胡恒祺 朱文興 徐水太

［摘 要］選取1991—2022年發(fā)布的126項稀土產(chǎn)業(yè)政策，通過文本挖掘與社會網(wǎng)絡方法選定9項一級指標和49項二級指標，構建PMC指數(shù)模型，結合PMC指數(shù)與曲面對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策文本進行分析與評價。研究表明：我國稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)統(tǒng)領性文件效力強，不同階段政策重點差異性大；政策整體呈現(xiàn)隨行政級別的降低，實用性與操作性愈強的特點；政策總體設計較為合理，但在調(diào)控范圍、激勵措施、長期規(guī)劃等方面具有改善空間。

［關鍵詞］稀土政策；文本特征分析；PMC指數(shù)模型；政策量化評價

［中圖分類號］F22? ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）06-0061-11

［作者簡介］胡恒祺，江西理工大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生；

朱文興，江西理工大學商學院教授，博士后；

徐水太，江西理工經(jīng)濟管理學院副教授，博士。

［基金項目］國家社會科學基金項目“產(chǎn)品空間視角下中國稀有礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)升級路徑及政策選擇研究”（20XGL016）；江西理工大學研究生科研創(chuàng)新項目“基于PMC指數(shù)模型的中國稀土安全政策量化評價”（XY2022-S046）

一、引言

稀土作為21世紀各個國家最為重要的戰(zhàn)略性資源，被譽為“工業(yè)黃金”“新材料寶庫”，在高新技術材料、國防軍事、航空航天以及新能源汽車等領域的作用日益凸顯［1-2］。2010年開始，美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家相繼將稀土資源列入關鍵性礦產(chǎn)目錄，促使稀土資源的競爭愈加激烈，成為國家之間戰(zhàn)略博弈的關鍵材料。中國稀土資源儲備量大，品種齊全，是全球稀土資源的主要出口國，在全球稀土產(chǎn)品貿(mào)易網(wǎng)絡中占據(jù)著主導地位［3］。鑒于稀土資源與產(chǎn)業(yè)的關鍵地位，中國從中央到地方相繼出臺了一系列的稀土政策來推動資源利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展［4］。這些政策不同階段的主要指向如何，設計是否合理？中央與地方政策各自定位有何差異，協(xié)同推進的效能是否達到預期？為回答上述問題，本文從政策文本的角度對我國1991—2022年出臺的單項稀土產(chǎn)業(yè)政策進行研究，分析政策的合理性、科學性以及發(fā)展性，為未來我國新一輪稀土產(chǎn)業(yè)政策的制訂與優(yōu)化提供科學依據(jù)。

二、文獻綜述

（一）稀土政策的實踐研究

中國稀土政策主要包括三類：產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和競爭政策。產(chǎn)業(yè)政策是對稀土產(chǎn)業(yè)未來高質(zhì)量發(fā)展的方向進行規(guī)劃；貿(mào)易政策是對我國出口關稅和配額等方面做出規(guī)定；競爭政策是優(yōu)化稀土市場結構，對稀土進出口貿(mào)易格局進行調(diào)整。不同類別的政策對我國稀土資源的作用效果差異明顯，學術界先后從政策演進、結構升級等［5-6］方面對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策進行了研究，認為應謹慎制定產(chǎn)業(yè)政策以防范行業(yè)系統(tǒng)性風險，靈活調(diào)節(jié)稀土產(chǎn)業(yè)目標，增強對我國稀土儲量的重視，確保我國稀土資源可持續(xù)性發(fā)展。貿(mào)易政策的演變經(jīng)歷了從改革開放時期的鼓勵出口貿(mào)易政策到21世紀的稀土出口配額管理［7］。2014年，WTO裁定中國稀土貿(mào)易政策不符合聯(lián)合國貿(mào)易規(guī)則，中國實施多年的出口配額和關稅政策難以繼續(xù)實行，對我國稀土資源的保護和經(jīng)濟發(fā)展造成了一定影響，引發(fā)了大量學者對我國稀土貿(mào)易政策未來制定方向的討論。彭德雷［8］提出應著眼于國際規(guī)則，確保政策、法律的合規(guī)性；李活力等［9］根據(jù)能力悖論，提出我國企業(yè)應提升其動態(tài)應變能力，加強競爭性。競爭政策作為法制手段，主要是對其與出口政策的協(xié)調(diào)性以及政策制定進行研究。如：何歡浪［10］基于博弈模型，研究中國戰(zhàn)略性資源競爭政策與出口政策的相互代替性；?？壮龋?1］根據(jù)時間尺度研究稀土進出口國競爭政策的制定與調(diào)整。

（二）政策評價的實踐研究

政策評價是指在政策的起草、調(diào)整、發(fā)布以及實施的全壽命周期中進行綜合評估并考察其作用效能的科學方法。現(xiàn)階段政策評價的方法主要有兩類，一類是以專家評價、內(nèi)容分析以及案例研究為主的質(zhì)性評價［12］；一類是以經(jīng)典理論為基礎，實證分析為手段的復合型量化評價［13］。由于質(zhì)性評價指標設定主觀性過強，且對于參評專家能力的要求過高，現(xiàn)已被漸漸淘汰。隨著實證主義的興起，復合型量化評價已經(jīng)成為政策評價的新方法論，如用于政策文本分析的社會網(wǎng)絡圖譜［3］、人工神經(jīng)網(wǎng)絡［14］；用于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、金融改革、技術創(chuàng)新、節(jié)能減排等問題的灰色模型、多維度分析等方法［15-16］。在稀土政策評價方面，現(xiàn)有文獻多為引入量化思維來對稀土政策實施效果展開評價，且多為政策實施效果的事后評估，如：董娟等［17］以中國稀土上市公司為樣本，構建財政支持效率評價模型和影響因素模型來評價我國稀土財稅政策的實施效能。盡管稀土政策評價研究成果不斷涌現(xiàn)，但仍存在評價視角單一，研究成果欠缺等問題。

（三）研究評述

現(xiàn)有研究圍繞稀土政策展開了多方面的討論，綜合運用質(zhì)性評價與量化評價對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策以及競爭政策進行了廣泛研究，取得了豐富成果，但仍存在以下不足：（1）研究對象層面，現(xiàn)有研究圍繞我國稀土政策的事前制定與事后實施效果進行了充分討論，但缺乏對稀土政策內(nèi)容特征及質(zhì)量評價的研究；（2）研究內(nèi)容層面，現(xiàn)有研究大多是對稀土政策的演進歷程進行梳理或?qū)φ叩膶嵤┬Ч皩H市場的影響進行研究，尚未出現(xiàn)從政策本身設計的角度，如政策的發(fā)文機構、執(zhí)行客體、目標及工具等方面對稀土政策進行討論；（3）政策方法層面，現(xiàn)有研究大多采用質(zhì)性評價或量化評價對稀土政策的演進歷程和實施效果進行分析，將質(zhì)性研究與量化評價兩者相結合的研究鮮少發(fā)現(xiàn)。因此，本文基于我國1991—2022年中央和地方發(fā)布的稀土產(chǎn)業(yè)政策文本，構建研究框架，對政策進行內(nèi)容分析，提取高頻詞匯并繪制語義網(wǎng)絡，研究不同階段的政策指向，采用PMC指數(shù)模型對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策進行量化評價，分析政策設計本身的合理性，研究中央層面與地方層面政策的差異及協(xié)同作用效果是否達到預期，最后對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的制定及優(yōu)化提出建議。

三、研究設計

PMC指數(shù)模型是由Estrada［18］提出，近幾年在國內(nèi)廣泛運用的政策評估模型，不僅能夠從定性的角度分析政策的一致性，還能夠從定量的角度設置多維度變量對政策的優(yōu)缺點進行分析，使得政策評價結果更有針對性和操作性［19］。本文主要內(nèi)容包括兩個方面：（1）對所收集的稀土產(chǎn)業(yè)政策進行預處理，分析政策的基本特征，利用ROST軟件提取高頻關鍵詞，構建語義網(wǎng)絡圖譜，分析政策的內(nèi)容特征，為后續(xù)PMC指數(shù)構建進行鋪墊；（2）利用PMC指數(shù)模型對選取的政策文本進行量化評價，繪制PMC曲面依次對所選政策進行逐一分析，并據(jù)此提出優(yōu)化建議。

（一）變量選取與參數(shù)識別

本文以國家和地方頒布的稀土產(chǎn)業(yè)政策為研究對象，對涉及稀土資源保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、總量指標控制等政策進行分析。為了確保政策文本的有效性和科學性，政策文本均來源于中國政府網(wǎng)、自然資源部、工信部以及北大法寶等官方網(wǎng)站。政策文本篩選原則：（1）發(fā)文單位為國務院、國務院各機構、各級人民政府及直屬機構、管委會及公司等正式機構；（2）政策類別為法律法規(guī)、規(guī)劃、公告、通知等規(guī)范性公文；（3）所選政策文本必須包含稀土內(nèi)容且與稀土產(chǎn)業(yè)密切相關。最終收集整理共得到1991—2022年中國中央以及各省市地區(qū)發(fā)布的共126項稀土產(chǎn)業(yè)政策，其中中央層面政策47項，區(qū)域?qū)用嬲?9項。

將各政策文本內(nèi)容導入文本挖掘數(shù)據(jù)庫，使用ROST軟件對政策進行分詞以及詞頻分析處理，過濾掉“更加”“充分”“加快”等無意義詞匯，合并“監(jiān)督”和“監(jiān)察”、“環(huán)境保護”和“環(huán)境維護”等意思相近的詞語，自定義“總量控制指標”“冶煉分離”等專業(yè)術語，通過詞頻統(tǒng)計得到高頻詞匯，將提取到的高頻詞匯所構建的共詞矩陣導入Gephi軟件，利用其Net-draw mapping功能繪制我國稀土產(chǎn)業(yè)政策高頻詞可視化共詞網(wǎng)絡（見圖1），以呈現(xiàn)政策文本的輻射程度和核心結構。在圖譜中，高頻主題詞以網(wǎng)絡的形式連接，圓圈的大小代表主題詞出現(xiàn)的頻率，向外連接的線條代表該詞輻射的范圍，節(jié)點連接線越多，代表該詞匯的度數(shù)中心性越大，重要性越強。

基于稀土產(chǎn)業(yè)政策社會網(wǎng)絡圖譜和文本內(nèi)容分析，并根據(jù)已有文獻［12，20-24］對PMC指數(shù)模型指標的設定，設置發(fā)文機構（X1）、作用層面（X2）、政策評估（X4）、效力級別（X8）、政策時效（X9）等通用型一級變量，再結合稀土政策文本內(nèi)容分析與研讀，設置對應的二級變量。根據(jù)詞頻統(tǒng)計與社會網(wǎng)絡圖譜，分析高頻詞匯及其之間的聯(lián)系，設置政策性質(zhì)（X3）、政策內(nèi)容（X5）、政策領域（X6）、激勵手段（X7）等一級變量和與稀土有關的二級變量。例如，根據(jù)圖譜中出現(xiàn)的“稀土開采”“稀土貿(mào)易”“采礦權”“非法開采”等詞，設置政策內(nèi)容（X5）應包括但不限于“開采總量控制”“稀土打黑”“礦業(yè)權審批”“稀土進出口”等二級變量。其中激勵手段（X7）二級變量是根據(jù)稀土管理政策內(nèi)容文本分析以及查閱相關激勵措施，結合稀土管理政策的發(fā)展歷程進行劃分。最終，構建9個一級變量和49個二級變量的稀土政策量化評價體系（見表1）。

（二）多投入產(chǎn)出表的建立

多投入產(chǎn)出表是一種能夠存儲大量數(shù)據(jù)的分析框架，通過多維度角度衡量任意單一變量。依據(jù)PMC指數(shù)模型的構建原則，基于本文設置的9項一級指標和49項二級指標建立多投入產(chǎn)出表，通過二進制算法對二級變量進行量化操作，即評價政策符合該變量，則賦值為1，反之則賦值為0。具體內(nèi)容見表2所示。

（三）PMC指數(shù)計算

PMC指數(shù)的計算主要分為以下4步：（1）將本文設定好的一級變量和二級變量放入多投入產(chǎn)出表中；（2）通過內(nèi)容分析法以及社會網(wǎng)絡圖譜對二級變量進行0-1賦值；（3）通過對二級變量指數(shù)求和公式計算其所對應的一級變量值，見公式（1）；（4）將一級變量指數(shù)相加計算的PMC指數(shù)，見公式（2）。

（1）

公式（1）與（2）中，i是一級變量，i=1，2，…，m；j是二級變量，j=1，2，…，n。參照ESTRDAM［18］的等級劃分標準，將PMC指數(shù)劃分為4個等級，其中0-3.9為不良等級，4-5.9為可接受等級，6-7.9為優(yōu)秀等級，8-9.0為完美等級。

（四）PMC曲面繪制

PMC曲面是一個由3×3矩陣組成的三維立體曲面，通過繪制PMC曲面可以對稀土政策在各個維度進行可視化分析，通過曲面的起伏，直觀呈現(xiàn)政策總體變化情況和各單項政策的優(yōu)劣，具體繪制可通過EXCEL實現(xiàn)，見公式（3）所示。

（3）

四、結果與分析

（一）政策文本特征分析

本文共收集126份稀土產(chǎn)業(yè)政策文本，其中包括中央政府層面政策47份，地方政府層面政策79份，以此來對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的文本特征進行分析，具體包括：

（1）政策發(fā)文歷程方面：通過關鍵詞詞頻統(tǒng)計以及社會網(wǎng)絡共線圖譜，根據(jù)相關稀土產(chǎn)業(yè)政策演化研究［5］以及對所收集政策文本進行研讀，將政策演進歷程劃分為三階段。第一階段為規(guī)劃控制階段（1991—2010年），該期間我國發(fā)布的多為稀土開采、總量控制以及出口貿(mào)易相關的政策，著眼于規(guī)劃與控制，主要目的是合理開發(fā)國家的稀土資源；第二階段為深化改革階段（2011—2015年），2011年國務院出臺的《意見》明確了稀土行業(yè)的基本原則與指導思想，也促使了我國稀土產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文量達到了一個頂峰，該階段多為打擊違法亂紀、防止環(huán)境污染相關的政策，主要目標為保障我國稀土資源可持續(xù)發(fā)展；第三階段為戰(zhàn)略發(fā)展階段（2016—2022年），該時期對高新產(chǎn)品的需求加大，中國稀土產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢集中在中上游，在下游環(huán)節(jié)的發(fā)展乏力，缺乏國際競爭力，因此第三階段稀土產(chǎn)業(yè)政策的主要目標為促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動稀土產(chǎn)業(yè)邁入高端行列。

（2）政策類型方面：本文以政策作用為標準，將稀土產(chǎn)業(yè)政策分為規(guī)劃方案、規(guī)范管理、行業(yè)整頓以及資源保護政策。規(guī)劃方案的目標是制定稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展方向，科學指導稀土行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展；規(guī)范管理的目標是規(guī)定每年稀土的開采總量以及規(guī)范稀土生產(chǎn)秩序，確定生產(chǎn)目標，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構；行業(yè)整頓的目標是打擊稀土開采、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)違法犯罪的行為，開展稀土行業(yè)秩序整頓；資源保護的目標是防止稀土開采過度，管控稀土出口貿(mào)易，促進稀土資源可持續(xù)利用。其中，資源保護政策多為規(guī)劃控制階段，行業(yè)整頓政策多為深化改革階段，規(guī)劃方案多為戰(zhàn)略發(fā)展階段，規(guī)范管理政策貫穿整個稀土政策演化歷程。

（3）空間分布方面：通過分析政策發(fā)文機構，可以得到稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)以下兩個特征：①以稀土資源分布為基礎呈擴散態(tài)勢。內(nèi)蒙古的白云鄂博地區(qū)、江西的贛南地區(qū)以及四川涼山地區(qū)是我國稀土資源最為富饒的區(qū)域，我國稀土政策以此為核心，向周邊省份擴散。②政策空間呈東強西弱。東部地區(qū)省份科學技術發(fā)達，經(jīng)濟水平較高，稀土資源開發(fā)利用率強，政策較為完備，西部地區(qū)科技水平較為落后，稀土資源開發(fā)不足，政策較少。

（4）政策重點方面：根據(jù)政策目標，將稀土產(chǎn)業(yè)政策重點劃分為稀土“打黑”、稀土回收以及稀土行業(yè)發(fā)展。各政策均涉及總體要求、組織設置、保障措施等。

（二）PMC指數(shù)模型的政策量化分析

1.政策文本選取

為擴大PMC指數(shù)模型的適用性，深入剖析現(xiàn)行政策文本，本文采取周文靜等［25］對政策的選取方式，在國家、省級、地市級層面分別進行稀土產(chǎn)業(yè)政策文本選取。國家層面選取前文對稀土演進歷程劃分中具有標志性作用的兩項政策文本和2022年最新發(fā)布的稀土總量控制政策，省級層面按照我國稀土資源儲量分布選取四川省、江西省以及廣西省的稀土產(chǎn)業(yè)政策，地市級層面根據(jù)社會網(wǎng)絡圖譜選取包頭市的稀土產(chǎn)業(yè)政策進行分析，具體見表3。

2.PMC指數(shù)計算

通過文本挖掘?qū)λx取政策進行參數(shù)設定，建立七項政策的多投入產(chǎn)出表（限于篇幅，在此不做展示）。根據(jù)公式（2），分別計算七項政策的PMC指數(shù)，并按照政策評級標準對以上所選政策進行等級劃分，其中優(yōu)秀級政策2項，可接受級政策5項，具體見表4所示。

根據(jù)PMC指數(shù)結果，7項政策均值為5.68，總體處于可接受水平，其中2項政策為優(yōu)秀，5項為可接受，沒有不達標的政策文本。說明從中央層面到地方層面，我國稀土產(chǎn)業(yè)政策制定考慮較為全面，在政策擴散與實施上得到了積極貫徹落實。其中一項優(yōu)秀級政策為國家級政策，一項為省級政策，說明從國家到地方建設稀土強省，發(fā)展稀土產(chǎn)業(yè)得到了重視與貫徹。

從總體對政策的一級變量進行分析。其中，X1（發(fā)布機構）的均值為0.2，說明參與制定政策的政府部門較為單一，政策級別界定清晰，多為國家層面或者省市級層面政府單獨發(fā)布。X2（作用層面）的均值為0.86，說明政策的適用對象在整體上較為全面，作用范圍較廣，在區(qū)域行政機構、行業(yè)以及企業(yè)的適用性較強。X3（政策性質(zhì)）的均值為0.77，屬于較高水平，但進一步細分可以發(fā)現(xiàn)，各層面政策對于預測方面的內(nèi)容較為缺乏，說明現(xiàn)階段對于稀土產(chǎn)業(yè)尚未形成完善的長期預測體系。X4（政策評估）的均值為1，說明我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的制定水平較高，每一項政策都具有充分的依據(jù)和詳實的方案。X5（政策內(nèi)容）的均值為0.70，說明我國稀土產(chǎn)業(yè)政策所涵蓋的內(nèi)容較為全面，每個時期的政策重點突出，精準性強，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。X6（政策領域）的均值為0.77，說明政策制定在經(jīng)濟、社會、政治、安全以及環(huán)境領域均有所涉及，體現(xiàn)了稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與社會的雙重屬性。X7（激勵手段）的均值為0.45，說明激勵措施有所欠缺，大多數(shù)政策沒有關注到激勵措施的重要性或者激勵措施不夠全面，未能很好地促進我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。X8（效力級別）的均值為0.46，說明我國稀土產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)領性文件。X9（政治時效）的均值為0.48，說明我國稀土產(chǎn)業(yè)政策期限劃分清晰，同時也反映出我國稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有規(guī)劃性。

3.PMC曲面繪制

根據(jù)公式（3），建立七項政策的PMC矩陣，如表5所示。

根據(jù)PMC矩陣，繪制七項政策的PMC曲面，如圖2-圖8所示。 結合PMC曲面圖，對稀土產(chǎn)業(yè)政策做進一步微觀層面分析。

（1）國家層面政策

POL1的PMC指數(shù)為5.71，等級為可接受，是由自然資源部在2011年頒布，為促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而制定的長期引導性文件。對該政策的二級指標進行分析，可發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容與政策領域略高于平均值，僅在稀土進出口與稀土回收方面略有缺失。激勵手段遠低于均值，文中僅涉及到政府服務與技術創(chuàng)新兩種激勵方式。其原因是POL1政策為全國引導性政策，在政策內(nèi)容與涉及領域覆蓋廣泛，給省級與地級政府以指導，但在具體的實施中要根據(jù)不同情況采取不同的激勵方式，精準對待。要使該政策更加完善需要在稀土貿(mào)易與回收領域做出關注，重點對激勵方式做出優(yōu)化，在具體的實施方面進行精準落實，提升政策在政治方面的引導性，發(fā)揮實際運用方面的示范性作用。

POL2的PMC指數(shù)為7.14，等級為優(yōu)秀，其一級變量各項均大于或大于等于平均值，是所選政策中評分最高的政策。POL2為《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，是我國稀土產(chǎn)業(yè)政策演進邁入規(guī)劃發(fā)展階段的標志性文件，該政策以資源管理、生態(tài)保護以及完善行業(yè)創(chuàng)新體系為重點任務，在經(jīng)濟、安全、政治以及生態(tài)領域均有涉及，覆蓋范圍廣泛。體現(xiàn)了中央對政策制定全方面的考慮以及對政策精準性與可操作性的把控，也表明了政府對全面加強稀土產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的決心。但這一政策的規(guī)劃期僅有4年，短期政策雖能根據(jù)現(xiàn)實變化而及時調(diào)整，但是不利于我國稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此可以考慮從政策時效方面進行改善，把長期目標與短期目標相結合。

POL3的PMC指數(shù)為5.06，等級為可接受。該政策是典型的規(guī)范管理型政策。因此在政策內(nèi)容中僅涉及到開采總量、稀土進出口以及規(guī)范管理三項內(nèi)容，且沒有激勵手段這項一級變量，因此評分較低。對比2021年我國稀土開采與冶煉分離通知，可以發(fā)現(xiàn)2022年稀土開采和冶煉分離的指標大幅度上升，這是由于中國稀土集團有限公司2021年12月在贛州成立，占據(jù)了開采總量的36.61%和冶煉分離總量的35.68%，使得總量有了大幅度的提升。該政策作為短期政策，具有很好的靈活性。因此應持續(xù)堅持對稀土開采與分離總量的嚴格把控，加強規(guī)范管理。

（2）省級層面政策

POL4的PMC指數(shù)為6.07，等級為優(yōu)秀，這是3項省級政策中得分最高的一項。政策內(nèi)容與政策領域覆蓋面廣，是省級政策中唯一涉及到政治領域的政策，政策文本內(nèi)容以四川省稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展和環(huán)境健康保護為重點，對稀土產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展做出明確規(guī)定，突出了稀土產(chǎn)業(yè)的社會效益。激勵手段充分，技術創(chuàng)新與人才培養(yǎng)力度大。但是缺乏原材料供給，未對稀土礦業(yè)權審批做出明確規(guī)定，且該政策的效力級別較低，因此拉低了評分。若要進一步優(yōu)化，需重點關注采礦權審批環(huán)節(jié)以及提高該政策的效力級別。

POL5的PMC指數(shù)為5.67，等級為可接受。該政策的內(nèi)容與激勵手段得分較高，均高于平均值，在政策內(nèi)容上除稀土貿(mào)易與礦業(yè)權審批外均有所涉及。江西作為我國第二稀土大省，擁有豐富的稀土資源，因此激勵手段多樣化，政府投入的資金與稀土方面人才培養(yǎng)以及宣傳教育等工作優(yōu)異，且出臺多項稀土產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展政策，展現(xiàn)了江西省對稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關注度與長期計劃性。但在安全領域關注度略有欠缺，在土地支持、電價優(yōu)惠以及稅收優(yōu)惠等方面的激勵措施考慮不足。因此，需進一步加強稀土產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)范，加強稀土開采、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的安全性，進一步豐富激勵手段。

POL6的PMC指數(shù)為5.84，等級為可接受。該政策的政策內(nèi)容與政策范圍得分較高，較為全面的覆蓋了稀土產(chǎn)業(yè)政策所涉及的內(nèi)容與領域，是所選政策中涉及內(nèi)容最廣的。廣西壯族自治區(qū)根據(jù)POL1《意見》制定了本項政策，因此在激勵措施上比POL1更加完善，得分更高。POL6作為長期引導性政策，計劃性與指導力較強，但在具體的實施監(jiān)管與操作上相對有所欠缺，要使政策更加完善可以考慮優(yōu)化激勵措施，根據(jù)現(xiàn)階段的激勵方式進行調(diào)整，增加政策的靈活性。

（3）市級層面政策

POL7的PMC指數(shù)為4.23，等級為可接受。該政策是包頭市人民政府發(fā)布的針對稀土交易市場管理的政策，其政策性質(zhì)僅具有監(jiān)管與規(guī)范兩類，政策內(nèi)容與政策領域的涉及面十分有限，激勵手段匱乏，僅包含政府服務一項措施，因此拉低了該政策的PMC指數(shù)得分，導致其PMC指數(shù)在所選政策中得分最低。包頭市是我國稀土資源儲量最為豐富的地區(qū)之一，在稀土資源開采、加工以及流通環(huán)節(jié)擁有十分成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，因此需對此項政策進行重點優(yōu)化，對其政策內(nèi)容與領域的覆蓋面進行拓展，增加激勵手段的多樣性、資金投入力度以及政策對人才培養(yǎng)的關注。

五、結論與建議

（一）結論

本研究依據(jù)稀土產(chǎn)業(yè)政策分析框架，選取1991—2022年我國中央層面、省級層面以及市級層面政策共126項，對其基本特征和內(nèi)容特征進行分析。參考已有研究和語義網(wǎng)絡圖譜確定各級變量，構建稀土產(chǎn)業(yè)政策的PMC指數(shù)模型。對所選取7項政策展開量化評價，對比分析政策的差異并指出其優(yōu)化方向。通過對樣本政策的研究得到以下結論：

文本特征方面：稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)統(tǒng)領性文件效力強，按稀土資源儲量呈擴散態(tài)勢分布的特征。稀土政策類型豐富，演進歷程劃分清晰，不同階段的政策指向不同。

政策量化評價方面：（1）我國各級稀土產(chǎn)業(yè)政策設計總體合理，其中2項政策為優(yōu)秀級別，5項為可接受級別。政策內(nèi)容與政策領域覆蓋面廣泛，中央級別政策更注重于對稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃，省市級政策側重于實際操作。（2）稀土產(chǎn)業(yè)政策多為中短期政策，政策時效多為4年左右，缺乏對稀土行業(yè)的長期規(guī)劃，不利于穩(wěn)定稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。（3）稀土產(chǎn)業(yè)政策重保障，輕激勵，所選政策的激勵手段得分較低，多樣化水平較差，行業(yè)發(fā)展的動力不足。

（二）建議

針對前述研究，對我國稀土產(chǎn)業(yè)政策提出以下建議：

第一，加強中央層面與地方層面的聯(lián)動，提高政策上傳下達的效率。發(fā)揮中央層面政策的宏觀調(diào)控能力及對未來稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的把控力，加強地方層面政策的實施效能，增強政策的可操作性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進我國稀土政策發(fā)揮其效能。

第二，建立長短期相結合的政策體系。未來稀土政策文本設計時應注意避免單一的政策時效，將長期政策與短期政策相結合。短期政策具有靈活性，可以根據(jù)實際發(fā)展情況做出調(diào)整，增加稀土政策的精準性和可操作性，但是頻繁的變動也不利于稀土行業(yè)發(fā)展，造成稀土市場動蕩。長期政策對稀土行業(yè)宏觀方向做出規(guī)劃，給予市場投資與運營信心，穩(wěn)定市場，因此將長短期政策相結合會更有利于稀土行業(yè)的發(fā)展。

第三，豐富政策激勵措施。政策制定時應充分考慮激勵手段，如土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠以及資金投入力度，加強政府的幫扶作用和宣傳力度，充分調(diào)動稀土企業(yè)和人民的積極性，堅持人才培養(yǎng)政策，不斷追尋技術創(chuàng)新。

第四，加強政策的監(jiān)管內(nèi)容。有效的監(jiān)管是政策文本制定科學性的體現(xiàn)，也是未來稀土產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。稀土產(chǎn)業(yè)政策文本應對經(jīng)濟、社會和生態(tài)領域進行多向監(jiān)管。在經(jīng)濟方面，對稀土企業(yè)的準入標準、金融爭端以及信用機制進行監(jiān)管；在社會方面，對人才的培養(yǎng)、稀土開采與生產(chǎn)中的激勵措施、違法行為的打擊力度以及政府幫扶的實施效果進行監(jiān)管；在生態(tài)方面，應對污染物的排放、稀土的可持續(xù)利用進行監(jiān)管。在未來政策設計中加入產(chǎn)業(yè)監(jiān)管內(nèi)容，以期更好的發(fā)揮政策對稀土行業(yè)發(fā)展的作用效果。

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Quantitative Evaluation of China's Policy on Rare Earth Industry Based on PMC Index Models

Hu Hengqi， Zhu Wenxing， Xu Shuitai

Abstract： 126 policies on rare earth industry released from 1991 to 2022 were selected， 9 first-level indicators and 49 second-level indicators were selected through text mining and social network methods， PMC index models were constructed， and China's policy texts on rare earth industry? were analyzed and evaluated by combining PMC indices and surfaces. The results show that China's policy on rare earth industry presents a strong overarching document， and the policy priorities at different stages are very different. The overall policy shows the characteristics of being more practical and operational as the administrative level decreases. The overall design of the policy is reasonable， but there is room for improvement in the scope of regulation， incentive measures， and long-term planning.

Key words： rare earth policy; text feature analysis; PMC index models; quantitative evaluation of policies

［責任編輯：邵猷芬］