李 霞

(中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所,北京 100720)

“世不患無法,而患無必行之法”(1)(漢)桓寬:《鹽鐵論·申韓》。,古今中外,概莫能外。在我國,行政機(jī)關(guān)是法律執(zhí)行的重要主體,約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行[1]。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視行政執(zhí)法工作,執(zhí)法體制改革深入推進(jìn),執(zhí)法行為更加規(guī)范,執(zhí)法能力持續(xù)提升,執(zhí)法面貌煥然一新。

基于行政執(zhí)法的成熟理論邏輯和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),黨的二十大報(bào)告從兩個(gè)維度定位了嚴(yán)格執(zhí)法:一是在“全面依法治國,推進(jìn)法治中國建設(shè)”的立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)環(huán)節(jié)中,強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)法”;二是在“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”框架下,提出“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[2]41。這是對新征程上如何推進(jìn)行政執(zhí)法工作進(jìn)行的科學(xué)部署,突出了行政執(zhí)法作為全面依法治國重要抓手的關(guān)鍵地位,體現(xiàn)了對行政執(zhí)法多面向的價(jià)值期待,釋放出深化行政執(zhí)法體制改革的鮮明信號。本文圍繞黨的二十大報(bào)告中關(guān)于行政執(zhí)法的重要部署,回溯全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法理論(以下簡稱“全面嚴(yán)格執(zhí)法理論”)的四階演進(jìn)過程,闡釋該理論的時(shí)代價(jià)值和核心要義,在此基礎(chǔ)上,探討新征程上全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的政治導(dǎo)向、根本立場、基本路徑和重要保障。

一、全面嚴(yán)格執(zhí)法理論的溯源及時(shí)代價(jià)值

全面嚴(yán)格執(zhí)法理論,其歷史邏輯孕生于改革開放以來社會(huì)主義“法制建設(shè)十六字方針”向 “法治建設(shè)十六字方針”的演進(jìn)過程;其理論邏輯來源于習(xí)近平法治思想中關(guān)于法治政府建設(shè)和行政執(zhí)法的科學(xué)理論建構(gòu);其實(shí)踐邏輯凝練自改革開放特別是黨的十八大以來行政執(zhí)法的改革與實(shí)踐的成就與經(jīng)驗(yàn)。

(一)全面嚴(yán)格執(zhí)法理論的溯源:形成與發(fā)展

全面嚴(yán)格執(zhí)法理論大致經(jīng)歷了四階演進(jìn)。

1.從“執(zhí)法必嚴(yán)”到“嚴(yán)格執(zhí)法” 回溯新中國成立至黨的十一屆三中全會(huì)之前的歷史發(fā)現(xiàn),當(dāng)時(shí)的法學(xué)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界提到法制,均以刑事法律的制定和實(shí)施為對象,執(zhí)法概念被長期用于指代執(zhí)行刑事法律的活動(dòng),行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)的活動(dòng)并不在法制視野中[3]。1978年底,鄧小平同志提出將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”確立為社會(huì)主義法制建設(shè)總方針,此謂“法制建設(shè)十六字方針”[4]146。對于其中“執(zhí)法必嚴(yán)”的含義,他的闡釋是:“不管誰犯了法,都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查,司法機(jī)關(guān)依法辦理……任何犯了法的人都不能逍遙法外?！盵4]292這表明,當(dāng)時(shí)是將行使刑事偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)和行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)都納入執(zhí)法主體范圍[5]。此后較長一段時(shí)間,執(zhí)法被用以指代“刑事執(zhí)法+司法”。直至1992年,黨的十四大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),“要嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督”[6],將“嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律”指向了廣義上的執(zhí)法,即“行政執(zhí)法+司法”。在學(xué)術(shù)討論中,部分學(xué)者也開始將行政執(zhí)法納入執(zhí)法范疇,“我們所說的執(zhí)法,既包括司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法,也包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法”[7]。

1997年,黨的十五大報(bào)告在“加強(qiáng)法制建設(shè)”中重申“法制建設(shè)十六字方針”,并首次將立法、執(zhí)法和司法并列[8]。黨的十六大報(bào)告明確將“公正司法”“嚴(yán)格執(zhí)法”二者并舉,作為“執(zhí)法必嚴(yán)”的內(nèi)容,行政執(zhí)法得以脫離刑事執(zhí)法和司法,擁有了獨(dú)立地位[9]。但黨的十六大報(bào)告的提法并未在黨的十七大報(bào)告中得到承續(xù)。黨的十七大報(bào)告指出:“推進(jìn)依法行政。深化司法體制改革……做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法?！盵10]這里的執(zhí)法仍然是包括行政執(zhí)法和司法在內(nèi)的“大執(zhí)法”。之所以這一時(shí)期歷次黨代會(huì)的重要文件中行政執(zhí)法未能“獨(dú)樹一幟”,一個(gè)可信的解釋是,行政執(zhí)法沒能得以提到黨和國家建設(shè)的高度來部署,而是被視作行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。這一階段關(guān)于依法行政和法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件,均由作為最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院發(fā)布并推動(dòng)實(shí)施(2)例如《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國發(fā)〔1999〕23號)、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國發(fā)〔2004〕10號)、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)〔2008〕17號)、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2010〕33號)等。,包括行政執(zhí)法在內(nèi)的制度建構(gòu)也由行政主導(dǎo),呈現(xiàn)出一種“政府內(nèi)生、政府內(nèi)驅(qū)、政府內(nèi)促的行政自我推動(dòng)與內(nèi)部建設(shè)模式”[11]。

黨的十八大的召開,標(biāo)志著法治中國建設(shè)邁出新步伐。以習(xí)近平同志為核心的黨中央從前所未有的高度謀劃法治,開辟出全面依法治國理論和實(shí)踐的新境界。黨的十八大報(bào)告提出推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”,此謂“法治建設(shè)十六字方針”[12]?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)十六字方針”是對此前“法制建設(shè)十六字方針”的創(chuàng)新和發(fā)展、繼承和超越,賦予立法、執(zhí)法、司法和守法新的、明確的要求,更加清晰地勾勒了新時(shí)代社會(huì)主義法治建設(shè)的目標(biāo)。其中,執(zhí)法的目標(biāo)是“嚴(yán)格”,要求確保法律得以有效貫徹實(shí)施。從“有法必依”到“嚴(yán)格執(zhí)法”,“是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的深刻轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義法治理念和實(shí)踐的跨越式發(fā)展”[13]。

2.從“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”到“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法” 習(xí)近平總書記負(fù)責(zé)起草的黨的十八大報(bào)告,在提出新時(shí)代法治建設(shè)十六字方針的同時(shí),還提出“推進(jìn)依法行政,切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”,將“嚴(yán)格”的單一價(jià)值充實(shí)為“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”的多元價(jià)值。此后,在習(xí)近平總書記的多次重要講話、黨中央的多份重要文件中,對嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的內(nèi)涵和要求作了進(jìn)一步的豐富和拓展。

黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,針對執(zhí)法中存在的突出問題,指出“法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施”,強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”,依法懲處各類違法行為,對法律實(shí)施與行政執(zhí)法作出重要戰(zhàn)略部署[14]。

黨的十九大報(bào)告指出,“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”,“建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[15]。黨的十九屆三中全會(huì)對執(zhí)法體制改革提出了明確要求。 黨的十九屆四中全會(huì)決定提出, “全面推進(jìn)科學(xué)立法、 嚴(yán)格執(zhí)法、 公正司法、 全民守法, 推進(jìn)法治中國建設(shè)”, “嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”, 行政執(zhí)法在法治中國建設(shè)中的地位和功能進(jìn)一步彰顯[16]。 在習(xí)近平法治思想中, “嚴(yán)格執(zhí)法”一方面作為法治政府建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)——“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的統(tǒng)稱出現(xiàn), 另一方面作為全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)“執(zhí)法”的要求出現(xiàn)。 2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》以法律的形式將黨中央關(guān)于行政執(zhí)法體制改革的重大決策部署和重要成果加以固定。 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》, 以專章對“健全行政執(zhí)法工作體系, 全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作出部署[17]。

黨的二十大報(bào)告尊重此前確立的大框架,在雙重維度下對嚴(yán)格執(zhí)法予以定位。一是在全面依法治國的框架下,將嚴(yán)格執(zhí)法置于“立法、執(zhí)法、司法、守法”的法治活動(dòng)全鏈條中,作為“把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[18];二是在依法行政的框架下,將行政執(zhí)法置于“行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、對行政權(quán)力的行政監(jiān)督”的行政權(quán)力運(yùn)行全過程中。值得強(qiáng)調(diào)的是,黨的二十大報(bào)告特別提出要“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”?！叭妗币辉~,具有多重深意(3)本文第二部分將予詳解。。

這一階段,為數(shù)眾多的關(guān)于行政執(zhí)法頂層制度設(shè)計(jì)的政策性文件得以出臺(tái),其中一部分由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布(4)例如《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見〉》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見的通知》等。。這些重要文件,充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式的頂層設(shè)計(jì)(5)參見林華:《通過依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)依法行政的制度邏輯》,載《政法論壇》2020年第6期,第55-66頁。?？傮w來看,“依法行政”和“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的重要性越來越得到強(qiáng)調(diào)(6)例如,黨的十八大報(bào)告1處明確提及“依法行政”、1處提及法治政府。黨的十九大報(bào)告2處明確提及“依法行政”、4處提及“法治政府”。黨的二十大報(bào)告2處提及“依法行政”,3處提及“法治政府”。,呈現(xiàn)出從法治工具主義向法治本位主義遷移、從口號宣傳向?qū)嵸|(zhì)措施演進(jìn)的趨勢(7)之前黨代會(huì)的報(bào)告多是從工具視角提及“依法行政”“法治政府”,而黨的十九大報(bào)告在第六章“健全人民當(dāng)家作主制度體系,發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中專門提出“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。黨的二十大報(bào)告專門在第七部分“堅(jiān)持全面依法治國,推進(jìn)法治中國建設(shè)”中專門提出“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”,并就行政執(zhí)法作出專門部署。。

(二)全面嚴(yán)格執(zhí)法理論的時(shí)代價(jià)值

全面嚴(yán)格執(zhí)法理論,是習(xí)近平法治思想這一龐大而深邃的理論體系的組成部分,是對鄧小平理論中“法制建設(shè)十六字方針”的繼承和發(fā)展,是在洞察了行政執(zhí)法實(shí)踐規(guī)律后凝煉的思想精華,也是站在法治建設(shè)新階段對行政執(zhí)法的科學(xué)定位和部署。

1. 是對“法制建設(shè)十六字方針”的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的“法制建設(shè)十六字方針”是鄧小平理論的重要內(nèi)容。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,“法制建設(shè)十六字方針”是“形式法治”的表達(dá),并不包含法治各要素的實(shí)質(zhì)要求[19]。“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“法治建設(shè)十六字方針”,是在形式法治要求的基礎(chǔ)上,針對法治的各環(huán)節(jié)提出了具體的價(jià)值要求?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)十六字方針”覆蓋了法治運(yùn)行的四個(gè)主要環(huán)節(jié),既是對傳統(tǒng)法治觀的尊重和繼承,也體現(xiàn)了對法治運(yùn)行基本邏輯規(guī)律的把握。同時(shí)反映了黨的十一屆三中全會(huì)以來從“法制”到“法治”的變遷,抓住了新時(shí)代法治建設(shè)的主要矛盾。

“執(zhí)法必嚴(yán)”所對應(yīng)的是改革開放之初黨和國家撥亂反正完成不久、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方興未艾、違法犯罪較為猖獗、辦案執(zhí)法不嚴(yán)、權(quán)力監(jiān)督不力的歷史背景;而“嚴(yán)格執(zhí)法”所對應(yīng)的,是中國特色社會(huì)主義法律體系形成后,法治國家建設(shè)重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)為法律實(shí)施、多元的社會(huì)價(jià)值日益彰顯的時(shí)代背景?！坝蟹梢馈焙汀坝蟹ū匾馈钡慕Y(jié)合,僅能解決立法有沒有的問題,不能解決立法是否為“良法”的問題,難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“善治”。只有“嚴(yán)格執(zhí)法”與“科學(xué)立法”相結(jié)合,才能實(shí)現(xiàn)真正的、實(shí)質(zhì)意義上的法治。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,更是突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的多元價(jià)值,回應(yīng)社會(huì)成員的多元訴求,以期解決更深層次的矛盾。它強(qiáng)調(diào),行政執(zhí)法行為不僅應(yīng)受成文法約束,同時(shí)還應(yīng)符合規(guī)范、公正、文明等價(jià)值要求,符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀,符合社會(huì)穩(wěn)定、和諧、高效、有序等多元目標(biāo)。

2. 是對行政執(zhí)法改革與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉 全面嚴(yán)格執(zhí)法理論的形成和發(fā)展,根植于法治建設(shè)與改革實(shí)踐,伴隨著現(xiàn)代化法治建設(shè)的宏觀進(jìn)程,彰顯了豐富的實(shí)踐理性。

從河北到福建、從浙江到上海,習(xí)近平同志在地方工作期間的有益探索和經(jīng)驗(yàn),為嚴(yán)格執(zhí)法理論的形成和發(fā)展提供了支撐(8)相關(guān)論述參見黃文藝:《論習(xí)近平法治思想的形成發(fā)展、鮮明特色與重大意義》,載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第3期,第15-24頁;李凌云:《習(xí)近平法治思想中的依法行政理論要義》,載《政法學(xué)刊》2022年第5期,第5-12頁。。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記從國家層面對依法行政作出通盤考慮,將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作為重要抓手。行政執(zhí)法領(lǐng)域的改革舉措漸次展開,涉及完善行政執(zhí)法程序,落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法等多項(xiàng)內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)謀劃了全面推進(jìn)依法治國的路線圖,對包括行政執(zhí)法在內(nèi)的法治中國建設(shè)的思考更加深入。黨的二十大報(bào)告中,全面嚴(yán)格執(zhí)法理論得以系統(tǒng)呈現(xiàn)。

3. 是立足法治建設(shè)新階段對行政執(zhí)法的科學(xué)部署 前文述及,提出嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要背景之一,是中國特色社會(huì)主義法律體系的形成。但是,“有了法律不能有效實(shí)施,那再多法律也是一紙空文,依法治國就會(huì)成為一句空話”[20]45。因此,這一階段法治建設(shè)的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向推進(jìn)并保證法律實(shí)施。另一重要背景,是社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[21]。在法治領(lǐng)域,美好生活需要涵括了公開、公平、公正、秩序、安全等價(jià)值,對執(zhí)法提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更多層次的要求。然而,執(zhí)法異化現(xiàn)象仍然存在,習(xí)近平總書記對此洞若觀火,他指出:“一些地方運(yùn)動(dòng)式、‘一刀切’執(zhí)法問題仍時(shí)有發(fā)生,執(zhí)法不作為問題突出。”[22]對于行政執(zhí)法體制中的弊端,習(xí)近平總書記同樣了然于心:“現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制……使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在?！盵23]391只有嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,更新執(zhí)法理念,轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式,才能確保憲法和法律得到全面正確的實(shí)施。習(xí)近平總書記堅(jiān)持從國情出發(fā)、立足法治建設(shè)新階段提出的全面嚴(yán)格執(zhí)法理論,是扎根于中國大地的求真務(wù)實(shí)的理論。

二、全面嚴(yán)格執(zhí)法的要義

全面嚴(yán)格執(zhí)法蘊(yùn)含哪些核心要義?本文嘗試從“執(zhí)法”“全面”“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”幾個(gè)核心概念入手進(jìn)行剖析。

(一)何謂“執(zhí)法”?

全面嚴(yán)格執(zhí)法中的執(zhí)法,是指行政執(zhí)法,前文對此已有分析。但“行政執(zhí)法”一詞,無論在法律規(guī)范還是學(xué)術(shù)研究中,都因使用的場合和語境不同,內(nèi)涵和外延各異,呈現(xiàn)為一副“普羅透斯的面孔”。

1. 立法與重要文件中的行政執(zhí)法概念 在不同位階和類型的立法和重要文件中,對行政執(zhí)法有著不同的理解和界定。對行政執(zhí)法的最狹義理解,認(rèn)為行政執(zhí)法等于行政監(jiān)督處罰。例如,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕56號,已失效)中的行政執(zhí)法,主要指監(jiān)督處罰(9)《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》中提出:“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能和管理方式,實(shí)現(xiàn)政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開,監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對分開,實(shí)行綜合行政執(zhí)法?！苯Y(jié)合上下文來看,這里的行政執(zhí)法主要指監(jiān)督處罰。。較為廣義的理解,認(rèn)為行政執(zhí)法是“行政機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作”。例如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(國辦發(fā)〔2005〕37號)規(guī)定:“行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)大量的經(jīng)常性的活動(dòng),直接面向社會(huì)和公眾。”但最狹義和廣義的理解近年來已較為鮮見,對于行政執(zhí)法概念的使用逐漸趨于中義和狹義。中義的行政執(zhí)法,指的是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行和實(shí)施法律,進(jìn)行行政檢查、調(diào)查、作出行政處理以及執(zhí)行行政處理等的活動(dòng),即“行政處理+行政檢查”。例如,《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2021修正)第65條規(guī)定,應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法開展“安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作”,包括行政處罰、行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查等。《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》(2022年修正)第86條規(guī)定的街道辦事處的法定職責(zé)中,將“行政執(zhí)法”職責(zé)與“綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置”并列。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕118號)列舉的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收征用、行政許可等五類行政執(zhí)法行為,也是既包括行政處理,也包括行政檢查。各地現(xiàn)行關(guān)于行政執(zhí)法程序的立法,大多數(shù)采狹義的行政執(zhí)法概念,即指“具體行政行為”(10)例如《汕頭市行政程序規(guī)定》(2021修正)、《湖南省行政程序規(guī)定》(2022年修改)等,典型表述是“行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé),作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為”。,但列舉的具體行政行為類型有所不同,常見的是將行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政征收等列入,有的還將行政確認(rèn)納入(11)例如《湖南省行政程序規(guī)定》(2022年修改)。。以具體行政行為為主干,一些地方立法不同程度地?cái)U(kuò)大了行政執(zhí)法的外延,采用“具體行政行為+N”的模式。具體包括“具體行政行為+行政規(guī)劃”(12)例如《蚌埠市行政程序規(guī)定》(2017年制定)?！熬唧w行政行為+行政檢查”(13)例如《江蘇省行政程序條例》(2022年制定)?！熬唧w行政行為+行政檢查+行政調(diào)解”(14)例如《浙江省行政程序規(guī)定》(2016年制定)。等。

2. 學(xué)術(shù)視野中行政執(zhí)法的“廣譜”樣態(tài) 行政執(zhí)法概念,自20世紀(jì)80年代中后期為我國理論界和實(shí)務(wù)界所采用[24]379。此后,學(xué)術(shù)界圍繞如何界定行政執(zhí)法的內(nèi)涵與外延所形成的觀點(diǎn)呈現(xiàn)“廣譜”的樣態(tài):從最廣義的指代“行政”到最狹義的僅指“單方行政行為”,跨度極大。爭論焦點(diǎn)在于,行政執(zhí)法到底是行政行為的全部還是一部分[25]6,若為一部分,又是哪一部分[26]1-2。歸納來看,第一種是廣義的,認(rèn)為“行政執(zhí)法即行政”[25]8。如有學(xué)者指出,行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是行政活動(dòng),之所以取行政執(zhí)法之名,是表示行政對法律的依附和服從,因?yàn)樵诜ㄖ沃髁x下,行政的一切活動(dòng)都被要求是對法律的貫徹執(zhí)行[27]254。第二種認(rèn)為行政執(zhí)法是排除了行政立法的行政。持此“二分法”的學(xué)者認(rèn)為,行政執(zhí)法是行政主體將法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件適用于具體的人或事,處理具體行政事務(wù)的活動(dòng)。例如有學(xué)者認(rèn)為,行政執(zhí)法包括處置性行政執(zhí)法(如行政處罰、強(qiáng)制、許可、征收征用等)和裁判性行政執(zhí)法(如行政復(fù)議、行政裁決等)[28]268。第三種是中義的理解,認(rèn)為行政執(zhí)法是排除了行政立法與行政司法的行政。持此“三分法”的學(xué)者將行政執(zhí)法作為與行政立法和行政司法并列的概念,認(rèn)為在行政法學(xué)中,行政執(zhí)法一般特指行政機(jī)關(guān)以及其他行政主體作出的、除去制定法律規(guī)則和處理法律糾紛以外的其他具體行政行為[25]8。在行政法學(xué)理上,目前得到普遍認(rèn)可的是“三分法”,它已成為架構(gòu)行政行為理論體系的基本概念工具[29]。第四種對行政執(zhí)法的界定更為狹義,認(rèn)為行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是行政主體依法辦事,直接影響或直接涉及個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù),包括“行政處理+行政監(jiān)督檢查”[30]161。第五種界定最為狹窄,認(rèn)為行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)單方面作出的具體行政行為,有其特定對象,具有單方意志性[31]159。

3.全面嚴(yán)格執(zhí)法中的“執(zhí)法” 結(jié)合前文分析,基于全面嚴(yán)格執(zhí)法的雙重定位,本文認(rèn)為,在全面依法治國的框架下,作為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法治運(yùn)行的鏈條之一出現(xiàn)的“執(zhí)法”,指代的是廣義的行政執(zhí)法——行政執(zhí)法即行政;在依法行政的框架下,置于“行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、對行政權(quán)力的行政監(jiān)督”的整個(gè)行政權(quán)力運(yùn)行過程中的“行政執(zhí)法”,指代的是中義的行政行為,即排除行政立法、行政司法之外的行政行為。具體地,對應(yīng)不同的場合和語境,可認(rèn)為行政執(zhí)法包括“行政處理+N”,N可以是行政檢查、行政確認(rèn)、行政協(xié)議、行政指導(dǎo),甚至行政規(guī)劃等。之所以作這樣的界定,理由在于:第一,符合主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、大多數(shù)現(xiàn)行立法和重要文件中對行政執(zhí)法的界定;第二,符合習(xí)近平總書記關(guān)于全面嚴(yán)格執(zhí)法的重要論述中對行政執(zhí)法的界定;第三,符合行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性。行政立法、 行政司法等行政行為, 無論在性質(zhì)還是適用的基本原則、 程序和行為的具體方式等方面, 與執(zhí)法行為之間的差異均十分明顯。 它們與“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”的要求也并不契合, 通常我們不會(huì)提出文明立法、 嚴(yán)格司法等要求。 但另一方面, 對行政執(zhí)法的界定也不宜過于狹窄, 不能僅限定為懲罰性行政行為(如行政處罰、 行政強(qiáng)制、 行政征收等), 而忽視其他中性和授益性行政行為(如行政調(diào)查、 行政確認(rèn)、 行政給付等)以及行政協(xié)議和行政指導(dǎo)等體現(xiàn)行政執(zhí)法柔性化趨勢的新型行政執(zhí)法方式。

(二)何謂嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明?

全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。但具體來看,嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明代表著四個(gè)向度的價(jià)值,各有側(cè)重。

1. 嚴(yán)格執(zhí)法 執(zhí)法的要旨, 乃業(yè)已制定的法律法規(guī)得到嚴(yán)格的、 不折不扣的實(shí)施。 習(xí)近平總書記指出: “要信仰法治、 堅(jiān)守法治, 做知法、 懂法、 守法、 護(hù)法的執(zhí)法者, 站穩(wěn)腳跟, 挺直脊梁, 只服從事實(shí), 只服從法律, 鐵面無私, 秉公執(zhí)法?！盵32]149無論從“法制建設(shè)十六字方針”還是“法治建設(shè)十六字方針”中都可看到,對于執(zhí)法而言, 嚴(yán)格是最為基本的原則。 “如果不嚴(yán)格執(zhí)法, 執(zhí)法司法公信力也難以建立起來?！盵20]52

嚴(yán)格執(zhí)法意味著要樹立法律規(guī)范的最高權(quán)威,任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。為此,必須清除妨礙執(zhí)法的一切體制機(jī)制障礙,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”[33]1823。執(zhí)法部門必須恪守法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為,要加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度?！耙獔?jiān)守職業(yè)良知、執(zhí)法為民,教育引導(dǎo)廣大干警自覺用職業(yè)道德約束自己,做到對群眾深惡痛絕的事零容忍、對群眾急需急盼的事零懈怠,樹立懲惡揚(yáng)善、執(zhí)法如山的浩然正氣?！盵20]47另一方面,目前中國社會(huì)仍然處于加速轉(zhuǎn)型的過程中,中國特色社會(huì)主義法律體系處于加快建設(shè)過程中,規(guī)則的不完備性與社會(huì)的快速變化同時(shí)存在,法律落后于現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象仍然存在。為了使嚴(yán)格執(zhí)法與社會(huì)發(fā)展保持一致,適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要,必須明確:一是“法”不僅僅是規(guī)則,對嚴(yán)格執(zhí)法不能機(jī)械地理解,必須將法律規(guī)則與社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合在一起,執(zhí)法必須服務(wù)于國家發(fā)展大局;二是為避免法律規(guī)則不完備給執(zhí)法帶來的消極影響,執(zhí)法方式應(yīng)更為靈活、多樣,更多引入柔性手段,諸如行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、合作監(jiān)管、行政獎(jiǎng)勵(lì)、信息提供等;三是在充分履行了非強(qiáng)制職能以后,對于任何違法行為都必須嚴(yán)格執(zhí)法,避免破壞法治權(quán)威和法治信仰。行政機(jī)關(guān)的非強(qiáng)制職能是一種事前職能,其手段不受限制,可以因地制宜進(jìn)行各種形式的嘗試;執(zhí)法職能則是一種事后職能,其形式、幅度、程序、救濟(jì)等都由法律加以規(guī)定,必須嚴(yán)格依法履行。對這兩種職能必須嚴(yán)格區(qū)分,避免邊界模糊甚至發(fā)生錯(cuò)位,在應(yīng)該熱情服務(wù)的地方生硬執(zhí)法,而在應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法的地方不講原則。

2.規(guī)范執(zhí)法 規(guī)范是行政執(zhí)法的準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào):“要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政裁決等活動(dòng),提高依法行政能力和水平,依法嚴(yán)肅處理侵犯群眾合法權(quán)益的行為和人員?！盵20]281規(guī)范執(zhí)法是指執(zhí)法決策機(jī)制、執(zhí)法人員管理機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)督和考核機(jī)制、執(zhí)法保障機(jī)制等相對健全,執(zhí)法的主體、依據(jù)、權(quán)限、事項(xiàng)、程序等嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定,執(zhí)法權(quán)力在法治軌道和制度框架內(nèi)運(yùn)行。

規(guī)范執(zhí)法要求:一是遵守執(zhí)法程序,嚴(yán)格推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。推行行政執(zhí)法公示制度,實(shí)行執(zhí)法依據(jù)、過程和決定等執(zhí)法信息的公開;推行執(zhí)法全過程記錄制度,采用數(shù)字化手段記錄行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程;推行重大執(zhí)法決定法制審核制度,從源頭確保執(zhí)法規(guī)范化、法治化。二是完善執(zhí)法制度。加強(qiáng)對與執(zhí)法工作有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理,及時(shí)立改廢釋,確保執(zhí)法工作有據(jù)可依、有章可循。捋順執(zhí)法環(huán)節(jié),規(guī)范執(zhí)法流程,堵塞執(zhí)法漏洞,提高執(zhí)法案卷制作水平。三是加強(qiáng)執(zhí)法管理。進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì),加強(qiáng)行政執(zhí)法人員資格管理。健全執(zhí)法辦案評議考核制度,全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法有機(jī)銜接。四是嚴(yán)明執(zhí)法紀(jì)律,嚴(yán)禁工作期間飲酒和酒后執(zhí)法;嚴(yán)禁無證上崗執(zhí)法和不持證上崗執(zhí)法;嚴(yán)禁不按法定程序執(zhí)法;嚴(yán)禁濫用行政裁量權(quán);嚴(yán)禁態(tài)度蠻橫、粗暴執(zhí)法;嚴(yán)禁以執(zhí)法名義打擊報(bào)復(fù)行政相對人;嚴(yán)禁以執(zhí)法為手段壓指標(biāo)、搞創(chuàng)收;嚴(yán)禁吃、拿、卡、要和以權(quán)謀私;嚴(yán)禁亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。

3.公正執(zhí)法 公正是執(zhí)法的價(jià)值取向,要求客觀中立、秉公執(zhí)法。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào):“全面依法治國,必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來進(jìn)行?！盵23]129公平正義自然也是行政執(zhí)法的重要價(jià)值追求。公正執(zhí)法的反面——執(zhí)法不公、濫用行政裁量權(quán)、同事不同罰、處罰畸輕畸重、顯失公平公正等,易于引發(fā)社會(huì)矛盾,影響社會(huì)穩(wěn)定。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,將“切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”與“堅(jiān)持全面依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”并列為我國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢。

實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正,首先必須強(qiáng)化法律面前人人平等的觀念、尊重和保障人權(quán)的觀念,糾正不合時(shí)宜的思想觀念和傳統(tǒng)做法,秉公執(zhí)法,自覺抵御權(quán)力、人情、利益等的侵蝕和干擾,既不濫用和超越職權(quán),也不消極不作為。公正執(zhí)法作為群眾感受社會(huì)公正的一把“標(biāo)尺”,寓于個(gè)案之中。公正執(zhí)法的另一關(guān)鍵在于規(guī)范行政裁量,要科學(xué)合理制定裁量基準(zhǔn),在法律規(guī)定的處罰幅度內(nèi),根據(jù)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t細(xì)化、量化裁量基準(zhǔn),為公正執(zhí)法提供明確依據(jù)。在適用中,按照依法、公正、合理原則,綜合考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及行政相對人的悔過態(tài)度等,依法作出處理。積極推行執(zhí)法案例指導(dǎo)制度,針對執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)問題的案件種類和執(zhí)法環(huán)節(jié),加強(qiáng)分類指導(dǎo),確保執(zhí)法公平、裁量公正[34]。

4.文明執(zhí)法 文明是執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)。衡量和判斷執(zhí)法工作的成效,既要看法律效果,也要看社會(huì)效果。文明執(zhí)法是指用文明的方式執(zhí)法,保證執(zhí)法行為規(guī)范科學(xué),表現(xiàn)為以文明的理念、態(tài)度和言行執(zhí)法。文明執(zhí)法是落實(shí)執(zhí)法為民的客觀需要,是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入執(zhí)法過程的基本要求,是社會(huì)政治文明和法治進(jìn)步的外在表現(xiàn)。關(guān)于文明執(zhí)法,中華法系有許多優(yōu)秀的思想和理念值得傳承,例如“禮法合一”“明德慎罰”,奉行“理天下者,以人為本”[35]161等。

要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法文明:一是在執(zhí)法理念上,要文明、端正,執(zhí)法目的要正當(dāng)、明確,堅(jiān)持以人為本,彰顯人文關(guān)懷。樹立執(zhí)法就是服務(wù)、執(zhí)法就是維護(hù)人民群眾利益的理念。二是在執(zhí)法手段上,要符合“比例原則”,包括目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則四個(gè)子原則[36]。具體來說,行政執(zhí)法的目的應(yīng)有正當(dāng)性,所選擇的執(zhí)法方式與措施應(yīng)與目的相適應(yīng),必須選擇使相對人損害最小的方式,對相對人造成的損害與所獲取的公共利益之間應(yīng)成比例、保持均衡。更多運(yùn)用說服教育、指導(dǎo)約談、行政協(xié)議等方式,推行柔性執(zhí)法和輕微違法免罰。三是在執(zhí)法依據(jù)上,既要嚴(yán)格遵守法律,又要善于運(yùn)用道德規(guī)范和公序良俗,堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人,積極爭取當(dāng)事人的理解和支持[37]。四是在執(zhí)法行為上,對待執(zhí)法對象要態(tài)度親和、用語文明;要注重行為規(guī)范、在語言交流時(shí)應(yīng)根據(jù)對象不同切實(shí)把握一些原則技巧,禮貌待人,換位思考,不說偏激話。五是在執(zhí)法形象上,要儀表整潔、舉止有度、有親和力。六是在執(zhí)法程序上,要做到高效便民。例如,在行政許可方面,要優(yōu)化流程、簡化程序;在行政處罰方面,要推進(jìn)執(zhí)法關(guān)口前移,做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止。

(三)何謂“全面”?

黨的二十大報(bào)告在“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”前,冠以“全面”一詞。對于“全面”,可從以下五個(gè)方面進(jìn)行解讀。

1. 嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體來對待 嚴(yán)格是執(zhí)法的基本要求,規(guī)范是執(zhí)法的行為準(zhǔn)則,公正是執(zhí)法的價(jià)值取向,文明是執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)[34]。嚴(yán)格執(zhí)法固然重要,規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法同樣不可或缺[38],“要準(zhǔn)確把握、全面貫徹,不能畸輕畸重、顧此失彼”[20]259。執(zhí)法既要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,堅(jiān)決維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán),又要準(zhǔn)確把握社會(huì)心態(tài)和群眾情緒。這既是形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的基本要求,也是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法最佳法律效果、政治效果和社會(huì)效果的必然要求。

2. 嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的四個(gè)行政執(zhí)法子要求中的任一方面, 都必須全面考慮相關(guān)因素,不可片面理解 以嚴(yán)格執(zhí)法為例。 嚴(yán)格執(zhí)法固然是行政執(zhí)法的基本要求, 但理想與現(xiàn)實(shí)之間總是存在差距, 現(xiàn)階段行政執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法資源有限和違法行為量多的突出矛盾。 為了有效配置執(zhí)法資源, 應(yīng)當(dāng)高度尊重行政機(jī)關(guān)在配置執(zhí)法資源方面的自主性、 啟動(dòng)執(zhí)法程序方面的便宜性。 但同時(shí)也應(yīng)注意到片面強(qiáng)調(diào)便宜主義存在的危險(xiǎn), 它對法治的權(quán)威性、 對全民守法觀念的形成也可能產(chǎn)生負(fù)面效果[39]。 此外, “強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法, 讓違法者敬法畏法, 但絕不是暴力執(zhí)法、 過激執(zhí)法, 要讓執(zhí)法既有力度又有溫度”[22]。

3. 嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)延伸到執(zhí)法的所有領(lǐng)域一體實(shí)施,且對所有執(zhí)法對象一視同仁 例如,對于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域,“無論什么形式的媒體,無論網(wǎng)上還是網(wǎng)下,無論大屏還是小屏,都沒有法外之地、輿論飛地”[40];對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[41]。

4. 嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)全面看待法律和其他規(guī)范的治理效能 “沒有法律是萬萬不能的,但法律也不是萬能的?！盵42]138總書記的這一法理命題,要求行政執(zhí)法注重國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)銜接,法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范形成合力,法治、德治和自治緊密結(jié)合。

5. 嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)置于全面依法治國大局中整體推進(jìn) 嚴(yán)格執(zhí)法與科學(xué)立法、公正司法和全民守法等法治建設(shè)的不同環(huán)節(jié)緊密相連。執(zhí)法是法律從紙面走向生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié),嚴(yán)格執(zhí)法能夠保障科學(xué)立法的生命力和權(quán)威;執(zhí)法是守法的引領(lǐng)和依托,執(zhí)法者必須嚴(yán)格執(zhí)法方能示范帶動(dòng)全民守法[38]。

三、在新征程上全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

(一)政治導(dǎo)向:毫不動(dòng)搖黨對行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的二十大報(bào)告提出:“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到黨和國家事業(yè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”[2]26習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào):“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),不是一句空的口號,必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上?！盵20]25行政執(zhí)法權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分,全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,必須筑牢行政執(zhí)法的政治方向,把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到行政執(zhí)法的全過程和各方面,不斷將其固有的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

堅(jiān)持全面嚴(yán)格執(zhí)法的政治導(dǎo)向,要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想,堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方,積極部署,頂層設(shè)計(jì),形成一套根植于中國大地、嵌合于中國社會(huì)的行政執(zhí)法制度。要健全執(zhí)法制度和機(jī)制,確保執(zhí)法活動(dòng)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下沿著正確方向推進(jìn),及時(shí)研究解決執(zhí)法體制改革中遇到的重大問題。要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行行政職能,強(qiáng)化對行政權(quán)的制約和監(jiān)督,使黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。各級政府要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,履行執(zhí)法責(zé)任,落實(shí)執(zhí)法任務(wù)。要將行政執(zhí)法作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合績效考核的重要指標(biāo),把黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律落實(shí)到行政執(zhí)法的全過程和各環(huán)節(jié)。

(二)根本立場:以人民為中心

黨的二十大報(bào)告指出:“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。”[2]27堅(jiān)持以人民為中心,是習(xí)近平法治思想的核心內(nèi)容,也是全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的根本立場。行政執(zhí)法與人民群眾關(guān)系最密切、問題矛盾最集中、衡量行政水平最直接。全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法,必須堅(jiān)持“以人民為中心”的基本立場,保障全體公民享有的廣泛權(quán)利落到實(shí)處,積極回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待,依法保障人民權(quán)益,保護(hù)公民權(quán)利落到實(shí)處,保障人民安居樂業(yè),增進(jìn)人民福祉,著重提升人民的滿意度,拓寬人民的參與度,增強(qiáng)人民的信任度,“確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福”[16]。

1. 加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度 食品藥品、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域,與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān),必須著力解決違法成本低、維權(quán)成本高等問題,建立健全嚴(yán)重違法懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機(jī)制;分領(lǐng)域針對突出問題適時(shí)開展集中專項(xiàng)整治,加大違法行為查處力度;加大日常監(jiān)管和執(zhí)法巡查的頻次和力度,從源頭防范和化解違法行為可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 加快執(zhí)法方式的創(chuàng)新,提高群眾的執(zhí)法滿意度 行政執(zhí)法要符合“比例原則”,減少對相對人權(quán)利的損害,通過推廣柔性執(zhí)法方式和增加給付行政內(nèi)容等,引導(dǎo)相對人主動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目的,把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、增進(jìn)人民福祉的事項(xiàng)作為行政執(zhí)法的核心事務(wù)。

3. 運(yùn)用信息化手段,提升群眾的辦事便利度 依托互聯(lián)網(wǎng)和信息化技術(shù)手段,在確保信息安全的前提下,整合執(zhí)法信息資源,消除“信息鴻溝”,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享,增進(jìn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法,方便群眾繳納罰款、提供許可材料,讓數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑腿。

4. 實(shí)現(xiàn)執(zhí)法模式的創(chuàng)新,提升群眾對執(zhí)法的參與度 行政機(jī)關(guān)通過問詢、溝通、協(xié)商等方式,了解行政執(zhí)法的事實(shí)依據(jù),依法征詢?nèi)罕娨庖?做好說服和解釋工作,提高群眾對執(zhí)法行為的合作程度和對執(zhí)法決定的接受程度。

(三)基本路徑:深化行政執(zhí)法體制改革

黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“深化行政執(zhí)法體制改革”,這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足新時(shí)代新征程提出的全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本路徑。

1. 持續(xù)減少執(zhí)法事項(xiàng) 推進(jìn)行政審批制度改革,實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)削減。通過取消、整合行政檢查事項(xiàng),由現(xiàn)場檢查轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場檢查等方式壓減檢查事項(xiàng),向市場和社會(huì)釋放更多活力。全面落實(shí)《中華人民共和國行政處罰法》中增設(shè)的“首違不罰”等規(guī)定,推行免罰清單制度。

2. 完善綜合執(zhí)法體制機(jī)制 進(jìn)一步整合基層執(zhí)法隊(duì)伍,全面實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。推動(dòng)執(zhí)法重心下移,執(zhí)法事項(xiàng)和權(quán)限應(yīng)放盡放。優(yōu)化基層執(zhí)法力量配置,為基層擴(kuò)權(quán)賦能,足額足量保障基層履行執(zhí)法職責(zé)所需資源。探索跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域綜合執(zhí)法。

3. 完善行政執(zhí)法程序 優(yōu)化行政執(zhí)法流程,規(guī)范行政執(zhí)法行為。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。統(tǒng)一行政執(zhí)法人員資格管理。落實(shí)執(zhí)法告知制度,保障行政相對人陳述、申辯、提出聽證申請等權(quán)利。執(zhí)法事項(xiàng)嚴(yán)格限時(shí)辦結(jié)。規(guī)范涉企行政檢查。

4. 健全行政裁量基準(zhǔn) 建立行政裁量基準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立行政裁量案例指導(dǎo)制度,對于在執(zhí)法過程中易于和重復(fù)出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行分類指導(dǎo)。將行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng),避免出現(xiàn)同案不同罰、顯失公平。

(四)重要保障:完善行政執(zhí)法監(jiān)督

黨的二十大報(bào)告提出:“強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè),嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度?！边@與“做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法,還要靠制度來保障,讓執(zhí)法司法權(quán)在制度的籠子里運(yùn)行”[20]48-49的要求,在邏輯上一脈相承。建立常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動(dòng)全流程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督,是全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的重要保障。

1.完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系 要“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”[2]66。通過黨政干部嚴(yán)格執(zhí)行黨的組織原則和依照法律規(guī)定實(shí)施,加強(qiáng)黨對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督。提升人大監(jiān)督的剛性、約束力和實(shí)效性[43]。進(jìn)一步理順監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法監(jiān)督中的分工協(xié)作關(guān)系。探索強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督,對行政執(zhí)法中存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、違法行為、不作為等依法進(jìn)行監(jiān)督。通過執(zhí)法監(jiān)督員制度、執(zhí)法監(jiān)督第三方評估制度等,充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)體制外各類法律工作者參與執(zhí)法監(jiān)督[44]。

2. 完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制 要加快行政執(zhí)法監(jiān)督的立法和建章立制,明確監(jiān)督主體與對象之間的權(quán)利和義務(wù)。完善執(zhí)法責(zé)任追究制度,推進(jìn)執(zhí)法年度報(bào)告制度,建立執(zhí)法情況通報(bào)制度,健全執(zhí)法評議考核制度。強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)則意識和責(zé)任意識。在注重對行政執(zhí)法權(quán)的約束和限制的同時(shí),加快保護(hù)行政相對人權(quán)益機(jī)制的設(shè)計(jì)。增加行政執(zhí)法人員的陳述、申辯環(huán)節(jié),使責(zé)任的追究程序更加公正、公開、透明。重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)開放制度,提升執(zhí)法監(jiān)督的精準(zhǔn)性和有效性。

四、結(jié) 語

行政執(zhí)法作為行政權(quán)運(yùn)行的一種基本方式,“一頭連著政府,一頭連著群眾,直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”[22]。各級政府、政府部門和執(zhí)法人員能否做到全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,直接關(guān)系到全面依法治國的成效。改革開放以來,因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、執(zhí)法理論的更新和實(shí)踐的推進(jìn)、人民群眾法治意識和法治需求的提升,對執(zhí)法的要求不斷豐富、拓展和完善,經(jīng)歷了“執(zhí)法必嚴(yán)—嚴(yán)格執(zhí)法—嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法—全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”四個(gè)階段的演進(jìn)。黨的二十大報(bào)告創(chuàng)造性地提出“全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”,對新征程上如何推進(jìn)行政執(zhí)法工作作出了新的科學(xué)部署。全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法理論,蘊(yùn)含著獨(dú)特的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯,彰顯了豐富的歷史價(jià)值、理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。全面嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體,應(yīng)當(dāng)置于全面依法治國大局中整體推進(jìn);嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明四個(gè)行政執(zhí)法子要求雖各有側(cè)重,也需要全面考慮相關(guān)因素,不可片面強(qiáng)調(diào)、僵化理解。

踏上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程,要在習(xí)近平法治思想的指引下,深入貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告的重要部署,毫不動(dòng)搖行政執(zhí)法的政治導(dǎo)向,堅(jiān)持以人民為中心的根本立場,不斷深化行政執(zhí)法體制改革,加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動(dòng)全流程、全方位、全覆蓋監(jiān)督,以拓展行政執(zhí)法的價(jià)值向度,激活行政執(zhí)法的治理效能,全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。