒng)管理方式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理體系的角度出發(fā)，缺乏公眾的參與視角，雖然社會(huì)代表包含了讀者，但是基于生活環(huán)境、受教育水平和職業(yè)的不同，公眾的利益訴求是多元的，因此個(gè)別讀者也難以代表公眾。此外，目前成立了監(jiān)事會(huì)的公共圖書(shū)館中，社會(huì)代表在監(jiān)事會(huì)的比重普遍不高，甚至空缺，加之從傳統(tǒng)的管理方式延續(xù)下的公眾話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失，導(dǎo)致公眾對(duì)法人治理改革的認(rèn)知不強(qiáng)、缺乏同公共圖書(shū)館對(duì)話(huà)的渠道，難以對(duì)公共圖書(shū)館提出評(píng)價(jià)和進(jìn)行監(jiān)督，反之公共圖書(shū)館也無(wú)法掌握公眾的真正需求。這主要?dú)w因于公共圖書(shū)館對(duì)法人治理制度的宣傳不到位，沒(méi)有讓公眾意識(shí)到自己是治理主體的一部分，也沒(méi)有讓公眾意識(shí)到擁有的監(jiān)督權(quán)力，公眾參與的激勵(lì)機(jī)制尚且不足，政府的相關(guān)制度性規(guī)范還有待明確。

4 《公共圖書(shū)館法》視角下完善公共圖書(shū)館法人治理的建議

2007年，上海、浙江、廣東等省市作為試點(diǎn)省市開(kāi)始率先探索公益事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，歷經(jīng)十年摸索，2017年七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《實(shí)施方案》，《實(shí)施方案》的出臺(tái)預(yù)示改革將向深水區(qū)挺進(jìn)，包括公共文化機(jī)構(gòu)理事會(huì)自主權(quán)、人事財(cái)政配套改革、社會(huì)力量參與、激勵(lì)機(jī)制、公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題都將在這一階段被探索和實(shí)踐，這些問(wèn)題與《公共圖書(shū)館法》同樣息息相關(guān)，在其條款中多有涉及。

4.1 法律法規(guī)與政策保障

公共圖書(shū)館法人治理強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間的權(quán)利平衡，法律的作用就是對(duì)此進(jìn)行約束。2017年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》是從法治角度對(duì)我國(guó)各級(jí)圖書(shū)館的服務(wù)提出了規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的要求。該法也是公共圖書(shū)館法人治理的行政法依據(jù)。雖然第二十三條沒(méi)有明確提出建立健全公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的細(xì)則，但是《公共圖書(shū)館法》卻是一個(gè)很好的模板，可以依據(jù)《公共圖書(shū)館法》的指導(dǎo)意義設(shè)立《法人治理》專(zhuān)題闡釋?zhuān)凇翱倓t”里明確理事會(huì)的法律地位和職責(zé)權(quán)限；在“設(shè)立”里詳細(xì)說(shuō)明理事會(huì)的具體組建標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成、職能、管理運(yùn)行機(jī)制等；在“運(yùn)行”里健全相應(yīng)的配套制度，如多元主體參與公共圖書(shū)館治理的制度、年度報(bào)告制度、服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)制度、公眾評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度、審計(jì)制度、績(jī)效評(píng)估制度以及信息披露制度等；在“服務(wù)”里細(xì)化人員組成、議事規(guī)則；在“法律責(zé)任”里闡明政府主體、公共圖書(shū)館主體和社會(huì)主體的應(yīng)遵守的法律法規(guī)。通過(guò)專(zhuān)題的闡釋確保公共圖書(shū)館法人治理能夠落地、落細(xì)、落實(shí)，順利實(shí)施彰顯法律成效。

4.2 建立行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督

《公共圖書(shū)館法》第十一條提出“公共圖書(shū)館行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法制定行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律，維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益，指導(dǎo)、督促會(huì)員提高服務(wù)質(zhì)量”。這里包含了兩層意思，一是對(duì)圖書(shū)館行業(yè)的規(guī)范性要求，二是對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的要求。公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革也包含了這兩點(diǎn)要求，首先要意識(shí)到完整的決策層、管理層和監(jiān)督層才是規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)體系，各主體的互相制衡才能保障公共利益和民主運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)。理事會(huì)的主要職責(zé)是從宏觀(guān)角度提出決策，由管理層負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行，監(jiān)督層作為法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該是必不可少的獨(dú)立存在，避免與理事會(huì)和管理層進(jìn)行交叉任職，保證公正、獨(dú)立，是為必要的自律。其次在服務(wù)質(zhì)量方面，隨著社會(huì)主體加入理事會(huì)，共同參與公共圖書(shū)館管理的意義顯而易見(jiàn)，但也必須把專(zhuān)業(yè)性納入考量，理事會(huì)應(yīng)根據(jù)各館實(shí)際情況，建立完善科學(xué)的決策支撐體系，例如，深圳福田區(qū)公共圖書(shū)館理事會(huì)下設(shè)了閱讀推廣指導(dǎo)、文獻(xiàn)資源建設(shè)、績(jī)效評(píng)估考核三個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)[10]，確保理事會(huì)科學(xué)決策，打消“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的疑慮。對(duì)于改革的難點(diǎn)人事管理自主權(quán)和財(cái)務(wù)管理方面也可以先從專(zhuān)業(yè)委員會(huì)開(kāi)始逐步推進(jìn)。《公共圖書(shū)館法》第四十二條規(guī)定“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，定期公告服務(wù)開(kāi)展情況，聽(tīng)取讀者意見(jiàn)，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督”。如果說(shuō)理事會(huì)的監(jiān)事會(huì)是內(nèi)部監(jiān)督，那么這里提到的監(jiān)督就是社會(huì)監(jiān)督，如前文所述，公共圖書(shū)館法人治理包含很多配套的制度，“定期公告服務(wù)開(kāi)展情況”“聽(tīng)取讀者意見(jiàn)”“建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制”正契合年度報(bào)告制度與公眾評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度。無(wú)論是《公共圖書(shū)館法》還是法人治理制度都是“為了促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，保障公民基本文化權(quán)益”（《公共圖書(shū)館法》第一條節(jié)選）而存在。

4.3 吸引社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元共治

《公共圖書(shū)館法》第四條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”；第六條“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)，并依法給予稅收優(yōu)惠”；第十三條規(guī)定，“公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與”；第四十六條明確“國(guó)家鼓勵(lì)公民參與公共圖書(shū)館志愿服務(wù)”。以上幾點(diǎn)連同第二十三條明確傳達(dá)了公共圖書(shū)館的發(fā)展需要社會(huì)力量的參與，政府、公共圖書(shū)館和機(jī)構(gòu)成員乃至社會(huì)公眾都是公共圖書(shū)館發(fā)展的利益相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)多元共治是時(shí)代賦予的命題。首先要保障多元主體參與治理的機(jī)會(huì)均等，政府提供政策優(yōu)化，公共圖書(shū)館要作為主動(dòng)承擔(dān)的一方，積極協(xié)助、提供交流的平臺(tái)，例如評(píng)價(jià)與監(jiān)督渠道、可參與的志愿服務(wù)，近距離讓社會(huì)公眾了解公共圖書(shū)館的工作。其次需要完善激勵(lì)機(jī)制，無(wú)論是對(duì)公共圖書(shū)館、理事會(huì)中的社會(huì)主體還是普通的社會(huì)公眾，激勵(lì)機(jī)制都是一劑強(qiáng)心劑。第四十七條“對(duì)公共圖書(shū)館的考核應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并作為對(duì)公共圖書(shū)館給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)等的依據(jù)”。主要目的就是敦促公共圖書(shū)館主體這個(gè)管理層必須關(guān)注和研究公眾的需求、意見(jiàn)和建議，真正樹(shù)立“以人民為中心”的工作導(dǎo)向，形成供需對(duì)接，提高服務(wù)的針對(duì)性和有效性[11]。目前公共圖書(shū)館理事會(huì)中的理事均是不授薪職位，沒(méi)有任何的薪酬補(bǔ)助，《公共圖書(shū)館法》第十二條已經(jīng)提出“對(duì)在公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中作出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”，因此理事薪酬制度具有創(chuàng)新探索的空間。此外可以在增強(qiáng)理事的榮譽(yù)感方面下功夫，對(duì)理事的榮譽(yù)授予應(yīng)是普遍性榮譽(yù)與稀缺性榮譽(yù)兼?zhèn)?，加快建立理事榮譽(yù)制度，結(jié)合理事考核評(píng)價(jià)發(fā)揮最大效能。理事的社會(huì)價(jià)值可以借助媒體加以宣傳，也同步擴(kuò)大了法人治理制度的社會(huì)面認(rèn)知。

4.4 新趨勢(shì)下提高文化服務(wù)效能

《公共圖書(shū)館法》第三條提出“公共圖書(shū)館是社會(huì)主義文化服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)”。公眾參與公共圖書(shū)館事務(wù)的最直接的方式就是進(jìn)入理事會(huì)，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》明確要求理事會(huì)中“外部理事占多數(shù)”，就體現(xiàn)了公眾利益優(yōu)先的理念[12]，也是針對(duì)少數(shù)單位因?yàn)閮?nèi)部理事過(guò)多而產(chǎn)生控制偏差的制度設(shè)計(jì)。然而參與不僅是行為而是目的，推動(dòng)公共圖書(shū)館的服務(wù)效能，不再僅依靠政府和公共圖書(shū)館，越來(lái)越需要公眾的積極參與。在我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理探索過(guò)程中，要利用好各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和文化組織，提高公共文化服務(wù)供給的能力和水平。通過(guò)吸收各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和文化組織的代表進(jìn)入理事會(huì)、專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等形式，擴(kuò)大工作覆蓋面，堅(jiān)持面向基層、面向大眾、打破體制界限。2018年文化旅游部成立以來(lái)，文旅融合發(fā)展成為熱點(diǎn)，圖書(shū)館走進(jìn)景區(qū)體現(xiàn)的也是法人治理視域下的多元治理，社會(huì)主體的參與才能達(dá)到文旅的融合發(fā)展，此外還有海外理事為浙江省溫州市圖書(shū)館帶來(lái)了國(guó)際化的文化場(chǎng)館管理理念和運(yùn)營(yíng)機(jī)制[13]；上海圖書(shū)館通過(guò)理事會(huì)中教育界理事的參與，加強(qiáng)了與上海市教委下屬學(xué)習(xí)的溝通聯(lián)系，為全市中小學(xué)電子學(xué)生證增加“一卡通”讀者證功能[14]。目前從這個(gè)角度出發(fā)能真正實(shí)現(xiàn)讓公眾不僅關(guān)心自己的文化利益，更能關(guān)心到更大的范圍的群體。

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