蔣云飛

內(nèi)容摘要：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)家立法暫付闕如的背景下，加強(qiáng)地方先行先試立法以促進(jìn)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性?？疾煲殉雠_(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法具有促進(jìn)型立法屬性定位、章節(jié)體例要素齊全、地方特色較為突出、強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全并重、引入容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制等鮮明特點(diǎn)，但同時(shí)也存在倡導(dǎo)性條款偏多、部分條款內(nèi)容同質(zhì)化、與其他立法銜接不夠等問(wèn)題。未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法應(yīng)當(dāng)合理調(diào)配倡導(dǎo)性與實(shí)質(zhì)性條款的比例，增強(qiáng)制度創(chuàng)制性以及加強(qiáng)與其他立法的銜接，以良法善治促進(jìn)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

關(guān)鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟(jì)；地方立法；立法特點(diǎn)

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已然成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和引領(lǐng)社會(huì)創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的異軍突起，給作為治理體系和治理能力重要依托的法治秩序帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也產(chǎn)生了全新的法治需求[1]。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，“要加強(qiáng)信息技術(shù)領(lǐng)域立法，及時(shí)跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板”。同年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)體系”“加快推進(jìn)數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)性立法”。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)家立法暫付闕如，地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)先行先試的方式制定地方性法規(guī)，為促進(jìn)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。以浙江省、北京市為代表的10個(gè)省市先后出臺(tái)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法進(jìn)行廣泛的探索實(shí)踐。系統(tǒng)考察已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，精準(zhǔn)提煉總結(jié)其立法經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和規(guī)律，可為數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)家立法的及時(shí)出臺(tái)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的制定和修改提供借鑒，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的總體進(jìn)展

數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法由省級(jí)地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)構(gòu)成，目前相關(guān)立法呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)。2020年12月24日，國(guó)內(nèi)首部地方性數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例——《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》公布，拉開了數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的序幕。以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為關(guān)鍵詞，通過(guò)對(duì)北大法寶、國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)的檢索發(fā)現(xiàn)（參見表1），截至2023年4月20日，國(guó)內(nèi)（不含港澳臺(tái)地區(qū)）出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)共10部，其中省級(jí)地方性法規(guī)7部，分別為浙江、山西、廣東、河北、江蘇、河南、北京七地的地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)2部，分別為廣州、南昌兩地的地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)1部，即《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》。另外，黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南等地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)立法已納入立法計(jì)劃或正在征求意見。

從法規(guī)名稱上看，已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)均以“條例”作為法規(guī)名稱形式，但在法規(guī)命名方面，卻存在“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”之區(qū)別。其中，《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”命名，其立法旨在將數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)予以凸顯，并強(qiáng)調(diào)促進(jìn)該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之目的。從法規(guī)出臺(tái)時(shí)間上看，10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)均在近三年內(nèi)出臺(tái)，其中2020年1部，2021年2部，2022年7部。從法規(guī)區(qū)域分布上看，已出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)全部分布在東中部地區(qū)，其中東部地區(qū)6部，數(shù)量占比為60%，中部地區(qū)4部，數(shù)量占比為40%，西部地區(qū)尚無(wú)省市出臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法規(guī)。單純從以上數(shù)據(jù)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的正相關(guān)關(guān)系，東中部地區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治保護(hù)需求更為迫切。

毋庸諱言，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法治需求，由中央統(tǒng)一承擔(dān)法治的供給顯然是比較理想的狀態(tài)，且涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一些基礎(chǔ)性法律制度只能由中央統(tǒng)一供給。但就目前而言，由中央“自上而下地推進(jìn)法治整體主義發(fā)展”[2]的立法模式在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域卻面臨諸多挑戰(zhàn)。譬如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)新鮮事物，在發(fā)展過(guò)程中存在諸多未知，因此對(duì)其適用的治理規(guī)則也需要不斷摸索，而中央立法機(jī)關(guān)很難對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀領(lǐng)域和具體治理規(guī)則進(jìn)行精準(zhǔn)把握，客觀上也無(wú)法了解其真實(shí)的法治需求。由于國(guó)家層面立法存在挑戰(zhàn)，這就需要地方立法機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治需求進(jìn)行不斷的探索、試錯(cuò)和創(chuàng)新，為國(guó)家層面的立法汲取經(jīng)驗(yàn)。因此，2019年《國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》提出，“鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和地方性法規(guī)探索”。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的基本特點(diǎn)

系統(tǒng)梳理已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法具有促進(jìn)型立法屬性定位、章節(jié)體例要素齊全、地方特色較為突出、強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全并重、引入容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制等鮮明特點(diǎn)。

（一）促進(jìn)型立法屬性定位

管理型立法和促進(jìn)型立法是當(dāng)前我國(guó)立法的兩大模式選擇。相較于管理型立法，促進(jìn)型立法較多地強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，而不是管理和控制功能。盡管促進(jìn)型立法也強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理與參與，但不像管理型立法那樣強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的對(duì)應(yīng)，其在設(shè)范方式上采用大量的任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范。相較于管理型立法，“促進(jìn)型立法在較多情況下具有內(nèi)容上更加靈活、可問(wèn)責(zé)性較差等特征，或者說(shuō)促進(jìn)型立法對(duì)相關(guān)主體的道德責(zé)任與綜合素質(zhì)有較高要求”[3]。

考察已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法具有明顯的促進(jìn)型立法屬性。從法規(guī)名稱上看，立法者均采用“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)”或“數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”的法規(guī)名稱，無(wú)疑旨在通過(guò)實(shí)施一系列促進(jìn)性制度來(lái)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，而非加強(qiáng)對(duì)其管控。法規(guī)名稱是地方性法規(guī)的形式要件，既折射出立法者的立法追求，亦反映出法規(guī)的效力范圍、規(guī)范事項(xiàng)和類別。從法規(guī)中的條款內(nèi)容看，鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性、授權(quán)性等規(guī)范多于義務(wù)性規(guī)范，其更多強(qiáng)調(diào)的是政府為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該做什么，注重政府服務(wù)職能的發(fā)揮。從法規(guī)中的立法目的條款看（參見表2），“促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展”均是各地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)立法的基本目的之一。概言之，無(wú)論從法規(guī)名稱還是立法目的和條款內(nèi)容上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法均屬于促進(jìn)型立法的范疇。

（二）章節(jié)體例要素齊全

在章節(jié)體例設(shè)置上，已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)均采取總則、分則和附則的體例，內(nèi)容結(jié)構(gòu)上追求“大而全”。申言之，10部法規(guī)的章節(jié)數(shù)量或內(nèi)容體例有所不同，其中山西、南昌的法規(guī)采取八章體例，浙江、河北、江蘇、北京、深圳的法規(guī)采取九章體例，廣東和河南的法規(guī)采取十章體例，廣州的法規(guī)采取十一章體例。雖然章節(jié)數(shù)量不盡一致，但規(guī)制的主體內(nèi)容卻大體相同，均涵括總則、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、治理數(shù)字化、保障措施、附則等章節(jié)。其中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)的總則部分規(guī)定了立法目的、適用范圍、立法原則、各級(jí)政府職能和職責(zé)分工等，分則部分詳細(xì)規(guī)定了數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，分則部分還規(guī)定了法規(guī)的實(shí)施日期。顯而易見，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)在章節(jié)體例設(shè)置方面均追求“大而全”目標(biāo)，且要素齊全，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)制的“面面俱到”。

（三）地方特色較為突出

從我數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的具體內(nèi)容看，大部分法規(guī)的地方特色較為突出。從學(xué)理上看，地方立法要有特色、真管用，要把實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法固定下來(lái)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新舉措激發(fā)社會(huì)活力。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法屬于地方試驗(yàn)區(qū)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的實(shí)踐探索，因此在立法過(guò)程中，必須結(jié)合地方實(shí)際需要開展立法，以滿足地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊需求?？疾煲殉雠_(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，其均具有明顯的地方特色，這也是法規(guī)得以有效執(zhí)行并發(fā)揮作用的基本保證。如《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》設(shè)立“京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展”專章（第七章），該章節(jié)對(duì)京津冀協(xié)同建設(shè)重大科技、科教、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)范，以推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、布局協(xié)同、應(yīng)用協(xié)同。再比如，《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》緊密結(jié)合廣東省高新技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，其第十五條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及發(fā)展改革、科技、工業(yè)和信息化等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，引導(dǎo)支持?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)培育下列數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群：（一）新一代電子信息；（二）軟件與信息服務(wù)；（三）超高清視頻顯示；（四）半導(dǎo)體與集成電路；（五）智能機(jī)器人；（六）區(qū)塊鏈與量子信息；（七）數(shù)字創(chuàng)意”，該規(guī)定突出了廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和專長(zhǎng)，契合了地方實(shí)際需求。

（四）強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全并重

數(shù)字時(shí)代，發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。數(shù)據(jù)安全或信息安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。隨著對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全認(rèn)識(shí)的提升，數(shù)字安全方面的立法規(guī)定已由原來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施等層面的安全，提升到經(jīng)濟(jì)安全的新高度。從立法目的上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法無(wú)疑均旨在“促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，但由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴于數(shù)據(jù)安全保障，故數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法必須合理平衡數(shù)字安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系?？疾煲殉雠_(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法普遍強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全并重，甚至將安全發(fā)展作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則。

從表3可知，北京、河南、南昌三地的法規(guī)均專設(shè)“數(shù)據(jù)安全”章節(jié)，分別為《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第七章“數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全”、《河南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第八章“數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全保障”和《南昌市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第六章“數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)安全”。其他未設(shè)立“數(shù)字安全”專章的地方性法規(guī)中，也有大量涉及數(shù)字安全的條款。譬如，《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第三條明確規(guī)定“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循安全發(fā)展原則”，另外在該部法規(guī)中，“安全”一詞出現(xiàn)多達(dá)27次，足見地方立法機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)字安全的重視程度。在《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中，“安全”一詞則出現(xiàn)了42次。數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法不僅確立了安全發(fā)展原則，而且詳細(xì)規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、政府部門、企業(yè)以及其他組織的數(shù)據(jù)安全保障責(zé)任，初步構(gòu)建起數(shù)字安全制度體系。如《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第四十八條規(guī)定，“開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)治理和合規(guī)運(yùn)營(yíng)制度，履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)個(gè)人信息合法使用、數(shù)據(jù)安全使用承諾和重要數(shù)據(jù)出境安全管理等相關(guān)制度，結(jié)合應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)匿名化、去標(biāo)識(shí)化技術(shù)進(jìn)行安全評(píng)估，并采取必要技術(shù)措施加強(qiáng)個(gè)人信息安全保護(hù)，防止非法濫用”，為避免數(shù)字資源濫用提供了周全保護(hù)。

（五）引入容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制

建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤，是激勵(lì)廣大干部敢于探索創(chuàng)新、勤勉盡責(zé)、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)挠辛εe措。2019年10月，中央通過(guò)的《國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》要求，“選擇在部分?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型走在全國(guó)前列的地方進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展與治理的試驗(yàn)”。由此可見，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的實(shí)驗(yàn)性、探索性、先行先試性特征，其探索的是未知領(lǐng)域和發(fā)展方向。在此背景下，廣大干部在數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)探索過(guò)程中不可避免地存在一些失誤或過(guò)錯(cuò)，為鼓勵(lì)廣大干部在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大膽探索和勇于創(chuàng)新，打消相關(guān)單位和個(gè)人在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的顧慮，因此部分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)中引入了容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。

目前，江蘇、廣東、浙江、北京、廣州、南昌六地的法規(guī)中均規(guī)定了容錯(cuò)免責(zé)、寬容失誤、允許糾錯(cuò)等相關(guān)內(nèi)容（參見表4）。譬如，《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第六十六條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管”，江蘇、南昌的法規(guī)規(guī)定“對(duì)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工作中出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤的有關(guān)部門及其工作人員，符合國(guó)家和省規(guī)定條件的可以不作負(fù)面評(píng)價(jià)”，《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第五十七條則明確規(guī)定“對(duì)探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免除或者從輕、減輕責(zé)任”。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的不足與未來(lái)展望

盡管已出臺(tái)的10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)具有鮮明特征，也為后續(xù)相關(guān)立法積累了經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在倡導(dǎo)性條款偏多、部分條款同質(zhì)化、與其他立法銜接不夠等問(wèn)題。為提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量，未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法應(yīng)當(dāng)合理調(diào)配倡導(dǎo)性與實(shí)質(zhì)性條款的比例，增強(qiáng)制度創(chuàng)設(shè)性以及加強(qiáng)與其他立法的銜接，以良法善治促進(jìn)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的不足之處

1.倡導(dǎo)性條款偏多?？傮w上看，10部數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)中的倡導(dǎo)性、宣示性、模糊性條款偏多，條文中大量出現(xiàn)“鼓勵(lì)”“支持”“可以”“有關(guān)部門”等彈性或模糊性語(yǔ)言。從立法原理上看，法律條文應(yīng)具備實(shí)在法的“精準(zhǔn)”和“明確”特征，“語(yǔ)焉不詳”的模糊性、概括性、原則性規(guī)定將淪為不管用、不能用和不中用的“僵尸條款”。以《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》為例，其中“鼓勵(lì)”一詞出現(xiàn)37次，“支持”一詞出現(xiàn)“59”次，“有關(guān)部門”一詞出現(xiàn)24次，至于如何“鼓勵(lì)”和“支持”，“有關(guān)部門”究竟指哪些，該法規(guī)并未予以明晰，導(dǎo)致這些法律條款在具體實(shí)踐中難以落地。作為促進(jìn)型立法，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中充斥倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性條款雖然可以理解，但是這些條款往往“倡導(dǎo)性有余而強(qiáng)制性不足”，難免會(huì)造成“不執(zhí)行也不違法”的現(xiàn)象與行為，導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法保障作用嚴(yán)重削弱。

2.部分條款內(nèi)容同質(zhì)化。所謂條款內(nèi)容同質(zhì)化，是指數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)中部分條款的內(nèi)容規(guī)定較為相似或完全相同，各法規(guī)之間“互鑒”有余而創(chuàng)造性回應(yīng)地方需求不足。從法規(guī)章節(jié)體例看，盡管10部法規(guī)的章節(jié)數(shù)量有所不同，但章節(jié)體例指向的內(nèi)容卻基本相似，均包含總則、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、保障措施、附則等章節(jié)。值得肯定的是，《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中的“智慧城市建設(shè)”、《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中的“京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展”和《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中的“數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新”具有明顯特色。從法規(guī)內(nèi)容上看，部分法規(guī)中的條款趨于同質(zhì)化，內(nèi)容較為相似甚至一致。譬如，《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條款》均設(shè)置了“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”專章，二者在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化內(nèi)容的規(guī)定上大體一致。作為《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》的下位法，《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》并未體現(xiàn)出廣州市在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的特色之處。

3.與其他立法銜接不夠。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展廣泛涉及網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、國(guó)家安全等法律問(wèn)題，因此，在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)立法時(shí)務(wù)必加強(qiáng)其與個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)家安全等方面法律法規(guī)的銜接配合。目前而論，涉及數(shù)據(jù)安全方面的法律有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《國(guó)家安全法》等，涉及個(gè)人信息方面的有《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等。由于數(shù)字安全地方立法屬于地方立法，受立法層級(jí)和立法技術(shù)所限，難以與國(guó)家層面相關(guān)立法保持協(xié)調(diào)一致或緊密銜接。如針對(duì)侵犯數(shù)據(jù)安全或個(gè)人信息行為的法律責(zé)任追究，《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第七十一條僅原則性規(guī)定“違反有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等法律、法規(guī)的，由有關(guān)主管部門依法予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。至于如何認(rèn)定數(shù)據(jù)安全違法或犯罪以及如何有序移送違法犯罪行為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法難以進(jìn)行系統(tǒng)而明確的規(guī)定。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的未來(lái)展望

1.合理調(diào)配倡導(dǎo)性與實(shí)質(zhì)性條款的比例。未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法的制定或修改，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制倡導(dǎo)性、宣示性、原則性等條款的數(shù)量和比例，減少模糊性條款的出現(xiàn)，增加更多可執(zhí)行的實(shí)質(zhì)性條款。在立法語(yǔ)言上，盡可能減少“鼓勵(lì)”“支持”“可以”“有關(guān)部門”等彈性或模糊性語(yǔ)言的使用，確保立法語(yǔ)言的精準(zhǔn)、無(wú)歧義。申言之，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法要堅(jiān)持“宜細(xì)不宜粗”原則，提升法規(guī)中條款內(nèi)容的精細(xì)化程度和可執(zhí)行性。如針對(duì)政府部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、企事業(yè)單位和有關(guān)組織的數(shù)字資源安全保障責(zé)任，應(yīng)當(dāng)作出“菜單式”的詳細(xì)規(guī)定，確保相關(guān)責(zé)任主體有法可依。若基于現(xiàn)有立法技術(shù)無(wú)法避免鼓勵(lì)性、模糊性語(yǔ)言的使用，則可以在數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)的配套政策中予以明確。如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第二十九條規(guī)定“鼓勵(lì)和支持企業(yè)主動(dòng)上云、深度用云，提升生產(chǎn)和管理效能”，針對(duì)其中的“鼓勵(lì)”一詞，完全可以在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套政策中明確“鼓勵(lì)”的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式以及不鼓勵(lì)的不利后果，從而增強(qiáng)條款的可操作性、執(zhí)行性。

2.增強(qiáng)制度創(chuàng)制性?！皠?chuàng)制”是指下位法規(guī)定上位法沒(méi)有涉及的事項(xiàng)，或者超出上位法規(guī)定的范圍[4]，抑或是在不抵觸上位法或上位規(guī)定的前提下，創(chuàng)造性制定一些符合本地實(shí)際需求的新制度。具體而言，一是要推進(jìn)章節(jié)體例設(shè)置上的創(chuàng)新。數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法不應(yīng)拘泥于八章、九章、十章或十一章體例，而是要對(duì)章節(jié)體例內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新。譬如，《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》設(shè)置的“技術(shù)創(chuàng)新”“產(chǎn)業(yè)集群”“應(yīng)用場(chǎng)景”“開放合作”等章節(jié)極具創(chuàng)新性，也符合深圳市數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位。二是要推進(jìn)具體法律制度的創(chuàng)新，順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流。如《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第三十二條規(guī)定“優(yōu)化移動(dòng)支付應(yīng)用，推進(jìn)數(shù)字金融與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈融合，按照國(guó)家規(guī)定探索數(shù)字人民幣的應(yīng)用和國(guó)際合作”，其中有關(guān)“數(shù)字金融”“數(shù)字人民幣”的規(guī)定無(wú)疑完美契合了國(guó)家推進(jìn)數(shù)字金融、數(shù)字人民幣的時(shí)代背景。

3.加強(qiáng)與其他立法銜接配合。基于法秩序統(tǒng)一原理，立法的體系化在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中理應(yīng)受到重視，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其相關(guān)立法的銜接，確保國(guó)家法制的統(tǒng)一。在系統(tǒng)論視域下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律系統(tǒng)既需要不同部門法的多個(gè)功能子系統(tǒng)交互作用，也需要經(jīng)濟(jì)法部門內(nèi)部子系統(tǒng)之間形成體系意義的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)[5]。由于我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”，故數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴于地方立法，這些立法在制定或修改之時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)實(shí)施，切實(shí)加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法與《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《國(guó)家安全法》等法律的有效銜接，為解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中涉及的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、信息安全等法律問(wèn)題提供清晰明確的規(guī)則。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記指出：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局。綜合判斷，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)意義重大，是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇?！盵6]自2019年《國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》提出“鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和地方性法規(guī)探索”伊始，以浙江省、北京市為代表的省市先后對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐探索，為國(guó)家層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的及時(shí)出臺(tái)和地方層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的制定和修改儲(chǔ)備了經(jīng)驗(yàn)，提供了方法論借鑒。雖然數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法普遍重視運(yùn)用法律手段引導(dǎo)和保障當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但難以克服自身承載能力有限的固有局限，如適用范圍狹窄，缺乏普遍適用性，難以對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬等核心概念作出權(quán)威界定，也無(wú)法與其他國(guó)家層面立法銜接。因此，未來(lái)亟需制定一部統(tǒng)一的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的核心概念、重要制度、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，加強(qiáng)與其他立法有效銜接，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有序健康發(fā)展提供強(qiáng)有力保障。

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