李 愛 祿 磊

畢節(jié)市威寧縣人民檢察院，貴州 畢節(jié) 553100

檢察公益訴訟分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域行政公益訴訟是指對生態(tài)環(huán)境和資源保護負有監(jiān)管責(zé)任的行政機關(guān)對污染環(huán)境和破壞資源的情況，違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域民事公益訴訟，是指因侵權(quán)人實施的污染環(huán)境和破壞資源等行為致使生態(tài)遭到了損害或其他社會公共利益遭受損害或者有重大損害危險行為的案件。污染環(huán)境通常包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等，破壞資源通常包括破壞土地資源、礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、草原資源等。近年來，W 縣檢察院緊緊圍繞推進生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，充分履行公益訴訟檢察職能，聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域辦理案件，助力生態(tài)文明建設(shè)取得實效。

一、生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟檢察實踐

2020 年1 月—2022 年8 月，W 縣檢察院聚焦環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，同步推進行政、民事公益訴訟案件辦理，一方面依法督促相關(guān)職能部門履行環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責(zé)，另一方面持續(xù)加大對環(huán)境資源領(lǐng)域違法行為人的懲處力度。兩年多來共計辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件159 件，占同期辦理案件數(shù)的65%。其中行政公益訴訟案件121 件，民事公益訴訟案件38 件。

（一）辦案范圍全面覆蓋鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，環(huán)境和資源破壞問題在農(nóng)村地區(qū)也逐步凸顯——農(nóng)村環(huán)境自然修復(fù)能力已不能適應(yīng)當前的農(nóng)村環(huán)境問題。因環(huán)境污染和資源破壞的類型不同，發(fā)生生態(tài)和資源損害事實的地域也有所區(qū)別。分析W 縣檢察院辦理的案件情況，發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)環(huán)境的突出問題主要是農(nóng)村生活垃圾處理不當影響農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)藥化肥過度使用和農(nóng)膜殘留造成的農(nóng)業(yè)面源污染、傾倒固體廢棄物造成污染、農(nóng)村糞污治理能力不足造成污染等。破壞資源突出問題主要有失火、盜伐濫伐造成森林資源破壞、非法占用農(nóng)用地造成土地資源破壞、非法捕撈造成水產(chǎn)資源破壞、非法獵捕造成野生動物資源破壞等。發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)環(huán)境突出問題主要是城鎮(zhèn)生活垃圾處理能力不足、城鎮(zhèn)經(jīng)營主體違法排污、醫(yī)療廢物和廢機油等危廢處理不規(guī)范、工業(yè)污染等。兩年多來，W 縣檢察院重點聚焦農(nóng)村和城鎮(zhèn)環(huán)境和資源領(lǐng)域突出問題。辦理的159 件公益訴訟案件中，其中102 件是發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，占比64%；57 件是發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)，占比36%。

（二）違法情形涉及污染環(huán)境、破壞資源的各種類型

通過分析W 縣檢察院2020 年1 月—2022 年8 月辦理的159 件公益訴訟案件，其中5 件涉及大氣污染，31 件涉及水污染，9 件涉及土壤污染，56 件涉及固體廢物污染，6 件涉及廢棄機油、醫(yī)療廢物等危廢污染，4 件涉及農(nóng)業(yè)面源污染。其中9 件涉及土地資源違法行為、3 件涉及礦產(chǎn)資源違法行為，11 件涉及森林資源違法行為、3 件涉及草原資源違法行為、10 件涉及野生動物資源違法行為、12 件涉及漁業(yè)資源違法行為。W 縣檢察院樹立“山水林天湖草”一體化保護理念，切實做到了辦案領(lǐng)域全覆蓋，監(jiān)督無盲區(qū)。

（三）監(jiān)督對象涵蓋生態(tài)環(huán)境與資源保護所有部門

W 縣檢察院充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前檢察建議的監(jiān)督功能。從監(jiān)督對象上看，W 縣檢察院向包含該縣生態(tài)環(huán)境分局、自然資源局、草海國家級自然保護區(qū)管理委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水務(wù)局、衛(wèi)生健康局、林業(yè)局、文體廣電旅游局、綜合行政執(zhí)法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在內(nèi)的相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出了訴前檢察建議。

（四）堅持“雙贏多贏共贏”和訴前整改理念

原最高人民檢察院檢察長張軍針對公益訴訟明確提出了“雙贏多贏共贏”和“要把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的工作理念。W 縣檢察院在辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟案件過程中始終堅持這一理念，同相關(guān)行政機關(guān)溝通交流，取得行政機關(guān)的理解與支持，協(xié)同推進環(huán)境和資源問題整改。2020 年1 月—2022 年8月辦理的行政公益訴訟案件回復(fù)率達到100%，整改率達99.1%，僅1 件未整改到位。

（五）堅持打擊與預(yù)防并重

對于故意破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為，W 縣檢察院始終堅持嚴厲打擊，對違法行為人提起民事公益訴訟，要求承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。并以恢復(fù)生態(tài)為目標，結(jié)合實際探索賠償損失、補植復(fù)綠、耕地復(fù)墾、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)榷嘣?zé)任承擔(dān)方式。同時通過宣傳教育等方式開展預(yù)防性公益訴訟，有效降低了環(huán)境與資源領(lǐng)域發(fā)案率。

二、檢察公益訴訟在推進生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題及原因分析

（一）檢察公益訴訟制度供給不足

由于檢察公益訴訟制度還是一項年輕的制度，制度供給不足是檢察公益訴訟面臨的首要問題，許多實踐難題不能在法律法規(guī)中找到遵循。關(guān)于檢察機關(guān)如何行使調(diào)查權(quán)、準確判斷起訴標準、規(guī)范提出訴訟請求、懲罰性賠償?shù)倪m用、判決執(zhí)行等問題尚缺乏法律明確規(guī)定。在程序方面，缺乏單獨的訴訟程序。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》特別提出要在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“完善公益訴訟制度”，凸顯了公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特殊作用，同時也表明現(xiàn)有制度機制還不夠成熟完善，需要加強制度機制的進一步完善。

（二）社會知曉率與參與度不足

檢察公益訴訟制度從開展試點至今，辦理了大量案件，每年案件數(shù)量超過10 萬件①該數(shù)據(jù)來源于胡衛(wèi)列《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》一文。，其中不乏大案要案，社會關(guān)注度較高，辦案的效果得到社會各界的普遍認同。但同時也呈現(xiàn)出一個特點，關(guān)注檢察公益訴訟的群體大多是檢察機關(guān)工作人員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者及新聞媒體，而廣大人民群眾對于“公益訴訟”一詞比較陌生。這是由檢察公益訴訟制度本身的特點所決定的，公益訴訟主要是監(jiān)督行政機關(guān)，只有少量民事公益訴訟關(guān)系到個人的權(quán)利與義務(wù)，導(dǎo)致社會知曉率低，人民群眾參與的積極性不強。

（三）辦案力量和專業(yè)能力不足

首先，人員配置方面存在不足。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，基層檢察院大多將行政、民事、公益訴訟檢察職能劃歸一個部門行使，面對需要大量自行調(diào)查取證的公益訴訟工作，辦案力量明顯不能滿足；其次，檢察人員的專業(yè)能力不足。環(huán)境公益訴訟是一項對專業(yè)性有較高要求的工作，并且環(huán)境領(lǐng)域的污染監(jiān)測、事件溯源及損害評估等具體工作具有較高的技術(shù)門檻。

（四）獨立辦理大要案不足

通過大案、要案的辦理，能夠達到辦理一件，治理一片，影響社會面的良好效果，是提升檢察公益訴訟質(zhì)效的重點。但如前所述，當前公益訴訟檢察人員存在辦案力量及專業(yè)水平不足的情況，一定程度上制約了辦理大案要案。另外，生態(tài)領(lǐng)域的大案要案一般涉及較為嚴重的環(huán)境污染和資源破壞問題，屬于長期遺留下來的“老大難”問題，整改難度大，僅憑借檢察機關(guān)尤其是基層檢察院一己之力往往收效甚微。

（五）訴前檢察建議剛性不足

檢察建議的剛性直接關(guān)系到行政機關(guān)是否接受采納監(jiān)督意見，關(guān)系到是否能夠通過訴前程序達到維護國家利益和社會公共利益的目的，實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏，這是檢察公益訴訟行穩(wěn)致遠的基礎(chǔ)之一。分析W 縣檢察院訴前整改情況，存在有極個別被監(jiān)督行政機關(guān)對訴前檢察建議整改落實不到位的情況。少數(shù)被監(jiān)督行政機關(guān)對公益訴訟工作認識不足，對訴前檢察建議存有抵觸情緒，加之現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)定拒不整改的法律后果，對訴前檢察建議的剛性產(chǎn)生一定影響。

（六）案件判決執(zhí)行效果不理想

執(zhí)行疑難問題在公益訴訟領(lǐng)域突出，已成為檢察公益訴訟發(fā)展過程中面臨的新難題。關(guān)于公益訴訟判決執(zhí)行問題，目前尚無專門法律或司法解釋予以規(guī)定，法律未授權(quán)檢察機關(guān)對公益訴訟案件判決履行執(zhí)行監(jiān)督職能，檢察機關(guān)開展執(zhí)行監(jiān)督工作于法無據(jù)。實踐中人民法院依據(jù)《民事訴訟法》與行政訴訟執(zhí)行程序進行，適用移送執(zhí)行制度。由于公益訴訟判決不涉及具體個人的權(quán)利，缺乏權(quán)利主體隨時跟進和督促，案件執(zhí)行往往被擱置，不能真正實現(xiàn)維護國家利益和社會公共利益的目的。

三、檢察公益訴訟更好助力生態(tài)文明建設(shè)的思考與建議

（一）針對檢察公益訴訟專門立法

作為一種以訴訟手段維護公共利益的特殊司法機制，公益訴訟的復(fù)雜性和獨特性異乎尋常，其良好實施需要系統(tǒng)制度保障，離不開專門立法的支持。［1］與此同時，現(xiàn)有立法對公益訴訟的規(guī)定存在諸多缺陷，決定了公益訴訟專門立法的緊迫性和必要性。檢察公益訴訟專門立法的功能，一方面是保障，立法是司法的基礎(chǔ)，是一項制度走向成熟和穩(wěn)定的標志。另一方面是規(guī)范和約束，做到有法可依、有法必依，統(tǒng)一司法行為標準，避免各行其是，損害司法權(quán)威。黨的十九屆四中全會特別提出要“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。從近年來公益訴訟發(fā)展情況看，生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域具備率先立法的基礎(chǔ)。

（二）充分調(diào)動社會各界的積極性

生態(tài)環(huán)境與資源破壞問題對群眾的切身利益造成最為直接的影響，群眾最有話語權(quán)。要提高社會知曉率和參與度，首先，要培養(yǎng)人民群眾的生態(tài)環(huán)保意識，養(yǎng)成愛護環(huán)境的自覺；其次，檢察機關(guān)要采取多形式的宣傳普及，向廣大群眾宣講公益訴訟檢察職能，同時辦理好每一起案件，以良好的辦案效果取信于民，與群眾形成良性的互動關(guān)系。

（三）加強檢察公益訴訟隊伍建設(shè)

對于任何一項工作，隊伍都是最重要的，公益訴訟檢察隊伍亟需整體提升。一是建議基層檢察院單設(shè)公益訴訟檢察部門，進一步充足人員，奠定檢察公益訴訟發(fā)展基礎(chǔ)；二是建議通過招考或聘用的方式引進環(huán)境相關(guān)的專業(yè)人才，補強檢察機關(guān)專業(yè)人才不足的短板；三是充分發(fā)揮特邀檢察官助理和檢察專家咨詢委員會的作用，為辦案過程中的相關(guān)專業(yè)問題提供咨詢和專業(yè)支持；四是探索檢察人員與行政執(zhí)法人員互派學(xué)習(xí)機制，互相學(xué)習(xí)專業(yè)知識，搭建交流平臺，增進理解與互信；五是加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，掌握檢察公益訴訟基礎(chǔ)理論、實踐操作，重視檢察公益訴訟理論研究，加強科技建設(shè)，充分運用科技助力案件辦理。

（四）集中精力辦理大要案

生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域是大要案頻發(fā)領(lǐng)域，一些重大環(huán)境問題涉及面廣、問題復(fù)雜、利益矛盾突出、整改難度大。辦理此類大要案，一要樹立大要案思維，重點發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域的大要案線索，敢于動真碰硬；二要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動向黨委匯報重大案件辦理情況，積極爭取支持，協(xié)同黨委政府合力推動案件辦理和問題整改；三要充分發(fā)揮檢察一體化制度優(yōu)勢，積極向上級檢察機關(guān)請示匯報，爭取由上級檢察機關(guān)直接立案辦理或以上下協(xié)同成立專案組的方式辦理；四是建議優(yōu)化公益訴訟檢察考核指標，進一步平衡量與質(zhì)的關(guān)系，穩(wěn)住數(shù)量，提升質(zhì)量，將有限的精力集中投入到辦理大要案中。

（五）提升訴前檢察建議剛性

一要提升案件質(zhì)量，確保制發(fā)的訴前檢察建議認定事實和適用法律的準確性，同時增強檢察建議的說理性；二要加強與被監(jiān)督對象的溝通，剛性并不是“霸道”，而是采納并整改。檢察建議制發(fā)前，可利用“圓桌會議”、公開聽證等方式促進理解，達成共識，減少行政機關(guān)的抵觸情緒；三要以提起訴訟為后盾，明確告知拒不整改或整改不到位將提起行政公益訴訟的法律后果；四要加強跟蹤督促，發(fā)出訴前檢察建議后，適時與被監(jiān)督行政機關(guān)溝通了解整改進度，現(xiàn)場了解整改情況，進行跟蹤督促；五要建議將行政機關(guān)支持配合檢察公益訴訟工作情況，作為依法行政考核指標進行評價，建立與人大、紀檢監(jiān)察機關(guān)線索移送機制，通過充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)察和檢察法律監(jiān)督職能作用，進一步整合監(jiān)督資源，增強監(jiān)督合力，更好地維護國家和社會公共利益。［2］

（六）重點解決執(zhí)行難的問題

執(zhí)行不到位，生態(tài)修復(fù)補償就談不上，案件就失去了意義。執(zhí)行是法律明確賦予審判機關(guān)的職責(zé)，而法律監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的職責(zé)。解決檢察公益訴訟執(zhí)行難問題，一是要規(guī)范提出訴訟請求。提起公益訴訟時，要充分考慮訴訟請求的明確性、可操作性、可執(zhí)行性。對環(huán)境公益訴訟案件提出補植復(fù)綠、復(fù)耕復(fù)墾、排除妨害、增殖放流等訴訟請求時，要結(jié)合實際進行充分論證，出具方案，明確標準和時限；二是加強與人民法院溝通協(xié)調(diào)，達成保護公益的共識，促進人民法院重視檢察公益訴訟案件執(zhí)行；三是建議通過立法明確賦予檢察機關(guān)對檢察公益訴訟案件可以行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，就人民法院怠于執(zhí)行、違法違規(guī)執(zhí)行等問題進行監(jiān)督，同時對行政機關(guān)怠于履行判決義務(wù)進行監(jiān)督；四是通過立法明確拒不執(zhí)行的法律后果，對行政公益訴訟中執(zhí)行判決不力的行政機關(guān)個人、領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)，對民事公益訴訟中拒不執(zhí)行的違法行為人實行加處，參照民事執(zhí)行納入失信名單，直至啟動刑事追責(zé)。