張凌寒

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估；國(guó)家安全；安全審查；行政終局行為

一、問題的提出

數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價(jià)值的充分釋放取決于流通共享。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)品和服務(wù)全球化的背景下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是貿(mào)易活動(dòng)與國(guó)際交流的必然組成部分。企業(yè)、公共部門等數(shù)據(jù)處理者的業(yè)務(wù)都可能存在數(shù)據(jù)跨境需求場(chǎng)景，如中國(guó)企業(yè)為國(guó)外客戶進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)處理，境內(nèi)企業(yè)為境外客戶提供服務(wù)與產(chǎn)品銷售，境外主體訪問、使用境內(nèi)數(shù)據(jù)，國(guó)際企業(yè)需要傳輸實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)共享等。2022年9月開始實(shí)施的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《辦法》）明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的合規(guī)路徑。新規(guī)出臺(tái)當(dāng)日，中概股多數(shù)收漲，其中阿里巴巴上漲2.75%，京東上漲2.22%，拼多多上漲0.88%，攜程上漲6.95%，其原因在于規(guī)則的明晰使得監(jiān)管的靴子得以“落地”，成為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展的利好因素。①

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的結(jié)果決定了數(shù)據(jù)處理者能否進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)。根據(jù)《辦法》第4條的規(guī)定，以下四種情形需要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估：一是數(shù)據(jù)處理者向境外提供重要數(shù)據(jù)：二是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和處理100萬以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息；三是自上年1月1日起累計(jì)向境外提供超過10萬人個(gè)人信息或者1萬人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息；四是國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定的其他需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形。基于我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模和數(shù)據(jù)處理的量級(jí)，可能相當(dāng)數(shù)量的常見跨境數(shù)據(jù)處理活動(dòng)都會(huì)落入《辦法》的調(diào)整范圍。這就決定了一旦數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估未通過，數(shù)據(jù)處理者的活動(dòng)會(huì)被“按下暫停鍵”，使業(yè)務(wù)開展和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)陷入被動(dòng)。

征求意見后正式出臺(tái)的《辦法》已對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果新增了救濟(jì)條款，但救濟(jì)路徑還不夠明確。數(shù)據(jù)處理者申請(qǐng)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的結(jié)果有通過安全評(píng)估、申報(bào)不予受理以及未通過安全評(píng)估三種情況。相較于《辦法》的征求意見稿，《辦法》第13條新增規(guī)定，數(shù)據(jù)處理者對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的，可以在收到評(píng)估結(jié)果15個(gè)工作日內(nèi)向國(guó)家網(wǎng)信部門申請(qǐng)復(fù)評(píng)，復(fù)評(píng)結(jié)果為最終結(jié)論。這一條款為對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果有異議的數(shù)據(jù)處理者提供了一定的救濟(jì)。在理論和實(shí)踐層面，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)與救濟(jì)路徑仍存在諸多亟待厘清的疑問。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)果作為“最終結(jié)論”表述的法律含義是什么？這是否意味著數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)果可以免受行政復(fù)議與行政訴訟？如果可以免受行政復(fù)議與行政訴訟，那么這種前置性的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估法律性質(zhì)是什么？如果可以行政復(fù)議，是否意味著復(fù)評(píng)的終局效力實(shí)際上流于形式？如果可以行政訴訟，那么數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的初評(píng)與復(fù)評(píng)的關(guān)系如何界定，哪個(gè)應(yīng)作為可訴的具體行政行為？這些問題如果無法在實(shí)踐中明確，勢(shì)必造成數(shù)據(jù)處理者權(quán)利的不確定性，并帶來難以落地的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

討論數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的救濟(jì)路徑，一方面可在實(shí)踐上回應(yīng)數(shù)據(jù)出境具體制度落地的問題；另一方面在理論上嘗試探究，已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理基礎(chǔ)手段的評(píng)估制度對(duì)行政法理論的挑戰(zhàn)，以及如何對(duì)其進(jìn)行法律定性并融入傳統(tǒng)行政法框架。本文的內(nèi)容圍繞如下思路展開：首先梳理現(xiàn)有法律框架下的評(píng)估制度，厘清數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估在制度意義與法律效力方面的特點(diǎn)。安全評(píng)估作為具體行政行為卻為何結(jié)果為“最終結(jié)論”，需探討兩種可能的理論解釋以及與其對(duì)應(yīng)的救濟(jì)模式。下文分別根據(jù)模式一和模式二展開討論，一方面分析兩種解釋模式下如何進(jìn)行理論與法律上的修正，另一方面討論初評(píng)與復(fù)評(píng)關(guān)系、法律救濟(jì)路徑類型化等實(shí)踐問題。

二、安全評(píng)估的法律性質(zhì)及其可能的救濟(jì)模式

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與我國(guó)現(xiàn)有的諸多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、影響評(píng)估、安全評(píng)估相比，在法律依據(jù)、評(píng)估主體、法律效果方面均具有一定獨(dú)特性。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估由法律設(shè)定并由規(guī)章設(shè)定具體規(guī)則，從法律性質(zhì)的角度考察，并非國(guó)家行為、安全審查制度，因具備具體行政行為的實(shí)質(zhì)性要素，法律屬性應(yīng)為具體行政行為。但安全評(píng)估作為具體行政行為，卻在《辦法》中規(guī)定評(píng)估結(jié)果為“最終結(jié)論”，這引發(fā)了理論困惑，需以不同的模式探討可能的理論解釋。

（一）安全評(píng)估的制度特點(diǎn)

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度相較已有的評(píng)估制度，具有兩個(gè)重要的制度特點(diǎn)：其一，從評(píng)估制度設(shè)立的考量標(biāo)準(zhǔn)上來說，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估主要基于國(guó)家安全的考量，而現(xiàn)有的評(píng)估制度多被作為一個(gè)事實(shí)發(fā)現(xiàn)工具，以科學(xué)性作為考量標(biāo)準(zhǔn)。其二，從評(píng)估制度的效力來說，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果直接具有法律效力。而現(xiàn)有的評(píng)估制度一般分為組織評(píng)估與作出決定兩個(gè)環(huán)節(jié)，基于組織評(píng)估的結(jié)果，經(jīng)由相關(guān)考量作出評(píng)估決定。

1.蘊(yùn)含極強(qiáng)的國(guó)家安全考量

評(píng)估制度是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理應(yīng)運(yùn)而生的制度。評(píng)估制度作為治理手段應(yīng)用于事前與事中節(jié)點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性與多發(fā)性，目的在于增強(qiáng)相關(guān)活動(dòng)的可控性、可信度和安全性，因此廣泛適用于金融監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。評(píng)估制度的廣泛應(yīng)用體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的規(guī)制理論與實(shí)踐特點(diǎn)，從強(qiáng)調(diào)“命令——控制型”的行政規(guī)制、強(qiáng)調(diào)行政的高權(quán)性和行政相對(duì)人的服從，發(fā)展為利用多方知識(shí)、信息、資源和能力形成政府與相對(duì)人等多主體的多元協(xié)同治理。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度盡管也以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)為制度目的，但主要考量的是國(guó)家安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往被作為一門客觀理性的科學(xué)評(píng)估，為制定管理政策提供知識(shí)，通過量化方法建立概率性的因果關(guān)系。因此一般要求評(píng)估忠于科學(xué)，避免個(gè)人偏好、政策考慮對(duì)評(píng)估的不當(dāng)干擾，確保價(jià)值中立?，F(xiàn)有評(píng)估制度中較為典型的有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、食品安全評(píng)估等。由于評(píng)估活動(dòng)的高度技術(shù)性，《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)具體負(fù)責(zé)。起草《食品安全法》并擔(dān)任國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)主任的陳君石院士亦明確指出，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“是一個(gè)由科學(xué)家獨(dú)立完成的純科學(xué)技術(shù)過程，不受其他因素的影響”①。

在科技發(fā)展中，基于科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起到了重要的推動(dòng)作用。1972年美國(guó)國(guó)會(huì)組建科技評(píng)估辦公室，開啟專家預(yù)警式科技評(píng)估模式，技術(shù)專家對(duì)科技產(chǎn)品特征與應(yīng)用后果進(jìn)行評(píng)估，并為立法機(jī)關(guān)財(cái)政資源配置與科技監(jiān)管政策制定提供基于科技事實(shí)分析的專家報(bào)告。②食品安全、環(huán)境影響這類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將事實(shí)發(fā)現(xiàn)作為主要任務(wù)，將成本效益分析等帶有政策權(quán)衡的活動(dòng)放在后續(xù)程序（如審批、許可）中進(jìn)行，確保科學(xué)的部分分析更加客觀，政策的部分權(quán)衡更加清晰，以期在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上使民主機(jī)制與法律制度能夠更好結(jié)合。

與科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相比，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包含大量的國(guó)家安全考量?！掇k法》中表述數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的制度目的是“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)”①?！掇k法》第8條、第9條也體現(xiàn)出，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境等技術(shù)性因素，但更為重要的是考量數(shù)據(jù)安全保護(hù)政策法規(guī)、法律制度、政策環(huán)境可能發(fā)生的變化等國(guó)家安全因素。世界各國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)不同程度政治先行的特點(diǎn)。如歐盟的跨境流動(dòng)政策對(duì)數(shù)據(jù)接收方“充分保護(hù)水平”的認(rèn)定要考慮第三國(guó)的法治、人權(quán)和自由狀況、有關(guān)國(guó)家安全和公共安全領(lǐng)域的立法以及有效的司法和行政救濟(jì)。這些要求的相關(guān)概念具有高度政治色彩，范圍廣泛且模糊，缺乏可操作性。有學(xué)者直言，歐盟的“充分保護(hù)水平”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中存在公共安全、國(guó)防、國(guó)家安全和刑事犯罪的相關(guān)立法評(píng)價(jià)，這些毫無疑問屬于國(guó)家主權(quán)問題，對(duì)第三國(guó)的這些立法進(jìn)行審查勢(shì)必引起爭(zhēng)議。②

在我國(guó)實(shí)踐中，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也往往和國(guó)家安全審查交織在一起，制度目的類似且制度內(nèi)容有交叉之處。我國(guó)2022年實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》第7條要求“掌握超過100萬用戶個(gè)人信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者赴國(guó)外上市”需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查。《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）和《辦法》也要求處理100萬以上的個(gè)人信息處理者將數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)，數(shù)據(jù)出境需要經(jīng)過網(wǎng)信部門的出境安全評(píng)估。當(dāng)數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)處理者需要赴國(guó)外上市的形式出境，應(yīng)該既申請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)安全審查又申請(qǐng)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，還是只申請(qǐng)二者之一即可呢？目前實(shí)踐中尚無定論。除此之外，考察網(wǎng)絡(luò)安全審查的內(nèi)容與數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，二者也有較多的重合之處。

由此可見，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包含了國(guó)家安全等因素，與其他評(píng)估制度具有較為明確的技術(shù)指標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相比具有較大差異。

2.具有獨(dú)立直接的法律效力

我國(guó)法律制度中的評(píng)估制度多作為申請(qǐng)行政許可的必要條件，性質(zhì)上屬于過程性行為，而數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估則為一個(gè)具有獨(dú)立的、直接的法律效力的制度。依據(jù)《辦法》相關(guān)條款，可將安全評(píng)估的流程分為適用分析、申報(bào)準(zhǔn)備、受理決定、進(jìn)行評(píng)估、申請(qǐng)復(fù)評(píng)、重新評(píng)估等環(huán)節(jié)。評(píng)估結(jié)果書面通知數(shù)據(jù)處理者。

法律一般將涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的決策劃分為事實(shí)探究和政策形成兩個(gè)階段，即首先通過評(píng)估制度將具體事務(wù)在科學(xué)層面的事實(shí)與風(fēng)險(xiǎn)厘清，方可通過利益衡平作出后續(xù)的監(jiān)管決策，實(shí)踐法律賦予的職權(quán)。如環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)可能影響環(huán)境的工程建設(shè)和開發(fā)活動(dòng)，預(yù)先進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出環(huán)境影響及防治方案的報(bào)告，經(jīng)主管部門審查和批準(zhǔn)后才能進(jìn)行建設(shè)的法律制度。③與此類似，《食品安全法》規(guī)定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行評(píng)估，作出是否允許生產(chǎn)的監(jiān)管決策，則是衡量了危害性和可接受性的判斷結(jié)果。

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果則直接對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力。原因在于，安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是利益權(quán)衡之后的結(jié)果，如安全評(píng)估事項(xiàng)就包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)衡量之后的判斷，如“出境中和出境后遭到泄露、篡改、丟失、破壞、轉(zhuǎn)移或者被非法獲取、非法利用等風(fēng)險(xiǎn)”。換句話說，其評(píng)估事項(xiàng)本身就是若干個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的集合。也是基于此，安全評(píng)估結(jié)果具有獨(dú)立的、直接的法律效力，不通過數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估無法開展數(shù)據(jù)出境活動(dòng)。

相比之下，互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的其他評(píng)估制度多作為行政許可的必要條件。如互聯(lián)網(wǎng)新聞信息評(píng)估是作為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息許可的必要條件，評(píng)估申請(qǐng)人的信息安全管理制度和技術(shù)保障措施，以確定其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。①

綜上所述，在我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)估制度體系中，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估具有較為鮮明的制度特點(diǎn)。其一，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包含大量國(guó)家安全的考量，與網(wǎng)絡(luò)安全審查制度有一定的交叉之處。但其他多數(shù)評(píng)估制度以專業(yè)性、科學(xué)性作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行科學(xué)事實(shí)的判斷。其二，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度是一個(gè)獨(dú)立的法律制度，其評(píng)估結(jié)果直接決定相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)，具有類似行政許可的效力。而其他多數(shù)評(píng)估制度或是行政許可的條件之一，或?yàn)樾姓Q策提供正當(dāng)性合理性依據(jù)?；谝陨蟽蓚€(gè)特點(diǎn)，進(jìn)一步引發(fā)了對(duì)于數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估法律性質(zhì)的討論。

（二）安全評(píng)估的法律性質(zhì)

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)是什么？由于其是新興制度所以尚未在學(xué)界展開充分討論?；谏衔姆治龅奶攸c(diǎn)，安全評(píng)估事項(xiàng)與國(guó)家安全高度相關(guān)，這是否使其性質(zhì)不再是一個(gè)行政行為？本部分比較安全評(píng)估與國(guó)家行為、安全審查制度，可得出安全評(píng)估與安全審查在制度功能與適用范圍方面存在一定的重合，但性質(zhì)仍是一個(gè)具體行政行為。

1.安全評(píng)估不是國(guó)家行為

國(guó)家行為是指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)等行為。①國(guó)家行為在不同的國(guó)家有著不同的稱呼。英國(guó)稱為“國(guó)家行為”（act of state），法國(guó)和日本稱為“統(tǒng)治行為”（acte de gouvernement），美國(guó)稱為“政治行為”或“政治問題”（political ques-tions），國(guó)家行為免受司法審查已經(jīng)成為各國(guó)通例。②判斷一個(gè)行為是否為國(guó)家行為，主要看這個(gè)行為是否以政治上的利益為目的，是否涉及國(guó)家主權(quán)和整體上的國(guó)家利益。③雖然各國(guó)未形成國(guó)家行為的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但基于各國(guó)理論和我國(guó)實(shí)踐，一般認(rèn)為國(guó)家行為是具有較強(qiáng)的政治性，實(shí)施主體多為國(guó)防、外交等有明確法律授權(quán)的機(jī)關(guān)，并以國(guó)家的名義實(shí)施的行為。

第一，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估并非以國(guó)家名義實(shí)施的行為。實(shí)施國(guó)家行為的特定國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)宣布緊急狀態(tài)的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)最高人民法院行政審判庭的觀點(diǎn)，實(shí)施國(guó)家行為的特定國(guó)家機(jī)關(guān)僅指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部以及特別情況下的省一級(jí)人民政府。④即使實(shí)踐中可能落到具體行政部門，但因主要行為對(duì)象多為境外個(gè)人、組織和國(guó)家，因此具有高度的國(guó)家代表性，如海關(guān)、外交、公安的出入境管理部門等。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估決定是以國(guó)家網(wǎng)信部門的名義作出，主要針對(duì)的對(duì)象是境內(nèi)的數(shù)據(jù)處理者，顯然并非以國(guó)家名義對(duì)境外對(duì)象作出的行為。

第二，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的適用情形并非全部具有較強(qiáng)的國(guó)家安全因素考量。《辦法》第4條所要求進(jìn)行數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形中，第一種情形數(shù)據(jù)處理者向境外提供重要數(shù)據(jù)和第二種情形關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者提供信息，基于《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）的規(guī)定可能涉及國(guó)家安全。但第三種情形“自上年1月1日起累計(jì)向境外提供10萬人個(gè)人信息或者1萬人敏感個(gè)人信息”僅在《個(gè)人信息保護(hù)法》中有規(guī)定，更多體現(xiàn)保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的制度目標(biāo)，并非完全為國(guó)家安全考量。

2.安全評(píng)估并非安全審查

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與安全審查制度功能相似，并有一定交叉重合之處，但在法律依據(jù)、實(shí)施主體、適用情形、審查或者評(píng)估要素、工作程序、法律效果上都有較大差異。

第一，從法律依據(jù)來看.安全審查是以國(guó)家安全審查為上位概念，網(wǎng)絡(luò)安全審查、數(shù)據(jù)安全審查為具體制度的制度體系。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估則是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度體系的具體制度，安全評(píng)估、認(rèn)證和跨境標(biāo)準(zhǔn)合同構(gòu)成了數(shù)據(jù)跨境的三個(gè)并行具體制度。尤其是安全評(píng)估需企業(yè)基于商業(yè)活動(dòng)自行申請(qǐng)，安全審查則由監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)起，因此分屬不同的制度，這也在相關(guān)主管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置當(dāng)中得到了體現(xiàn)。但與此同時(shí)，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估又與數(shù)據(jù)安全審查存在重合，如赴境外上市的企業(yè)如果已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)安全審查，是否還需要再進(jìn)行安全評(píng)估？數(shù)據(jù)安全審查的制度目標(biāo)在于國(guó)家安全，但安全評(píng)估的制度價(jià)值雖然蘊(yùn)含國(guó)家安全考量，但也仍以日常數(shù)據(jù)跨境的商業(yè)活動(dòng)為主要適用場(chǎng)景，因此仍須分別進(jìn)行。

第二，從考察事項(xiàng)及適用場(chǎng)景來看，安全審查更為復(fù)雜。結(jié)合《數(shù)據(jù)安全法》的條文表述及近期對(duì)滴滴出行等多家企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全審查，數(shù)據(jù)安全審查的適用范圍將涵蓋全鏈路、全周期的數(shù)據(jù)處理行為（如收集、傳輸、共享、融合等）。除此之外，安全審查的適用情形除了涉及數(shù)據(jù)出境場(chǎng)景，還可能涉及外商投資等其他領(lǐng)域?！毒W(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》第22條第2款指出，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全審查、外商投資安全審查另有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合其規(guī)定。換言之，網(wǎng)絡(luò)安全審查的適用范圍并不限于《辦法》中列出的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形。今后，監(jiān)管部門可能會(huì)在數(shù)據(jù)安全、外商投資相關(guān)審查辦法中提出網(wǎng)絡(luò)安全審查的要求。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估則主要是為了滿足數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管需求，目的在于防范國(guó)家安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息權(quán)益等面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，從實(shí)施主體上看，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的主體是國(guó)家網(wǎng)信部門，而安全審查則涉及中央國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家安全審查的所有部門?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）第60條明確賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門行使國(guó)家安全審查職責(zé)，各部門可依法作出國(guó)家安全審查決定或者提出安全審查意見并監(jiān)督執(zhí)行。在網(wǎng)信部門內(nèi)部，有專門的網(wǎng)絡(luò)審查安全辦公室。①數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估則由國(guó)家網(wǎng)信部門受理申報(bào)后，根據(jù)申報(bào)情況組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)網(wǎng)信部門、專門機(jī)構(gòu)等進(jìn)行安全評(píng)估。

綜上所述，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度盡管與數(shù)據(jù)安全審查功能相似，且適用條件有一定的交叉重合，但并非同一個(gè)制度?！稊?shù)據(jù)安全法》第24條規(guī)定的“依法作出的安全審查決定為最終決定”是不是《辦法》規(guī)定的“安全評(píng)估復(fù)評(píng)結(jié)論為最終結(jié)論”的法律依據(jù)，后續(xù)將予以展開討論。

3.安全評(píng)估是具體行政行為

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估符合行政行為的要素。根據(jù)一般理論和司法實(shí)踐，具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。②數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估符合具體行政行為的四要素：

第一，安全評(píng)估是由國(guó)家網(wǎng)信部門實(shí)施的行為，這符合具體行政行為的主體要素。2014年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于授予國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》以來，網(wǎng)信部門密集地出臺(tái)規(guī)章與規(guī)范性文件。2022年國(guó)家網(wǎng)信辦成立執(zhí)法局，并于9月就《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定（征求意見稿）》公開征求意見。這些進(jìn)一步明確了網(wǎng)信部門具有獨(dú)立制定部門規(guī)章和開展行政執(zhí)法的行政主體地位。

第二，安全評(píng)估是國(guó)家網(wǎng)信部門行使行政權(quán)力所為的單方行為，這符合具體行政行為的成立要素。即該行為無需對(duì)方同意，僅行政機(jī)關(guān)單方即可決定，且決定后即發(fā)生法律效力。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是針對(duì)數(shù)據(jù)處理者，就數(shù)據(jù)出境的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)數(shù)據(jù)處理者是否可以開展數(shù)據(jù)出境活動(dòng)的單方行為。根據(jù)《辦法》第4條規(guī)定，凡是有相關(guān)情形的數(shù)據(jù)出境處理者，在數(shù)據(jù)出境之前，都需申請(qǐng)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，由網(wǎng)信部門評(píng)估數(shù)據(jù)出境活動(dòng)可能對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人或者組織合法權(quán)益帶來的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估決定由網(wǎng)信部門單方作出，并直接決定數(shù)據(jù)處理者是否可以繼續(xù)從事數(shù)據(jù)出境活動(dòng)。

第三，安全評(píng)估是對(duì)從事數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)處理者實(shí)施的行為，這符合具體行政行為對(duì)特定的公民、法人或者其他組織作出的對(duì)象要素。安全評(píng)估適用的數(shù)據(jù)處理者范圍可分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩類標(biāo)準(zhǔn)。靜態(tài)即指關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和涉及處理100萬人以上的個(gè)人信息處理者，從主體角度要求數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)需要通過安全評(píng)估實(shí)施。在中國(guó)市場(chǎng)，100萬人以上是較為容易達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，各大應(yīng)用市場(chǎng)的APP下載量顯示極少有低于100萬量級(jí)的個(gè)人信息處理者。動(dòng)態(tài)條件則指自上年1月1日起累計(jì)向境外提供10萬個(gè)人信息和1萬敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息。在當(dāng)年內(nèi)累計(jì)的跨境個(gè)人信息數(shù)據(jù)流動(dòng)達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也仍然較為容易。

第四，安全評(píng)估是直接對(duì)特定數(shù)據(jù)處理者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為，這符合具體行政行為的內(nèi)容要素。通過評(píng)估即可進(jìn)行數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)，未通過評(píng)估則需中止數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)。從法律效果的角度來看，安全評(píng)估的法律效果表現(xiàn)于外部，針對(duì)特定的數(shù)據(jù)處理者，安全評(píng)估對(duì)數(shù)據(jù)出境活動(dòng)的效力本身即存在，無需借助于其他行政行為。除了通過安全評(píng)估的情形，還有未申請(qǐng)、未通過或已通過但情形變更的三種情形，對(duì)應(yīng)三種法律效果：一是數(shù)據(jù)處理者如不通過數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估不可進(jìn)行數(shù)據(jù)出境，需申請(qǐng)復(fù)評(píng)；二是之前通過評(píng)估后因情形變化不再符合安全管理要求的，“數(shù)據(jù)處理者終止數(shù)據(jù)出境活動(dòng)”①；三是“違反本辦法向境外提供數(shù)據(jù)的”，任何組織和個(gè)人可向省級(jí)以上網(wǎng)信部門舉報(bào)。②由此可見，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果具有實(shí)質(zhì)上決定相對(duì)人是否可以進(jìn)行數(shù)據(jù)出境活動(dòng)的法律效果。

綜上，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)仍是具體行政行為，甚至是授益性行政行為?！芭袛嘁粋€(gè)行為是否屬于行政法律行為，重要的是它的法律效果，而非實(shí)施依據(jù)?！雹蹍^(qū)分一個(gè)行為是否屬于行政處理、是否構(gòu)成法律行為，不能只看名稱，而要看其所涉事項(xiàng)和實(shí)際影響。④通過安全評(píng)估，數(shù)據(jù)處理者被準(zhǔn)予實(shí)施數(shù)據(jù)出境行為，這是在《個(gè)人信息保護(hù)法》明確規(guī)定相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)該本地化存儲(chǔ)的前提下，對(duì)其數(shù)據(jù)出境行為的“解禁”。

（三）小結(jié)：基于法律性質(zhì)的可能救濟(jì)模式

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)應(yīng)為行政行為，但這一結(jié)論又與數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”存在制度上的不協(xié)調(diào)之處。存在以下困惑需要進(jìn)一步討論：如果數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)是行政行為，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”的法律含義是什么？不同的答案引向了不同的可能性。

第一，如果“最終結(jié)論”的法律含義是數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是終局行為，不可進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟，然而這并不滿足現(xiàn)行法律關(guān)于終局行政行為的既有規(guī)定。這就需要討論，為何數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是一個(gè)終局性的行政行為？

第二，如果“最終結(jié)論”的法律含義是復(fù)評(píng)結(jié)論，僅僅是國(guó)家網(wǎng)信部門內(nèi)部的最終結(jié)論，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是一個(gè)可以復(fù)議可以訴訟的行政行為，那么如何進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)呢？

綜上所述，如果數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律性質(zhì)是行政行為，那么其復(fù)評(píng)結(jié)果為何“最終結(jié)論”即令人疑惑。本文將在第二、三部分探究“最終結(jié)論”的法律含義并進(jìn)一步分析數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估救濟(jì)路徑。

三、模式選擇一：基于“不可訴性”的分析

如果數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估復(fù)評(píng)結(jié)論為“最終結(jié)論”的法律含義是數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估不可訴，那么，安全評(píng)估不可訴的法律與理論依據(jù)是什么？本節(jié)分情形討論安全評(píng)估作為行政終局行為的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)，提出安全評(píng)估的不可訴性的法律依據(jù)應(yīng)通過修改法律或擴(kuò)張解釋在法律層面予以明確。此外，動(dòng)態(tài)累計(jì)情形的個(gè)人信息出境安全評(píng)估在數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有普遍性，這使得為此種情形的安全評(píng)估設(shè)置一定的救濟(jì)路徑成為必要。

（一）“最終結(jié)論”為不可訴性指向安全評(píng)估為行政終局行為

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”的一個(gè)可能解釋是指行政機(jī)關(guān)的行為是終局行為，效力由行政機(jī)關(guān)最終決定，不受法院的司法審查而具有不可訴性。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，國(guó)家網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)自向數(shù)據(jù)處理者發(fā)出書面受理通知書之日起45個(gè)工作日內(nèi)完成數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估；情況復(fù)雜或者需要補(bǔ)充、更正材料的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)并告知數(shù)據(jù)處理者預(yù)計(jì)延長(zhǎng)的時(shí)間。數(shù)據(jù)處理者對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的，可以在收到評(píng)估結(jié)果15個(gè)工作日內(nèi)向國(guó)家網(wǎng)信部門申請(qǐng)復(fù)評(píng)，復(fù)評(píng)結(jié)果為最終結(jié)論。故討論數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)是終局性行政行為，是指在數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與復(fù)評(píng)之后，行政機(jī)關(guān)不再作出其他行政行為，相對(duì)人也不可以向法院起訴，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

類似的具有終局效力的制度在互聯(lián)網(wǎng)治理制度中并非唯一，但其并不直接決定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》要求算法推薦服務(wù)提供者進(jìn)行算法備案，《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》要求區(qū)塊鏈信息服務(wù)提供者進(jìn)行區(qū)塊鏈信息服務(wù)備案。兩種備案的程序相似：如材料齊全則發(fā)放備案編號(hào)并公布備案信息，材料不齊全的不予備案并說明理由。①盡管相關(guān)規(guī)章未規(guī)定行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為，但實(shí)踐中相對(duì)人往往在當(dāng)次備案沒有通過的情況下，會(huì)申請(qǐng)下一批次備案。在《辦法》征求意見過程中，有學(xué)者提出如沒有復(fù)評(píng)結(jié)果之后的后續(xù)行為，則可能相對(duì)人會(huì)選擇更改目的、方式、范圍、種類等內(nèi)容，根據(jù)《辦法》第14條的規(guī)定作為新的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估申請(qǐng)而規(guī)避第13條的“最終結(jié)論”規(guī)定。但在《辦法》現(xiàn)有條文中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)后續(xù)的行為，因此可理解為第13條的“最終結(jié)論”即為終局行為。

哪些行為屬于終局行為不受司法審查需要有法律的明確規(guī)定?！掇k法》作為部門規(guī)章顯然并無此權(quán)限，而《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》中雖然多次提及數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度，但一般限于需要評(píng)估的情形，并未涉及評(píng)估效力的問題。因此，只能考察數(shù)據(jù)安全出境評(píng)估是否符合《行政訴訟法》相關(guān)法律規(guī)定的不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。《行政訴訟法》第13條第1款規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》第1條也詳細(xì)列舉了九項(xiàng)不具有可訴性的行為。①經(jīng)過法條梳理，安全評(píng)估并無明確適用條款，因此只可能歸于《行政訴訟法》第13條第1款第4項(xiàng)所規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”。那么，下文將進(jìn)一步尋找安全評(píng)估作為行政終局行為的法律依據(jù)，就其可能的理由展開討論。

（二）安全評(píng)估是否符合行政終局行為的情形？

某一行為是否屬于行政終局行為應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的特征，滿足特定的條件。雖然從形式而言，法律可以規(guī)定一些行政行為由行政機(jī)關(guān)最終來裁決，從而排除司法審查，但從實(shí)質(zhì)法治層面分析，立法者不能隨意設(shè)定行政終局行為。從我國(guó)行政訴訟法學(xué)理和實(shí)務(wù)主流觀點(diǎn)來分析，行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為具有五個(gè)特征：一是涉及國(guó)家重要機(jī)密，一旦進(jìn)入訴訟，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益；二是具有極強(qiáng)的專業(yè)性，需要非常專門的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能，以至于法院沒有能力進(jìn)行審查；三是不可能或者極少可能侵犯相對(duì)人的權(quán)益；四是已經(jīng)有近乎司法程序的行政程序作保障，以至于司法救濟(jì)沒有必要；五是因不可抗力，使得司法救濟(jì)不可能。②為此，有必要靈活處理個(gè)人利益與國(guó)家利益，局部調(diào)整司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，排除對(duì)這些行為的訴訟。那么數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是否符合這幾種情形呢？

第一，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是否符合“涉及國(guó)家重要機(jī)密，一旦進(jìn)入訴訟，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益”的特征？這需要分具體情況來分別對(duì)待。從類型而言，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的啟動(dòng)大致分為兩類，第一類是基于安全價(jià)值的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要數(shù)據(jù)的出境，這可能與國(guó)家秘密相關(guān)?！掇k法》第19條定義重要數(shù)據(jù)，是指“一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用等，可能危害國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)穩(wěn)定、公共健康和安全等的數(shù)據(jù)”。第一類分類可能與國(guó)家安全、國(guó)家利益相關(guān)，但并不當(dāng)然屬于“涉及國(guó)家重要機(jī)密”的情形。第二類則是基于一定規(guī)模的個(gè)人信息的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，一般情況很難說涉及“國(guó)家重要機(jī)密”。

第二，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是否符合“不可能或者極少可能侵犯相對(duì)人的權(quán)益”？根據(jù)前文分析，按照《辦法》需進(jìn)行數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的情形，“未申請(qǐng)、未通過或已通過但情形變更的三種情形，數(shù)據(jù)處理者不能開展數(shù)據(jù)出境活動(dòng)”。③數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估具有實(shí)質(zhì)上準(zhǔn)許相對(duì)人是否可以進(jìn)行數(shù)據(jù)出境活動(dòng)的法律效果。因此，安全評(píng)估結(jié)果一旦出錯(cuò)，一定會(huì)影響到數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)，很難不對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響。

第三，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是否滿足“已經(jīng)有近乎司法程序的行政程序作保障，以至于司法救濟(jì)沒有必要”的特征？這就需要分析我國(guó)《辦法》對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的具體程序。對(duì)于該程序，《辦法》第11條、第12條、第13條作了極為簡(jiǎn)單的規(guī)定，如材料不全的要求相對(duì)人補(bǔ)充更正材料、評(píng)估的期限、以及復(fù)評(píng)程序。對(duì)于數(shù)據(jù)處理者所享有的基本權(quán)利，比如評(píng)估之后能否獲得證據(jù)文件和理由說明的權(quán)利，并未作任何規(guī)定。顯而易見的是，目前的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估程序遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“近乎司法程序的行政程序，以至于司法救濟(jì)沒有必要”。安全評(píng)估是一個(gè)單方行為，并非行政機(jī)關(guān)居間裁決，相對(duì)人也一般只有提交材料和申請(qǐng)復(fù)評(píng)的權(quán)利，并無“近乎司法程序的行政程序”?？梢?，基于此理由主張數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估屬于行政終局行為的觀點(diǎn)不成立。

第四，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是否符合“具有極強(qiáng)的專業(yè)性，以至于法院沒有能力進(jìn)行審查”？數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估具有較強(qiáng)的專業(yè)性。數(shù)據(jù)出境安全一方面涉及數(shù)據(jù)處理行為的應(yīng)用場(chǎng)景，結(jié)果具有較強(qiáng)的技術(shù)性，另一方面涉及對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人信息權(quán)益保障等不確定性概念的判斷，因此具有較強(qiáng)的專業(yè)性?！掇k法》中評(píng)估的工作由國(guó)家網(wǎng)信部門組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)網(wǎng)信部門、專門機(jī)構(gòu)等進(jìn)行，落地可能由網(wǎng)信部門組織國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)安全中心進(jìn)行評(píng)估，法院很有可能不具有相關(guān)專業(yè)能力進(jìn)行審查。

綜上，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估可能成為終局行政行為的理由有二：其一，可能因涉及國(guó)家秘密，進(jìn)入訴訟會(huì)損害國(guó)家利益；其二，具有極強(qiáng)的專業(yè)性以至于法院沒有能力審查。那么，這兩個(gè)原因是否適用于《辦法》規(guī)定的安全評(píng)估呢？

（三）安全評(píng)估因國(guó)家安全例外而成為行政終局

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估因?yàn)楹畏N原因成為終局行政行為？最可能的法律依據(jù)是因?yàn)榘踩u(píng)估涉及國(guó)家安全因而進(jìn)入“國(guó)家秘密”范疇而無法進(jìn)入訴訟，否則會(huì)損害國(guó)家利益。在我國(guó)總體國(guó)家安全觀中，數(shù)據(jù)安全是國(guó)家安全的重要組成部分。至于推論的第二個(gè)理由，安全評(píng)估僅可能因評(píng)估具有極強(qiáng)的專業(yè)性，以至于法院沒有能力進(jìn)行審查而成為行政終局行為。但目前并無法律的明確規(guī)定，涉及重大的行政訴訟制度，在權(quán)力來源上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握，即法律授權(quán)應(yīng)當(dāng)作出直接而明確的規(guī)定。

安全評(píng)估的三種適用情形均事關(guān)國(guó)家安全。第一種情形，向境外提供重要數(shù)據(jù)需安全評(píng)估與國(guó)家安全密切相關(guān)，并在相關(guān)法律層面有明確規(guī)定。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條明確要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者向境外提供重要數(shù)據(jù)需要進(jìn)行安全評(píng)估。《數(shù)據(jù)安全法》第31條重申了以上立場(chǎng)，并在此基礎(chǔ)上將其他數(shù)據(jù)處理者向境外提供重要數(shù)據(jù)所適用的具體出境安全管理辦法交“由國(guó)家網(wǎng)信部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定”?！掇k法》第19條對(duì)重要數(shù)據(jù)作出的定義：“本辦法所稱重要數(shù)據(jù)，是指一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用等，可能危害國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)穩(wěn)定、公共健康和安全等的數(shù)據(jù)。”這些法律規(guī)定充分體現(xiàn)了重要數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)家安全的重大意義。

第二種情形，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者向境外提供個(gè)人信息，同樣基于國(guó)家安全的考量需要評(píng)估。由于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者的數(shù)據(jù)活動(dòng)本身就事關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家利益，此主體實(shí)施的數(shù)據(jù)處理行為都需要更為嚴(yán)格的安全評(píng)估。

第三種情形，處理100萬以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者和自上年1月1日起累計(jì)向境外提供超過10萬人個(gè)人信息和1萬人敏感個(gè)人信息的處理者?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第40條是處理個(gè)人信息達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量即應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的法律依據(jù)。①達(dá)到一定量級(jí)的個(gè)人信息處理如果發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)安全事件，在我國(guó)法律體系中被列為與重要數(shù)據(jù)安全事件同等級(jí)別的事件。在《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》中明確將二者并列，②與此類似，《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》也將重要數(shù)據(jù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施與大量個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)并列。③因此基于體系性解釋，第三種情形適用的安全評(píng)估也同樣基于國(guó)家安全例外，成為行政終局行為。

涉及國(guó)家安全的行政行為免受司法審查在國(guó)內(nèi)外也有相似制度。在國(guó)內(nèi)，因涉及國(guó)家安全而不可訴的是我國(guó)法律規(guī)定的對(duì)于恐怖組織和人員的認(rèn)定決定?！吨腥A人民共和國(guó)反恐怖主義法》賦予了國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員的權(quán)力。該法同時(shí)規(guī)定，被認(rèn)定的恐怖活動(dòng)組織和人員對(duì)認(rèn)定不服的，可以通過國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核。國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核決定為最終決定。在國(guó)外，也有因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)涉及國(guó)家安全而免受司法審查的制度。歐盟2020年實(shí)施《外國(guó)直接投資審查框架條例》，將數(shù)據(jù)出境活動(dòng)納入審查范圍，提出成員國(guó)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注涉及“取得敏感資料（包括個(gè)人數(shù)據(jù)）或控制這些資料信息能力”的投資領(lǐng)域。2018年8月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，F(xiàn)IRRMA）重點(diǎn)之一就是關(guān)注和應(yīng)對(duì)外國(guó)投資交易中高風(fēng)險(xiǎn)敏感數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家安全的影響。該法一是界定影響國(guó)家安全的高風(fēng)險(xiǎn)敏感數(shù)據(jù)的范圍；二是將涉及這些高風(fēng)險(xiǎn)敏感數(shù)據(jù)的外國(guó)非控制性投資納入外資安全審查范圍。④

綜上所述，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”的理由是安全評(píng)估基于國(guó)家安全原因成為行政終局行為。但仍存在問題需要探討：第一，現(xiàn)有法律并無明確規(guī)定涉及國(guó)家安全即可能構(gòu)成行政終局行為，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)論為最終結(jié)論的理由與依據(jù)仍不充分。第二，在現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模下，絕大多數(shù)數(shù)據(jù)出境活動(dòng)落入了安全評(píng)估的適用情形，如何在保證國(guó)家安全的前提下給予相對(duì)人一定的救濟(jì)？

（四）安全評(píng)估作為行政終局行為的救濟(jì)路徑

盡管安全評(píng)估基于國(guó)家安全考量應(yīng)作為行政終局行為，但仍應(yīng)及時(shí)在法律層面進(jìn)行修改賦予其明確法律依據(jù)?？紤]到我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模，絕大多數(shù)數(shù)據(jù)出境落入了安全評(píng)估適用范圍。對(duì)于最普遍常見的數(shù)據(jù)出境活動(dòng)，有必要基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮給予其一定的救濟(jì)路徑。

1.基于國(guó)家安全作為行政終局行為應(yīng)及時(shí)在法律層面予以修改回應(yīng)

安全評(píng)估因?yàn)樯婕皣?guó)家安全而免于司法審查，其在理論上與國(guó)內(nèi)外司法實(shí)踐中可獲得解釋，但在法律層面仍需明確依據(jù)。安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)論為“最終結(jié)論”與《數(shù)據(jù)安全法》第24條規(guī)定“數(shù)據(jù)安全審查的決定為最終決定”盡管都涉及國(guó)家安全且均免于司法審查，但法律依據(jù)并不相同。

數(shù)據(jù)安全審查的決定為最終決定，并不能成為出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)論為最終結(jié)論的法律依據(jù)。盡管數(shù)據(jù)安全審查與數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估在制度目的和適用情形上有諸多相似之處，但不可忽略其設(shè)立的根本目的和法律依據(jù)有本質(zhì)不同。一是在設(shè)計(jì)的根本目的上，安全評(píng)估是為了常態(tài)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)，安全審查則是為了應(yīng)對(duì)非常態(tài)的“影響或者可能影響國(guó)家安全”的情形。換句話說，安全評(píng)估是為了避免正常商業(yè)活動(dòng)中數(shù)據(jù)出境可能造成的國(guó)家安全和個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)，但安全審查一旦啟動(dòng)意味著國(guó)家安全已經(jīng)存在出現(xiàn)問題的高度可能性。二是在行為結(jié)果上，安全評(píng)估的結(jié)果為通過或未通過，安全審查的結(jié)果則是決定。換句話說，安全評(píng)估滿足評(píng)估事項(xiàng)要求即可通過，而安全審查則是有了影響國(guó)家安全的情形才啟動(dòng)，目的在于探究其對(duì)國(guó)家安全影響的嚴(yán)重程度。三是在法律依據(jù)上，安全評(píng)估是具體行政行為，即使存在高度國(guó)家安全考量，但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下與行政相對(duì)人的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)，仍應(yīng)在行政法框架內(nèi)予以規(guī)范。數(shù)據(jù)安全審查是國(guó)家安全審查的具體制度，與網(wǎng)絡(luò)安全審查并列，其具有高度政治性、不可預(yù)測(cè)性，無需遵循行政正當(dāng)程序，無需說明理由且并無期限限制，本質(zhì)上是以國(guó)家安全目的為導(dǎo)向的行為?；诖巳c(diǎn)理由，《數(shù)據(jù)安全法》第24條規(guī)定的數(shù)據(jù)安全審查決定為最終決定，并非安全評(píng)估的結(jié)論為最終結(jié)論的法律依據(jù)。

因此，涉及國(guó)家安全而免于司法審查仍需要法律層面的規(guī)定，以消解對(duì)于《辦法》作為規(guī)章的立法權(quán)限的質(zhì)疑。針對(duì)此問題，有兩條路徑可供選擇，一是對(duì)法律中行政終局行為予以有權(quán)的擴(kuò)張性解釋。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是由規(guī)章設(shè)立的，如果直接規(guī)定其具有不可訴性，《辦法》作為部門規(guī)章并不具有超出法律進(jìn)行擴(kuò)張解釋的權(quán)限。未來或應(yīng)在法律中明確規(guī)定，或?qū)Α缎姓V訟法》第13條作出具有權(quán)限的擴(kuò)張性解釋。二是對(duì)“國(guó)家安全例外”免于審查作出法律層面的明確規(guī)定。如果數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估具有不可訴性的原因是國(guó)家安全的考慮，則需要在未來《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》的修改或其他相關(guān)法律的制定中予以明確。安全評(píng)估是國(guó)家網(wǎng)信部門在履行行政管理職能過程中作出的行政行為。目前已有的規(guī)定中，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》（法釋[2018]1號(hào)）第1條、第2條，可豁免行政司法審查的公權(quán)力行為是國(guó)家安全等機(jī)關(guān)實(shí)施的刑事領(lǐng)域相關(guān)行為。因此，如何與美國(guó)、歐盟一樣在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中也在一定場(chǎng)景適用“國(guó)家安全例外”，應(yīng)在法律中及時(shí)修訂予以回應(yīng)。

2.基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要應(yīng)對(duì)一定情形的安全評(píng)估設(shè)置必要救濟(jì)途徑

基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，《辦法》規(guī)定的安全評(píng)估適用的第三種情形“自上年1月1日起累計(jì)向境外提供超過10萬人個(gè)人信息或者1萬人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息”應(yīng)設(shè)置必要的救濟(jì)途徑。

首先，此種情形落入安全評(píng)估是基于國(guó)家安全的考量，但也囊括了大多數(shù)日常的數(shù)據(jù)出境活動(dòng)?；凇秱€(gè)人信息保護(hù)法》第40條的“一定規(guī)模個(gè)人信息處理者”落人安全評(píng)估，既包含靜態(tài)規(guī)模情形，也包括動(dòng)態(tài)數(shù)量情形。靜態(tài)規(guī)模情形是指“處理100萬以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者”，其中的處理是包含所有數(shù)據(jù)處理方式。動(dòng)態(tài)數(shù)量情形是指“自上年1月1日起累計(jì)向境外提供超過10萬人個(gè)人信息或者1萬人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個(gè)人信息”，僅指數(shù)據(jù)出境的數(shù)量。當(dāng)一個(gè)企業(yè)或者公共部門有跨境業(yè)務(wù)時(shí)，按照我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的用戶規(guī)模，上述動(dòng)態(tài)數(shù)量情形是極為容易達(dá)到的。因此，安全評(píng)估的適用情形實(shí)際上囊括了大多數(shù)日常的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的數(shù)據(jù)出境活動(dòng)。

其次，動(dòng)態(tài)數(shù)量的情形由于其數(shù)量要求較低成為安全評(píng)估的常態(tài)，可能涉及海量的從事數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)的行政相對(duì)人，應(yīng)基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮設(shè)置一定的救濟(jì)路徑。在消費(fèi)、投資、外貿(mào)作為三駕馬車的中國(guó)經(jīng)濟(jì)中，涉及數(shù)據(jù)跨境的不僅包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，也包括有跨境業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)企業(yè)，以及保險(xiǎn)、金融、醫(yī)院、高校等。在這種情況下，基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)對(duì)的需要，為安全評(píng)估設(shè)置一定的救濟(jì)即成為必要。此外，安全評(píng)估是數(shù)據(jù)跨境的主要途徑，即使蘊(yùn)含國(guó)家安全考量，也應(yīng)更為明晰可預(yù)測(cè)，避免公眾對(duì)于具體行政行為“安全例外”濫用的憂慮。國(guó)家網(wǎng)信部門應(yīng)盡快出臺(tái)評(píng)估指南，對(duì)評(píng)估中的各種程序環(huán)節(jié)事前作出安排，對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)如何落地作出具體規(guī)定，可以形成對(duì)裁量權(quán)行使的自我約束，此外應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估過程的透明度。

最后，不僅應(yīng)區(qū)隔安全評(píng)估與安全審查，而且應(yīng)明晰各個(gè)不同數(shù)據(jù)出境方式的適用情形，盡快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)出境制度的合理化與體系化。常理來說，適用于普遍數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)的安全評(píng)估與安全審查應(yīng)有明確的區(qū)別。國(guó)家安全審查制度的優(yōu)勢(shì)在于具有較強(qiáng)靈活性以應(yīng)對(duì)國(guó)家安全的復(fù)雜性與不可預(yù)測(cè)性。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估則包含著安全考量也包含著個(gè)人信息保護(hù)考量，而個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)的制度目的也可通過數(shù)據(jù)出境制度中的標(biāo)準(zhǔn)合同與認(rèn)證制度實(shí)現(xiàn)。過于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估中的安全評(píng)估事項(xiàng)，可能造成制度適用場(chǎng)景的重合和制度比較優(yōu)勢(shì)無法充分發(fā)揮的后果。

四、模式選擇二：以限縮解釋為中心的分析

如果將“最終結(jié)論”理解為復(fù)評(píng)結(jié)果僅僅是國(guó)家網(wǎng)信部門作出的最終結(jié)論，而非不可訴的行政終局行為，則面臨著更為嚴(yán)峻的行政復(fù)議與行政訴訟救濟(jì)的實(shí)質(zhì)性困難。

（一）“最終結(jié)論”的限縮解釋

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”的第二個(gè)可能解釋是對(duì)“最終結(jié)論”作出限縮性解釋，即最終結(jié)論并不指評(píng)估結(jié)論是行政終局行為，僅僅指復(fù)評(píng)結(jié)果是國(guó)家網(wǎng)信部門作出的最終結(jié)論，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的相對(duì)人可以對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的結(jié)果提起行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。通過對(duì)比《辦法》的征求意見稿和正式稿，《辦法》明確了評(píng)估不同環(huán)節(jié)的程序性要求，并增加了復(fù)評(píng)程序，意在為相對(duì)人提供更為明確的指引和一定的救濟(jì)路徑。一是《辦法》的正式稿明確了省級(jí)網(wǎng)信部門是接受申請(qǐng)的主體，且明確了省級(jí)網(wǎng)信部門完成完備性查驗(yàn)的時(shí)間要求及材料補(bǔ)正程序，以及明確了該完備性查驗(yàn)的時(shí)間是不計(jì)算在國(guó)家網(wǎng)信部門作出正式受理的時(shí)間之內(nèi)的。二是《辦法》正式稿提供了申報(bào)材料不符合要求時(shí)的補(bǔ)正程序，明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的完成時(shí)間期限為發(fā)出書面受理通知書之日起45日。三是《辦法》增加了數(shù)據(jù)處理者申請(qǐng)復(fù)評(píng)的權(quán)利，以及復(fù)評(píng)的法律效力。然而，在海量的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估涌來之后，《辦法》中較為粗略的規(guī)定必然面臨實(shí)踐中細(xì)化規(guī)則的要求。在大量的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生之后，當(dāng)事人或存在尋求行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)的較大需求。

（二）行政復(fù)議救濟(jì)的困境

假設(shè)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估可以行政復(fù)議救濟(jì)，有兩項(xiàng)突出優(yōu)點(diǎn)：一是行政復(fù)議范圍遠(yuǎn)大于行政訴訟，根據(jù)概括性條款，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。二是行政復(fù)議向行政機(jī)關(guān)提起，而數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的爭(zhēng)議需要有管理經(jīng)驗(yàn)和專門知識(shí)方可判定，行政機(jī)關(guān)比法院更為適合從事糾紛解決的工作。但數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估如可進(jìn)行行政復(fù)議，則存在以下困境：

第一，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估如進(jìn)行復(fù)議，缺乏層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，主要通過審查具體行政行為的合法性和適當(dāng)性，為受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是由國(guó)家網(wǎng)信部門作出的具體行政行為，如果進(jìn)行復(fù)議，是否仍由國(guó)家網(wǎng)信部門進(jìn)行復(fù)議？國(guó)家網(wǎng)信部門作出的結(jié)論，不可能交給國(guó)務(wù)院，或者由本部門行政復(fù)議？根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)復(fù)議?！痹跀?shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度中，省級(jí)網(wǎng)信部門并不作出評(píng)估決定，其職責(zé)只是在時(shí)間要求內(nèi)完成完備性查驗(yàn)以及依照程序補(bǔ)正材料。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估仍由國(guó)家網(wǎng)信部門組織并作出評(píng)估決定。因此，如果可以申請(qǐng)行政復(fù)議，則應(yīng)由相對(duì)人向國(guó)家網(wǎng)信部門申請(qǐng)行政復(fù)議。但經(jīng)過了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估和復(fù)評(píng)，再次向國(guó)家網(wǎng)信部門申請(qǐng)復(fù)議，等于一個(gè)部門審查行政行為三次，是否具有實(shí)際意義？數(shù)據(jù)處理者對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。但目前以數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估可能產(chǎn)生的體量判斷，國(guó)務(wù)院很難專門設(shè)置部門和組織專業(yè)隊(duì)伍對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估作出最終決定。

第二，如果可以進(jìn)行行政復(fù)議，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與復(fù)評(píng)的關(guān)系如何？評(píng)估和復(fù)評(píng)應(yīng)該作為一個(gè)行政行為還是兩個(gè)行政行為？我國(guó)法律存在類似的復(fù)評(píng)、復(fù)核制度。如公安部2008年《道路交通事故處理程序規(guī)定》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的，可以在規(guī)定期限內(nèi)書面提出復(fù)核申請(qǐng)；上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以審查，并作出復(fù)核結(jié)論。《中華人民共和國(guó)教師法》第39條規(guī)定，教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。在這些制度中，均是相對(duì)人向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出復(fù)核、申訴，并不符合數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估仍然向國(guó)家網(wǎng)信部門申請(qǐng)復(fù)評(píng)的情形?！掇k法》也未提供數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的行政復(fù)議救濟(jì)路徑。因此，如相對(duì)人可以提起行政訴訟救濟(jì)，應(yīng)將數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與復(fù)評(píng)作為一個(gè)整體的行政行為。

可以預(yù)見，未來對(duì)安全評(píng)估允許復(fù)議面臨著實(shí)質(zhì)性的困難。國(guó)家網(wǎng)信部門并不適合同時(shí)作為作出評(píng)估決定和對(duì)評(píng)估決定復(fù)議的機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院設(shè)置相關(guān)部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)。

（三）司法救濟(jì)的實(shí)踐難題

司法審查也是傳統(tǒng)行政法的核心支柱，具有確保行政機(jī)關(guān)遵循立法機(jī)關(guān)的意志、避免行政機(jī)關(guān)被利益集團(tuán)俘獲、促進(jìn)行政決策的合理性、增進(jìn)行政決策的透明度和保證公眾參與等制衡行政權(quán)力的功能。①但是，司法審查制度的確立、運(yùn)轉(zhuǎn)多少會(huì)減損行政權(quán)的效率，這是不言而喻的事實(shí)。②因此數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估如果可以申請(qǐng)司法救濟(jì)，也存在實(shí)踐中亟待解決的實(shí)際困難：

第一，專業(yè)性過強(qiáng)司法審查力有不逮。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估涉及專業(yè)數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)，又涉及模糊的國(guó)家安全考量與不確定概念，世界各國(guó)均存在不同程度的專業(yè)力量不足問題。以歐盟為例，歐盟委員會(huì)即使擁有技術(shù)專長(zhǎng)的官僚和高水平律師團(tuán)隊(duì)，也無法準(zhǔn)確認(rèn)定“充分性認(rèn)定”中需要確認(rèn)的第三國(guó)立法的保護(hù)水平：歐洲人權(quán)法院往往也需要數(shù)年時(shí)間才能對(duì)監(jiān)控案件作出判決；對(duì)于海量的數(shù)據(jù)工作，歐盟已有其他繁重任務(wù)、人手嚴(yán)重不足且對(duì)國(guó)家安全立法缺乏專業(yè)能力的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)無力應(yīng)對(duì)。歐盟評(píng)估主體的“能力赤字”，使得“充分保護(hù)水平”的評(píng)估呈碎片化趨勢(shì)。③基于該數(shù)據(jù)評(píng)估的復(fù)雜性、專業(yè)性，司法機(jī)關(guān)存在實(shí)質(zhì)審查上的困難。即使可以進(jìn)行司法審查，法院應(yīng)從司法實(shí)踐倫理出發(fā)，通過設(shè)定合法性標(biāo)準(zhǔn)與程序性義務(wù)對(duì)明顯具有不合理情形的評(píng)估結(jié)論作出甄別和判斷。第二，如果進(jìn)行數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的司法審查，實(shí)際中的第三人制度如何實(shí)踐？我國(guó)《行政訴訟法》第29條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！比鐢?shù)據(jù)處理者向法院提起對(duì)國(guó)家網(wǎng)信部門的行政訴訟，涉及個(gè)人信息權(quán)益的第三人是否應(yīng)被通知參加訴訟？“超過10萬人個(gè)人信息和1萬人個(gè)人敏感信息出境”也使得潛在的第三人數(shù)量過多，不可能實(shí)現(xiàn)行政訴訟第三人的訴訟制度。

因此，如果數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估可以獲得后續(xù)的行政訴訟救濟(jì)，仍有實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)困難。法院不能裁決安全評(píng)估決定的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，可能僅能就評(píng)估部門是否遵循了正當(dāng)程序原則進(jìn)行審查。由于安全評(píng)估具有國(guó)家安全考量，不應(yīng)對(duì)安全評(píng)估結(jié)論作出實(shí)質(zhì)性審查。但是，可以在司法審查層面考察程序的合法性，是否遵循了時(shí)限要求與透明度要求，這是具體行為行政正當(dāng)程序的重要體現(xiàn)。

余論

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估與我國(guó)現(xiàn)有的諸多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、影響評(píng)估、安全評(píng)估相比，在法律依據(jù)、評(píng)估主體、法律效果方面均具有一定獨(dú)特性。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估由法律設(shè)定并由規(guī)章設(shè)定具體規(guī)則，從法律性質(zhì)的角度考察，并非國(guó)家行為、安全審查制度，因具備具體行政行為的實(shí)質(zhì)性要素，法律屬性應(yīng)為具體行政行為。作為一種具體行政行為，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的復(fù)評(píng)結(jié)果為“最終結(jié)論”的法律含義是什么？不同的答案引向了不同的可能性。第一，如果“最終結(jié)論”的法律含義是數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是終局行為，不可進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟，《辦法》作為規(guī)章并無權(quán)限規(guī)定。數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估基于國(guó)家安全例外成為行政終局行為，在法律系統(tǒng)內(nèi)達(dá)成自洽仍需進(jìn)行制度修改或擴(kuò)張解釋。對(duì)于可能海量的常態(tài)化的基于動(dòng)態(tài)數(shù)量的個(gè)人信息出境安全評(píng)估情形，應(yīng)考慮提高安全評(píng)估透明度，出臺(tái)指南并提供一定的救濟(jì)路徑。第二，如果“最終結(jié)論”的法律含義是復(fù)評(píng)結(jié)論僅僅是國(guó)家網(wǎng)信部門作出最終結(jié)論，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是一個(gè)可以復(fù)議可以訴訟的行政行為，則面臨復(fù)議與訴訟的實(shí)質(zhì)性障礙。安全評(píng)估基于復(fù)議主體等問題應(yīng)免于行政復(fù)議，但對(duì)于基于動(dòng)態(tài)數(shù)量情形的個(gè)人信息出境安全評(píng)估，應(yīng)允許對(duì)于程序正當(dāng)性的司法審查。但司法審查專業(yè)力量不足的問題，以及行政訴訟中第三人制度如何實(shí)踐都有待進(jìn)一步討論。

互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域近年來的治理手段給傳統(tǒng)行政法理論提出了諸多挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度的救濟(jì)問題僅僅是管中窺豹。應(yīng)對(duì)國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)，各種安全審查、安全評(píng)估制度被廣泛應(yīng)用，但其程序、權(quán)利義務(wù)、救濟(jì)方式大多缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定。由于網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全的特殊性，在政府采購、數(shù)據(jù)跨境、外資審查等大量領(lǐng)域存在國(guó)家安全例外，但其具體標(biāo)準(zhǔn)模糊，救濟(jì)路徑不明。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些規(guī)則將日益成為影響公民、法人的重要制度，亟待學(xué)界的進(jìn)一步深入研究。

（責(zé)任編輯：王玎）