高勝慶，周 正，王新寧，李 京

(1.中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心,北京 100045; 2.中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司,北京 100038)

引言

推動實施站城融合,有助于促進鐵路和城市可持續(xù)發(fā)展。2021年12月,國務院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》,明確提出“促進綜合客運樞紐站城融合,探索建立樞紐開發(fā)利益共享機制,推動樞紐與周邊區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)”。

學界對站城融合也開展了較多研究,集中在內(nèi)涵定義、經(jīng)驗借鑒和策略研究等方面,從我國城市發(fā)展需求、城市公共交通和都市圈發(fā)展角度,提出站城融合內(nèi)涵[1-3];對日本新橫濱站、澀谷站以及重慶沙坪壩站、香港西九龍站進行經(jīng)驗總結(jié)[4-7];對具體客站開展站城融合策略研究[8-12];從選址、功能、環(huán)境、交通、空間等要素提出融合策略[13-19]等。

考慮我國地區(qū)發(fā)展水平存在差異,不同地區(qū)人們對鐵路客站的站城融合要求不同,其站城融合內(nèi)容也必將存在差異。既有研究對這一事實重視不足,缺少站城融合分類及不同分類下的融合框架構(gòu)成研究,由此導致部分學者和地方政府將“站城融合”與“綜合開發(fā)”、TOD等相混淆,很長一段時間形成“逢站必城”的局面,部分城市政府更是將高鐵新城視為基礎設施建設與房地產(chǎn)投資的“救命稻草”,導致大量的盲目規(guī)劃、建設與投資[13]。因此,有必要研究我國站城融合的類型,提出不同類型站城融合的主要框架構(gòu)成,為差異化制定站城融合策略、促進站城融合高質(zhì)量發(fā)展提供研究基礎。

1 站城融合分類研究

站城融合應以人的視角為基本出發(fā)點[19],融合的內(nèi)在邏輯是滿足人的需求,融合的外在載體為客站與城市,即站城關系(圖1)。因此,考慮“內(nèi)外結(jié)合”研究我國站城融合分類,一方面要分析旅客對站城融合的內(nèi)在需求,結(jié)合旅客的需求差異進行分類;另一方面梳理國外站城關系發(fā)展歷程,總結(jié)共性特點,為我國站城融合分類提供經(jīng)驗借鑒。

圖1 站城融合內(nèi)在邏輯和外在表現(xiàn)

1.1 旅客的出行需求呈現(xiàn)出動態(tài)化、差異化特點

站城融合的內(nèi)在邏輯是滿足旅客的需求,而旅客的出行需求不斷發(fā)生變化,尤其是出行目的發(fā)生較大變化。以北京西站為例,根據(jù)既有資料[20-21],2004年和2019年旅客主要出行目的發(fā)生較大變化,由過去的探親訪友、商務出差為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯虅粘霾詈凸ぷ鞒鲂袨橹?2004年北京西站旅客出行目的按比重大小依次為探親訪友、商務出差、旅游購物和工作,2019年則依次為商務出差、工作、探親訪友和旅游購物。從出行目的變化比例來看,探親訪友、旅游購物等出行目的呈現(xiàn)大幅下降,下降比例約為70%;與之相對應的工作、出差等出行目的均有不同程度地增長,工作出行大幅增長,增幅約為130%,商務出差增幅約為15%(圖2)。同樣情況也出現(xiàn)在北京南站[21-22](圖3)。

圖2 北京西站2004年、2019年旅客出行目的比例對比

圖3 北京南站2009年、2019年旅客出行目的比例對比

旅客的出行目的不同,其對站城融合要求也存在較大差異。當旅客的出行目的為商務出差時,對價格不敏感,但對時間成本較為敏感,對站城融合的要求主要為快速性和舒適性,如要求鐵路對外聯(lián)系高效、銜接交通耗時短、客站候車環(huán)境舒適等,此時對鐵路運輸要求較高。當旅客的出行目的為工作時,對價格和通勤時間較為敏感,對站城融合的要求主要為經(jīng)濟性和可靠性,如要求票價低廉、接受度高,高峰時段列車公交化運行,軌道交通與客站便捷銜接等,此時對城市交通服務和城市產(chǎn)業(yè)布局等有較高要求。當旅客的出行目的為探親訪友、旅游購物時,出行有著較大彈性,對站城融合的要求更多是交通性、可觀賞性,如要求鐵路線路覆蓋廣、客站與城市商業(yè)等功能區(qū)銜接便捷、客站建筑形態(tài)和文化獨具特色等。

1.2 站城關系的三個類型

通過梳理日本和韓國的站城演變過程發(fā)現(xiàn),站城關系大致分為三個類型,分別為以鐵路運輸為主、鐵路運輸與城市服務并重、以城市服務功能為主。

1.2.1 以鐵路運輸功能為主

該類站城融合主要滿足旅客的長距離運輸需求,強調(diào)安全運輸和快速集散,鐵路客站及站區(qū)更多是城市的對外門戶。日本在戰(zhàn)后制定的《關于陸海運輸能力極限發(fā)揮的議案》《國鐵運輸能力增強第一次5年計劃》[23]等,均是要大幅提升鐵路運輸能力,以滿足客貨運輸需求。韓國在20世紀70年代之前,旅客安全運輸一直是車站建設的首要目的,車站設計以減少上下車時間和為旅客提供短時間滯留空間為優(yōu)先[24]。在“站強城弱”階段,客站周邊存在小規(guī)模的城市功能設施如酒店、餐飲、商業(yè)等,但主要是服務鐵路客流,如日本20世紀20年代的私鐵終點站百貨商店、50年代出現(xiàn)的民眾車站等。

1.2.2 鐵路運輸與城市服務并重

該類站城融合一方面要滿足旅客的中長距離運輸需求,另一方面更加注重旅客在客站及周邊站區(qū)的服務感受。鐵路客站及站區(qū)既是城市的門戶,又是城市重要的功能區(qū)。隨著人們的收入水平增加,對外交通運輸需求持續(xù)增加,為滿足日益增長的中長距離客運需求,鐵路客站和線路加速建設,其承擔的對外運輸功能持續(xù)增強,鐵路客運量保持穩(wěn)定增長。與此同時,隨著客站的城市銜接交通不斷完善,尤其是城市軌道、市(域)郊鐵路等在客站處的不斷加密,鐵路客站成為重要的軌道交通站點,此時TOD模式可能被引入,客站及周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷豐富,開始成為城市重要的功能區(qū)。

日本在1960年至1990年,通過《全國新干線鐵路整備法》《國鐵財政再建促進法》[23]、《城市再開發(fā)法》[24]等,推動東北新干線、上越新干線等建設,新干線營業(yè)里程大幅增長(表1),客運量年均增速為8.9%;同時形成橫濱站地下街開發(fā)、船橋站站前開發(fā)等模式,在車站周邊地區(qū)建成良好的步行環(huán)境和一體化的繁榮街區(qū),實現(xiàn)建筑所在地塊的高效利用,提升客站地區(qū)的城市功能。韓國在1980年至2000年,通過《國有鐵路財產(chǎn)的活用的相關法律》的制定推動了民營資本的車站建設,車站和商業(yè)設施等相結(jié)合的復合車站開始得到建設[24],如首爾站(1989年)、東仁川站(1989年)等。

表1 1965—2018年日本新干線旅客發(fā)送量

1.2.3 以城市服務功能為主

該類站城融合更加注重滿足旅客的上班、上學等剛性出行需求,同時滿足一定的商務出差、休閑娛樂等彈性需求,鐵路客站及站區(qū)更多是城市的重要功能區(qū)。隨著居民收入水平、城鎮(zhèn)化水平、小汽車擁有率不斷提高,都市圈、城市群建設不斷推進,部分客站的中長距離客流增長放緩,運距不斷減小,而城市群內(nèi)、都市圈內(nèi)交通聯(lián)系日益緊密,短距離的通勤客流占比持續(xù)增加,站區(qū)的城市功能更加復合豐富,站城融合進入城市功能主導的發(fā)展階段。

日本從20世紀90年代開始,作為承擔中長距離運輸?shù)男赂删€,客運量增幅開始放緩,從1990—2018年,新干線客運量年均增長率僅為1.8%,遠低于1965—1990年的8.9%年均增長率(表1),這期間客運運距基本穩(wěn)定,保持在240 km左右。在設施更新、國鐵分割民營化、相關法律制度完善的背景下,日本更加以經(jīng)濟效益為經(jīng)營導向,高度重視在鐵路車站周邊進行的大規(guī)模物業(yè)開發(fā)[25],其開發(fā)規(guī)模、形態(tài)及手法等方面呈現(xiàn)出多樣性,迎來了真正意義上的站城一體化開發(fā)大潮,涌現(xiàn)出大阪站、新宿站等一大批開發(fā)項目[24]。韓國隨著2004年高鐵建設,車站周邊人口流動逐漸增加,商業(yè)范圍不斷擴大,車站除完善自身功能外,還布有高密度的居住、生活設施、住宿、商業(yè)、文化等城市建筑,城市功能占據(jù)站區(qū)主導地位。以龍山站為例,車站交通設施僅占三層和四層的一部分,其他層均設置為商業(yè)、文化和公共設施[24]。

1.3 我國站城融合分類研究

鑒于我國旅客對站城融合的要求與國外站城關系演變過程中所呈現(xiàn)出的三種類型基本吻合(表2),建議我國站城融合按照“旅客對站城的主導要求”進行分類,分別為“站強城弱”(要求鐵路運輸與城市交通功能突出,其他城市功能處于配套地位)、“站城并重”(要求鐵路運輸與城市功能并重)、“站弱城強”(要求鐵路運輸功能較弱,城市功能突出)三大類。

表2 旅客出行需求與站城對應關系

需要強調(diào)的是,此處的“站”是指客站的鐵路對外交通功能,“城”是指客站自身或站區(qū)配備的城市功能,包括城市交通、公共服務、餐飲住宿、商業(yè)辦公等。

1.3.1 站強城弱

“站強城弱”是指旅客對客站的主要需求為鐵路運輸,鐵路客站的對外運輸功能和銜接交通占據(jù)主導地位,站內(nèi)及站區(qū)的城市公共服務、餐飲服務等處于配套地位。到達鐵路客站客流以集散客流為主,小部分客流進入站區(qū)(圖4)。其內(nèi)涵為:以滿足客流安全運輸和快速集散為主要目標,通過擴大鐵路客站對外運輸輻射、優(yōu)化提升城市銜接交通,打造覆蓋廣泛、便捷高效的對外鐵路運輸和城市銜接交通體系,滿足人們的對外出行需求等。

圖4 到達“站強城弱”的客流交通組織模式

我國在建國后建成第一代鐵路客站如北京站、廣州站、長沙站等,采用“鐵路+站房+廣場”的平面組合,以及第二代火車站如上海站、北京西站、鄭州站、天津站等,采用站房跨越鐵路的設置方式[26],都是強調(diào)提升客站的長距離運輸功能,滿足人們快速進出站的交通需求,客站周邊設置一定的商業(yè)、住宿等城市服務功能,這些客站及周邊整體屬于“站強城弱”。

1.3.2 站城并重

“站城并重”是指旅客對客站的主要需求為鐵路運輸與城市服務,鐵路客站的鐵路運輸與城市服務功能同等重要。到達鐵路客站客流一部分進入站區(qū),同時站區(qū)也吸引較多的城市通勤客流(圖5)。其內(nèi)涵為:以滿足旅客的對外運輸、提升站區(qū)功能定位為主要目標,通過提高鐵路運輸服務質(zhì)量、優(yōu)化站區(qū)的城市功能,一方面打造快速便捷的對外鐵路運輸和城市內(nèi)部銜接交通體系;另一方面構(gòu)建功能復合的城市綜合體,滿足人們的對外出行、工作娛樂等需求。

圖5 到達“站城并重”的客流交通組織模式

我國高鐵客站持續(xù)建設發(fā)展,路地雙方開始關注客站及周邊地區(qū)的經(jīng)濟效益問題,也認識到一體化開發(fā)對雙方的重要意義。路地雙方在北京城市副中心站、杭州西站、重慶東站等的規(guī)劃設計建設中進行創(chuàng)新實踐,鐵路客站及周邊地區(qū)成為城市功能和交通功能并重的綜合體。

1.3.3 站弱城強

“站弱城強”是指旅客(包含更多的城市客流)對客站的主要需求為城市功能,鐵路客站的對外運輸功能較弱,站區(qū)的城市交通服務、公共服務、餐飲服務、商業(yè)辦公等處于主導地位。到達鐵路客站客流大部分進入站區(qū),同時站區(qū)吸引大量城市通勤客流(圖6)。其內(nèi)涵為:以滿足通勤、娛樂休閑、商務出行等為目標,通過構(gòu)建綠色可靠的交通體系,合理規(guī)劃站區(qū)的用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)等,提升站區(qū)服務水平,將其打造成為宜居宜業(yè)的城市重要功能組團,如重慶沙坪壩站。

圖6 到達“站弱城強”的客流交通組織模式

我國也存在“站弱城強”案例,部分位于城市中心城區(qū)、城市軌道接入較多的鐵路客站如重慶沙坪壩站,由于鐵路客站外遷、干線鐵路引入較少等原因,長距離的鐵路客流規(guī)模較小,路地雙方圍繞鐵路客站及軌道站點進行高強度綜合開發(fā),客站及站區(qū)發(fā)展成為城市重要的功能片區(qū),城市通勤客流占據(jù)主導,此時站城融合更多強調(diào)城市功能。

2 站城融合的主要框架構(gòu)成

目前,我國的站城融合多參照當下日本的站城一體開發(fā),但需要注意的是我國鐵路客站與日本鐵路客站有著本質(zhì)區(qū)別,尤其是旅客的出行特征、出行目的存在較大差異,不應簡單照搬。日本鐵路客站及站區(qū)更多的是服務以通勤需求為主的城市交通客流,是一種高頻次、短距離的剛性需求,其融合模式類似我國軌道交通站點的TOD模式;而我國目前很多城市的鐵路客站仍是服務以商務出差、休閑探親等為主的鐵路客流,是一種低頻次、中長距離的彈性需求,客流出行目的多樣化、目的地分散化特征明顯,客站及站區(qū)短時間難以成為客流的最終目的地。對比國內(nèi)外鐵路客站至目的地的銜接方式比例也可以看出如上特點,到達日本近畿圈客站的鐵路客流平均有8%采用步行到達目的地[27],而上海虹橋樞紐作為全國最成功的站城融合案例[28],自上海虹橋站至其臨近虹橋商務區(qū)的鐵路客流極少,步行比例忽略不計。

旅客需求存在差異、站城融合的類型不同,其融合的主要框架構(gòu)成也必將不同,我國站城融合的框架構(gòu)成一方面要充分考慮旅客對站城的需求并符合我國國情,另一方面也應滿足鐵路部門和地方政府協(xié)同實施的要求。因此,考慮從國家政策文件、路地雙方協(xié)同合作要求以及旅客的需求三個維度出發(fā),研究不同層面主體對站城融合的要求,通過多維分析法提出不同類型站城融合的主要框架構(gòu)成,為下一步差異化制定站城融合策略、推動站城融合高質(zhì)量發(fā)展提供基礎。

2.1 站城融合框架構(gòu)成的三個維度要求

2.1.1 維度一:國家相關政策文件要求

國家層面的規(guī)劃文件,涉及站城融合主要為集疏運體系、銜接交通設施布局、綜合開發(fā)、機制協(xié)調(diào)等?！督煌◤妵ㄔO綱要》指出“推進綜合交通樞紐一體化規(guī)劃建設,提高換乘換裝水平,完善集疏運體系,大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟”?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出“推動新建綜合客運樞紐各種運輸方式集中布局,實現(xiàn)空間共享、立體或同臺換乘,打造全天候、一體化換乘環(huán)境。推動既有綜合客運樞紐整合交通設施、共享服務功能空間?！凑照境且惑w、產(chǎn)城融合、開放共享原則,做好樞紐發(fā)展空間預留、用地功能管控、開發(fā)時序協(xié)調(diào)”?！缎聲r代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》提出“發(fā)揮高鐵車站輻射帶動作用,科學推進高鐵站區(qū)及周邊綜合開發(fā)建設,發(fā)展站城一體融合的臨站經(jīng)濟”?！冬F(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出“科學推進鐵路站區(qū)及周邊綜合開發(fā)建設,發(fā)展現(xiàn)代物流、商貿(mào)、會展、電子商務等站城一體融合的臨站經(jīng)濟”。

2.1.2 維度二:路地雙方協(xié)同合作要求

鐵路和地方政府對鐵路客站的定位影響站城融合的框架內(nèi)容,如鐵路客站被定位為重要交通樞紐,路地雙方則更加強調(diào)鐵路客站的交通功能;如鐵路客站被定位為一般交通樞紐,地方政府除了做好鐵路客站銜接交通設施之外,可能會結(jié)合鐵路客站的區(qū)位考慮是否進行綜合開發(fā)。

鐵路和地方政府推進站城融合時,客觀上要求雙方在規(guī)劃、設計、建設和運管各個階段能夠協(xié)同一體、流程順暢。如規(guī)劃階段,鐵路方面通過預可、可行性研究等,明確客站站位、總圖布置、用地紅線等;城市方面通過站區(qū)詳細規(guī)劃、開發(fā)策劃、站區(qū)綜合交通規(guī)劃及詳細規(guī)劃等,對單個客站的交通規(guī)劃、站區(qū)空間規(guī)劃等提出規(guī)劃方案,實現(xiàn)與客站銜接。設計階段,路地雙方重點關注界面的統(tǒng)一性,尤其是消防標準是否統(tǒng)一,以便于后期審批。建設階段,路地雙方關注建設時序是否協(xié)調(diào),銜接工程實施的是否同步。運管階段,路地雙方更關注信息是否共享、安檢是否互信等。鐵路客站及站區(qū)周邊的建設開發(fā)流程見圖7。

圖7 鐵路客站及站區(qū)周邊的建設開發(fā)流程

2.1.3 維度三:旅客對站城融合的差異要求

旅客的需求特征不同,對融合的內(nèi)在要求也不同(表3)。以站強城弱為例,此時旅客的需求以長距離出行為主,客流屬性主要為鐵路客流,出行目的多為探親訪友、商務出差、旅游購物等,旅客在站區(qū)停留時間較短,客站在站城關系中占據(jù)主導,此時更加強調(diào)交通便捷,如要求鐵路運輸安全、鐵路線路數(shù)量、銜接城市道路、銜接交通效率等,同時對客站和周邊的住宿餐飲等城市配套設施提出一定要求。

表3 基于旅客需求的站城融合內(nèi)在要求

2.2 站城融合的主要框架構(gòu)成

結(jié)合上述三個維度下的站城融合要求,提出“站強城弱”“站城并重”“站弱城強”三種不同融合類型下的主要框架構(gòu)成。

2.2.1 “站強城弱”融合類型下的主要框架構(gòu)成

“站強城弱”主要框架構(gòu)成包括鐵路運輸、銜接交通、站內(nèi)服務和流程機制等(圖8),具體如下。

圖8 三個維度下“站強城弱”融合類型的主要框架構(gòu)成

鐵路運輸:關注鐵路運輸與城市經(jīng)濟人口、運輸需求等是否適應,包括客站選址、鐵路線路規(guī)模、客站臺線數(shù)量等。

銜接交通:關注城市銜接交通與旅客需求、鐵路客站集散要求是否適應等,包括銜接交通方式比例、交通設施布局、設施規(guī)模和銜接要素控制等。

站內(nèi)服務:關注站內(nèi)商業(yè)和環(huán)境能否滿足旅客需求,包括站內(nèi)商業(yè)配比、站內(nèi)商業(yè)規(guī)模和站內(nèi)候車環(huán)境等。

流程機制:關注路地雙方在客站的規(guī)劃建設流程是否同步、運管是否協(xié)同等,具體包括規(guī)劃銜接、建設同步和運管協(xié)同等。

2.2.2 “站城并重”融合類型下的主要框架構(gòu)成

“站城并重”與“站強城弱”在鐵路運輸要求一致,但在銜接交通、綜合開發(fā)和流程機制等存在一定差異(圖9),具體如下。

圖9 三個維度下“站城并重”融合類型的主要框架構(gòu)成

鐵路運輸:考慮鐵路運輸與城市經(jīng)濟人口、運輸需求等是否適應,包括客站選址、鐵路線路規(guī)模、客站臺線數(shù)量等。

銜接交通:除考慮城市銜接交通與客站集散要求是否適應外,還對步行交通、軌道交通等提出要求,具體包括銜接交通方式比例、交通設施布局、設施規(guī)模、銜接要素控制、軌道交通線路規(guī)模、步行可達范圍等。

綜合開發(fā):除重視站內(nèi)服務外,還重視站區(qū)綜合開發(fā),包括站內(nèi)商業(yè)配比、站內(nèi)商業(yè)規(guī)模、站內(nèi)候車環(huán)境、站區(qū)綜合開發(fā)業(yè)態(tài)、開發(fā)規(guī)模等。

流程機制:除關注路地雙方在客站的規(guī)劃建設流程是否同步、運管是否協(xié)同等,也強調(diào)綜合開發(fā)流程、設計標準等是否順暢統(tǒng)一,具體包括規(guī)劃銜接、設計標準統(tǒng)一、建設同步、開發(fā)流程順暢、運管協(xié)同等。

2.2.3 “站弱城強”融合類型下的主要框架構(gòu)成

“站弱城強”更側(cè)重銜接交通、綜合開發(fā)和流程機制(圖10),對鐵路運輸要求較低,具體如下。

圖10 三個維度下“站弱城強”融合類型的主要框架構(gòu)成

銜接交通:更加關注軌道交通和步行交通,具體包括方式比例、設施布局、軌道交通線路規(guī)模、步行可達范圍等。

綜合開發(fā):更加重視站區(qū)綜合開發(fā),具體包括站區(qū)綜合開發(fā)業(yè)態(tài)、業(yè)態(tài)配比和開發(fā)規(guī)模等。

流程機制:更加強調(diào)綜合開發(fā)流程、設計標準等是否順暢統(tǒng)一,具體包括規(guī)劃銜接、設計標準統(tǒng)一、建設同步、開發(fā)流程順暢、運管協(xié)同等。

3 結(jié)語

站城融合是一種過程融合、動態(tài)融合,會根據(jù)人、站、城的需求變化而呈現(xiàn)出融合類型差異和框架構(gòu)成差異。不同類型的站城融合將會長期存在,不應認為有著高強度綜合開發(fā)的鐵路客站就是站城融合,也不應認為同一城市內(nèi)的鐵路客站均為同一融合類型。部分城市的鐵路客站在服務旅客對外出行中發(fā)揮著重要作用,其對外鐵路運輸功能較為突出,雖然周邊不存在或少有綜合開發(fā),但這也是站城融合的一種類型(站強城弱)。因此,在推進站城融合發(fā)展的過程中,要結(jié)合旅客的出行需求、客站客流的特點屬性、客站的選址能級、城市特色稟賦和主要銜接交通方式等,科學劃定站城融合類型,差異化明確站城融合的框架構(gòu)成,有針對性、合理地制定融合策略,避免站城融合策略千篇一律、逢站必談綜合開發(fā)。

站城融合是提升旅客出行體驗、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。當前,不同類型站城融合的現(xiàn)狀特征尚不清晰;結(jié)合站城融合類型差異和站城關系的演變等,如何彈性、科學地制定融合策略有待開展研究,也是下一步的重點研究方向。