安東閣

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

改革開放以來，在經濟高速增長的帶動下，我國城市化迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)土地飛速向外擴張，城鄉(xiāng)居民的生活質量得以大大改善。但是當前土地利用仍然以經濟驅動為主，不僅導致土地資源錯配問題嚴重，而且粗放利用也造成了嚴重的污染問題，加劇了地方財政對土地經濟的依賴?？v觀我國各大中小城市，土地的利用投入產出低效的區(qū)域，無論在經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都普遍存在。

要實現土地的集約利用，就必須要轉變發(fā)展思路，從提高經濟效益、生態(tài)效益、社會效益出發(fā)，保障糧食產量，確保人民安居樂業(yè)，推動工業(yè)發(fā)展等各個角度進行全面思考。因此，各城鄉(xiāng)要立足于自己的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，科學把握城鄉(xiāng)化發(fā)展規(guī)律，在黨和政府的領導下，進行城鄉(xiāng)土地合理化布局和配置，減少土地的過度開發(fā)，應用好技術和產業(yè)集聚效應，以實現效益最大化和可持續(xù)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)土地利用效益影響因素的作用機理

1.1 社會經濟發(fā)展狀況影響

首先，隨著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平的不斷提升，城鄉(xiāng)房價和產業(yè)的發(fā)展帶動土地價格上漲，科技水平提升，產業(yè)和人才聚集，知識溢出作用加強，土地效益明顯提升。但是在城鄉(xiāng)化發(fā)展初期，環(huán)境污染問題導致土地效益下降，隨著經濟進入到高質量發(fā)展階段，這一問題會有所緩解。

其次，城市化會帶動人口規(guī)模上升，導致對城鄉(xiāng)土地的需求不斷增大，提升土地利用強度，增加土地經濟效益。在過度聚集下，也會造成城鄉(xiāng)環(huán)境污染等問題，產生擁擠效應。人口規(guī)模增大還會促進產業(yè)分工，進一步激發(fā)城鄉(xiāng)的集聚和擴散功能，促進交通業(yè)的發(fā)達，帶動周邊城鄉(xiāng)經濟帶發(fā)展。

最后，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展帶動產業(yè)結構升級，形成產業(yè)聚集效應，各種商業(yè)和公益用地面積不斷增加，比如工廠、住宅、公園、基礎設施服務、醫(yī)院、體育場館、娛樂場所、道路等，這會造成勞動力成本提升和土地價格上漲。隨著聚集到一定程度，同樣會產生擁擠效應，需要對城鄉(xiāng)土地優(yōu)化布局。

1.2 政策方面影響

首先，隨著對外開放和國際貿易的不斷增加，對當地經濟發(fā)展有顯著的促進作用。不但促進了產業(yè)結構升級，帶動了就業(yè)，而且也引進了先進的人才和技術。在此背景下，土地利用效益能夠得到顯著提升，比如外資企業(yè)在華建廠，不僅能夠提升土地價格，也帶動了周邊產業(yè)興旺。但是，發(fā)達國家低端產業(yè)轉移也會造成城鄉(xiāng)污染等問題，導致土地資源浪費和生態(tài)效益下降。

其次，土地財政會造成政府依賴土地經濟，從而不斷推高房價和地價，這制約了居民的消費，集聚了金融風險的發(fā)生。同時，也會造成土地結構扭曲與資源配置扭曲，比如原本應該作為生態(tài)和農業(yè)用地的土地成為商業(yè)用地，影響土地利用的可持續(xù)發(fā)展。一旦土地財政難以為繼，就會產生大量爛尾工程，不僅造成惡劣的社會影響，也加劇了資源浪費和環(huán)境污染。

最后，土地增值的思維會造成土地溢價，讓社會大眾產生投機心理。這一方面會推動經濟繁榮，另一方面也積累風險和泡沫。在各個開發(fā)區(qū)建設中有明顯趨勢，土地商業(yè)化利用成為首選，影響了社會效益和經濟效益。在這種模式下，政府環(huán)境規(guī)制手段會影響土地經濟效益的提升，造成經濟發(fā)展和生態(tài)效益之間的矛盾。

1.3 土地經濟影響

在土地經濟模式主導下，大城市人口、產業(yè)和基礎設施集聚，出現擁擠效應，土地溢價明顯，甚至產生泡沫。比如北上廣深的房價已經高到一個非常離譜的程度，在城鄉(xiāng)中心地帶，地價都超過了每平方米數萬元。而城鄉(xiāng)人口外流，土地價格急劇下滑，如鶴崗等地一套房產的價格甚至低到2萬元，每平不足幾百元。這造成了城鄉(xiāng)之間土地產出不平衡，沒有形成帶動效應。

城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡也會影響利用效益系統(tǒng)協調度，比如小城鄉(xiāng)的醫(yī)療設施、體育場館和商業(yè)區(qū)都不夠發(fā)達，不能滿足群眾的生活需求，乃至于出現鄂爾多斯的鬼城現象，整個土地利用效益系統(tǒng)不能協調發(fā)展。整體經濟水平也決定了小城鄉(xiāng)的旅游經濟、能源產業(yè)、農牧業(yè)經濟發(fā)展受限，新型城鎮(zhèn)化和土地經濟發(fā)展不協調?？傮w來說，我國城鄉(xiāng)規(guī)模越大，土地經濟效益越好，這一定程度上帶動了生態(tài)效益和社會效益的提升，但是矛盾仍然存在。

2 當前城鄉(xiāng)土地利用存在的問題

2.1 土地利用粗放

城鄉(xiāng)土地的利用高度復雜。和農地林地不同，在土地配置中蘊含著豐富的經濟學知識，需要綜合考慮多方面的因素，既要兼顧經濟、社會和生態(tài)效益，還要考慮空間配置、生產要素、商品價格以及經濟效應。比如在經濟效益方面要考慮GDP、財政收入、科技支出、工業(yè)產值、社會銷售品零售總額、外資使用額、固定支出投資、第三產業(yè)占比、平均工資水平等。社會效益要考慮就業(yè)率、失業(yè)率、科教文衛(wèi)設施指標等，生態(tài)效益考慮綠化率、固廢排放量、廢棄物利用率、污染物處理率等。此外，還應綜合考慮人口密度、建設用地面積等空間效益因素。

當前，在土地財政思維下，城鄉(xiāng)土地利用往往采用簡單粗暴的方法，沒有實現經濟、社會、生態(tài)、空間等方面的協調發(fā)展。比如在土地利用過程中，沒有充分考慮后期環(huán)節(jié)，只考慮短期的價格上漲，對于土地的可持續(xù)開發(fā)和保護缺乏重視。土地利用中集約化程度不高，土地利用效益沒有實現良性循環(huán)。同時，新型城鎮(zhèn)化耦合水平較低，采用攤大餅式擴張方式，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。

2.2 依賴土地增值

各城鄉(xiāng)都一定程度上發(fā)揮了自身的優(yōu)勢，比如沿海經濟帶發(fā)揮了港口和貿易的優(yōu)勢，但是土地利用效益仍然有待提升，土地利用多樣化指數相對較低。當前，我國人均建設用地面積過大，早在2007年就超過130 m2，遠高于發(fā)達國家的82 m2，這反映了土地資源浪費嚴重。產業(yè)結構仍然有待優(yōu)化，土地結構與布局之間存在矛盾，對房地產依賴較為嚴重。

近年來，隨著房住不炒政策的實施以及全球經濟的下行，土地財政的問題突然不斷凸顯。長期以來，地方政府依賴土地出讓收入，一旦房地產市場擁擠效應呈現，那么從地方財政到金融系統(tǒng)都會產生風險。另外，盡管在市場調節(jié)機制下，我國土地資源配置趨于合理，但是土地市場仍然是行政部門主導，容易產生不顧市場實際拍腦袋做決策的現象。比如在開發(fā)區(qū)和新區(qū)建設方面，可能出于行政需要就強制推行，脫離經濟發(fā)展的實際情況，最后只剩下一座空城。

2.3 土地利用效益較低

人地關系不協調，人口、技術、資本、資源等要沒有實現深度融合，城鄉(xiāng)發(fā)展動力不足。比如東北地區(qū)在計劃經濟時代城鎮(zhèn)化發(fā)展速度就快于全國，但是進入到市場經濟時代，發(fā)展速度又明顯滯后。土地投入、土地治理等投資還需要進一步增大，尤其是土地污染問題亟須引起重視。十八大以來，在綠色發(fā)展理念的引領下我國城鄉(xiāng)生態(tài)治理取得了卓越的成效，但是土地治理是一個艱難的過程，需要建立長效機制。大拆大建、土地、能源和資源浪費現象，土地污染等問題是影響到可持續(xù)發(fā)展的嚴重問題。

要徹底扭轉這些問題，需要從根本上轉變發(fā)展思路，也需要應對現實經濟問題。這不僅考驗城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的構建能力，也對產業(yè)轉型發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)擴張也加劇了耕地面積的減少，糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到威脅。盡管國家高度重視耕地保護，而且劃定了1.2億hm2耕地紅線面積，但是在經濟利益驅使下，耕地破壞現象仍有發(fā)生。

3 提升城鄉(xiāng)土地利用效益的對策和方法

3.1 轉變土地經濟發(fā)展方式

土地經濟不能過度依賴房地產，要在保證房地產市場和土地價格穩(wěn)定的基礎上，逐步探索新型土地經濟模式。其核心思路是將土地作為經濟發(fā)展的載體，而不是產品。改變過去簡單粗暴的賣地思維，將土地的附加值最大化。其中的關鍵是吸引和培養(yǎng)優(yōu)秀人才，研發(fā)和引進先進技術，發(fā)揮產業(yè)集群效應。

各城鄉(xiāng)都要立足本地經濟特色，以核心城鄉(xiāng)帶動周邊城鄉(xiāng)，與供給側結構性改革同步，構建城鄉(xiāng)群網絡。在沿海經濟帶，要加強港口建設，提升吞吐能力，強化海陸樞紐交通建設水平，打造智能交通網絡。在商品糧基地和林牧業(yè)城鄉(xiāng)，要推動生態(tài)農業(yè)、農產品深加工、森林智慧旅游等產業(yè)發(fā)展，提升土地單位面積產出，以技術創(chuàng)新和產業(yè)模式創(chuàng)新打造現代農牧業(yè)，并促進勞動力人口向二、三產業(yè)轉移。在重工業(yè)城鄉(xiāng)，要通過引進外資辦廠等方式，以土地換技術，在工業(yè)母機等核心領域實現產業(yè)升級。能源型城鄉(xiāng)要逐步擺脫能源依賴，發(fā)展綠色能源產業(yè)、文創(chuàng)旅游產業(yè)、物流業(yè)以及電子商務等新興產業(yè)。

3.2 堅持綠色低碳發(fā)展

嚴格控制新增建設用地規(guī)模，科學規(guī)劃土地用途，保護優(yōu)質耕地資源，積極引導使用城鄉(xiāng)現有閑置土地。特別是對污染性企業(yè)和大拆大建工程，必須嚴格用地審批程序，堅持非必要不審批的原則。淘汰過剩產能，推動重工業(yè)向智能化發(fā)展，汽車工業(yè)向新能源領域轉型，建筑行業(yè)逐步采用光伏一體化模式。轉變土地利用方式，針對當前各城鄉(xiāng)經濟利用效益高，生態(tài)利用效益低的問題，大力發(fā)展城鄉(xiāng)生態(tài)產業(yè)。

推動還林、還田、還湖、還草等工程?？紤]到當前城鄉(xiāng)土地價格較高，在生態(tài)轉型過程中可以建立立體化利用思維，除濕地、河湖和林地等系統(tǒng)需要新增土地之外，城鄉(xiāng)綠化等工程可以參考新加坡綠色都市的模式。充分利用現有建設土地資源進行綠化，如對建筑外墻、屋頂進行綠化，在小區(qū)內打造雨水花園和小氣候系統(tǒng)，打造城鄉(xiāng)海綿系統(tǒng)等。在土地規(guī)劃中，要注意隔絕城鄉(xiāng)污染源，切斷污染傳播途徑。比如減少垃圾填埋和焚燒，通過布置垃圾處理設施來實現資源化利用。

3.3 深化土地管理機制改革

提升土地管理水平。提高城鄉(xiāng)土地和不動產管理水平，通過不動產登記管理平臺全面掌握城鄉(xiāng)土地資源狀況，為科學決策提供依據。確保土地使用和審批程序公開透明，引入群眾監(jiān)督機制，對于存在重大污染和損害公眾利益的項目必須首先服從公眾意志。比如垃圾焚燒站、化工廠的選址項目，除了科學論證和按程序公式外，還須征求周邊群眾的意見，管理部門和社區(qū)居民都對方案沒有異議方可執(zhí)行。強化城鄉(xiāng)土地的內部挖潛，提高土地容積率，比如充分利用城鄉(xiāng)化地下空間。盤活城鄉(xiāng)土地資源，變用地規(guī)模擴張為土地集約化利用，通過城中村改造等項目實現閑置土地資源高效利用。對長期閑置的宅基地采用土地流轉方式等改造成農田、果園、養(yǎng)殖場，城鄉(xiāng)閑置土地如果沒有開發(fā)可以進行臨時性經營等。

為提升土地利用效率，還應尊重市場規(guī)律，遵循市場經濟原則，在土地開發(fā)活動中要經過科學論證和市場檢驗，不能單純依靠一把手拍板決定。在土地利用中，政府職能應主要集中于加大城鄉(xiāng)公共服務供給方面，加強基礎設施、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、體育場館等場所的建設。同時，提高城鄉(xiāng)公共設施共享水平，實現土地空間協調發(fā)展，提升土地空間利用率。

4 結語

我國經濟高速發(fā)展導致對土地需求不斷增大，土地價值不斷上漲，但是土地利用效益卻沒有明顯提高。因此，在經濟新常態(tài)時期，應轉變土地經濟發(fā)展方式，堅持走綠色低碳發(fā)展之路，深化土地管理機制改革，經濟發(fā)展、公共服務與生態(tài)環(huán)保并舉，實現土地效益最大化。