向鵬成，王宇迪，羅 蕓

（1. 重慶大學管理科學與房地產(chǎn)學院，重慶 400045； 2. 重慶大學建設(shè)經(jīng)濟與管理研究中心，重慶 400045）

0 引 言

當前，全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，世界經(jīng)濟復蘇脆弱，氣候變化挑戰(zhàn)突出，我國經(jīng)濟社會發(fā)展各項任務(wù)極為繁重艱巨。黨中央認為，從容應(yīng)對百年變局和世紀疫情，推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，必須著眼國家重大戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、做好“三農(nóng)”工作，持續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。而水利建設(shè)會促進內(nèi)需擴大、增加工程所在地區(qū)經(jīng)濟活力［1］。同時，根據(jù)2022 年年初出臺的中央一號文件［2］指示，應(yīng)“通過提升用水效率、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定糧食播種面積”。現(xiàn)有研究表明，在影響糧食生產(chǎn)的諸要素中，充足的水是關(guān)鍵的因素之一。因此，水利工程的建設(shè)、運轉(zhuǎn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。

但在實際的管護中，由于小型水利工程的后期管護一直實行“誰受益、誰管理”的原則，在大集體時代主要由集體出資、出勞，進行日常維護。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶后，我國部分農(nóng)村集體經(jīng)濟名存實亡，小型水利處于無足額管護資金、無明確管理人員、無有效監(jiān)管機制的“三無”狀態(tài)，嚴重影響了原有的小型水利工程作用的發(fā)揮；而近年來新修的水利工程，也存在“重建輕管”的現(xiàn)象，同樣由于沒有建立有效的管理和監(jiān)督機制，工程有效使用壽命時間短，一是造成了工程重復建設(shè)，形成財政資金及群眾籌集的資金的浪費；二是影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活及農(nóng)村的健康發(fā)展，阻礙了農(nóng)村奔小康的進程；三是“修建—無人管理—損壞—又修建”的惡性循環(huán)，在群眾心中留下不良印象，對政府的公信力形成負面影響。因此，探索農(nóng)村小型水利工程的后期管護機制，在當前具有現(xiàn)實意義。

本文力求以重慶農(nóng)村小型水利工程為對象，根據(jù)農(nóng)村小型水利工程后期管護的特點，在傳統(tǒng)的幾種農(nóng)村小型水利工程的管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前多中心理論、公共管理理論、公共服務(wù)理論等，尋找能夠契合農(nóng)村小型水利工程特點，且既具有市場機制的優(yōu)越性、又能兼顧公眾利益的運行模式，實現(xiàn)公共部門、私人部門、用戶三方共贏，以達到人力、財力總投入最小而社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益之和最大化的目的，為解決目前在各地農(nóng)村廣泛存在的、因小型水利工程管護不當而使用年限較短的問題提供決策參考。

1 文獻回顧

國外沒有專門針對“農(nóng)田水利”的研究，與之大致相對應(yīng)的概念為“農(nóng)業(yè)灌溉與排水”。BUCHANAN 和GOLDUP［3］認為，在發(fā)展中國家，受農(nóng)村商業(yè)發(fā)展發(fā)育不良、投資強度不足的影響，基礎(chǔ)設(shè)施投資較為落后。MOLLINGA［4］等人指出，發(fā)展中國家農(nóng)田水利管理上付出的努力收獲甚微，要打破僵局的根本在于政策與體制的轉(zhuǎn)換。但何種體制改革才能有效提高農(nóng)業(yè)水利工程的使用效率，學者卻有不同的看法。有的認為應(yīng)該完全的市場化，可以有效提高效率。MEINZEN-DICK［5］經(jīng)過研究得出水利經(jīng)營權(quán)私有化改革，可以有效地提高水利工程效用，因此農(nóng)業(yè)水利應(yīng)實行較徹底的市場化。KESSIDES［6］指出，包括小型水利設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在引入私人組織后，能實現(xiàn)完全競爭，這將成為基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)制度改革的重要措施。另一些學者則認為，受農(nóng)業(yè)水利工程的特殊性影響，應(yīng)由政府主導私人或農(nóng)民合作用水組織參與。GHOLIKANDI［7］提出應(yīng)通過水利財政支出帶動私人參與和世界銀行貸款來解決水利投入不足。ALY et al.［8］對是否加入農(nóng)民用水戶協(xié)會的農(nóng)戶進行比較，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶加入?yún)f(xié)會能夠?qū)δ┘壡档墓芾砥鸬酱龠M作用。為了更好地治理，大部分學者、組織機構(gòu)經(jīng)研究后指出應(yīng)該通過激勵農(nóng)戶的參與，提高管理效率。OSTROM［9］認為政府是有限理性的，同時信息不對稱和監(jiān)督機制的缺失同樣會引起政府失靈，并指出多中心治理機制雖比政府及市場對管理共享性資源更有效，但該類資源具有排他性困難等特性，因此，在管理制度的設(shè)計與安排上，必須特別留意解決四大問題。世界水理事會、世界銀行等組織也認為，農(nóng)民作為使用者參與到水資源管理中來，是管好水資源最重要的因素。只有建立合理的參與機制，提高參與者的參與意識，才是實現(xiàn)最有效的參與式管理模式的途徑。MEKEYI 和KEREMANE［10］認為由政府統(tǒng)一管理水資源已不再是最佳模式，但如果要改進這一模式，則需要做好農(nóng)戶也愿意參與并遵守的制度安排。RABY［11］、GROENFELDT和SVENDSEN［12］從實證研究的角度，證明國家的灌區(qū)水管理制度改革的成功主要是依賴當?shù)剞r(nóng)民的積極參與，例如墨西哥和菲律賓等國水管理制度的改革。

近年來，國內(nèi)學者對如何更好管護農(nóng)村水利工程進行了討論。陳海濤等［13］針對引水灌溉工程最為核心得輸水調(diào)度業(yè)務(wù)進行了風險評估研究，發(fā)現(xiàn)在調(diào)度制度、調(diào)度人員、調(diào)度技術(shù)及調(diào)度協(xié)調(diào)方面存在一定的風險。胡繼連等［14］對山東省農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)化的實踐過程研究分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)是一種自然壟斷行業(yè)，需要政府部門的監(jiān)控和指導。蔡起華、朱玉春［15］研究了社會資本對農(nóng)戶小型農(nóng)田水利參與式管護行為的影響，認為諸如一般信任與一般網(wǎng)絡(luò)的普遍型社會資本能夠提高農(nóng)戶參與度。也有學者認為由國家、基層政府、村級組織、農(nóng)民等多個主體合作，共同參與包括水利建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)村公共事業(yè)的模式，是現(xiàn)階段農(nóng)村小型水利工程較為有效的管護模式，不僅各方都較為滿意，而且問題較少［16］。孫銀［17］認為可推行水利工程管理、養(yǎng)護分離，將管護人員從行政化的水管單位剝離出來，以企業(yè)化和市場化運作，對水利工程的設(shè)施、設(shè)備、渠系工程進行專業(yè)養(yǎng)護。呂春艷等［18］建議實行市場運作、成立管理服務(wù)公司負責區(qū)域內(nèi)的水利工程運行維護。政府則設(shè)立管護經(jīng)費專戶，根據(jù)考核結(jié)果及相關(guān)規(guī)定撥付工程管理經(jīng)費。自籌經(jīng)費節(jié)余額可結(jié)轉(zhuǎn)滾動使用，以促進管理的良性循環(huán)。但是，對于盈利能力弱的小型農(nóng)田水利設(shè)施， 由政府強力推動的產(chǎn)權(quán)制度改革多數(shù)都是不成功或不可持續(xù)的［19］，因為小型水利工程與集體內(nèi)部多數(shù)農(nóng)戶的利益息息相關(guān)，推進小型水利體制改革要充分尊重多數(shù)農(nóng)民的意愿，實行民主決策［20］。而協(xié)會作為用水農(nóng)戶自己的合作組織，恰恰有利于解決主體“缺位”問題［21］。何壽奎等［22］以自主治理為切入點，提出了完善農(nóng)民用水戶協(xié)會多元決策機制以及多中心治理結(jié)構(gòu)等改進對策。王昕、陸遷［23］研究了農(nóng)村社區(qū)小型水利設(shè)施的自治模式后，提出吸引社會資本投入、壯大農(nóng)村精英隊伍、構(gòu)建合理的成本分擔及利益分配機制、完善社區(qū)環(huán)境等建議。馮佳、楊峰［24］分析了農(nóng)田水利PPP 項目的運作思路及不同投資主體間存在的博弈關(guān)系，發(fā)現(xiàn)通過增加政府對企業(yè)的獎勵金額、提高企業(yè)的外部效益、加大政府對企業(yè)的懲罰力度等， 有助于提升農(nóng)田水利的建成質(zhì)量和運營效率。

新形勢下，各方角色究竟該如何定位仍在探討。2009 年《國家發(fā)展和改革委員會、水利部關(guān)于加強小水電代燃料和水電農(nóng)村電氣化建設(shè)與管理的通知》中表示，要按照“國家補助、企業(yè)運作、農(nóng)民受益、協(xié)會監(jiān)督”的要求，建立和完善小水利設(shè)施運行機制。杜威漩［25］提出：農(nóng)田水利設(shè)施具有準公共物品屬性，這決定了政府投入仍是確保其有效供給的關(guān)鍵。但政府在逐漸增加財政投入的同時，應(yīng)充分運用財稅政策手段，激勵受益農(nóng)戶、吸納民間資本參與小型農(nóng)田水利建設(shè)，提升小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護水平［26］，并且應(yīng)針對農(nóng)村水利工程點多、面廣的特點，工程竣工后應(yīng)在項目村選責任心強、威望高、品德高尚的村民作為監(jiān)督員；法人單位在項目區(qū)村務(wù)公開欄公示項目相關(guān)情況，同時在媒體上發(fā)布請全社會進行監(jiān)督，從而形成政府監(jiān)管、社會媒體監(jiān)督、受益群眾自發(fā)監(jiān)督的多重體系［27］。當下，還需要明晰小型農(nóng)田水利工程權(quán)屬，加快小型農(nóng)田水利工程的清產(chǎn)核資、確權(quán)頒證并及時驗收登記造冊，以防止附屬權(quán)益爭奪引發(fā)的機會主義行為，降低因權(quán)屬不明晰導致的治理成本［28］，工程確權(quán)對小型農(nóng)田水利設(shè)施治理績效具有顯著而穩(wěn)健的促進作用［29］。

目前，國內(nèi)外很多學者從不同的角度對農(nóng)村小型水利設(shè)施進行了研究分析，取得成果較多，農(nóng)村小型水利設(shè)施的管護思路得以不斷完善，對進一步研究農(nóng)村小型水利設(shè)施的管護有一定的理論指導意義。但是目前的研究多是理論為主，大多只運用了較為單一的學科視角，如以西方制度經(jīng)濟學、新公共管理理論、公共服務(wù)理論等為主，缺乏將經(jīng)濟學、政治學、管理學、社會學、社會心理學等進行多學科融合的研究；研究大多是借鑒、甚至是照搬國外的經(jīng)驗、方法，缺乏綜合考慮我國現(xiàn)有的有中國特色社會主義的現(xiàn)實，以及幾千來的治水傳統(tǒng)，研究在認識現(xiàn)實、剖析問題、提出對策方面自然就有一定的局限性，大多簡單提到要運用市場化機制進行建設(shè)，但卻沒有將其細化，或完整地構(gòu)建出一個有效的管護模式。本文試圖基于多中心理論提出重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護模式，以期在重慶農(nóng)村小型水利工程的實踐中發(fā)揮一定的指導作用。

2 重慶市農(nóng)村小型水利后期管護模式構(gòu)建

農(nóng)村小型水利設(shè)施直接服務(wù)于田間地頭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活，在提高農(nóng)業(yè)效益、降低生產(chǎn)成本，改善農(nóng)民生活質(zhì)量方面具有重要的意義。但受制于建設(shè)與管理脫節(jié)、“有錢建、無錢管”等因素，農(nóng)村小型水利工程項目的社會效益大打折扣。自20 世紀以來，世界各國在農(nóng)業(yè)排灌系統(tǒng)管理、維護方面進行了一系列的制度設(shè)計，取得了一定成效。盡管國內(nèi)外管護模式在形式上有較大差異，在制度設(shè)計上也具體結(jié)合了其自身特點，隨著時間的推移還在不斷改進、完善。但通過研究已有管護模式，我們發(fā)現(xiàn)，要建立起農(nóng)村小型水利工程的后期管護模式，必須充分考慮與之相關(guān)的政府、使用者、私營企業(yè)等相關(guān)利益方的地位、作用，以及相互之間的影響與博弈。因此，通過查閱與農(nóng)村小型水利工程管護現(xiàn)狀的資源及文獻，以及與其相關(guān)的管理制度等，較為系統(tǒng)地梳理與分析重慶市農(nóng)村小型水利工程管護狀況。然后通過實地走訪、調(diào)研、座談等形式，對重慶市當前農(nóng)村小型水利工程運行情況、管護措施等方面進行詳細深入的調(diào)查研究，通過分析現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗?；谥貞c市農(nóng)村實際情況，以及小型水利設(shè)施管理現(xiàn)狀，基于多中心理論、新公共管理理論、公共服務(wù)理論，本文針對重慶市農(nóng)村準公益性小型水利工程提出多中心共同治理的后期管護模式。

重慶市農(nóng)村準公益性小型水利工程后期管護多中心共同治理涉及政府性質(zhì)部門包括區(qū)縣政府水利部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水務(wù)站、村委會等；涉及企業(yè)性質(zhì)部門包括區(qū)縣物管總公司、片區(qū)工程管理站、村級水管員等；還涉及用戶包括農(nóng)戶等。基于此，構(gòu)建“政府主導、企業(yè)主體、公眾參與”的多方協(xié)同的多中心共同治理模式。各參與主體之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 重慶市農(nóng)村小型水利后期管護多中心共同治理組織關(guān)系圖Fig.1 Organizational relationship diagram of multi-center joint governance of small rural water conservancy management and protection in the later stage

從邊際效應(yīng)角度考慮，以整合資源為出發(fā)點，在條件具備的地方成立以區(qū)縣為單位的農(nóng)村小型水利工程管理公司，對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村小型水利工程管理進行統(tǒng)籌、組織、安排。

區(qū)縣內(nèi)按片區(qū)，成立公司分支機構(gòu)，如工程管理站等，對該片區(qū)內(nèi)沒有實行拍賣、承包、租賃等經(jīng)營權(quán)制度改革的小型水利工程進行運營管理；而通過經(jīng)營權(quán)制度改革已獲得工程經(jīng)營權(quán)的個人、企業(yè)、農(nóng)民用水自治組織，也可根據(jù)需要，向管理公司購買服務(wù)；此外，公司還可對通過政府公開競標獲得的純公益性工程進行管護，其管護費用由政府全部承擔。

分支機構(gòu)可在工程所在村組或當?shù)剞r(nóng)民用水戶自治組織中的會員中，確定1名監(jiān)管員，對工程及附屬設(shè)施的運轉(zhuǎn)情況進行日常監(jiān)管，有情況及時向片區(qū)分支機構(gòu)匯報，由公司向監(jiān)管人員支付少量報酬。

管護的內(nèi)容主要包括：通過信息化設(shè)備，遠程監(jiān)控純公益性、準公益性工程的運轉(zhuǎn)情況是否正常；對于無法安裝設(shè)備的，則應(yīng)由片區(qū)工程管理站人員定期到現(xiàn)場察看，在汛期加大巡查力度，并進一步密切與工程監(jiān)管員的聯(lián)系。出現(xiàn)溝渠破損滲漏等小問題時，由片區(qū)工程管理站人員根據(jù)實際情況，在農(nóng)民用水自治組織的監(jiān)管下、在規(guī)定時間內(nèi)完成維修。維修費用按市、區(qū)縣物價局核定的標準，其中維修費用應(yīng)列出材料費、成本費的清單，由農(nóng)民用水自治組織負責人或村干部，以及片區(qū)監(jiān)管員蓋章、簽字，由政府財政資金支付。出現(xiàn)即將潰壩、渠道嚴重損毀等較大的問題時，可由片區(qū)工程站向區(qū)縣公司匯報，由公司撥款修繕同時，緊急應(yīng)向政府申請財政撥款支持。年底時，維修時間、內(nèi)容、人員、金額應(yīng)在當?shù)卮逦瘯緳谏线M行公示，舉報經(jīng)核實的要對相關(guān)人員進行降職、減薪、辭退等重處，并納入“黑名單”，在一定期限內(nèi)不得再從事相關(guān)領(lǐng)域工作。

該模式下，監(jiān)管更加全面。區(qū)縣公司每月會按比例對一定數(shù)量的小型水利工程進行抽查，通過現(xiàn)場走訪、訪問村民等形式，了解片區(qū)供水站管理情況，以及村工程監(jiān)管員的職責履行情況。同時，區(qū)縣政府水利管理部門、政府監(jiān)管部門定期或不定期對水利工程進行明察暗訪，尤其是在汛期前，查看各片區(qū)供水站的工程維修、整修情況，防汛抗旱物資準備情況；在汛期及旱情發(fā)生的高峰期，加大巡查力度。除了業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管，對資金的審查、監(jiān)督更強，財務(wù)更透明。在平時宣傳“水也是商品”的理念、減少灌溉渠道和人飲輸水管道水滲漏的基礎(chǔ)上，以水流量等方式精確計算灌溉水量，并按單價收費，收取的費用主要用于工程日常維護等，不以贏利為目的，并定期通過村務(wù)公開形式等公布工程各項收支情況。

此外，為維持公司的運轉(zhuǎn)，還通過綜合經(jīng)營增加公司的收入來源。經(jīng)營權(quán)沒有明確到個人、企業(yè)、農(nóng)民自治用水組織的工程，在區(qū)縣公司或片區(qū)工程管理站愿意的情況下，可將工程水面、附近土地、工程附屬設(shè)施等交予其運營，并根據(jù)事先核算的運營成本，向工程經(jīng)營權(quán)所有者交納相關(guān)費用。但在灌溉、人飲等較為匱乏時，工程應(yīng)優(yōu)先照顧公益性功能；政府會在每年年初，為公司的經(jīng)營性項目提供 80%左右的投保金，余下由公司自己承擔。當發(fā)生公益性與經(jīng)營性項目沖突、需要經(jīng)營性項目作出犧牲時，由保險公司為受損的經(jīng)營性項目所受損失理賠。

3 實證分析

在西部丘陵、山區(qū)，小型水利工程則是農(nóng)民受益最直接的公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施。以重慶為例，山地、丘陵占全市總面積的 93.8%，要修建大中型骨干水利工程選址較為困難，即使建成，因需配套修建較長的引水渠道、提灌站，用水成本較高。因此，蓄水量在10 萬m3以下的以山坪塘為主的小型水利工程，成為山區(qū)農(nóng)民最實惠的選擇。自新中國成立以來，重慶市有18萬處以山坪塘為主的小型水利工程。但到2013年時，大半因得不到日常維護而年久失修。而渝東南地區(qū)作為重慶市公認的生態(tài)環(huán)境最好的區(qū)域之一，既是生態(tài)敏感區(qū)又是生態(tài)脆弱區(qū)。因此本文選擇重慶渝東南某縣小型水利工程為實證分析對象，不僅希望為解決目前在重慶市農(nóng)村小型水利工程的廣泛存在的、因小型水利工程管護不當而使用年限較短的問題提供決策參考，更期待促進廣大的生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)村小型水利工程幫助實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏的局面。

3.1 公司構(gòu)建

2014 年12 月，渝東南某縣縣政府向社會公開招標，對全縣已完成整治的農(nóng)村小型水利工程，包括山坪塘、提灌站、?。á颍┬退畮斓冗M行管護。

經(jīng)過一個多月的準備，有4 家公司投標?？h政府及縣水務(wù)局對4 家公司進行了考察，由縣分管領(lǐng)導、縣水務(wù)局、部分來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表對他們的經(jīng)濟實力、管理經(jīng)驗、履行職責的能力進行了綜合評定，并請來市水利局專家進行評判；最終，由返鄉(xiāng)農(nóng)民工張某組建的利民公司獲得管護權(quán)。由此，全縣630 口新修、改建的山坪塘，18 口?。á颍┬退畮於急患{入公司管護范圍。

利民公司的董事長張某原是一普通農(nóng)民，高中畢業(yè)后曾在老家務(wù)農(nóng)，對土地較為濃厚的感情，也對農(nóng)村較為了解。后來，他于20 世紀90 年代出門打工，并在多家水電站參與過建設(shè)，后成長為包工頭，具有一定的水利工程施工與管理經(jīng)驗。張某獲得管護權(quán)后，按現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度，建立了決策機構(gòu)，下設(shè)辦公室、運營部、工程部、技術(shù)部、人事部、財務(wù)部等相關(guān)部門，負責公司層面的運轉(zhuǎn)。

公司確定后，張某根據(jù)該縣縣情，將全縣39 個街鎮(zhèn)劃分為6 個片區(qū)，設(shè)立片區(qū)管理站，將邊界相連的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟、水利、交通較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與相對較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行搭配，確保相對公平。片區(qū)管理站由技術(shù)室、工程隊、綜合室組成。其中技術(shù)室主要負責對工程作日常巡查、遠程監(jiān)控，以及簡單的工程維修方案設(shè)計，人員相對固定；工程隊在技術(shù)隊出具的設(shè)計方案上，對工程進行具體的修整、治理，平時只保持10 人左右規(guī)模，遇到較大的維護工程時由其它片區(qū)抽調(diào)人手或向社會臨時招聘施工人員；綜合室為技術(shù)室、工程隊提供后勤保障、物資供應(yīng)，填寫相關(guān)財務(wù)、物資報表，計算管理站工作人員的酬勞，與村級管水員聯(lián)絡(luò)、發(fā)放報酬等。

在每個小型水利工程所在村內(nèi)，確定1 名村級管水員。其中，A 鄉(xiāng)高橋村村民王某、B 鄉(xiāng)四河村的李某同時被確定為村級管水員，分別管理村內(nèi)的牛背塘和李家凼。牛背塘是灌溉、飲用兼用型山坪塘，李家凼則只用于灌溉。村級管水員按山坪塘灌溉受益戶數(shù)，以每戶1元錢的標準獲得月薪。其中，由于牛背塘是準公益性質(zhì)，因此1元錢來自于用水戶的水費附加；李家凼是純公益性水利工程，受益戶的1 元錢均由縣財政承擔。由此，王某、李某每月分別可獲363 元、210 元的報酬。

3.2 具體運營

王某、李某作為村級管水員，需要定期巡查。其中王某由于涉及用飲用水用水戶，因此需要至少每 3 天到牛背塘查看一次，了解蓄水情況、積淤情況、水壩情況；同時，沿供水管主管道巡邏，查看是否有滲漏的地方，簡單的可自己動手處理，稍大的需要向片區(qū)管理站綜合室電話匯報，請求派人來現(xiàn)場查看；同時，接到用水戶入戶水管、水表有問題，需要入戶了解情況，以便及時解決。在夏季用水高峰時，還需加大巡查頻率。李某與王某工作內(nèi)容要似，主要是查看輸水干渠的滲漏情況，并對當年灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的種植種類、面積作記錄。

冉某是該縣東北片區(qū)管理站站長，以前在某鄉(xiāng)水管站工作多年，因 54 歲年紀較大而退居二線。在水管站職能分流時，他主動要求提前退休，并因其吃苦耐勞、踏實肯干、技術(shù)過硬，被聘為站長，對該片區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都較為熟悉。

冉某平時主要是根據(jù)公司規(guī)章制度要求，對站里的工作人員進行統(tǒng)籌安排：在接到村級水管員或村民的維修電話時，派人手到現(xiàn)場查看；情況嚴重時，組織工程隊帶上工具、物資到現(xiàn)場維修；對灌溉面積進行統(tǒng)計、復核，并向公司反映新近出現(xiàn)的工程動態(tài)。

2015 年7 月，重慶范圍內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模暴雨天氣。在這次降雨中，牛背塘的進水管道被堵，水源渾濁、供水量較小。接到王某的電話后，冉某帶上技術(shù)室的張某和工程隊的3 名隊員，到現(xiàn)場解決。經(jīng)過半天時間，清理出被山洪沖下來的大量樹枝、淤泥等，水質(zhì)恢復清潔，供水量又回升到原有水平。

與此同時，李家凼的一條灌溉支渠有25 m 被山洪沖毀，并毀壞了旁邊3 戶農(nóng)民田里快收割的稻谷約100 m2。在現(xiàn)場查看后，冉某認為工程量較大，超過了管理站平時負責的“工程金額在 500 元以下”的標準，于是向公司匯報。公司派技術(shù)部人員下來查看，初步估計維修量超過3 個工作日、整修金額達到2 500 元。技術(shù)部當天拿出維修方案，并準備在今年汛期結(jié)束后，整修李家凼與鄉(xiāng)內(nèi)另兩個受損的山坪塘。2015 年9 月，李家凼工程在3 名工程隊員和當?shù)嘏R時招聘的10 名農(nóng)民工的努力下，完成了整修工作。對于受損的農(nóng)戶，公司當場承諾：以受損產(chǎn)量乘以今年的稻谷收購價，從下次灌溉的水費中扣除。

3.3 公司收入

公司的運營經(jīng)費來源主要有3個方面。

（1）來自于水利工程的經(jīng)營性收入。如久旱不雨時，農(nóng)民需要山坪塘灌溉用水時交的水費。 兼作人畜飲水中，飲用水源入戶按水表計費收取。飲用水水費包括水資源費、自來水費，排污費暫未列入其中。價格是在成本的基礎(chǔ)上加10%收取，并在縣物價局核定的范圍之內(nèi)。在收費時，由于水利工程的公益、準公益性質(zhì)，因此即便是經(jīng)營性較強的自來水的水費價格也不太高。

（2）政府補助。縣政府在核算了將近20年來每年支付的工程維修費后，以一定數(shù)額按季度撥給利民公司。從2015 年起，重慶市水利局給每個區(qū)縣一定的農(nóng)村小型水利工程補助經(jīng)費，縣水務(wù)局將其大部分用于扶持利民公司。

（3）工程經(jīng)營性收入。在公司獲得管護權(quán)同時，政府也將沒有進行經(jīng)營權(quán)改革的工程水面、周邊水源保護地范圍內(nèi)的土地、工程附屬設(shè)施進行運營，以彌補公司可能會出現(xiàn)的收支缺口。2015 年9 月底，公司在牛背塘投放了1 萬尾魚苗。李家凼不是飲用水工程，但靠近場鎮(zhèn)，除了山坪塘周邊種植了速生林外，李家凼下方的一個管理室還被改造成小型的農(nóng)家樂，可接待30 人同時進餐。

3.4 公司維護收費

公司平時維護的費用主要來自于政府的補助，尤其是生產(chǎn)性灌溉的山坪塘。但對于生活性用水的水利工程具有準公益性質(zhì)，因此可以向用水戶收取一定費用。

收取的費用標準可分為不入戶和入戶兩類。不入戶類是指從工程閘門一直到用戶水表這一段的維修。在整修涉及多戶的輸水主管道時，由公司出資整治，無需用水戶掏錢。

入戶部分，普通的簡單維修不向用水戶收費；需要更換材料的，或需要消耗材料作修補的，可在成本費基礎(chǔ)上上浮10%作為水管員或工程隊酬勞。

在群眾支付酬勞時，水管員或工程隊要向用水戶開具三聯(lián)式收據(jù)，一份交用水戶保管，一份交片區(qū)管理站綜合室存底，一份收費人自己保存。三份收據(jù)均需蓋有鮮章，以便今后核對。

3.5 考核與報酬

公司內(nèi)部的報酬主要分為兩部分。一部分是固定工資，由當?shù)仄骄綐?gòu)成。根據(jù) 2014 年重慶最低工資標準，該縣屬于第二檔，即每月1 150 元。

在此基礎(chǔ)上，公司還將根據(jù)考核情況發(fā)放獎金?？己藘?nèi)容包括出勤率、服務(wù)對象（主要是工程使用的農(nóng)民、村干部、用水協(xié)會負責人）的滿意率等。年底時，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各工程的運行情況：正常運行率在95%以上的，全額發(fā)放獎金；正常運行率在90%～94.9%的，發(fā)放獎金的90%；正常運行率在85%～89.9%的，發(fā)放獎金的80%；正常運行率低于85%的，只能拿獎金的50%；連續(xù)3 年低于85%的，不再續(xù)聘。

3.6 公司監(jiān)管

對公司運行效率的監(jiān)管可分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個方面。

公司在成立伊始便制定了內(nèi)部監(jiān)管制度。一是技術(shù)部人員分片，每月定期到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查，了解工程運行情況，同時也是對片區(qū)管理站、村級管水員的工作進行實地調(diào)查和監(jiān)督。按公司規(guī)定，6 名技術(shù)部人員每年至少要到包片的山坪塘查看2次。二是公司負責人的不定期暗訪。由董事長、總經(jīng)理、副經(jīng)理等公司高層，根據(jù)各片區(qū)管理站上報的工程案例、件數(shù)等，確定暗訪地點，尤其是對反復出現(xiàn)報修情況的水利工程，要加大公司高層查訪的頻率，并對管理站的收支情況進行核對；對已整修好的部分規(guī)模較大的工程，在整修完成后，還要到現(xiàn)場復查，了解周邊群眾反響。按公司規(guī)定，每月公司高層暗訪的天數(shù)不低于5 個工作日。

外部監(jiān)管分為當?shù)剞r(nóng)民用水協(xié)會、當?shù)卣谋O(jiān)管。

農(nóng)民用水協(xié)會是由農(nóng)民自發(fā)組織起來的協(xié)調(diào)用水的自治組織。在該縣未成立管護公司以前，用水協(xié)會負責本村山坪塘的運營、維護、整修。以牛背塘所在村的用水戶協(xié)會為例，由于協(xié)會事務(wù)較多，且組織松散，因此過去協(xié)會會長、理事長只能抽空管理，難免管護不到位的情況。同時，協(xié)會主要是農(nóng)民組成，主要靠經(jīng)驗辦事，沒有專業(yè)的維護經(jīng)驗，因此時的維護錢花了效果卻未必好。后來利民公司成立后，協(xié)會從維護工作中退出，轉(zhuǎn)為以監(jiān)管為主。協(xié)會會長表示，專業(yè)的事由公司負責更合適；但公司是否能認真履行職責，必須是當?shù)剞r(nóng)民來監(jiān)管才有效。

當?shù)卣彩枪具\營的重要監(jiān)管者。政府的監(jiān)管主要是街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)推廣中心下設(shè)的水利（水務(wù)）站負責。經(jīng)營性服務(wù)與公益性職能剝離后，水利（水務(wù)）站在完成對重要水利技術(shù)的推廣、對純公益性水利工程的維護外，還要對利民公司的工作進行監(jiān)管。監(jiān)管內(nèi)容包括：從專業(yè)角度看，是否完成了負責的水利工程的正常運營維護工作；從財務(wù)角度看，是否將政府撥給的補助額度與完成的工作量相匹配；收集用水戶對公司的意見，是否有需要敦促其改正或提高的地方。

與此同時，每年年末，公司對村內(nèi)或涉及村內(nèi)的各項業(yè)務(wù)，要在村務(wù)公開欄中進行公示。四河村在整修李家凼的山坪塘時，李某與片區(qū)管理站的技術(shù)員張某、工程隊楊某合謀虛報工程整修款4 000 元，在公示時被村民舉報。李某被撤銷村級水管員的職務(wù)；張某、楊某被公司辭退，并在5 年內(nèi)不得再應(yīng)聘公司相關(guān)工作。

3.7 運行效果

工程正常使用率提高。經(jīng)過一段時間的運行，利民公司基本做到了按時巡查、報修內(nèi)3 個小時抵達現(xiàn)場查看，因而能及時發(fā)現(xiàn)情況、在問題剛出現(xiàn)時就及時動手解決，避免了工程因長年無人定期修復而“小病拖成大病，大病拖成重病”的問題。在發(fā)現(xiàn)問題后，由技術(shù)人員設(shè)計出詳細的修整方案，指導施工人員有序維護，減少了維修不專業(yè)的情況發(fā)生。據(jù)該縣水務(wù)局預計，全縣山坪塘、小（二）型水庫等小農(nóng)水工程正常運行率在98%以上。

群眾滿意度較高。在農(nóng)民需要晚秋生產(chǎn)灌溉時，與水管站電話聯(lián)系后，很快就有村級管水員前去開閘放水；水利工程的渠道管護較好，沿途滲漏較少，從水庫里放出的水大多都進了需要澆灌的農(nóng)田，對這點農(nóng)民感到十分滿意；同時，有管水員、片區(qū)管理站工作人員過硬的管理，禁止了渠道沿途周邊農(nóng)民“搭便車”的投機行為，交錢澆地的農(nóng)民無需再派家人在水渠沿途看守，大大節(jié)省了人力成本。在收費環(huán)節(jié)，收費人會提前亮出有公司蓋章的收費明細，交由農(nóng)民查看。與以往相比，材料費、人工費等價格反較以前從鎮(zhèn)上買來自己修時便宜。

村干部關(guān)于用水的管理事務(wù)減少。以前每年到用水高峰時，村干部在忙自己家的農(nóng)事外，調(diào)解用水糾紛，在放水澆灌田地時沿著溝渠義務(wù)巡邏、防止溝渠周邊農(nóng)民挖壞溝渠“搭便車”，是村干部最重要的工作?，F(xiàn)在利民公司對水利工程進行管護后，很多工作已交由公司負責，放水時由利民公司的工作人員進行巡查，因此村干部只需協(xié)助調(diào)解糾紛即解決問題，減少了他們的工作量，可以將更多精力投入到村民自治、發(fā)展經(jīng)濟上來。

公司有一定利潤。公司董事長張某坦言，這個公司目的主要是為了回報父老鄉(xiāng)親，不是為了賺錢，但經(jīng)過一段時間的運營，情況比相像中的要好。首先，公司運營有托底。政府的農(nóng)村小型水利設(shè)施管護專項基金大部分給了利民公司，確保了公司日常的正常運轉(zhuǎn)，一些較小的設(shè)施維護、修整支出能在公司內(nèi)部即消化掉；對于公益性、準公益性工程規(guī)模較大、需要支付的獎金較多的項目，可以向縣有關(guān)部門申請專項獎金，作為項目工程實施的補助，減輕了企業(yè)負擔。沒有進行經(jīng)營權(quán)制度改革的小水庫、山坪塘，往往基礎(chǔ)條件較差、交通較偏遠。在公司獲得經(jīng)營權(quán)后，請專家進行了設(shè)計，實行綜合開發(fā)，搞活了公司經(jīng)濟，在一定程度上為公司長遠發(fā)展帶來可觀的利潤。僅李家凼下方的農(nóng)家樂，每月就能收入2 000 多元；同時，在山坪塘、小水庫中放的魚苗，在其周邊種植的樹木，到了年限后都“變現(xiàn)”，為公司增加收入。

政府公益性職能得到強化。過去水利（水務(wù)）站一般只有2個人員，既要承擔上情下達、上情上報的信息傳遞，用水高峰時期各地矛盾糾紛協(xié)調(diào)、重大節(jié)水技術(shù)推廣等工作，還要進行工程維修整治、農(nóng)民水費收繳、相關(guān)設(shè)施收費性的更換、修理等工作，看似“一專多能”，實則樣樣都難以做好。對此，常有縣人大代表、縣政協(xié)委員在縣“兩會”上表達不滿。在公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)相分離后，水利（水務(wù)）站只負責行政性事務(wù)，工作量大為減輕?，F(xiàn)在除了信息報送外，加大了對節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，對促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型起到較好的推動作用。另外，工程的管護到位后，其使用壽命將大為延長。據(jù)統(tǒng)計，該縣一般規(guī)模的人畜飲水工程一般要花費10 萬左右，以前因缺乏及時的維護，平均使用壽命只有5 年。通過利民公司介入維護后，工程出現(xiàn)損毀能及時得到整治，壞掉的零件能及時更換，預計使用壽命將提高到15 年以上。雖然所需費用增加了，但通過延長使用壽命攤薄了成本，年均費用較原來沒有及時管護時下降 60%左右。工程的使用壽命延長，政府重復建設(shè)的可能性降低，避免被群眾視作“豆腐渣”工程，從而提高了政府在群眾中的威望和聲譽，群眾對當?shù)卣臐M意度也大為提升。

4 研究結(jié)論與建議

為農(nóng)村小型水利工程提供低成本、高效率的后期管護，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然風險能力、改善農(nóng)民生活條件的重要手段，也是政府惠民工程能長久發(fā)揮效益的有效保障。但在實際中，由于傳統(tǒng)的由集體執(zhí)行的管護模式已不能與現(xiàn)有的農(nóng)村家庭承包責任制相適應(yīng)，政府在工作中也缺乏對農(nóng)村小型水利工程管護的有效制度措施，導致這些廣泛分布于田間地頭的工程出現(xiàn)“有人建、無人管”的現(xiàn)象，加之年久失修，這些小型水利工程項目難以發(fā)揮社會效益。

本文構(gòu)建了基于多中心理論的“重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護模式”——公益職能與經(jīng)營性服務(wù)相分離模式，即將基層水利管理部門原有的職能進行分離，將公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)分開。其中，公益性職能仍由基層水利管理部門承擔，而經(jīng)營性服務(wù)則通過引入私營部門，成立物業(yè)管理公司進行實施。通過職能的劃分，明確了責任主體，提高了農(nóng)村小型水利工程后期管理管護的效率。研究發(fā)現(xiàn)，基于多中心理論的“重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護模式”，實施的關(guān)鍵在于：引入招投標制度和專業(yè)人才聘用制度。政府可通過招標吸引有實力、有責任心、有豐富管理經(jīng)驗的私人、企業(yè)、農(nóng)民用水戶協(xié)會等成立區(qū)縣級總公司；公司下面成立片區(qū)水管站，負責一個或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中未實行經(jīng)營權(quán)制度改革的小型水利工程的后期管護，也可通過招投標參與公益性設(shè)施的日常管理；公司從工程所在村的村民或干部中，特色適宜人選對工程作日常巡查、用水矛盾糾紛解決、水費收取等工作。

上述結(jié)論對在渝東南某縣試點的管護模式的推廣具有豐富的政策含義：要建立讓這類小型工程高效運行的管護模式，還需完善立法、設(shè)置保險、改革政治評價機制、鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入管護，以提高農(nóng)村小型水利工程后期管護效率。

（1）完善立法。通過立法，在一定程度上可調(diào)整現(xiàn)在農(nóng)村小型水利設(shè)施的供給短缺、管護缺位等狀態(tài)，從而有計劃、有針對性地對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村小型水利設(shè)施進行有效供給，并加強管護和監(jiān)督［30］，在減少政府壓力同時，為農(nóng)村群眾提供更多有效服務(wù)。小型水利工程的后期管護涉及農(nóng)民用水戶協(xié)會等組織，目前這類組織已可以作為社團法人到民政部門登記，但其地位和責權(quán)還需法律進一步明晰。

（2）設(shè)置保險。在以重慶為代表的西部農(nóng)村，因農(nóng)業(yè)風險高、回收期長等因素，保險公司進入的領(lǐng)域不多、范圍不廣，對水利工程板塊也基本沒有涉及。要扭轉(zhuǎn)這一局面，需要各級政府加大宣傳力度，鼓勵保險公司有針對性地開發(fā)相關(guān)險種。此外，政府可將從事農(nóng)村小型水利工程后期管護相關(guān)保險業(yè)務(wù)作為一項重要指標，引入到評判各保險公司都積極爭取的、由政府主導、利潤相對厚的保險業(yè)務(wù)指標中，以提高保險公司積極性。

（3）改革政績評價機制。受農(nóng)村“沙化現(xiàn)象”、政府對官員政績考核的利益驅(qū)動，農(nóng)村基層出現(xiàn)重建設(shè)、輕維護，重短期、輕長效等不良現(xiàn)象。對此，在制定考核辦法時，應(yīng)將農(nóng)村小型水利設(shè)施后期管護作為一項權(quán)重要指數(shù)，列入當?shù)纳鐣l(fā)展指標中去；每年由市、區(qū)縣黨委、政府督察室牽頭，通過明察暗訪，或委托社會第三方調(diào)研機構(gòu)對工程所在地的農(nóng)民滿意度進行考察，作政府績效考評體系的一項指標，提高相關(guān)政府官員對農(nóng)村水利工程的重視程度，扭轉(zhuǎn)當前農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理的本末倒置問題。

（4）鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入管護。新型農(nóng)業(yè)主體已成為新農(nóng)村中農(nóng)業(yè)發(fā)展的“生力軍”，在提高 “兼業(yè)型”農(nóng)民對水利工程的重視并參與后期管護有一定困難時，積極發(fā)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主動性。鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的加入，同時對其參與管護予以一定的稅收優(yōu)惠，以提高積極性，將有利于農(nóng)村小型水利工程的獲得更細致的管護，進而最大程度地發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的效用。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將得到大力發(fā)展。