黃慧慧

(中南大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410083)

自2015年行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍以來(lái),行政主體作為識(shí)別行政協(xié)議的形式標(biāo)準(zhǔn)早已成為了共識(shí)。然而,我國(guó)對(duì)于行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論更多集中于實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上,卻忽視了作為形式標(biāo)準(zhǔn)的主體要件在司法實(shí)務(wù)中已然發(fā)生改變。為了滿(mǎn)足復(fù)雜多變的行政任務(wù)需求,行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地將行政任務(wù)委托給第三方私主體(1)本文所討論的私主體指私人、私法組織或從事法律授權(quán)事項(xiàng)范圍外的事業(yè)組織。這些主體與行政機(jī)關(guān)存在著緊密聯(lián)系,并代表行政機(jī)關(guān)一方和行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議,以完成行政任務(wù)。,而在實(shí)踐中私主體又常以自己的名義與相對(duì)人簽訂合同以完成行政任務(wù)。但司法實(shí)務(wù)并沒(méi)有因?yàn)槠洳痪邆湫姓黧w資格而否定其合同的行政協(xié)議屬性,法院通過(guò)被告轉(zhuǎn)換技術(shù)將私主體解釋為擬制的受托主體,但這明顯與通說(shuō)的行政委托理論相違背。為了跟上實(shí)務(wù)發(fā)展的步伐,我們需要對(duì)行政協(xié)議中的主體要件予以完善,以指導(dǎo)豐富的實(shí)踐問(wèn)題。本文旨在分析實(shí)踐當(dāng)中私主體簽訂行政協(xié)議的類(lèi)型,并對(duì)此進(jìn)行邏輯證成,從法律關(guān)系和功能主義視角分析其合理性和必要性。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)引入隱名代理以在法律規(guī)范層面明確私主體在行政協(xié)議中的法律地位并對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行劃分,以推進(jìn)國(guó)家的治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、私主體受委托簽訂行政協(xié)議的背景和類(lèi)型

服務(wù)行政理念和福利國(guó)家的興起與行政任務(wù)數(shù)量的膨脹相伴而生,行政任務(wù)的復(fù)雜多變使得行政機(jī)構(gòu)與行政人員都難以應(yīng)對(duì)公眾的需求。在后福利時(shí)代的推動(dòng)下,公共服務(wù)的多元化興起了一股公私合作的民營(yíng)化浪潮,揭示了公私法治融合對(duì)行政的新時(shí)代要求。[1]行政機(jī)關(guān)不再局限于高權(quán)行政模式,而是尋求一種與相對(duì)人積極合作的方式,以期行政任務(wù)能夠通過(guò)多中心的結(jié)構(gòu)模式予以實(shí)現(xiàn),以至于哈特穆特·鮑爾曾斷言,“合作化的國(guó)家以及合作化的行政必將成為行政法學(xué)理的核心命題”。(2)Harmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25(1992), S.313.轉(zhuǎn)引自趙宏.合作行政與行政法體系的合作變革[J].行政法論叢, 2014,17: 21-45。因此,行政協(xié)議在各個(gè)行政領(lǐng)域都得到了廣泛的適用。在目前的主流觀點(diǎn)中,理論與立法實(shí)踐均認(rèn)為行政協(xié)議的一方簽訂主體須為行政主體。而為了進(jìn)一步推進(jìn)“國(guó)家瘦身”和簡(jiǎn)政放權(quán)工作,日益增長(zhǎng)的行政任務(wù)促使了行政協(xié)議簽訂主體的對(duì)外擴(kuò)張,進(jìn)而衍生出行政機(jī)關(guān)委托私主體簽訂行政協(xié)議以分擔(dān)部分行政任務(wù)的現(xiàn)象。

通常而言,行政委托是指“行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織,以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù),并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度?！盵2]換言之,委托主體將行政事務(wù)委托給行政系統(tǒng)外其他主體后,受托主體應(yīng)當(dāng)以委托主體的名義對(duì)外從事行政事務(wù),并且由委托主體承擔(dān)責(zé)任。依據(jù)行政協(xié)議簽訂的名義主體以及行政機(jī)關(guān)與私主體之間是否存在委托代理協(xié)議,我們可以將實(shí)踐中私主體簽訂行政協(xié)議的情形分為三種類(lèi)型:(1)行政機(jī)關(guān)與私主體之間存在委托代理協(xié)議,并且私主體以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議;(2)行政機(jī)關(guān)與私主體之間并不存在規(guī)范的委托代理協(xié)議,且私主體以自己的名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議;(3)行政機(jī)關(guān)與私主體之間存在委托代理協(xié)議,但私主體以自己的名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議。(3)原則上還存在 “有名義、無(wú)協(xié)議”的情形,但是由于實(shí)踐中并未搜尋到相關(guān)案例,因此本文不對(duì)此作出討論。第一種情形作為規(guī)范的行政委托表現(xiàn)形式,私主體作為受托主體與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議自然無(wú)可非議,問(wèn)題恰恰在于后兩種與規(guī)范行政委托相沖突的情形,而這也是本文的重點(diǎn)討論范圍。

在后兩種私主體以自己名義簽訂的行政協(xié)議中,依據(jù)協(xié)議內(nèi)容是否涉及公權(quán)力的行使,可以將私主體所從事的行政事務(wù)類(lèi)型區(qū)分為權(quán)力型事務(wù)和非權(quán)力型事務(wù)。(1)權(quán)力型事務(wù)主要集中于房屋拆遷過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)委托拆遷公司或國(guó)有企業(yè)與房屋所有人簽訂的房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議。比如在汪建生訴龍游縣人民政府“征購(gòu)”糾紛一案(4)參見(jiàn)汪建生訴浙江省龍游縣人民政府其他行政行為案,最高人民法院(2019)最高法行申923號(hào)行政裁定書(shū)。當(dāng)中,龍游縣人民政府委托國(guó)有龍游城投公司負(fù)責(zé)舊城改造過(guò)程中的房屋征收工作。雖然該項(xiàng)收購(gòu)協(xié)議在名義上的簽訂主體是國(guó)有城投公司,但法院認(rèn)為國(guó)有城投公司本身并不具有房屋征收的行政職能,因而此種收購(gòu)協(xié)議也便具有了行政協(xié)議的屬性。(2)在非權(quán)力型事務(wù)中,根據(jù)協(xié)議內(nèi)容的服務(wù)對(duì)象,可以進(jìn)一步細(xì)分為服務(wù)于一般公眾的城市基礎(chǔ)建設(shè)事務(wù)和服務(wù)于特定公眾的社會(huì)保障事務(wù)。在城市基礎(chǔ)建設(shè)事務(wù)類(lèi)型中,行政機(jī)關(guān)將城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目委托給城市建設(shè)投資公司,由其負(fù)責(zé)城市道路或基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如在九聯(lián)公司訴祁陽(yáng)縣人民政府不履行行政協(xié)議一案(5)參見(jiàn)祁陽(yáng)九聯(lián)置業(yè)有限責(zé)任公司訴祁陽(yáng)縣人民政府不履行行政協(xié)議案,湖南省高級(jí)人民法院(2019)湘行終641號(hào)行政判決書(shū)。中,祁陽(yáng)縣人民政府組建的臨時(shí)機(jī)構(gòu)委托第三人城投公司負(fù)責(zé)解決道路建設(shè)的遺留問(wèn)題并對(duì)其進(jìn)行整體的開(kāi)發(fā)。在臨時(shí)機(jī)構(gòu)明知的前提下,城投公司為完成該行政任務(wù)而與九聯(lián)公司簽訂《協(xié)議書(shū)》,明確規(guī)定九聯(lián)公司負(fù)責(zé)道路建設(shè)的整體開(kāi)發(fā)。而社會(huì)保障型事務(wù)類(lèi)型的案例則常見(jiàn)于保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議。比如在秦遠(yuǎn)華訴桑植縣住建局公共住房租賃行政協(xié)議及行政賠償一案(6)參見(jiàn)秦遠(yuǎn)華訴桑植縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公共租賃住房租賃行政協(xié)議及行政賠償案,湖南省張家界市中級(jí)人民法院(2020)湘08行再2號(hào)行政判決書(shū)。中,桑植縣住建局通過(guò)公告將第三人王秀珍的房屋納入到公租房房源,并由王秀珍作為出租方負(fù)責(zé)公租房的出租管理。

二、實(shí)踐肯定私主體受委托簽訂行政協(xié)議的邏輯證成

在行政協(xié)議的主體要件中,當(dāng)前司法裁判的觀點(diǎn)與規(guī)范層面基本保持一致,二者均認(rèn)為行政協(xié)議的一方簽訂主體須具備行政主體資格。但在特定情形下認(rèn)可私主體有權(quán)作為行政協(xié)議的簽訂主體具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性和可行性。因此即使私主體簽訂行政協(xié)議的表現(xiàn)形式不同于常規(guī)的行政委托,只要滿(mǎn)足一定條件,法院通常也會(huì)將私主體與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系擬制為行政委托關(guān)系。其主要從行政機(jī)關(guān)的意思表示、行政機(jī)關(guān)作用力的大小和相對(duì)人是否明知三個(gè)方面予以綜合考量:

(一)行政機(jī)關(guān)的意思表示

行政委托與民事委托的最大區(qū)別在于,行政權(quán)力的行使存在以國(guó)家強(qiáng)制力侵害相對(duì)人合法權(quán)益的可能,并且相對(duì)人的維權(quán)成本和難度較高。因此,理論上行政委托關(guān)系的確立應(yīng)當(dāng)以雙方的委托代理協(xié)議為基礎(chǔ),做到有據(jù)可查。而在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中所查詢(xún)到的裁判文書(shū),少有行政機(jī)關(guān)與私主體之間存在委托協(xié)議或者授權(quán)書(shū)以作為委托關(guān)系成立的法律基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)多以出臺(tái)規(guī)范性文件(7)參見(jiàn)張保紅訴撫州市人民政府行政協(xié)議履行案,最高人民法院(2018)最高法行申1484號(hào)行政裁定書(shū);劉洪年訴牡丹江市城市投資集團(tuán)有限公司房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛案,黑龍江省牡丹江市中級(jí)人民法院(2020)黑10民終457號(hào)民事裁定書(shū)。或者在委托事項(xiàng)完成后出具《證明》(8)參見(jiàn)杜明英與被上訴人六盤(pán)水市鐘山區(qū)人民政府、第三人六盤(pán)水市鐘山區(qū)城市建設(shè)投資有限公司房屋行政協(xié)議案,貴州省高級(jí)人民法院(2019)黔行終1872號(hào)行政判決書(shū)。、批復(fù)(9)參見(jiàn)海南南莊裝飾工程有限公司訴?？谑腥嗣裾`法批轉(zhuǎn)土地、不履行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交付義務(wù)以及請(qǐng)示行政賠償上訴案,最高人民法院(2002)行終字第8號(hào)行政裁定書(shū)。等形式確認(rèn)行政委托關(guān)系的存在,甚至有的并不存在證明委托關(guān)系成立的書(shū)面材料(10)參見(jiàn)唐和平訴邵陽(yáng)市北塔區(qū)人民政府行政協(xié)議糾紛案,湖南省高級(jí)人民法院(2017)湘行終1325號(hào)行政判決書(shū)。。這也表明實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)與私主體之間不存在雙方委托代理協(xié)議便形成行政委托關(guān)系已然成為了一種常態(tài)。但不論是以上哪種確立方式,也無(wú)法否認(rèn)行政機(jī)關(guān)確有將行政職能委托給私主體行使的意思表示。即便是在缺乏書(shū)面材料以證明委托關(guān)系成立的案例中,由于私主體是行政機(jī)關(guān)全資設(shè)立的全民所有制企業(yè),主要從事具有公益性的非營(yíng)利性業(yè)務(wù),甚至部分企業(yè)創(chuàng)立的初衷便是為了完成特定的公益項(xiàng)目建設(shè),因此,這類(lèi)主體天然地具備行政機(jī)關(guān)委托的意思表示。也正因如此,即使行政機(jī)關(guān)與私主體之間并沒(méi)有簽訂規(guī)范的委托代理協(xié)議,只要私主體不是以自己的名義進(jìn)行純粹的私法活動(dòng),法院也傾向于將私主體擬制為行政機(jī)關(guān)的受托主體,進(jìn)而將被告轉(zhuǎn)換為享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。(11)參見(jiàn)杭州涌泉羊毛衫廠訴杭州市富陽(yáng)區(qū)人民政府土地行政協(xié)議案,浙江省高級(jí)人民法院(2017)浙行終539號(hào)行政裁定書(shū);張?jiān)贇J訴嘉興市秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)人民政府、第三人嘉興市王江涇長(zhǎng)虹基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司不履行房屋拆遷安置行政協(xié)議案,浙江省嘉興市中級(jí)人民法院(2020)浙04行終205號(hào)行政判決書(shū);湖北昌寧房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴鄂州市人民政府、鄂州市城市建設(shè)投資有限公司行政補(bǔ)償協(xié)議案,湖北省高級(jí)人民法院(2019)鄂行終1016號(hào)行政判決書(shū)。

(二)行政機(jī)關(guān)作用力的大小

在私主體簽訂行政協(xié)議的案件中,行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議的影響不僅局限于具有委托的意思表示,更體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制定上。如在社會(huì)保障事務(wù)中,合同的內(nèi)容是由行政職能部門(mén)依照相關(guān)規(guī)定予以確定,并且私主體選擇合同相對(duì)人應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足行政機(jī)關(guān)規(guī)定的條件,私主體具備的自主裁量性較小。(12)在天津市河北區(qū)公租房管理有限公司訴張國(guó)遠(yuǎn)、唐淑敏、張某某、王月勝房屋租賃合同糾紛案中,法院裁判指出:“在公租房租賃合同中,承租人的資格、租賃面積、租金標(biāo)準(zhǔn)、租賃期限等主要內(nèi)容均由行政職能部門(mén)依照相關(guān)規(guī)定確定,行政職能部門(mén)居于主導(dǎo)和支配地位。根據(jù)2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條第(四)項(xiàng)的規(guī)定,涉案租賃合同在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政協(xié)議,由此產(chǎn)生的糾紛不屬于民事案件的受理范圍?！眳⒁?jiàn)天津市第二中級(jí)人民法院(2021)津02民終3838號(hào)民事裁定書(shū)。在私主體簽訂有關(guān)權(quán)力型事務(wù)的協(xié)議中更是如此。私主體承擔(dān)的作用更多地是一種協(xié)調(diào)者的身份,對(duì)于房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式等都由行政機(jī)關(guān)單方確定。行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的簽訂過(guò)程中居于主導(dǎo)和支配地位,進(jìn)而可以肯定合同的行政協(xié)議屬性。在這種情形下,私主體相當(dāng)于是行政機(jī)關(guān)的“傀儡”,協(xié)議內(nèi)容主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的意志。因此,有學(xué)者指出委托私主體代表政府簽訂協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)綜合考量政府在協(xié)議簽訂中的作用,不能簡(jiǎn)單地因?yàn)樗街黧w不具有行政主體資格而認(rèn)定協(xié)議不屬于行政協(xié)議。[3]

(三)相對(duì)人是否明知

行政協(xié)議具有合意性,需要相對(duì)人的同意才能成立并生效。在私主體簽訂的行政協(xié)議中,法院也會(huì)充分考慮相對(duì)人對(duì)協(xié)議的實(shí)際當(dāng)事人是否明知。判斷相對(duì)人是否明知主要有以下兩個(gè)層面,分別是協(xié)議簽訂和履行過(guò)程中的外在表現(xiàn)和協(xié)議的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。在外在表現(xiàn)上,主要表現(xiàn)為協(xié)議簽訂的背景和行政機(jī)關(guān)在協(xié)議簽訂過(guò)程中發(fā)揮的作用。私主體簽訂行政協(xié)議往往處于特定的時(shí)期,如當(dāng)?shù)氐呐f城改造、連片拆遷等,加之房屋征收的目的多是為了滿(mǎn)足國(guó)家的戰(zhàn)略需要,具有明顯的公益性。又或是行政機(jī)關(guān)以第三人身份參與了協(xié)議的洽談,甚至以鑒證人等身份在合同上蓋章(13)參見(jiàn)劉群利訴重慶白沙建設(shè)有限公司房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛案,重慶市第五中級(jí)人民法院(2021)渝05民終18號(hào)民事裁定書(shū)。。這些外在表現(xiàn)都為相對(duì)人提供了明知協(xié)議性質(zhì)的信賴(lài)基礎(chǔ)。判斷相對(duì)人是否明知的內(nèi)在實(shí)質(zhì)即是從協(xié)議的內(nèi)容和目的予以判斷,而這也是判斷行政協(xié)議最重要的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即協(xié)議的內(nèi)容是否具有行政法上的權(quán)利義務(wù)。由于私主體簽訂行政協(xié)議而行使的行政職能原本屬于行政機(jī)關(guān)的職能,因而可以從合同內(nèi)容認(rèn)定協(xié)議具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)。一旦協(xié)議內(nèi)容具有行政法上的權(quán)利義務(wù),并且目的上是服務(wù)于公共利益,則認(rèn)為這類(lèi)協(xié)議有別于平等主體之間以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)自治行為,進(jìn)而認(rèn)定其行政協(xié)議的屬性。以上外在表現(xiàn)和內(nèi)在實(shí)質(zhì)的雙重作用使得相對(duì)人明知協(xié)議的實(shí)質(zhì)主體是行政機(jī)關(guān),至少行政機(jī)關(guān)會(huì)為協(xié)議的相關(guān)權(quán)利義務(wù)做背書(shū)。

在確定了協(xié)議的性質(zhì)后,為了解釋私主體的權(quán)限來(lái)源,法院則會(huì)將私主體與行政機(jī)關(guān)之間擬制為一種委托關(guān)系,從而將私主體的行為直接認(rèn)定為委托主體的行為,利用被告轉(zhuǎn)換技術(shù)來(lái)消解行政協(xié)議的主體不適格問(wèn)題。司法實(shí)務(wù)將這類(lèi)協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議,一方面能夠在一定層面上提高行政任務(wù)的效率,另一方面也有利于防止行政機(jī)關(guān)將行政任務(wù)間接委托給私主體以規(guī)避司法審查問(wèn)題的出現(xiàn)。由于協(xié)議內(nèi)容的特殊性,私主體本身并不享有相對(duì)應(yīng)的行政職能,以至于相對(duì)人通常也會(huì)認(rèn)可私主體與行政機(jī)關(guān)之間存在委托關(guān)系。因此,法院認(rèn)為,只要作為委托主體的行政機(jī)關(guān)不是為了轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,主動(dòng)認(rèn)可委托關(guān)系的存在并對(duì)此承擔(dān)責(zé)任,即使委托雙方不存在委托協(xié)議,也可認(rèn)定委托關(guān)系成立。

三、理論肯定私主體受委托簽訂行政協(xié)議的解釋路徑

(一)從法律關(guān)系層面肯定私主體受委托簽訂行政協(xié)議的合理性

在奧拓·邁耶(Otto Mayer)依法行政觀念的影響下,型式化的行政行為一直處于行政法體系“阿基米德支點(diǎn)”的核心地位。鑒于型式化行政行為的體系化構(gòu)造,人們相信依據(jù)這些型式化的行為模板,便可以在具體個(gè)案中得到正確的法律結(jié)論。然而,在合作行政的社會(huì)趨勢(shì)下,傳統(tǒng)的“行政主體-行政相對(duì)人”的關(guān)系格局正在被逐步打破,法律結(jié)論已然不能單純地套用型式化模板得出。諸多行政主體共同參與行政事務(wù)的履行,使得有學(xué)者主張行政相對(duì)方也有可能成為分擔(dān)規(guī)制功能和任務(wù)的主體。[4]主體的多元化促使了行政法律關(guān)系朝著三邊甚至是多邊法律關(guān)系發(fā)展,而如果此時(shí)過(guò)分追求行為型式化的構(gòu)成要件,則難免會(huì)被質(zhì)疑落入“形式法學(xué)”或“概念法學(xué)”的圈套。

如前文所述,私主體作為行政協(xié)議的一方簽訂主體必然與通說(shuō)的行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)相矛盾。但從我國(guó)最高人民法院對(duì)于行政協(xié)議的定義(14)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條:“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！眮?lái)看,實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為協(xié)議內(nèi)容具有“行政法上的權(quán)利義務(wù)”。又因?yàn)樾姓申P(guān)系的基本構(gòu)成是“參與者之間的權(quán)利義務(wù)”(15)Norbert Achterberg, Allgemines Yerwaltungsrecht,2.Aufl,1986, Heidelberg: C.F.Mueller, S,372.轉(zhuǎn)引自趙宏.法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局[J].法學(xué)家,2015(03):32-54,176-177。,強(qiáng)調(diào)的是對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行整體觀察,更能符合行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。因而,為了穩(wěn)定社會(huì)秩序以及法的安定性,通過(guò)法律關(guān)系視角對(duì)其進(jìn)行解釋便顯得尤為必要。在行政行為主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)下,如果僅因私主體不具備行政協(xié)議的形式要件而否定協(xié)議的本質(zhì),則屬于一種以型式為核心的型式行政。這種型式行政會(huì)導(dǎo)致行為主體行使了行政職權(quán)卻又無(wú)需為其行使行政權(quán)力的行為承擔(dān)公法責(zé)任。而行政法律關(guān)系的判斷方式則是從實(shí)質(zhì)行政層面作出的分析,司法實(shí)踐中的論證邏輯便是如此?！皩?shí)質(zhì)意義的行政概念,乃就功能而來(lái)取舍,凡是所有國(guó)家行為中,含有行政性質(zhì)者,皆謂之行政行為”。[5]此處含有行政性質(zhì)的事項(xiàng)也可以從現(xiàn)代行政的內(nèi)涵推出為履行國(guó)家行政管理職能而對(duì)外作出的行政任務(wù)。私主體簽訂的行政協(xié)議亦是行使了行政機(jī)關(guān)的職權(quán),形成了行政法律關(guān)系。在全局觀的視角下對(duì)行政法律關(guān)系進(jìn)行把握,將涉及的權(quán)利和義務(wù)通過(guò)行為主體予以整體關(guān)聯(lián)。這種視角能夠全面地掌握各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,明確地界定法律責(zé)任,進(jìn)而為司法實(shí)踐提供了一種全新的解釋基準(zhǔn),對(duì)行政現(xiàn)實(shí)具有框架性的指導(dǎo)作用。

(二)功能主義視域下私主體受委托簽訂行政協(xié)議的可行性

由于我國(guó)行政法制起步較晚,許多制度規(guī)范受德、法兩國(guó)的影響較深,行政協(xié)議自然也不例外。總結(jié)兩國(guó)行政協(xié)議制度創(chuàng)制過(guò)程及公法兩類(lèi)風(fēng)格,得出兩種創(chuàng)制路徑: “‘控權(quán)’本位的規(guī)范主義和‘效用’本位的功能主義?！盵6]而我國(guó)行政協(xié)議的制度規(guī)范則更傾向于德國(guó)以“控權(quán)”為本位的規(guī)范主義,本質(zhì)上也體現(xiàn)了“依法行政”的原則。如2019年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》繼承了規(guī)范主義的體系化思維,對(duì)行政協(xié)議的概念、類(lèi)型和效力等各個(gè)方面予以規(guī)定?！靶姓珊戏ㄐ栽从谛姓裰髡?dāng)性,即通過(guò)民意機(jī)構(gòu)制定的法律來(lái)完成這一轉(zhuǎn)換,行政是否具有政治上的合法性,就是看行政是否與法律一致”。[7]

然而隨著政府行政權(quán)能的擴(kuò)容,行政任務(wù)的增多,導(dǎo)致剛性的法律與動(dòng)態(tài)的行政管理之間的張力增大,規(guī)范主義的弊病逐漸凸顯。在政府有限的人力、物力和財(cái)力的壓力下,為了有效解決繁多的行政任務(wù)與有限資源之間的矛盾,行政機(jī)關(guān)授意私主體簽訂行政協(xié)議便應(yīng)運(yùn)而生。而私主體明顯不屬于相關(guān)法律中要求的行政機(jī)關(guān),因此引入功能主義的解釋路徑,對(duì)于解決實(shí)踐中的困境有著重要意義。行政協(xié)議的功能主義源于法國(guó)的行政合同制度,體現(xiàn)了履行公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和實(shí)用價(jià)值本位。有學(xué)者曾將法國(guó)承認(rèn)私人締結(jié)行政協(xié)議的情形總結(jié)為三種理論,分別是代表理論、透明理論和國(guó)家本質(zhì)性任務(wù)理論。[8]我國(guó)在私主體簽訂行政協(xié)議的房屋拆遷補(bǔ)償和城市基礎(chǔ)建設(shè)等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域中,相對(duì)人往往明知私主體在履行政府的行政任務(wù)并且協(xié)議內(nèi)容有行政機(jī)關(guān)為其背書(shū),這一行為模式與代表理論和透明理論都極為類(lèi)似。從功能主義的視角來(lái)看,認(rèn)可私主體簽訂行政協(xié)議并履行一定的行政任務(wù),其正當(dāng)性在于能夠在促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)有效提高行政效率。當(dāng)然,在行政協(xié)議中奉行規(guī)范主義向功能主義轉(zhuǎn)向并不意味著完全舍棄規(guī)范主義的范式,而是兼顧二者,將功能主義的解釋路徑作為規(guī)范主義不足之處的補(bǔ)充,形成規(guī)范主義與功能主義并存的雙重范式,以期更好地促進(jìn)行政協(xié)議對(duì)于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

四、私主體受委托簽訂行政協(xié)議存在的困境及解決路徑

(一)私主體擬制為受托主體簽訂行政協(xié)議存在的困境

通過(guò)從實(shí)踐和理論兩方面論證后,我們可以得出,不論私主體與行政機(jī)關(guān)之間是否存在委托代理協(xié)議,或者私主體是否是以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議,只要協(xié)議滿(mǎn)足行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即具有公法上的權(quán)利義務(wù),便可以對(duì)私主體擬制為受托主體簽訂行政協(xié)議作出合理解釋。但除卻協(xié)議內(nèi)容具有公法性質(zhì)外,私主體“私”的本質(zhì)仍然存在。即便司法實(shí)踐和理論能夠?qū)Υ俗鞒龊侠斫忉屢詫⑦@類(lèi)協(xié)議納入到行政訴訟的受案范圍,但其仍不屬于法律規(guī)范中的行政主體,不具備行政主體資格。司法機(jī)關(guān)通過(guò)法律擬制而對(duì)被告資格進(jìn)行轉(zhuǎn)換的行為,使得對(duì)行政協(xié)議主體資格的要求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)委托主體的考量,是為了將此類(lèi)行為納入到行政審查范圍內(nèi)而采取的臨時(shí)性策略,在行政協(xié)議的法律規(guī)范體系尚不健全的情況下,表見(jiàn)地將“將系爭(zhēng)案型借用一個(gè)在當(dāng)時(shí)被普遍接受的法律規(guī)則來(lái)加以處理”,[9]并無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。因?yàn)榇朔N做法忽視了行政委托需要以委托主體的名義對(duì)外作出意思表示,因而更多地是一種基于法律操作層面的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡。由于缺乏法律規(guī)范的支撐, 法院看似合理的解釋無(wú)形中為行政主體的執(zhí)法不規(guī)范作了補(bǔ)救。按此邏輯,行政委托關(guān)系的成立實(shí)際上并不存在法律規(guī)范的限制,意味著當(dāng)前行政委托的相關(guān)法律規(guī)范存在被架空之虞。在此情形下,倘若不通過(guò)法律規(guī)范來(lái)確定私主體的法律地位,任由司法機(jī)關(guān)通過(guò)“視為委托”的解釋手段進(jìn)行被告資格的轉(zhuǎn)換,則會(huì)削弱我國(guó)法律規(guī)范的控權(quán)作用,不利于國(guó)家的法治建設(shè)。由于行政委托并不涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)移,私主體應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)的面紗下承擔(dān)行政任務(wù),而一旦其以自己的名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議,即存在擅自行使行政主體權(quán)力之可能。

此外,在法學(xué)理論的解釋路徑中,由于法律關(guān)系理論與功能主義自身均存在理論缺陷,僅將其作為理論的論證依據(jù)并不能使人完全信服。相較于行政行為,法律關(guān)系缺乏鮮明的“功能指向和目的追求”, 不能對(duì)行政權(quán)力予以合法性控制;功能主義則是為了維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn),認(rèn)可行政協(xié)議簽訂主體的不規(guī)范擴(kuò)張,而這種“功能主義觀”又存在過(guò)度擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而對(duì)法治造成沖擊。因此,法律關(guān)系和功能主義只能作為現(xiàn)有成熟理論制度的輔助論據(jù),不能單獨(dú)作為認(rèn)定私主體受委托簽訂行政協(xié)議的理論依據(jù)。因此我們亟需引入一個(gè)理論制度來(lái)賦予私主體受委托簽訂行政協(xié)議的合法性。

(二)隱名代理制度的引入

為了解決私主體以自己名義對(duì)外簽訂協(xié)議而引發(fā)的性質(zhì)認(rèn)定的合法性問(wèn)題,我們有必要引入民法中隱名代理的相關(guān)規(guī)定。一般民事委托要求受托人需以委托人名義對(duì)外從事委托事項(xiàng)。而我國(guó)《民法典》第925條規(guī)定:“受托人以自己的名義,在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同,第三人在訂立合同時(shí)知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的,該合同直接約束委托人和第三人;但是,有確切證據(jù)證明該合同只約束受托人和第三人的除外?！边@種可以以受托人自己名義對(duì)外從事法律行為的代理在學(xué)界通常被稱(chēng)為隱名代理。當(dāng)隱名代理成立時(shí),受托人與第三人簽訂的合同可以直接約束委托人與第三人。由于委托人的介入權(quán)和第三人選擇變更權(quán)的存在,隱名代理制度可以有效地保障委托人和第三人的合法權(quán)益。而我國(guó)行政委托是隨著行政訴訟的發(fā)展而建立起來(lái)的一項(xiàng)制度,目的之一是為了解決在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政訴訟被告確定的困難。不過(guò),其與民事委托仍然存在許多共通之處,二者最大的共性在于均是根植于契約理論,“委托人-受托人”和“受托人-第三人”的法律關(guān)系均存在相對(duì)自由的選擇。同時(shí),當(dāng)前行政任務(wù)的急劇增長(zhǎng)使得行政委托逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N公私合作的途徑,故而行政委托在公共行政領(lǐng)域得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。行政協(xié)議作為一個(gè)兼具行政性與契約性的混合體,與私法領(lǐng)域存在交集,因而具備隱名代理制度運(yùn)行的土壤。在現(xiàn)行行政協(xié)議主體要件的法律規(guī)范與實(shí)際情形出現(xiàn)偏差的情形下,引入隱名代理制度不僅能夠完善行政協(xié)議的主體要件,而且還可以為私主體以自己名義對(duì)外簽訂行政協(xié)議提供法律支撐,因此具有現(xiàn)實(shí)的可行性與必要性。

就法條的規(guī)定而言,隱名代理主要包含兩個(gè)核心構(gòu)成要件,分別是“在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)”和“第三人在訂立合同時(shí)明知代理人與被代理人之間的代理關(guān)系”,即代理人獲得代理權(quán)以及第三人知悉。而這也恰好是司法實(shí)務(wù)中將私主體擬制為受托主體的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在肯定私主體有權(quán)簽訂行政協(xié)議的案件中,行政機(jī)關(guān)的意思表示及其在協(xié)議簽訂和履行過(guò)程中發(fā)揮的主導(dǎo)作用在客觀上賦予了私主體代理權(quán),是一種向第三人展示代理權(quán)授予的行為表達(dá)。這種授權(quán)的行為表達(dá)為相對(duì)人相信協(xié)議為行政協(xié)議提供了信賴(lài)基礎(chǔ),也是與無(wú)權(quán)代理的最大區(qū)別。此外,《民法典》第925條規(guī)定的第三人知悉是源于代理制度的公開(kāi)原則,是為了確保第三人能夠有效阻卻交易風(fēng)險(xiǎn)對(duì)自己產(chǎn)生的影響。由于協(xié)議簽訂的外在表現(xiàn)和內(nèi)在實(shí)質(zhì),相對(duì)人往往明知協(xié)議背后的實(shí)際主體為行政機(jī)關(guān),甚至更重要地是出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任才與私主體簽訂的行政協(xié)議,使得這類(lèi)協(xié)議在本質(zhì)上與顯名代理無(wú)異,并不會(huì)影響相對(duì)人的利益狀況。因此,依據(jù)現(xiàn)行司法實(shí)務(wù)和民法規(guī)范,隱名代理的成立與否可以從主、客觀兩方面予以判斷,即私主體客觀上獲得代理權(quán)以及相對(duì)人主觀上明知代理關(guān)系的存在。即便行政機(jī)關(guān)與私主體之間并不存在書(shū)面的委托協(xié)議,只要客觀上行政機(jī)關(guān)具有授予代理權(quán)的行為表達(dá),并使得相對(duì)人知悉私主體的法律地位被影響,即可構(gòu)成隱名代理。明確隱名代理的判斷規(guī)則不但可以指導(dǎo)隱名代理的具體適用、支撐制度的運(yùn)行,更重要的是還能夠避免法院依據(jù)主觀意志而斷定法律關(guān)系,最終客觀公正地裁判案件。

(三)隱名代理制度中的責(zé)任承擔(dān)原則

在明確了私主體的法律地位后,由于我國(guó)立法對(duì)于行政委托的法律效果基本上遵循傳統(tǒng)的委托制度,最終法律責(zé)任由委托人承擔(dān)。但這種責(zé)任分配方式在私主體受委托簽訂行政協(xié)議中是否合理仍然有待商榷。有學(xué)者認(rèn)為,“法院對(duì)行政委托違法的責(zé)任歸屬問(wèn)題的認(rèn)定均止于由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)這一層面,而對(duì)實(shí)際違法的受托主體不予裁斷,這是因?yàn)閷?duì)受托主體的追責(zé)不屬于司法權(quán)應(yīng)予干預(yù)的空間”。[10]但由于協(xié)議的簽訂和履行者為私主體,行使了行政職權(quán),若完全由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任則會(huì)導(dǎo)致職權(quán)的行使主體不是責(zé)任承擔(dān)主體的尷尬局面,這明顯與行政法中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則相矛盾。同時(shí),因?yàn)樗街黧w與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同,縱使是政府全資設(shè)立的企業(yè),也或多或少地具有營(yíng)利的目的。因此私主體在履行行政協(xié)議的過(guò)程中也會(huì)存在獲利行為,這也與“誰(shuí)獲利,誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的民法原則相沖突。此外,民法中的隱名代理制度從保護(hù)第三人的角度出發(fā),賦予了第三人選擇權(quán),規(guī)定第三人可以選擇委托人或者受托人作為相對(duì)人主張權(quán)利。由于私法中第三人更多的是基于對(duì)代理人的信任而訂立的合同,代理人承擔(dān)了默示擔(dān)保的責(zé)任,由其擔(dān)保代理合同合法且代理權(quán)不存在瑕疵。這意味著至少在第三人確切作出選擇之前,委托人與受托人之間是一種共同承擔(dān)合同責(zé)任的初步關(guān)系。模式化地由委托人承擔(dān)法律責(zé)任的做法剝奪了相對(duì)人的選擇權(quán),不利于相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。因此,相對(duì)合理的解決辦法是由行政機(jī)關(guān)與私主體雙方承擔(dān)連帶責(zé)任。這種責(zé)任承擔(dān)方式不僅可以補(bǔ)足隱名代理中第三人責(zé)任承擔(dān)的選擇權(quán),還可以有效解決權(quán)力的行使主體與責(zé)任主體不一致的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)受委托組織的懲戒,能夠約束其在行使行政職權(quán)時(shí)盡到勤勉謹(jǐn)慎的義務(wù),以真正落實(shí)法律責(zé)任、維護(hù)國(guó)家利益。

結(jié)語(yǔ)

在后福利時(shí)代的背景下,行政協(xié)議簽訂主體的自我擴(kuò)張為我國(guó)行政協(xié)議及行政法的整體發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在司法實(shí)踐中,法院通過(guò)法律擬制而將私主體轉(zhuǎn)換為受托主體。即使存在行政法理論上的支撐,但其也僅是將這類(lèi)協(xié)議納入行政法規(guī)制范圍內(nèi)的下策,缺少法律制度的保障。在此情形下,引入《民法典》第925條的隱名代理制度能夠有效解決私主體作為受托主體缺少法律依據(jù)的問(wèn)題,也能最大程度地完善行政協(xié)議的主體要件。同時(shí),依據(jù)現(xiàn)行行政法律體系,行政委托的法律效果又歸于委托主體。為了避免行權(quán)主體或者獲益主體與責(zé)任主體不一致的窘境,文末提出采用行政機(jī)關(guān)與私主體雙方承擔(dān)連帶責(zé)任的責(zé)任分配方式,可最大化地保護(hù)相對(duì)人的合法利益,促進(jìn)我國(guó)行政委托制度的發(fā)展。