孫小艷 馬一鳴 范俊峰

西安中策資訊房地產(chǎn)評估有限公司 陜西 西安 710000

2020年推出并實施的新《土地管理法》在其第四十五條對成片開發(fā)的概念進行了提出。同年，自然資源部也在《土地征收成片開發(fā)標準》（試行）中對成片開發(fā)的具體定義、審批程序以及方案設(shè)計內(nèi)容等進行了細化規(guī)定，各地區(qū)隨之也對方案設(shè)計指南以及具體實施細則進行了出臺。根據(jù)成片開發(fā)方案在近年來的設(shè)計實踐經(jīng)驗，筆者認為方案設(shè)計的核心問題在于范圍劃定，在不同因素的影響下，范圍劃定的結(jié)果會在一定程度下與開發(fā)初衷相悖。

1 土地征收成片開發(fā)的起源和意義

基于城鄉(xiāng)二元土地所有制，我國需要通過土地征收為城市化和工業(yè)化的進程提供土地要素方面的保障。因此，土地征收制度一直都是我國政府和專家學者重點研究的問題，且在社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展下，土地征收制度也完成了幾次重大改革。在土地征收制度改革的過程中，保障公共利益的需要一直是我國征地制度的原則所在，但由于公共利益一直沒有明確的界定，且征地范圍逐年增加，這就造成了征收的土地開發(fā)利用率不高，同時存在建設(shè)空間較為無序、分散等問題[1]。直到新《土地管理法》的修正，其對公共利益進行了明確的界定，并對土地征收的范圍進行了一定限制，最終提出了更符合公共利益需求的土地征收成片開發(fā)策略。

純公益性用地包含保障性安居工程、公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外交與軍事等四類，與其相比，成片開發(fā)則是通過高效節(jié)約的土地利用率和對公益用地進行高標準供給，來實現(xiàn)城市在保障高質(zhì)量前提下進行可持續(xù)發(fā)展的方式，因此，成片開發(fā)同樣屬于公益范疇[2]。其實，1956年國務院就曾提出應重視起土地成片的集中建設(shè)，各地區(qū)也在此政策的指引下進行過一定的摸索與探尋，但如何在規(guī)定的規(guī)模下進行土地成片開發(fā)，并確保土地節(jié)約且高效利用，一直是難以解決的重點問題?，F(xiàn)階段，新《土地管理法》的修正落實了基于國土空間規(guī)劃視角下旨在提升城市可經(jīng)營性空間的土地征收成片開發(fā)方案，其目的是對土地征收成片開發(fā)的利益協(xié)調(diào)、功能布局以及規(guī)模范圍等方面進行明確，并通過監(jiān)督完成高質(zhì)量實施，最終使土地征收成片開發(fā)的方案達成與國土空間規(guī)劃各方面標準的銜接。

2 成片開發(fā)在范圍劃定方面的主要問題

結(jié)合近年來各地區(qū)對土地征收成片開發(fā)方案的實施經(jīng)驗，筆者總結(jié)出量、形、性、序四個方面關(guān)于范圍劃定的問題。其中，量表示所需用地指標以及成片開發(fā)范圍的面積設(shè)定問題；形表示成片開發(fā)范圍的規(guī)整度以及形狀問題；性表示成片開發(fā)范圍的構(gòu)成以及用地性質(zhì)的問題；序表示成片開發(fā)在具體實施計劃方面的問題[3]。

2.1 成片開發(fā)的范圍劃定面積較小

關(guān)于土地征收成片開發(fā)是否應該設(shè)置具體規(guī)模要求，相關(guān)領(lǐng)域一直存在爭議，其中主要有兩種觀點。第一種觀點認為，成片開發(fā)應當對其規(guī)模要求進行具體的設(shè)置，如按照社區(qū)設(shè)施或控規(guī)單元的覆蓋半徑約50至80hm2的范圍充當最小單元，或按照不同的城市規(guī)模進行差異化標準劃分；第二種觀點認為，無需對成片開發(fā)的規(guī)模進行具體設(shè)置，由于各地區(qū)實際情況具有較大的差異性，對其規(guī)模的標準進行強行設(shè)置極易造成制度運行成本的增大，并且可能會對制度的嚴肅性和權(quán)威性造成一定損害。最終結(jié)合各地區(qū)成片開發(fā)方案的實施經(jīng)驗，筆者發(fā)現(xiàn)實際的成片開發(fā)范圍劃定面積均小于有關(guān)專家曾提出的劃分規(guī)模標準。事實上，實際成片開發(fā)的具體面積劃定都是以用地需求作為導向的，而各地區(qū)在用地需求方面具有較大的差異性，因而實際開發(fā)的范圍劃定面積偏小。

2.2 范圍劃定形狀不規(guī)整，難以進行后續(xù)銜接

如按照非公益性用地構(gòu)成可將成片開發(fā)方案分為三類，分別為：其一，居住用地占總用地比重一半及以上的稱為居住為主開發(fā)方案；其二，倉儲和工業(yè)用地占總用地比重一半及以上的稱為產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案；其三，同理以商業(yè)用地為主的稱為商業(yè)為主開發(fā)方案[4]。通過各地不同類型成片開發(fā)方案的實踐樣本分析，可得出產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案中的公益性用地占比偏低，而為達到公益性用地滿足占比要求，其規(guī)整度方面就要做出一定犧牲。總結(jié)樣本規(guī)律來看，造成范圍劃定形狀不規(guī)整的原因就是“投機取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地區(qū)將狹長的道路用地劃分在公益用地占比中。而做出這種選擇的原因主要有兩點，其一，道路用地是具有最廣泛分布的公益性用地，產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近公益相關(guān)設(shè)施偏少，道路用地是無奈之選；其二，道路用地具有較強的可實施性，因此也是產(chǎn)業(yè)為主方案公益用地的最優(yōu)選擇。越來越多的地區(qū)在此原因下將道路用地劃入公益用地占比，將可能造成未來相鄰片區(qū)進行成片開發(fā)時由于道路用地的不足難以進行銜接。

2.3 未充分與國土空間規(guī)劃體系銜接

1.過渡期的國土空間規(guī)劃總要迎合成片開發(fā)的需求，如某地為實施以旅游為主的成片開發(fā)方案，就需要國土空間將局部鐵路與高速公路規(guī)劃入成片開發(fā)范圍；

2.控制性規(guī)劃由于不滿足成片開發(fā)的實施要求而做出修改，如為符合公益性用地的占比需求，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近增添綠地范圍；

3.成片開發(fā)的實施與長期規(guī)劃控制之間的銜接存在矛盾，如，在拆遷難度的限制下，成片開發(fā)只對局部地塊進行了范圍劃定，造成了大量邊角地的遺留，這與長期規(guī)劃中解決邊角地問題的初衷相悖。

2.4 實施方案具有明顯的需求導向

實施方案綜合體現(xiàn)了規(guī)劃用地性質(zhì)、用地現(xiàn)狀以及目標用地等情況。在方案考核壓力的影響下，實際的目標用地更偏向于近期需求的實施，而對于河流水面、防護綠地、公園綠地以及道路用地等公益性用地的優(yōu)先級不高。在需求導向下進行方案實施，難以完成同步建設(shè)配套設(shè)施。

3 范圍劃定問題的原因剖析

3.1 成片開發(fā)方案的定位不夠明確

范圍劃定面積的大小決定著實際用地的定位：

1.范圍劃定的面積越大則更注重戰(zhàn)略性。其有利于實現(xiàn)規(guī)模效益，防止城市功能的不健全；有足夠的空間進行公益設(shè)施的投入；利于對同一村落的群眾進行征地補償，保障農(nóng)民權(quán)益；防止邊角地的出現(xiàn)，高效利用整體城市土地。

2.范圍劃定面積越小則更注重實施性。其符合成片開發(fā)提出的目的，有效限制了征地范圍；有利于對建設(shè)用地的指標進行節(jié)??；有利于開發(fā)方案的順利實施，避免了一戶居民不同意而擱置整個方案的情況；有利于提升考核的完成度。

3.2 公共利益評價體系較為單一

成片開發(fā)范圍形狀的規(guī)整性常常因為無法滿足公益用地的占比而犧牲規(guī)整性，這其中的主要原因就是存在“40%以上公益用地占比”這樣較為單一的公共利益評價體系。實際上的公共利益標準難以界定，且各開發(fā)范圍由于其實際環(huán)境不同、開發(fā)性質(zhì)和用途不同，也會在公益性用地占比上有不同的需求，因此單純以數(shù)據(jù)占比來進行公共利益評價是片面且不科學的。

3.3 國土空間規(guī)劃體系不夠穩(wěn)定

我國的國土空間規(guī)劃體系正處于建立初期，還不具備健全的詳細規(guī)劃。所以，現(xiàn)階段的成片開發(fā)只能依據(jù)原有的詳細規(guī)劃成果，對沒有原定規(guī)劃成果的地區(qū)只能進行臨時編制，而原有的規(guī)劃成果多以CAD編制為主，其數(shù)據(jù)的精度和質(zhì)量無法滿足精確管控的需求，極大地限制了成片開發(fā)的進展。由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近的建設(shè)用地的管控標準不夠明確，市政對于集體建設(shè)用地的定義不夠充分，導致難以滿足鄉(xiāng)村及周邊地區(qū)的旅游用地需求，這類地區(qū)在是否適用成片開發(fā)方案方面上飽受爭議。

3.4 成片開發(fā)的設(shè)計標準尚不完善

1.不具備明確的關(guān)于計劃完成情況的考核標準。計劃完成情況的考核標準應設(shè)置為土地征收以及土地出讓的實施程度，抑或從項目動工直至項目建成之間各類標準的達成程度，其對成片開發(fā)的范圍劃定以及計劃實施具有直接的影響。

2.在批復成片開發(fā)方案后其方案調(diào)整程序的具體要求不明晰。規(guī)劃在進行詳細設(shè)計與實施的過程中時，常因各種因素需要對規(guī)劃做出一定調(diào)整，在調(diào)整過程中由于沒有相應的政策支撐和指南指引，難以通過成片開發(fā)方案對其完成約束，這在極大程度上對時序安排和范圍劃定造成了影響。

4 對土地征收成片開發(fā)范圍劃定的建議

4.1 明確空間規(guī)劃視角下成片開發(fā)方案的作用和定位

成片開發(fā)方案是將空間規(guī)劃體系與空間用途管制體系相互銜接的重要手段，其在設(shè)計上與國土空間的發(fā)展規(guī)劃以及用途規(guī)劃相互銜接，在實際實施時與土地征收以及土地出讓相互銜接。首先，成片開發(fā)在結(jié)合近期發(fā)展規(guī)劃以及空間總體規(guī)劃的背景下，與實施建設(shè)的用地指標進行對接，即成片開發(fā)范圍劃定面積方面的對接。其次，完成實施計劃與實際動工需求方面的對接?，F(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃實施為15年，發(fā)改部門與空間近期規(guī)劃的實施時長一般為5年，而年度計劃實施時長以1年為基準，要想使成片開發(fā)計劃順利實施，且卓有成效，其實施時長應確保在3年左右。此外，成片開發(fā)方案的設(shè)計基礎(chǔ)應明確依照具有法規(guī)效益的國土空間詳細規(guī)劃，即讓成片開發(fā)的范圍劃定規(guī)整度、用地性質(zhì)方面與空間總體規(guī)劃進行銜接。最后，應在有明確用地性質(zhì)規(guī)劃的基礎(chǔ)性進行公益用地的劃定，實際劃定的空間決定著用地性質(zhì)，在用地性質(zhì)還未明確的情況下盲目設(shè)定公益用地占比是沒有任何意義的[5]。

4.2 對成片開發(fā)設(shè)計的制度進行完善，提升包容性

盡可能滿足公共利益的需求是開展成片開發(fā)方案的根本目的?，F(xiàn)階段，成片開發(fā)在滿足公共利益的表現(xiàn)主要為公益用地的實際占比，這種單一的評判制度不利于成片開發(fā)的有效實施。例如，工業(yè)為主的成片開發(fā)方案區(qū)域一般無法達成公益用地占比40%的標準，這就導致了為滿足標準對規(guī)劃進行修改，使劃定范圍的規(guī)整度出現(xiàn)問題，區(qū)域形態(tài)怪異。成片開發(fā)應在公益用地占比方面設(shè)置彈性標準，根據(jù)劃定區(qū)域的用地性質(zhì)不同做出相應調(diào)整。建議對成片開發(fā)的標準進行多元化評判，目前條件下，當工業(yè)用地面臨擴建需求或邊角地面臨補征需求時，也應對其進行成片開發(fā)方案的設(shè)計。成片開發(fā)方案應更注重整體性的結(jié)果，而不應該只評判單個片區(qū)。從規(guī)劃的角度來說，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍就屬于成片開發(fā)的一種形式，而在實施項目時，可以將項目現(xiàn)狀、成片劃定范圍以及周邊區(qū)域等方面的因素共同進行論證，以達成整體的片區(qū)開發(fā)。應對公益性用地占比以及劃定范圍面積進行彈性化管控，管控指標應作為建議性參考加入到成片開發(fā)方案當中。此外，應充分考慮耕地面積占比以及劃定范圍的規(guī)整度，從而實現(xiàn)多元化的成片開發(fā)評判機制。在考核標準達成且實施方案獲批后，應結(jié)合實際實施進程對成片開發(fā)方案進行合理調(diào)整，最終實現(xiàn)成片開發(fā)方案的順利有效實施[6]。

4.3 完善收益分配和監(jiān)督檢查機制

在成片開發(fā)方案實施結(jié)束后，在其結(jié)果方面應做好收益分配與監(jiān)督檢查兩方面的協(xié)調(diào)，確保成片開發(fā)方案能在國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)下進行落實。

對土地增值收益的分配機制進行完善。本著“投資者收益”的原則，充分利用社會資本來進行公益性用地的開發(fā)。首先，可以利用區(qū)域城投公司與公益性用地的開發(fā)以及經(jīng)營性用地的開發(fā)進行捆綁，從而借助市場機制來對建設(shè)公益性用地的壓力進行緩解。此外，對農(nóng)村集體經(jīng)濟進行充分引導，使其完成向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型，鼓勵農(nóng)村集體積極融入征地開發(fā)進程，有效減少征地過程中的阻礙，以共同受益的角度推動土地征收成片開發(fā)的開展。

對監(jiān)督檢查水平的精細化程度進行提升。首先，應將成片開發(fā)方案在國土空間規(guī)劃的信息管理平臺上進行上傳，使成片開發(fā)方案與空間規(guī)劃的監(jiān)督體系進行對接，實時動態(tài)評估成片開發(fā)方案的具體實施，對于空間規(guī)劃不匹配的實施方案進行分析與整改。其次，對于土地征收成片開發(fā)方案的驗收與檢查不應只停留在公益用地占比與范圍劃定空間分布層面，還應在監(jiān)督檢查機制中加入于社會經(jīng)濟效益指標相關(guān)的標準，從而完成保障公共利益的根本目的。

5 結(jié)束語

綜上所述，在我國土地征收范圍不斷收窄的政策下，成片開發(fā)方案成為了能夠有效且高質(zhì)量推進城市發(fā)展的重要手段。而在成片開發(fā)方案的具體設(shè)計實施過程中，由于其與國土空間規(guī)劃間的協(xié)調(diào)存在銜接不順、界限不明等問題，使得成片開發(fā)方案無法順利開展，其主要體現(xiàn)在：第一，方案用地的具體功能布局以及關(guān)鍵指標未明確界定；第二，公共利益在實施過程中可能存在受損風險；第三，監(jiān)督評判機制有待改善?；谝陨蠁栴}，本文提出結(jié)合實際情況明確用地布局與關(guān)鍵指標；強化成片開發(fā)方案與空間長期規(guī)范的銜接；積極完善監(jiān)督評判機制等策略。旨在在空間規(guī)劃視角下完成土地征收的成片開發(fā)方案，并盡可能保障在此過程中的公共利益，最終實現(xiàn)城市的高質(zhì)高效可持續(xù)發(fā)展。