張馨予　陳袁

2月2日，浙江嘉興桐鄉(xiāng)市公共服務(wù)中心，人們排隊辦理戶籍業(yè)務(wù)。圖/視覺中國

前不久，在浙江省臺州市生活和工作了12年的陳葉在刷手機(jī)時注意到了一條新聞——除杭州市區(qū)外，浙江省將全面放開落戶。

7月初，浙江省發(fā)布《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務(wù)制度有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實施方案（2023—2027年）》（以下簡稱《浙江實施方案》），于7月22日起施行，要求放開放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，全省除杭州市區(qū)外全面取消落戶限制政策。

不過，陳葉并沒有點進(jìn)去了解更詳細(xì)的情況。2011年，家鄉(xiāng)在湖北省松滋市某村的陳葉從大專畢業(yè)，來到臺州，如今已在這里結(jié)婚生子，卻仍沒有把戶口從老家遷到臺州。丈夫劉天明和陳葉是校友，老家在內(nèi)蒙古農(nóng)村，此前也沒有動過在臺州落戶的念頭，直到2019年，孩子即將出生，為了讓孩子在臺州上戶口和接受教育，劉天明才在臺州買了房，把戶口遷了過來。

2014年啟動的新一輪戶籍制度改革，是以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主要目標(biāo)的全方位戶籍制度改革。近幾年來，江西、黑龍江、青海、云南、吉林、湖南、山東、河南等全國多個省份都陸續(xù)提出了全面放開落戶。就在浙江落戶新政出臺的數(shù)十天后，江蘇省發(fā)改委也提出，除南京、蘇州市區(qū)外，擬全面取消落戶限制政策。

不過，在多個省份大力推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，越來越多來自農(nóng)村的居民像陳葉一樣，并不急于在城鎮(zhèn)落戶。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也不僅僅是農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶這么簡單。

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在看到《浙江實施方案》之后，很快就注意到了浙江落戶新政的亮點。

一是浙江除杭州市區(qū)之外，完全放開進(jìn)城落戶門檻，是不受任何限制的零門檻。二是即便仍采取積分制落戶的杭州，也提出要以居住年限和社保繳納年限占積分的主要比例。以一名40周歲以下、高中學(xué)歷的外地人為例，只要他在杭州居住4年、繳納社保4年，積分就可以達(dá)到100分，就可以落戶。

浙江落戶新政的出臺，是中國推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個最新探索。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》作為我國第一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正式發(fā)布，其基本原則的第一條就是提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，核心則是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

尹稚說，提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的由來，是中國在快速實現(xiàn)工業(yè)化的過程中有大量農(nóng)村剩余勞動力已經(jīng)實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，但是一直沒有好的路徑實現(xiàn)他們生活方式的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人口就業(yè)的工業(yè)化進(jìn)程。因此也出現(xiàn)了特有名詞“農(nóng)民工”，以及所謂的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即常住人口的城鎮(zhèn)化率和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率有相當(dāng)大的差距，很多農(nóng)村人口能夠進(jìn)城工作，但是“如果他們留不下來，住不好，不能享受城市的公共服務(wù)，將永遠(yuǎn)是漂泊的人群”。

2019年，國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，強(qiáng)調(diào)要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，加大非戶籍人口在城市落戶推進(jìn)力度。此后，越來越多省份陸續(xù)調(diào)整了落戶政策，逐步降低落戶門檻甚至實現(xiàn)落戶零門檻，這成為火熱的“搶人大戰(zhàn)”中的利器。

顯然，浙江的落戶新政相較全國政策是更進(jìn)一步的。

中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授鄒一南近年來致力于人口遷移與城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的研究，他告訴《中國新聞周刊》，按照國務(wù)院和國家發(fā)改委的文件，只是要求常住人口300萬以下的城市完全取消落戶限制，對于300萬以上的Ⅰ型大城市，只是要求全面放寬落戶條件。按照浙江的方案，像寧波、溫州、紹興這幾個市轄區(qū)300萬以上的Ⅰ型大城市也要取消落戶限制，“這個力度是比較大的”。

另外，盡管早在國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中，就明確提出了要推動具備條件的城市群和都市圈內(nèi)社保繳納年限和居住年限累計互認(rèn)，簡單來說就是“城市群內(nèi)落戶資格互認(rèn)”，但近兩年，真正將其落實到政策上的省份和城市極少。此次，《浙江實施方案》中提到推行全省范圍內(nèi)社保繳納、居住時間等戶籍準(zhǔn)入年限累計互認(rèn)，逐步拓展到長三角區(qū)域內(nèi)累計互認(rèn)，落實了國家的相關(guān)要求，放眼全國來看，走在了其他省份前面。

降低落戶門檻的吸引力在減少

雖然浙江出臺了落戶新政，但陳葉并沒有把戶口從湖北農(nóng)村老家遷來的打算。實際上，像她這樣的人不在少數(shù)。鄒一南發(fā)現(xiàn)，各省放開落戶條件的政策，對有迫切意愿需要落戶（如解決子女入學(xué)）的外來人口有積極作用，但總體上對于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的效果來說比較有限?！安豢煞裾J(rèn)的是，降低落戶門檻肯定會吸引一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，但這種吸引力在減少。”

一個可以作為佐證的數(shù)據(jù)是，“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距非但沒有縮小，反而擴(kuò)大了，從2016年的16.15％擴(kuò)大至2020年的18.49％，這意味著雖有大量人口在城市安家，但戶口并不在城市、還屬于農(nóng)村戶口。

鄒一南說，對各省出臺的落戶新政更感興趣的群體，其實并不是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而是大城市中的外來市民，比如從小城市到大城市的城市戶籍人口，尋求畢業(yè)后到大城市落戶。

陳葉坦言，之所以不愿意把戶口從農(nóng)村遷到臺州，一個重要的原因是不愿意放棄在農(nóng)村的土地。此前，為了孩子在臺州的教育，她和丈夫劉天明決定把一個人的戶口遷過來，考慮到湖北的土地政策比內(nèi)蒙古的更吸引人，于是讓劉天明遷了戶口，為此劉天明在內(nèi)蒙古老家的幾畝地被村里收了回去。

鄒一南解釋說，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展、基本公共服務(wù)均等化政策的落地和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)村戶口的價值和潛在價值與日俱增，“城市戶口相對于農(nóng)村戶口的吸引力在減弱，農(nóng)村戶口普遍比城市戶口值錢”，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市落戶的意愿比過去大為下降。

如今，《浙江實施方案》強(qiáng)調(diào)，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，不得以退出上述權(quán)益作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。不過，陳葉和劉天明考慮的不是將陳葉的戶口遷過來，而是劉天明遷戶口遷得太早了。

“中國的農(nóng)村和農(nóng)民在工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程中，付出過很大代價，現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平了，我們有能力反哺農(nóng)村。”尹稚說，盡管在理論上，浙江的落戶新政意味著農(nóng)民一方面可以享受城市的基本公共服務(wù)和福利待遇，另一方面可以繼續(xù)享有農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)益，但并不能從“兩頭占資源”去理解這項政策，而是要給農(nóng)民留一個保障，因為不是所有的新市民都能轉(zhuǎn)型成功，當(dāng)他們在城鎮(zhèn)的就業(yè)出現(xiàn)問題時，仍在農(nóng)村有生存基礎(chǔ)，能夠有一個“兜底”。

另一個更現(xiàn)實的因素是，從2014年國家層面開始推進(jìn)新一輪戶籍制度改革以來，將近十年的時間里，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有落戶意愿的人大部分已經(jīng)落戶了，現(xiàn)在剩下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍是落戶意愿較低的群體，因此鄒一南認(rèn)為，現(xiàn)在出臺放開落戶限制的政策，效果比過去肯定要打折扣。

事實上，他說，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，更多的是作為城市人的政策制定者出于自身特點，替農(nóng)民工作出的安排，而沒有真正認(rèn)真換位思考農(nóng)民工的實際需求。

“從工作性質(zhì)來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)從事靈活性的工作，數(shù)據(jù)顯示，他們簽訂勞動合同的比例遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，就業(yè)崗位的穩(wěn)定性也較差。”鄒一南說，這種就業(yè)特點也決定了他們是一個高度流動性的群體，甚至有研究表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是在不斷更換工作、更換城市的過程中提升自身職業(yè)聲望和經(jīng)濟(jì)地位。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也不僅僅是農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶這么簡單。

某種程度上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市工作往往伴隨著榮歸故里的愿望。劉天明說，中國有句老話叫“落葉歸根”，如果他和妻子陳葉退休之后，戶口還能從臺州遷回原籍，“那就太好了”。在情感上，中國農(nóng)民是安土重遷的，這也決定了他們對于戶口遷移的態(tài)度。

公共服務(wù)資源會被擠兌嗎？

此次浙江落戶新政最大的亮點，其實不只是在落戶上，而在于公共服務(wù)上。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長張蔚文告訴《中國新聞周刊》，“文件的抬頭就寫明了‘推動落實常住地提供基本公共服務(wù)制度?，F(xiàn)在大部分人口凈流入的地區(qū)，基本公共服務(wù)覆蓋方面做得其實不夠好，或者說差距還很大。浙江省作為人口凈流入的地區(qū)，先行先試，表明這個態(tài)度，要為常住人口提供基本公共服務(wù)?！?/p>

基于此，浙江推出電子居住證，強(qiáng)化以居住證為主要載體的常住地提供基本公共服務(wù)制度，也就是說，原來很多農(nóng)村人口需要通過落戶獲得的城市公共服務(wù)，現(xiàn)在不用落戶也可以獲得了。

不過，浙江的落戶新政公布后，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了一種聲音，浙江究竟能裝下多少人？這一疑問的背后是，當(dāng)落戶潮來臨，浙江的城市公共服務(wù)資源會被擠兌嗎？

一方面，落戶潮并不一定會出現(xiàn)。非本省的、在杭州以外的、有意愿落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，數(shù)量比較有限。張蔚文表示，浙江是全國城鄉(xiāng)差距最小的省份。農(nóng)村條件好，環(huán)境優(yōu)美，并且在推行鄉(xiāng)村振興的背景下，對農(nóng)政策也很好，因此浙江本地農(nóng)村居民多數(shù)都不愿意把戶口遷移到城市。另外，杭州市區(qū)戶籍是浙江最有吸引力的城市戶籍，但杭州落戶并未完全放開。

另一方面，尹稚指出，“浙江究竟能裝下多少人”這一疑問的誤區(qū)——浙江的落戶新政并不是對全部外省人口全面放開，而是面向在浙江有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住的人口全面放開?！八^農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，并不是說一個農(nóng)民拎著包進(jìn)城了，城市就要給他安排戶口，這是有前提的，就是他實現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)移?！?/p>

尹稚說，拉丁美洲的城市之所以會出現(xiàn)很多貧民窟，一個關(guān)鍵的原因是大量農(nóng)民在城市沒有那么多就業(yè)崗位的情況下盲目進(jìn)城，在城市沒有工作，私搭亂建，逐漸就形成了貧民窟?！拔覀儑业恼吆芮逦?，不是鼓勵農(nóng)村人口簡單地進(jìn)城”，而是針對已經(jīng)實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移、在城市工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推進(jìn)這一群體的市民化。

對于已經(jīng)或即將在城市生活和工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李國平對《中國新聞周刊》說，《浙江實施方案》的主要目標(biāo)提到，到2027年，常住地提供基本公共服務(wù)制度更加健全，具體來看是要以常住人口為基礎(chǔ)配備公共服務(wù)資源，如學(xué)校和老師的數(shù)量、保障性住房數(shù)量、醫(yī)保參保人數(shù)等。

過去，我國城市基本公共服務(wù)資源的配置是按戶籍人口來配置的，非戶籍人口未被統(tǒng)計在人口基數(shù)中，這也導(dǎo)致了大城市的常住人口大幅增加后會出現(xiàn)教育、醫(yī)療等資源短缺的現(xiàn)象。

此間的典型城市是深圳。“來了就是深圳人”吸引著一腔熱血的外地人到深圳創(chuàng)業(yè)和居住，但這也使得公共服務(wù)資源越來越緊張，特別是教育資源，“深圳中考比高考還難”的話題，曾上過微博熱搜。

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中，明確提出要由常住地提供基本公共服務(wù)。浙江此次的落戶新政則是在踐行這一點。

此次，浙江明確提出，全省范圍內(nèi)流動人口的居住時間等戶籍準(zhǔn)入年限將累計互認(rèn)。不難理解，公共服務(wù)較優(yōu)的城市會更具有吸引力。鄒一南指出，盡管他不認(rèn)為落戶資格互認(rèn)就一定會導(dǎo)致城市群都市圈內(nèi)的流動人口大規(guī)模地往中心城市申請落戶，但有關(guān)地區(qū)確實應(yīng)提前做好謀劃研判，積極應(yīng)對中心城市重點公共服務(wù)資源出現(xiàn)擠兌的潛在風(fēng)險。

一個共識是，各省要實現(xiàn)將基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，最大的障礙就是財力。不過，鄒一南認(rèn)為，在財力之外，政績考核體系不健全和相關(guān)法律制度不完善所導(dǎo)致的地方政府履責(zé)動力不足，已逐漸成為常住地提供基本公共服務(wù)制度的最大短板。

在地方政府制定的高質(zhì)量發(fā)展績效評價體系中，GDP增速、財政收入等發(fā)展類指標(biāo)占據(jù)較大權(quán)重，教育、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等民生保障類指標(biāo)權(quán)重仍然較低，“可能東部地區(qū)占30％左右，中西部地區(qū)占到10％～20％”，這導(dǎo)致地方政府對推進(jìn)非戶籍人口基本公共服務(wù)問題不夠重視。

這也使得在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，某些人口流入大市可能會在短期內(nèi)面臨基本公共服務(wù)資源緊張的挑戰(zhàn)。尹稚說，幾乎所有的城市原住民和新移民之間的沖突，都是圍繞資源爆發(fā)的沖突，而這種矛盾不是瞬間能解決的，可能需要三五年才能理順?！叭魏我粋€改革的過程中，都可能會有一些人要做出犧牲，這是時代演進(jìn)過程中的一種必然。”

從落戶到市民化

近幾年來，我國至少已有18個省份放寬了落戶限制，大力鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶。例如黑龍江的落戶政策是在所有城區(qū)（鎮(zhèn)）全面取消落戶限制，實現(xiàn)“零門檻”，其中有固定住房的，即使是租賃，也可以將戶口落在房屋所在地。沒有固定住房的，則可以落社區(qū)集體戶口。

在這種情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶中的一些問題也需要重新厘清。

在浙江落戶新政中，尹稚觀察到，杭州的積分政策落戶放大了穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定生活的比重，而不完全以學(xué)歷高、購房多、納稅多為優(yōu)先，更加公平。

這是業(yè)界最近數(shù)年來的呼吁，落戶政策的制定，從有能力者優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸庠刚邇?yōu)先，因為能力強(qiáng)、能夠滿足城市落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未必落戶意愿也強(qiáng)。此外，業(yè)界還認(rèn)為，部分大城市和特大超大城市的積分落戶制度以“有能力者優(yōu)先”，這有違共享發(fā)展成果的理念要求，也不利于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如果通過一套篩選機(jī)制使高稟賦的勞動者落戶，可能加大地方發(fā)展差距。

另一個重要問題是，“落戶不等于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，因為市民化不僅包括身份的轉(zhuǎn)移?！编u一南說。

仍然以深圳為例，深圳僅用40余年就從小漁村變身為國際化都市，其中大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。在他看來，這意味著深圳的社會建設(shè)、教育資源、醫(yī)療配套等必然在一段時間內(nèi)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種背景下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化的重點其實并不在于落戶，而是可以采用更靈活的方法，例如通過居住證提以梯度化的方式賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的權(quán)利。

市民化，事實上是一個多維度的概念，至少要包括就業(yè)、居住、公共服務(wù)、主觀心態(tài)這四個方面，“如果還是在建筑工地工作、和別人合租、享受不到公共服務(wù)、生活重心還是在農(nóng)村、沒有把自己當(dāng)成城市人，那就算把戶口落在城市，也不代表就實現(xiàn)市民化了”。

在評價農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的多項指標(biāo)中，就業(yè)是其中尤為關(guān)鍵的一項。張蔚文說，《浙江實施方案》中有一張農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要指標(biāo)表，其中一項是職業(yè)技能培訓(xùn)人次，提到到2027年，每年職業(yè)技能培訓(xùn)要達(dá)到100萬人次，“這是很重要的，因為農(nóng)村人口到城市來，除了貢獻(xiàn)勞動力，他們還可以往上走，通過獲得更多職業(yè)技能得到上升的空間”。

如何讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市，提高對城市的認(rèn)同感，也是一個重要的課題?！墩憬瓕嵤┓桨浮穼ｉT提到，除了通過各項培訓(xùn)提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)，也要鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)管理服務(wù)、民主協(xié)商議事活動和社會事務(wù)管理，包括推薦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的先進(jìn)分子擔(dān)任各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員及青聯(lián)委員等。張蔚文認(rèn)為，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也有代表、能夠有話語權(quán)，這一點十分重要，有助于進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市的能力，讓他們?nèi)诘眠M(jìn)來、留得下來。

此外，鄒一南認(rèn)為，還應(yīng)實施“愿落盡落”加上負(fù)面清單制，即落戶實現(xiàn)“愿落盡落”，但把高考等含金量特別高的福利作為負(fù)面清單列出來，這幾項需要滿足長期連續(xù)居住或其他條件后才能獲得，避免產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

“中國戶籍制度的特殊性在于，過去由于資源少，戶籍是和福利綁定的。”尹稚指出，戶籍制度改革的方向，不是要消滅戶籍制度，而是逐漸減少戶籍制度和特殊福利制度之間的關(guān)系，最終使得人們無論到哪里、從事什么樣的職業(yè)、具有怎樣的社會身份，享受的福利是平等的，“這是戶籍制度改革最終的目標(biāo)”。

鄒一南也認(rèn)為，戶籍導(dǎo)致的一個城市內(nèi)部不同身份居民的差距，實際來源于不同城市之間福利的差距，或者說是城市之間的福利差距決定了城市內(nèi)部的福利差距，因此戶籍制度改革決不能就戶籍談戶籍，而應(yīng)該把眼光放在城市之間，去縮小城市之間的福利差距，“只有城市之間發(fā)展協(xié)調(diào)，城市內(nèi)部才不會出現(xiàn)大量的跨區(qū)域公共服務(wù)‘套利者，也才不會有戶籍門檻的存在，不同身份的居民能夠?qū)崿F(xiàn)福利的共享”。

（文中陳葉、劉天明為化名）