李 由

安徽省高級(jí)人民法院，安徽 合肥 230031

固廢污染防治與改善大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，既是一類(lèi)最為典型的公共管理問(wèn)題，也是全社會(huì)的綜合系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治［1］。2020 年新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固體廢物污染環(huán)境防治法》）明確提出：“固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持污染擔(dān)責(zé)的原則，產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止或者減少固體廢物對(duì)環(huán)境的污染，對(duì)所造成的環(huán)境污染依法承擔(dān)責(zé)任”①《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》。，這是在固廢防治領(lǐng)域踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想、落實(shí)黨中央決策部署的重要立法成果。

本文通過(guò)分析近年跨省傾倒進(jìn)入A 省的固廢案件，發(fā)現(xiàn)固廢污染在隱蔽性、危害性和生態(tài)恢復(fù)方面都給治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。在當(dāng)前推動(dòng)長(zhǎng)三角生態(tài)文明建設(shè)一體化進(jìn)程不斷深入的背景下，跨省傾倒排放行為造成的危害，應(yīng)引起足夠的重視。本文通過(guò)分析現(xiàn)狀和問(wèn)題，嘗試提出相關(guān)建議。

一、樣本觀(guān)察：A 省跨省固廢傾倒案件總體情況

2018 年以來(lái)，A 省法院共審結(jié)固廢污染環(huán)境案件334 件，其中刑事案件213 件，民事案件49件，行政案件72 件，其中跨省轉(zhuǎn)移傾倒固廢污染環(huán)境案件77 件?？缡∞D(zhuǎn)移進(jìn)入A 省傾倒的固廢污染物來(lái)自長(zhǎng)三角地區(qū)68 件，占比88.3%，其他地區(qū)9 件，占比21.7%。從案件量、環(huán)境破壞程度上看，固廢案件存在屢禁不絕的現(xiàn)象。主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）危廢占比擴(kuò)張化

根據(jù)樣本統(tǒng)計(jì)，跨省轉(zhuǎn)移進(jìn)入A 省傾倒的固廢案件中，涉及危廢的案件68 件，占比88.3%，污染源以化工、造紙、醫(yī)藥、印染、采礦、冶煉等行業(yè)為主，一些固體廢物污染物超標(biāo)成百上千倍，重金屬等有毒物質(zhì)含量極其高。如果不通過(guò)處理，排入土壤和水體，會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重危害且持續(xù)性較強(qiáng)，危害修復(fù)難度大。

（二）轉(zhuǎn)移分工鏈條化

非法“產(chǎn)業(yè)鏈”由運(yùn)輸、接收、傾倒等環(huán)節(jié)組成，每個(gè)環(huán)節(jié)分工明確，貨主、運(yùn)貨人、接貨人基本互不見(jiàn)面，聯(lián)絡(luò)主要靠移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)延伸出黑色產(chǎn)業(yè)鏈，源頭企業(yè)通過(guò)低價(jià)轉(zhuǎn)移污染處置義務(wù)，將固廢委托給所謂的“環(huán)保服務(wù)公司”，后通過(guò)中間人層層轉(zhuǎn)包，賺取差價(jià)。（如圖1）有時(shí)為了逃避監(jiān)管，甚至向基層監(jiān)管人員輸送利益，形成地下黑色經(jīng)濟(jì)毒瘤，嚴(yán)重污染地方生態(tài)環(huán)境。

圖1 非法固廢處置“產(chǎn)業(yè)鏈”示意圖

（三）轉(zhuǎn)移方向隱蔽化

案件中反映，近年來(lái)轉(zhuǎn)移進(jìn)入A 省傾倒的固廢污染物多來(lái)自江浙滬等工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移方向主要是A 省中北部城市郊區(qū)和農(nóng)村偏僻河灘、山坳或棄用的廠(chǎng)礦等地。另一方面由沿海沿江河灘、江堤向內(nèi)陸市郊、鄉(xiāng)村等地轉(zhuǎn)移。這些轉(zhuǎn)移方向和地點(diǎn)選擇隱蔽，監(jiān)管難度大。

（四）傾倒手段多元化

大部分轉(zhuǎn)移運(yùn)輸避開(kāi)高速和省道，利用各地監(jiān)督管理等方面的漏洞；有的通過(guò)“中間人”協(xié)調(diào)，靈活選擇與接貨方聯(lián)系，隨時(shí)更換接收點(diǎn)，哪里查得不緊就往哪里去；還有的選擇在汛期，長(zhǎng)江水流量大，利用夜間傾倒，廢物稀釋?zhuān)瑴缡Э欤灰妆话l(fā)現(xiàn)，也給執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定數(shù)額造成困難。

二、透視溯源：跨省傾倒固廢問(wèn)題癥結(jié)剖析

固廢管理貫穿從產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過(guò)程，其污染形式可能跨越水體、大氣和土壤等多種介質(zhì)，且往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、處置者等多個(gè)主體［2］，一定程度增加了固廢污染防治工作的復(fù)雜性和監(jiān)管難度。透過(guò)發(fā)掘深層次原因，可以歸納為以下方面：

（一）環(huán)境保護(hù)區(qū)域一盤(pán)棋意識(shí)還有待加強(qiáng)

由于省域之間缺乏環(huán)保“一盤(pán)棋”的共識(shí)，亦缺乏共管共治有效機(jī)制，往往易形成“各掃門(mén)前雪”的局面。縱觀(guān)各地污染防治防控能力、處罰政策，往往發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境資源監(jiān)管防治制度相對(duì)健全，對(duì)排污的處罰力度更大，源頭企業(yè)為了逃避處置義務(wù)和地方監(jiān)管，降低固廢處理的成本，選擇將固廢跨省向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾倒。逐漸形成了為躲避處罰、降低處置成本、逃避處置義務(wù)的長(zhǎng)途轉(zhuǎn)移路線(xiàn)，也造成城市環(huán)境治理難題。

（二）固廢無(wú)害化處理能力不足

企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展導(dǎo)致固廢污染物增加，地方政府對(duì)固體廢物污染處置工作的中長(zhǎng)期規(guī)劃缺乏前瞻性，形成固廢的產(chǎn)生量與處理能力之間不對(duì)稱(chēng)。同時(shí)提高處置能力，又遭遇選址困境，容易陷入“鄰避困境”［3］，導(dǎo)致區(qū)域性的固廢產(chǎn)生種類(lèi)、總量與其自身的資源化利用和無(wú)害化處理能力不對(duì)稱(chēng)。

（三）非法經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)

固廢尤其是危廢處置的成本較高，對(duì)于處置企業(yè)資質(zhì)要求也較高，處置成本花費(fèi)大。在降低成本的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，排污企業(yè)往往在處置企業(yè)選擇上不注重實(shí)質(zhì)性審查，一些偽造資質(zhì)的企業(yè)趁機(jī)逐利承接固廢處置項(xiàng)目，置環(huán)境責(zé)任于不顧，擅自違法轉(zhuǎn)包、分包，采取隱蔽傾倒處理。

（四）源頭企業(yè)未有效履行義務(wù)

由于固廢污染違法犯罪責(zé)任承擔(dān)方式單薄，系統(tǒng)完備的環(huán)境修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制尚未真正建立，在打擊處理違法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物的過(guò)程中，非法轉(zhuǎn)運(yùn)、傾倒行為人承擔(dān)責(zé)任能力有限，而源頭企業(yè)義務(wù)履行不夠，執(zhí)行的措施相對(duì)偏弱，一定程度上還存在著強(qiáng)審判、弱修復(fù)的特征。

三、破解之道：跨省傾倒固廢案件的系統(tǒng)治理

固廢污染防治是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要一環(huán)，也是“十四五”期間環(huán)境治理工作的重要任務(wù)。結(jié)合本文主題，立足推動(dòng)區(qū)域固廢治理實(shí)踐，建議從長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的視角，進(jìn)一步強(qiáng)化源頭治理和區(qū)域聯(lián)防，努力推動(dòng)固廢處理朝著“三化”方向邁進(jìn)。

（一）“基石”：從嚴(yán)落實(shí)司法防治舉措

第一，注重發(fā)揮好司法在固廢（危廢）治理中的打擊、預(yù)防和修復(fù)等功能，樹(shù)立注重預(yù)防、修復(fù)為主、公眾參與等現(xiàn)代環(huán)境司法理念。刑事方面：應(yīng)堅(jiān)持懲罰與預(yù)防并重，堅(jiān)持以辦理重大、典型跨省非法傾倒案件為切入點(diǎn)，將常態(tài)化打擊與常態(tài)化警示同步推進(jìn)，形成鞏固效應(yīng)；民事方面：堅(jiān)持發(fā)揮環(huán)境資源民事審判的救濟(jì)和修復(fù)功能，嚴(yán)格貫徹?fù)p害環(huán)境擔(dān)責(zé)、全面賠償原則，注重發(fā)揮訴前磋商、司法確認(rèn)等制度優(yōu)勢(shì)，依法追究賠償義務(wù)人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)、賠償損失等法律責(zé)任，依法保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益；行政方面：堅(jiān)持強(qiáng)化行政審判預(yù)防功能，通過(guò)審理固體廢物污染防治的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等案件，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。

第二，注重發(fā)揮公益訴訟職能作用，以公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟為切入點(diǎn)，持續(xù)完善環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等審判規(guī)則，探索適用環(huán)境保護(hù)禁止令、專(zhuān)家輔助查明等審判機(jī)制，創(chuàng)新修復(fù)生態(tài)環(huán)境等裁判方式，促進(jìn)責(zé)任承擔(dān)。

第三，進(jìn)一步健全環(huán)境資源、自然資源等行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，強(qiáng)化法院與檢察、公安、行政執(zhí)法部門(mén)的分工配合，探索構(gòu)建跨區(qū)域和流域的司法協(xié)作機(jī)制，健全包括法院調(diào)解、行政調(diào)解、民間調(diào)解、仲裁、協(xié)商、磋商、約談等在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制，拓展固廢跨地區(qū)合作的方式和舉措。

（二）突破：創(chuàng)新完善固廢污染異地補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)城市，例如，北京、上海、廣州等地建立了垃圾異地處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)固廢處置設(shè)施所在地區(qū)等實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。A 省在推進(jìn)長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)一體化建設(shè)過(guò)程中，亦可通過(guò)強(qiáng)化個(gè)案協(xié)作，加強(qiáng)與江浙滬開(kāi)展區(qū)域合作。一方面，建議在強(qiáng)化省內(nèi)固廢消納和處置能力的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌區(qū)域間固廢處置設(shè)施建設(shè)，研究在相鄰地市之間建設(shè)跨區(qū)域危廢綜合治理和能力提升計(jì)劃，促進(jìn)區(qū)域間危廢儲(chǔ)存中轉(zhuǎn)、處理處置設(shè)施的共建共享。探索運(yùn)用環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制，包括貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償、短期與長(zhǎng)期相結(jié)合等方式，加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)固廢處置機(jī)構(gòu)等環(huán)保設(shè)施的援建、幫扶和補(bǔ)償，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)固廢綜合處理能力的提升；另一方面，通過(guò)建立合理的固廢處理定價(jià)機(jī)制，或運(yùn)用排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，探索完善固廢流出地對(duì)流入地環(huán)境損害補(bǔ)償方式，引導(dǎo)源頭排污企業(yè)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)責(zé)任，積極開(kāi)展技術(shù)升級(jí)，降低處置成本，履行固廢無(wú)害化處置義務(wù)，促進(jìn)固廢處置過(guò)程從“嚴(yán)防死守”到“清淤疏浚”。

（三）關(guān)鍵：健全跨省區(qū)域聯(lián)防手段

注重發(fā)揮司法作用，通過(guò)案件大數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，有效將問(wèn)題反饋至監(jiān)管前端，推動(dòng)構(gòu)建“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的監(jiān)管體系。第一，完善產(chǎn)廢企業(yè)目錄管理。對(duì)源頭企業(yè)已經(jīng)運(yùn)行的環(huán)保設(shè)施進(jìn)行全面摸底排查，做到底數(shù)清、情況明，督促企業(yè)全面開(kāi)展環(huán)保設(shè)施設(shè)備的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)其安全性、安全防范措施符合性等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)論證，查找監(jiān)管漏點(diǎn)。第二，健全跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管的法律機(jī)制。建議督促引導(dǎo)企業(yè)建立危廢管理的檔案，統(tǒng)籌在長(zhǎng)三角地區(qū)建立統(tǒng)一的固廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單制度，進(jìn)一步拓展跨省轉(zhuǎn)移智慧監(jiān)管的范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)各類(lèi)固廢跨省轉(zhuǎn)移的網(wǎng)上審批。第三，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)管理責(zé)任。從源頭、中間、末端三個(gè)環(huán)節(jié)全面打擊固廢傾倒違法鏈條，探索建立固廢流出、流入兩地部門(mén)間不同層次的合作機(jī)制，進(jìn)一步健全關(guān)聯(lián)地區(qū)執(zhí)法部門(mén)在證據(jù)固定、違法行為人控制等方面制度設(shè)計(jì)，補(bǔ)齊防治短板。第四，創(chuàng)新扶持固廢處置行業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展區(qū)域合作，立足固廢種類(lèi)、產(chǎn)能和發(fā)展趨勢(shì)，合理布局并引導(dǎo)和扶植行業(yè)發(fā)展，吸引更多社會(huì)資本和高科技企業(yè)進(jìn)入危廢處理領(lǐng)域，提升危廢自我消納和處置能力。

（四）抓手：有效壓實(shí)源頭企業(yè)責(zé)任

固廢跨省防治的重要抓手是落實(shí)源頭處置，從源頭處壓實(shí)責(zé)任，才可做到全程可控。第一，堅(jiān)持前端評(píng)估，督促產(chǎn)生、貯存、運(yùn)輸、處置固廢的企業(yè)，在項(xiàng)目開(kāi)展前認(rèn)真了解相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，評(píng)估計(jì)劃采取何種措施以防止或者減少固體廢物污染。例如，工業(yè)固廢產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用更加先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，減少工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量，降低其危害性。第二，堅(jiān)持過(guò)程管控，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中，引導(dǎo)其結(jié)合新《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)要求，建立管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄工業(yè)固體廢物相關(guān)信息，做到可追溯、可查詢(xún)。對(duì)于危廢生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，除了建立管理臺(tái)賬外，應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身情況及時(shí)將危險(xiǎn)廢物的相關(guān)數(shù)據(jù)通過(guò)系統(tǒng)如實(shí)申報(bào)到有關(guān)信息平臺(tái)。第三，堅(jiān)持末端善后。產(chǎn)生固廢的單位特別是產(chǎn)生危廢的單位需要終止生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)將已收集待處置的危險(xiǎn)廢物、自產(chǎn)廢物委托有資質(zhì)企業(yè)利用處置，對(duì)經(jīng)營(yíng)設(shè)施、場(chǎng)所包括設(shè)備、土壤、墻體等采取措施消除污染，并依法注銷(xiāo)其危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證。此外，需要進(jìn)一步健全企業(yè)強(qiáng)制性信息披露和環(huán)保信用評(píng)價(jià)制度，完善公眾監(jiān)督、舉報(bào)反饋和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，依法維護(hù)多元主體的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)多元監(jiān)督促進(jìn)源頭企業(yè)壓實(shí)責(zé)任。

（五）依托：大力推動(dòng)環(huán)境資源法治宣傳

A 省作為長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)保護(hù)屏障，在保護(hù)長(zhǎng)三角下游省市生態(tài)環(huán)境方面起著重要的作用①《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定。，加強(qiáng)固廢污染防治，遏制跨區(qū)域轉(zhuǎn)移傾倒，推進(jìn)“三化”處理，還需要從提高全民意識(shí)上努力，進(jìn)一步推動(dòng)全社會(huì)協(xié)同共治。第一，建議繼續(xù)大力做好《固體廢物污染環(huán)境防治法》宣傳，深入解讀固廢法及配套法規(guī)中的新制度、新辦法、新舉措，進(jìn)而廣泛提升全社會(huì)固廢污染防治意識(shí)，形成固體廢物污染防治全民行動(dòng)。第二，建議進(jìn)一步加大教育培訓(xùn)力度，開(kāi)展對(duì)基層行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，逐步將固廢防治教育融入國(guó)民教育體系、職業(yè)培訓(xùn)體系。同時(shí)注重創(chuàng)新宣傳培訓(xùn)方式，利用“六五”環(huán)境日、全國(guó)低碳日、全國(guó)節(jié)能宣傳周等廣泛開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，推動(dòng)普法教育進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)，提高宣傳教育的覆蓋面和效果。第三，建議加大固廢污染防治信息公開(kāi)力度，通過(guò)聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、制作白皮書(shū)等形式，適時(shí)發(fā)布跨省非法傾倒固廢案件的典型案例，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)輿論關(guān)注關(guān)切，引導(dǎo)廣大公眾和社會(huì)各界更加積極地參與到固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移污染防治這項(xiàng)工作中來(lái)，努力營(yíng)造更加良好的社會(huì)氛圍。