楊海英

“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度?！?sup>[1]黨的百年奮斗史就是一部制度治黨的發(fā)展史，從中共一大通過的黨綱和二大通過的黨章開始，黨內法規(guī)從提出到寫入黨章，從規(guī)范化到制度化再到體系化，歷經了從思想建黨到制度治黨的探索和實踐。

一、新時代黨內法規(guī)體系的建構梳理

（一）新時代黨內法規(guī)體系的建構歷程

黨的十八大以來，黨中央立足中國的發(fā)展、民族的未來、人民的期待，提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，將“治國”和“治黨”緊密結合起來，梳理黨內法規(guī)體系的建構時間線，經歷了三個階段。

頂層設計階段（2012—2014）：黨的十八大之后，黨中央立足已有的黨內法規(guī)，率先從黨內法規(guī)體系的制度設計和內容框架著手，2013年5月《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》這部黨內“立法法”開啟， 12月《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》正式發(fā)布，黨內法規(guī)體系邁向內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效，2014年10月黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規(guī)體系”納入全面推進依法治國總目標，作為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的必然要求。黨內法規(guī)建設更加規(guī)范化程序化。

立柱架梁階段（2015—2017）：2016年12月，黨中央召開全國黨內法規(guī)工作會議，印發(fā)了《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，提出到建黨100周年時，形成完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度保障體系，對新形勢下黨內法規(guī)建設做出了統(tǒng)籌部署，黨內法規(guī)建設邁向制度化建設階段。

成熟定型階段（2018—2021）：黨的十九大后，2017年10月形成的《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》，確立了“1+4”基本框架的邏輯，規(guī)劃黨內法規(guī)制定清單，黨內法規(guī)建設開始走向體系化。2021年7月1日建黨百年時，基本建成了完善的黨內法規(guī)體系，這一重要里程碑標志著黨內法規(guī)體系已邁向高質量發(fā)展階段。目前中央既從宏觀層面進行擘畫，又從微觀角度完善空白，既從理論框架上進行完善，又對操作層面進行了指導，是新時期治國與治黨重大成果和重要實踐。

（二）新時代黨內法規(guī)體系的建構原則

新時代黨內法規(guī)體系的建構是推進黨的建設新的偉大工程，也是加快黨的自我革命的科學化、規(guī)范化、法治化的實踐進程，要構建科學完備的黨內法規(guī)體系，必須立足治黨、治國目標建構原則。

堅持以黨的領導為根本方向。黨內法規(guī)首先姓“黨”，旗幟鮮明地講政治是黨的鮮明主張。堅定黨的政治方向、堅守黨的政治理想、堅守黨的路線方針政策。堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持中國特色社會主義的“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅決捍衛(wèi)“兩個確立”是新時代黨內法規(guī)最重要的建構原則。

堅持以憲法為根本基石。黨內法規(guī)也姓“法”，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定：中華人民共和國的一切公民和組織，都必須以憲法為根本活動準則，維護憲法權威。黨章規(guī)定：黨必須在憲法和法律規(guī)范的范圍內活動。黨內法規(guī)的制定也必須在憲法和法律界定的范圍內，必須以《憲法》為底線，保護憲法賦予公民的合法權利和自由；必須與憲法和法律銜接協(xié)調，注重“黨規(guī)”與“國法”的一致性與統(tǒng)一性，不能超越和突破憲法與法律的界限；必須堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持責權法定原則。

堅持以黨章為根本遵循。黨章是黨內法規(guī)的根本大法，是規(guī)范黨員思想和活動和貫穿黨的一切活動的最高準則，在黨內法規(guī)體系制定、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，黨章是根本遵循和制定依據(jù)，必須圍繞黨的性質和宗旨，全面貫徹黨的指導思想和路線方針，體現(xiàn)黨的紀律作風和權利義務，把黨章對黨組織和個人的高標準嚴要求細化到具體工作中，落實到實際操作中。

堅持以實踐為根本標準。黨內法規(guī)體系是為依規(guī)治黨、全面從嚴治黨而建。更是為全面依法治國而建。這是服務社會主義現(xiàn)代化的實踐，也是服務于民族偉大復興偉業(yè)的必然。對此，必須立足黨的領導、黨的建設，黨的事業(yè)、黨的斗爭實際，堅持一切從實際出發(fā)、從問題出發(fā)、從需求出發(fā)，真正解決黨內思想、工作中需要規(guī)范和治理的問題，放在具體實踐中務實管用高效，推動黨的自身建設更加科學有序和規(guī)范有效。

二、黨內法規(guī)體系的理論闡釋與時代意義

（一）黨內法規(guī)體系的理論闡釋

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第3條明確規(guī)定了黨內法規(guī)的定義，既有理論內涵又有邏輯外延。首先來看，黨內法規(guī)的制定主體是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關，然后是各省、自治區(qū)、直轄市黨委；其次從價值維度來看，黨內法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，是用來規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的；從實施過程來看是依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。

對此，從四個維度來解讀：一是有中國特色的制度體系。從制定主體、價值維度來看，黨內法規(guī)體系是根植于社會主義民主政治制度，源于中國共產黨政黨性質、根本宗旨和價值使命，在中國共產黨領導下的中國特色社會主義法治建設不斷形成了一款獨具有創(chuàng)新價值和首創(chuàng)精神的理論成果。這對作為馬克思主義執(zhí)政黨而言，黨內治理和監(jiān)督是考驗政黨先進性和自律性的一項重大課題，中國共產黨不僅做到了，而且具備了相應的法律體系。

二是兼具價值導向的功能體系。從適用范圍、調整內容來看，黨內法規(guī)體系是對黨的各級組織和個人進行規(guī)范、約束、監(jiān)督和懲戒的法律法規(guī)，是用來管理約束規(guī)范黨員領導干部的重要工具，也是用來調整黨內組織與個人黨內生活及其工作關系，解決矛盾、保障權利、履行義務、實現(xiàn)黨內公平正義、維護黨內法治生態(tài)、管理黨內事務的重要“法杖”。這其中既包含靜態(tài)的黨內法規(guī)制度體系，又包含動態(tài)的政黨治理運行規(guī)程。

三是系統(tǒng)規(guī)范的法治體系?，F(xiàn)行的黨內法規(guī)體系從框架結構和法律效力來看，是一個由黨章為根本、由民主集中制為核心、由準則條例等中央黨內法規(guī)為主干構成的框架體系，也是由黨的領導法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)為支撐的“1+4”有機統(tǒng)一整體。目前，全黨已有3718部現(xiàn)行有效的黨內法規(guī)，包括211部中央黨內法規(guī)、170部部委黨內法規(guī)、3327部地方黨內法規(guī)。

四是有學科支撐的理論體系。黨內法規(guī)體系既是法學的研究范疇，也是黨建學、政治學、馬克思主義基本理論的研究熱點，目前國內各大高校都開設了黨內法規(guī)學，各科研院所也將黨內法規(guī)作為研究對象，在學科研究、體系建設、人才隊伍等方面做了大量的研究和探索，黨內法規(guī)理論逐漸成熟成為體系。

（二）黨內法規(guī)體系的時代意義

在“百年未有之大變局”的今天，在黨團結帶領全國人民實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的關鍵時刻，推動黨內法規(guī)體系在應對“四大考驗”破除“四大危險”實踐中開啟法治化新征程，是新時代賦予我們的使命擔當。

昭示著依法執(zhí)政、依法行政進入新發(fā)展階段。依法執(zhí)政“既要依據(jù)憲法法律治國理政，又要依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”^[2]，推動黨執(zhí)政方式法治化發(fā)展，新時代黨內法規(guī)體系繼續(xù)加強黨的領導和黨的建設，著力提升黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政水平規(guī)范化，法治化、科學化、全面推進依法治國，才能建成法治國家、法治政府、法治社會。

標志著依規(guī)治黨、全面從嚴治黨邁上新臺階。黨的二十大報告強調：堅持制度治黨、依規(guī)治黨。中國共產黨黨內最新統(tǒng)計公報：截至2022年底，中國共產黨已有黨員9804.1萬人，基層黨組織506.5萬個。從建黨之初的50多人發(fā)展到今天的9800多萬名黨員，靠的就是鐵一般的紀律和規(guī)矩。自我革命是我黨的制勝法寶，是破解政黨興衰周期律的必由之路，為全面從嚴治黨提供了完備的法律規(guī)范，保障了黨的建設先進性和純潔性，也為社會主義現(xiàn)代化建設提供堅強的政治保證。

推動了全面依法治國實現(xiàn)新跨越。全面貫徹“依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”的重要指示。堅定“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。^[3]黨中央把“治黨”和“治國”緊密結合起來，是因為依規(guī)治黨本質上也是依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安保駕護航。

加速了中華民族的偉大復興進程。人類社會的向前發(fā)展，經歷了從低級到高級，從愚昧到文明的發(fā)展歷程，中國特色社會主義最大的優(yōu)勢就在于中國共產黨的領導，黨的領導和建設不斷走向科學化、規(guī)范化、法治化，是中國共產黨回答中國之問、世界之問、人民之問、時代之問的中國方案，實現(xiàn)“中國之治”的中國智慧，是以習近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點，從目標與路徑，方法與保障維度，構建民族復興的重要支撐和重大成就，以中國式現(xiàn)代化推進中華民族的偉大復興，奠定了堅實的制度基礎，提供了重要保障。

三、新時代完善黨內法規(guī)體系的實現(xiàn)路徑

新時代在全面依法治國的進程中完善黨內法規(guī)體系，必須圍繞習近平法治思想，堅持制度治黨和依規(guī)治黨，構建黨內法規(guī)制度體系、實施體系、監(jiān)督體系、保障體系，是實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進的必由之路。

（一）科學立法：完善高質量的黨內法規(guī)體系

注重與時俱進。黨內法規(guī)體系不僅要調整黨員個體與個體、個體與組織的關系，還要調整工作關系、經濟關系、社會關系等，規(guī)范的不僅有黨員思想還有工作、學習、生活，隨著時代的發(fā)展，對照十年來黨內查處的案例，黨內法規(guī)更應約束公權力的行使、廉潔自律，道德情操。10年來，黨中央共制定修訂黨內法規(guī)156部，占現(xiàn)行有效中央法規(guī)的70.5%，為加強黨的領導提供了行為準則和負面清單。

強調目標導向。黨章是黨內法規(guī)的“根本法”，是立黨之本、治黨之要的總章程，所有黨內法規(guī)都必須以黨章為綱，將黨章的核心思想和精髓體現(xiàn)在具體的準則條例規(guī)定中；同時作為政黨“憲法”，遵循最高政治原則和根本政治規(guī)矩，堅持“兩個維護”堅持民主集中制，是黨依法執(zhí)政提重大原則和重要指導；作為黨自我革命和自我約束的部門法，黨內法規(guī)體系更應在《憲法》統(tǒng)領下的制定實施。

聚焦問題導向。習近平總書記列舉了目前黨內法規(guī)體系在實施中發(fā)現(xiàn)的問題：流于形式類，主要是制定制度時脫離了實際，缺乏可行性；過于原則類，主要是缺乏具體的量化標準，缺乏操作性；簡要提倡類，只有要求沒有問責，缺乏剛性約束力；模糊籠統(tǒng)類，大炮打蚊子，隔靴搔癢，牛欄關貓。^[4]所以，在彌補現(xiàn)有法規(guī)空白糾正偏差的立法過程中，一定要堅持在精不在多的理念，秉持“于法周延，于事簡便”的原則，體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神和法治思維，黨內法規(guī)才具有思想指導性和現(xiàn)實針對性。

堅持系統(tǒng)觀念。黨內法規(guī)體系是我國現(xiàn)有法律規(guī)范體系的有效補充，也是對黨內群體的更高標準更嚴要求。從普通黨員到領導干部，從中央機關到基層自治，規(guī)范的不僅有政治生活、工作作風、組織建設，還有選人用人、巡視問責、紀律處分的監(jiān)督；不僅法治對象和范圍全覆蓋，還有整個黨內法規(guī)體系的根本性規(guī)則；既有黨的組織機構設置、運行等主體性規(guī)則，還包括黨員或黨組織的行為性規(guī)則，責任追究、監(jiān)督救濟的保障性規(guī)則；既有實體也有程序，既有預防也有監(jiān)督，既圍繞黨的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，又以監(jiān)督、激勵、懲戒的形式，才能形成全領域、全時段、全方位的黨內法規(guī)體系。

（二）嚴格執(zhí)法：優(yōu)化高效的黨內法規(guī)實施體系

法律的生命力在于實施，依規(guī)治黨能否實現(xiàn)，就在于現(xiàn)行黨內法規(guī)體系是否聚焦黨內依法執(zhí)政依法行政中出現(xiàn)的問題，是否對癥施策、是否落地見效。

嚴格糾治作風。2012年12月4日，中央出臺的“八項規(guī)定”，就是用鐵的紀律來治理“四風”問題的成功典范，很多要求現(xiàn)在都列入了《中國共產黨紀律處分條例》，如對婚喪喜慶宴請的規(guī)定，違規(guī)收受禮品禮金、違規(guī)發(fā)放津補貼或福利、接受影響公正執(zhí)行公務的安排的處罰，為黨員干部的作風建設劃出了“紅線”和“邊界”，群眾拍手歡迎，社會風清氣正，作風建設“永遠在路上”。

依法規(guī)范行政。作為執(zhí)政黨在管理服務社會和基層群眾工作中，必須做到黨依法領導、依法執(zhí)政、依法行政，特別是對某一領域重要關系或重要工作，做出了明確的規(guī)定和要求，新時代各項工作必須堅持制度化、實現(xiàn)規(guī)范化、形成程序化，特別是《關于黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨廉潔自律準則》是目前廣大的黨員干部嚴格黨規(guī)黨紀的基本遵循，能保證各級黨組織和黨員干部依法履行好黨和人民賦予的職責和使命。

嚴格管束“公權力”。黨內法規(guī)約束的首先是權力，為人民服務的公權力。黨內用若干規(guī)定、辦法、細則和規(guī)定，就是用來管住公權力的邊界和程序的。特別是對執(zhí)紀執(zhí)法部門衍生權利裁量權的制約，形成對“公權力”的敬畏心，黨內的《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》就是規(guī)范約束各項公權力的謹慎行使、對人民負責，受法律監(jiān)督，自覺將依法執(zhí)政、依法行政的法治思維和法治能力推向更高水平。

堅決守住“底線”。習近平總書記強調得好：黨員干部不要踩“紅線”，不要越“底線”，更不要闖“雷區(qū)”。對于違紀違法的人，堅決做到“五個不”：不以權勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”，不開“天窗”，目的就是為了杜絕“破窗效應”。^[5]面對越來越多的金錢、物資、權色的誘惑，對黨員干部黨性的考驗越來越大，黨內法規(guī)就是黨內守住“底線”的“緊箍咒”，更是保護監(jiān)督黨內干部的“護身符”。

（三）公正司法：筑牢嚴密的黨內法規(guī)監(jiān)督體系

黨內法規(guī)既是監(jiān)督，更需要監(jiān)督執(zhí)行黨內法規(guī)，充分發(fā)揮黨內各級紀委監(jiān)委、巡視利劍、群眾和媒體多層級的監(jiān)督體系構建黨的監(jiān)督體系。

重點監(jiān)督與普遍約束相結合。從近十年來黨內腐敗案件來看，資金密集的金融系統(tǒng)、資源富集的國資系統(tǒng)等機構部門需有行之有效的法律規(guī)章加以監(jiān)管約束。如目前金融系統(tǒng)已有9部金融法律和16部金融法規(guī)，規(guī)范調整的是資金資源的職責劃分和權利分配，側重的是金融機構的風險管理，而監(jiān)管漏洞和監(jiān)管權力的法規(guī)甚少，容易產生對金融高層監(jiān)管的較大紕漏。因而要通過加強行業(yè)培訓和風險點的管控，從問題出發(fā)對金融、國資等系統(tǒng)開展重點監(jiān)督。

專項整治與常規(guī)查辦雙管齊下。黨的十九大以來，黨中央開展了政法系統(tǒng)掃黑除惡專項整頓、糧油購銷系統(tǒng)腐敗問題專項查辦。堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨，依據(jù)憲法治國理政，確保黨既依據(jù)憲法治國理政又依據(jù)黨章管黨治黨、從嚴治黨，堅持用零容忍態(tài)度懲治腐敗，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制。

關鍵少數(shù)與絕大多數(shù)互相監(jiān)督。全面從嚴治黨，要抓“關鍵少數(shù)”更要抓絕大多數(shù)。^[6]依規(guī)治黨執(zhí)行得怎樣，領導干部特別是“一把手”這個能否以身作則、帶頭維護制度權威，帶頭執(zhí)行、以上率下，“其身正不令而行”，普通黨員、基層干部紛紛效仿，相互監(jiān)督，以黨風帶政風促民風，共同營造風清氣正的政治生態(tài)，保持令行禁止的法治狀態(tài)。

巡視利劍與舉報監(jiān)督同步進行。黨中央把巡視作為加強黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略制度安排，強調發(fā)揮巡視利劍作用，就是黨內發(fā)現(xiàn)問題、剜毒祛瘡、形成震懾、及時糾偏的重要舉措。黨的十八大以來，行業(yè)領域的腐敗與蛀蟲，比如石油系統(tǒng)、國家體育總局的腐敗案例，都是在專項巡視發(fā)現(xiàn)查處的，在互聯(lián)網(wǎng)和自媒體普及的今天，黨的監(jiān)督和群眾監(jiān)督同步進行，監(jiān)督渠道不斷暢通，許多隱蔽“換馬甲”類貪污腐敗、生活作風問題不斷“浮出水面”。

（四）全黨守法：打造有力的法規(guī)保障體系

在全面依法治國背景下，繼續(xù)強化法治思維、培育法治理念，形成法治文化是最堅強有力的法規(guī)保障體系，主要是做到貫徹習近平法治思想。2022年10月，中共中央黨史和文獻研究院編輯出版的《習近平關于依規(guī)治黨論述摘編》在全國發(fā)行，為新時代如何堅持依規(guī)治黨推進全面從嚴治黨指明了方向：堅持制度治黨、依規(guī)治黨是習近平法治思想的立足國際國內復雜局勢，結合兩個百年奮斗目標作出的重大判斷和重要戰(zhàn)略，是開辟馬克思主義中國化時代化新境界的重要成果。

堅定正確的政治方向。習近平總書記強調：“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治”，法治服務于政治，政治實現(xiàn)于法治?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！?sup>[7]作為馬克思主義執(zhí)政黨，堅定正確的政治方向是依規(guī)治黨的基本遵循，推進依規(guī)治黨，做到“兩個維護”，堅定“兩個確立”是必須堅守的政治原則。

切實提升法治思維。全面貫徹依規(guī)治黨，是黨內每位同志的職責使命，堅持依法執(zhí)政、依法行政，依法辦事、依法用權，依法監(jiān)督、依法管理，努力形成規(guī)則思維、程序思維、制約思維、底線思維、平等思維，推動各項工作依法有序，才能為構建法治政府、法治社會、法治國家夯實基礎。

形成法治價值文化。理論的清醒才有政治的堅定，要積極探索政黨發(fā)展規(guī)律，走出政黨興衰周期律，形成政黨建設獨特價值文化，不斷提升黨自我革命的主動性和自覺性，讓黨內法規(guī)體系成為“中國之治”的獨特制度優(yōu)勢，為構建中國特色社會主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實制度根基，為人類社會發(fā)展貢獻中國智慧和中國方案。

參考文獻：

[1]光明網(wǎng).加強黨內法規(guī)制度建設 推動全面從嚴治黨的縱深發(fā)展[EB/OL].https：//www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/201811/t20181105-182769.html，2018-11-05.

[2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].人民出版社，2022：11-25.

[3]光明網(wǎng).加強黨內法規(guī)制度建設 推動全面從嚴治黨的縱深發(fā)展[EB/OL].https：//www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/201811/t20181105-182769.html，2018-11-05.

[4]習近平.習近平著作選讀：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[5]習近平.習近平著作選讀：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[6]習近平.習近平著作選讀：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[7]陳一新.學習貫徹習近平法治思想需要把握好十大關系[N].人民日報，2021-12-08（07）.

作者：中共四川省達州市開江縣委黨校副校長

責任編輯：劉小僑