董皞

依法行政是近現(xiàn)代法治國家所普遍奉行的基本原則，代表著由人治到法治的歷史轉(zhuǎn)變。自改革開放以來，我國社會主義法制建設(shè)不斷推進。但直到20世紀90年代行政法學界才普遍認為“依法行政”是行政法的基本原則與精神理念，并將其視作“行政法體系的一塊基石”①。直到1990年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）正式施行后，中央層面方才開始重視依法行政，依法行政與《行政訴訟法》緊密交織。

《行政訴訟法》作為我國行政法治的配套機制，經(jīng)歷了1990年實施，到2014年第一次修改，再到2017年第二次修改的發(fā)展過程。期間，《行政訴訟法》司法解釋對《行政訴訟法》的實施以及修改發(fā)揮了重要解釋與補充功能。同時，《行政訴訟法》及其司法解釋在推動形成依法行政理念的基礎(chǔ)上，進一步深化了依法行政的內(nèi)涵，通過積極推動與消極矯正切實提高了依法行政的能力與水平。

一、孕育和催生“依法行政”

（一）《行政訴訟法》的制定背景及過程

首先，《行政訴訟法》的制定有其獨特的時代背景。一方面基于中國法制建設(shè)事業(yè)經(jīng)歷了三十年的曲折發(fā)展后重獲新生。1978年黨的十一屆三中全會提出“加強社會主義民主，健全社會主義法制”，確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的社會主義法制基本原則。另一方面源于黨的十一屆三中全會明確了將黨和國家工作中心從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，這意味著計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟體制改革所引發(fā)的社會變化要求通過法律制度的構(gòu)建來保障公民以及企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)益，從而推動行政訴訟法制迅速成長。

其次，大量行政實體法賦予公民、組織行政訴訟權(quán)，推動行政訴訟法制建立健全。從1980年頒布《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》開始，大量的法律與行政法規(guī)規(guī)定，當事人對行政機關(guān)所作決定不服的，可以向人民法院提起訴訟。進而，相關(guān)實體法的規(guī)定為行政審判業(yè)務(wù)的運作提供了一定的制度基礎(chǔ)，全國各地人民法院紛紛開始設(shè)置行政審判組織。行政審判機構(gòu)的廣泛設(shè)置以及行政審判業(yè)務(wù)的現(xiàn)實運作，標志著人民法院行政審判工作越來越專業(yè)化、經(jīng)?；鸵?guī)范化，這為全國人大制定《行政訴訟法》奠定了堅實的基礎(chǔ)。

再次，《行政訴訟法》的起草過程恰逢黨的十三大召開，大會上所釋放的立法信號，為《行政訴訟法》的制定提供了充足的政治信心。1987年黨的十三大順利召開，“加快和深化改革”成為最重要的主題詞?？梢哉f，“十三大報告所彰顯的改革決心直接‘催生了《行政訴訟法》”①。

最后，1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《行政訴訟法》。該法頒布的價值與影響范圍不僅限于行政管理領(lǐng)域，不僅推動與強化了依法行政理念，更對我國整體的法制事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生了重大意義。正如應(yīng)松年教授對行政訴訟制度的評價：“這項制度在我國民主與法制建設(shè)中的地位和作用不論給予多么高的評價也不為過?！雹?/p>

（二）《行政訴訟法》的制定推動依法行政概念的形成

《行政訴訟法》的頒布實施為依法行政的確立帶來強大的程序法支撐和外界壓力，有效地推動了依法行政的形成。一方面，《行政訴訟法》作為典型的程序性法律規(guī)范，對行政機關(guān)而言具有強制的約束力。一旦發(fā)生違背程序的行為，行政機關(guān)須承擔法律責任，進而行政機關(guān)及其工作人員自發(fā)地以程序性法律規(guī)范約束自身行為，為依法行政理念的形成提供了制度保障。另一方面，《行政訴訟法》的制定為大量行政實體法的有效運行提供了程序性保障?！缎姓V訟法》的頒布實施掀起了“民告官”的熱潮，“倒逼”行政機關(guān)及其工作人員依法行政，真正地實現(xiàn)了國家行政管理系統(tǒng)的內(nèi)在革新，矯正了行政機關(guān)及其工作人員在過往的行政管理過程中“依政策辦事”或“有法不依”的行為，確保行政機關(guān)及其工作人員依照法律規(guī)定行使由法律授予的權(quán)力，落實“依法行政”原則。

二、推進和并軌“依法治國”

（一）《行政訴訟法》首次修訂的背景及其過程

從《行政訴訟法》的頒布到首次修訂間隔了二十余年。期間，在依法治國基本方略的推動下，中國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，社會主義法制不斷健全，社會主義民主政治進一步發(fā)展，中國特色社會主義法制煥發(fā)出蓬勃生機。在這樣的大背景下，《行政訴訟法》受到了內(nèi)生與外在的雙重壓力與支持，修訂成為必然。

首先，從《行政訴訟法》的內(nèi)在設(shè)計來看，自1990年《行政訴訟法》正式施行以后，其應(yīng)用逐漸呈現(xiàn)出力不從心的情況，無法有效適應(yīng)時代的變遷發(fā)展。全國人大法工委以“立案難、審理難、執(zhí)行難”③精準揭示了行政訴訟制度在司法實踐中的窘境。

其次，《行政訴訟法》的首次修訂深受“全面深化改革”戰(zhàn)略的影響?！缎姓V訟法》的第一次修訂恰逢黨的十八屆三中全會召開之際，大會提出了“全面深化改革”的全新主張。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，學界對修訂《行政訴訟法》的認識是一致的，即要實現(xiàn)《行政訴訟法》契合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標。

最后，在《行政訴訟法》修訂的最后階段，黨的十八屆四中全會又作出了“全面推進依法治國”重大戰(zhàn)略部署，并規(guī)劃了部分有關(guān)行政訴訟的關(guān)鍵舉措。如“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”，以及“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”等內(nèi)容。因而，自2013年12月召開的十二屆全國人大常委會第六次會議第一次審議《行政訴訟法》修正案草案，到2014年10月底第三次審議并隨后通過修正草案，前后歷時不到一年，《行政訴訟法》便獲得通過。

（二）行政訴訟法二次修訂的背景及過程

2014年對《行政訴訟法》的首次修訂遺留了一些尚未解決的問題，如行政公益訴訟問題、行政訴訟類型化問題以及法律適用問題等。尤其是行政公益訴訟制度屬于修訂《行政訴訟法》時較為受關(guān)注的話題，爭議也比較大。最終，2014年《行政訴訟法》未將行政公益訴訟制度納入其中，“法律委員會為此向常委會作出說明，并提出可以通過在實踐中積極探索，抓緊研究相關(guān)法理問題，逐步明確公益訴訟的范圍、條件、訴求、判決執(zhí)行方式等，為行政公益訴訟制度的建立積累經(jīng)驗”①。

此后經(jīng)過兩年的實踐探索與經(jīng)驗積累，2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會再次修改《行政訴訟法》，在第25條增加了行政公益訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，標志著我國行政公益訴訟制度成功完成了理論制度構(gòu)建到實踐探索再到立法保障的全過程。

（三）《行政訴訟法》的修訂助力依法行政的深化

在《行政訴訟法》頒布到首次修訂的二十余年間，在其作用下依法行政觀念已然深入人心。受《行政訴訟法》的影響，依法行政的理念不斷深化，立法者也開始進一步思考應(yīng)如何優(yōu)化行政執(zhí)法，在事中、事前階段規(guī)范政府權(quán)力的運行，而非僅在事后階段約束行政權(quán)。因此，《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》等相關(guān)法律便陸續(xù)出臺。加之1993年國務(wù)院明確提出依法行政要求，1999年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政的決定》，2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以及2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》等一系列事件和舉措，都將依法行政的要求不斷明確化和具體化?？梢哉f上述法律法規(guī)以及政策舉措“均是與《行政訴訟法》的觀念影響與實際需求存在密切關(guān)聯(lián)”②，均在不同程度上構(gòu)建了依法行政的具體實踐路徑，進一步深化了依法行政的價值觀念。

自黨的十八大以來，得益于政治體制發(fā)展的外部要素，在“全面依法治國”的戰(zhàn)略部署下，行政訴訟制度的完善獲得了強大的外在動力。在“全面依法治國”戰(zhàn)略部署下，行政訴訟制度的作用不再是推動形成依法行政，而是在形成依法行政的基礎(chǔ)上深化依法行政。從《行政訴訟法》的相關(guān)修訂內(nèi)容能夠窺見，《行政訴訟法》的修訂是實現(xiàn)上述深化依法行政任務(wù)的一劑良藥。

第一，增加行政機關(guān)負責人出庭的規(guī)定。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》提出行政機關(guān)負責人出庭制度，2014年《行政訴訟法》首次修改時采納了該制度。該制度具有重要的積極意義：一是有利于保證行政機關(guān)重視應(yīng)訴活動，避免消極舉證、缺席庭審等藐視司法行為；二是可以避免出現(xiàn)“告官不見官”的負面現(xiàn)象，能夠有效推進行政爭議的實質(zhì)性化解；三是有利于行政機關(guān)負責人準確認識到日常的行政管理工作中所存在的痛點、堵點，直擊依法行政的薄弱環(huán)節(jié)，“倒逼”行政機關(guān)自我矯正各種不合法、不合理的行政行為。

第二，修改行政復(fù)議機關(guān)作被告的規(guī)定。從原來行政復(fù)議工作的實際情況來看，高維持率是其突出特點。其中很重要的原因在于首次修訂前的《行政訴訟法》第25條第2款：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告：復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告?！币蚨?014年《行政訴訟法》的修訂工作中，立法者將行政復(fù)議機關(guān)一律納入行政訴訟被告范圍。通過如此的制度安排，凸顯了行政復(fù)議制度作為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督救濟機制的價值，強化了行政復(fù)議機關(guān)的責任意識，推動其積極行使行政復(fù)議權(quán)力，對相關(guān)行政爭議作出公正判斷。因而，將行政復(fù)議行為納入依法行政原則的約束范圍，是貫徹落實依法行政的重要內(nèi)容，深化了依法行政的價值理念。

第三，建立行政公益訴訟制度。雖然學術(shù)界以及實務(wù)界對于行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建存在激烈的爭論，但在我國建立行政公益訴訟制度，并將其納入行政訴訟制度之中，是實踐探索中形成的最大共識。行政公益訴訟制度的構(gòu)建是推動“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的重要路徑之一，是深化“依法行政”的重要制度載體。

三、扎實推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

如前所述，就歷史貢獻而言，《行政訴訟法》在過去三十年里發(fā)揮了深化（二次推進）以及矯正依法行政的制度優(yōu)勢，通過“依法審判”來倒逼“依法行政”；就未來使命來看，行政訴訟是貫徹落實黨的二十大報告中“全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”等要求，扎實推進依法行政的重要路徑。

具體而言，行政訴訟制度實踐未來至少可以在如下幾個方面重點貫徹落實上述要求：第一，進一步擴大受案范圍，將更多的行政爭議納入正式的糾紛解決軌道。第二，完善行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度，將該制度實質(zhì)性解決糾紛的功能最大化。第三，進一步豐富、細化行政訴訟審查標準，將“公正文明執(zhí)法”的要求納入到司法權(quán)對行政權(quán)的審查標準當中。第四，拓展行政公益訴訟的適用領(lǐng)域和范圍，探索在更多領(lǐng)域、由更多社會主體通過行政公益訴訟的方式監(jiān)督依法行政和公正文明執(zhí)法。

溫故而知新?？偨Y(jié)《行政訴訟法》的歷史貢獻，展望《行政訴訟法》的未來作用，可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟面臨的歷史任務(wù)還相當艱巨，發(fā)展空間仍十分廣闊。確立全面完整理解和保護訴權(quán)理論的任務(wù)已經(jīng)清晰地展現(xiàn)在行政法工作者的面前，亟待我們深入闡釋、推進立法，使之落地生根。其核心是對于符合法定立案條件的行政案件，人民法院不得以任何理由拒絕登記或拒絕立案。這一理論對于全面依法行政和依法治國定將產(chǎn)生重大而深遠的推動和變革意義。

以史為鑒，從《行政訴訟法》及其司法解釋的制定與修改的發(fā)展脈絡(luò)來看，在改革開放不斷深入的進程中，《行政訴訟法》必然逐步呈現(xiàn)出法律自生的滯后面。因而，須要結(jié)合域內(nèi)外行政法治的發(fā)展，不斷更新完善行政訴訟法治，進而持續(xù)深化依法行政，賦予其嶄新的時代意義，推動法治政府建設(shè)邁向新階段。

（責任編輯：王萬華）