丁玲艷，梁 楠

（1.無錫市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控中心惠山分中心質(zhì)量管理科，江蘇 無錫 214177；2.南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院（江蘇）有限公司，江蘇 南京 214021）

引言

排污許可證是指排污單位通過環(huán)境影響評價，按照法律法規(guī)和環(huán)境保護標準的規(guī)定，在規(guī)定的期限內(nèi)獲得政府頒發(fā)的排污許可證，并在許可證載明的排放口位置和排放方式、排放去向、排放污染物種類、排放濃度和排放量等信息基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了自行監(jiān)測方案、臺賬記錄要求、執(zhí)行報告內(nèi)容及頻次等排污行為等要求。

1 排污許可證的基本知識

1.1 排污許可證的定義

排污許可證是指排污單位向環(huán)境保護行政主管部門提出申請后，環(huán)境保護行政主管部門經(jīng)審查發(fā)放的允許排污單位排放一定數(shù)量污染物的憑證。排污許可證是排污單位的“身份證”，是載明排污單位對污染物排放及控制有關(guān)環(huán)保義務(wù)的法律文書，是對排污單位排污行為的約束，排污單位必須承擔(dān)按證排污的責(zé)任[1]。

1.2 排污許可證的內(nèi)容

國家對在生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放廢氣、廢水、產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理。下列在中華人民共和國行政區(qū)域內(nèi)直接或間接向環(huán)境排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶（以下簡稱排污者），應(yīng)按照本條例的規(guī)定申請領(lǐng)取排污許可證。

1.3 分類管理模式

建立了污染物分類管理制度，其設(shè)計分三類，第一類是污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理。第二類是污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。第三類是污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都很小的排污單位應(yīng)當(dāng)填報排污登記表，不需要申請排污許可證。

向海洋傾倒廢物、種植業(yè)和非集約化養(yǎng)殖業(yè)排放污染物、居民日常生活非集中的向環(huán)境排放污染物以及機動車、鐵路機車、船舶、航空器等移動源排放污染物，不適用《排污許可管理條例》[2]。

1.4 排污許可制的作用

排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系?！杜盼墼S可管理條例》（以下簡稱《條例》）在多年探索、實踐積累、經(jīng)驗借鑒、問題倒逼的基礎(chǔ)上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟、定型，更加完善奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了“長牙齒”的制度利器[3]。排污許可證制度是以提高環(huán)境質(zhì)量為目標，總量控制為基礎(chǔ)的具有法律意義的行政制度。

1.4.1 提高排污單位環(huán)境管理水平

排污單位環(huán)境管理存在一些問題。排污單位可以通過在環(huán)境管理的基礎(chǔ)上設(shè)計的排放許可證，實現(xiàn)生產(chǎn)、污染控制、遵守環(huán)境保護法律法規(guī)、配合有關(guān)部門的工作，多方面、全過程、精細化管理，減少技術(shù)難度。加強環(huán)境管理，解決環(huán)境保護問題。實施自我管理機制，促進排污單位環(huán)境管理逐步規(guī)范化，使排放許可證成為環(huán)境管理的基礎(chǔ)。

1.4.2 規(guī)范環(huán)境行政管理職能

我國環(huán)境管理涉及多個部門、多個職能和多個體系。污染源管理主要包括以下幾個方面：建設(shè)項目環(huán)境影響評價和審批；污染源達標排放和總量管理；污染源環(huán)境統(tǒng)計；污染源監(jiān)督檢查；征收環(huán)境稅等。固定污染源環(huán)境管理存在的主要問題是，各種管理制度有重疊，有遺漏，聯(lián)動不夠，多層次管理制度協(xié)調(diào)性差，重審批輕管理，數(shù)據(jù)有多套，“污染物家底”變化大而經(jīng)常說不清楚。

推動排污許可“一證式”管理是整合固定污染源管理各項制度的基石，讓法律法規(guī)對一個排污單位提出的所有環(huán)保要求銜接融合到一個許可證上來，讓信息和數(shù)據(jù)共享到一個高效統(tǒng)一的平臺上來，有利于強化依證監(jiān)管執(zhí)法能力，壓實排污者責(zé)任，減輕企事業(yè)單位負擔(dān)，將分散的生態(tài)環(huán)境管理制度整合成為“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”的生態(tài)環(huán)境保護體系。

2 國內(nèi)排污許可證管理的現(xiàn)狀

建立排污許可證制度，需要完善的法律法規(guī)保障。無論是經(jīng)驗成熟的瑞典還是制度完善的美國，排污許可證制度都是以明確的法律法規(guī)作為支撐的，這一制度都是由政府主管部門主導(dǎo)、排污單位申報，具有強制性，政府部門在排污許可證制度實施中扮演至關(guān)重要的角色。

2.1 國際上排污許可證制度情況

發(fā)達國家在排污許可證制度建設(shè)方面要早于中國，且比較完善。污染物排污許可證制度實施效果較為成熟的國家為瑞典和美國，但兩國的側(cè)重點不同。瑞典更注重排污許可資格申請、申請流程和審查等具體規(guī)定，將排污許可證制度與其它環(huán)境管理制度銜接起來；美國則將排污權(quán)交易作為核心[4]。

2.2 國內(nèi)排污許可證制度的演變過程

排污許可制度是工業(yè)化國家最重要的環(huán)境管理制度之一，上世紀80年代引入我國，并在部分地方試點。1988年原國家環(huán)保局總結(jié)地方試點經(jīng)驗，發(fā)布了《水污染排放許可證管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定在水污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記發(fā)放水污染物排放許可證，逐步實施污染物排放總量控制。1989年國務(wù)院批準了《水污染防治法實施細則》[5]，該細則規(guī)定，排放水污染物必須進行排污申報登記，對不超過排放標準及總量控制的發(fā)放排污許可證，對超標、超總量排污的實行限期治理并核發(fā)臨時排污許可證，同時還規(guī)定了無證排污和違證排污的法則，這是我國第一部關(guān)于排污許可制度的三個法規(guī)。

從法律層面看，環(huán)保法、大氣法、水污染防治法、土壤污染防治法以及固廢法等5部法律，都明確提出實行排污許可管理制度。從政策層面看，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等重要文件，都對建立排污許可制度作出了規(guī)定。在地方立法層面，早在1985年，上海市頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，規(guī)定在水源保護區(qū)內(nèi)按照排污總量控制要求，核發(fā)排污許可證。截止本條例發(fā)布，全國已有20多個?。▍^(qū)、市）出臺了排污許可管理的相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章[6]。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度改革正式啟動。2017年和18年原環(huán)保部先后發(fā)布《排污許可分類管理名錄》和《排污許可管理辦法》。2019年修訂了管理名錄，2021年《排污許可管理條例》正式生效實施。

3 領(lǐng)取排污許可證后排污單位的證后管理要點

《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責(zé)任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責(zé)任回歸排污單位，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

《條例》明確了排污單位污染排放控制的責(zé)任范圍，規(guī)定了排污許可證記載的信息內(nèi)容，包含了污染物排放口位置和數(shù)量，污染物排放方式和排放去向，排放口設(shè)置及規(guī)范化管理要求，以及自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告等具體要求，明確了排污單位按證排污的法律責(zé)任義務(wù)[7]。

載入排污許可證的內(nèi)容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現(xiàn)的環(huán)保義務(wù)，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監(jiān)測、提交執(zhí)行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規(guī)定將有關(guān)信息公開，實現(xiàn)按證排污?！稐l例》規(guī)定的上述要求，使得排污單位履行污染物排放控制義務(wù)有法可依，也給排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任，提供了明確依據(jù)。

3.1 核對排污許可證信息

部分持證排污單位對排污許可管理制度思想認識不到位，重視程度不高，缺乏相關(guān)專業(yè)環(huán)保人員和技術(shù)支撐，重申領(lǐng)輕落實，依證排污和落實許可證管理規(guī)定有欠缺，過期不換證，未在生產(chǎn)經(jīng)營場所內(nèi)方便公眾監(jiān)督的位置懸掛排污許可證正本。

排污單位在取得排污許可證后，首先要對排污許可證上所記載的內(nèi)容與排污單位實際情況逐一核實，包括與環(huán)評文件、現(xiàn)場、技術(shù)規(guī)范等是否一致，是否存在漏填、錯填現(xiàn)象。特別要核實生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、治理設(shè)施、污染物排放情況。提醒委托他人進行填報的排污單位，務(wù)必逐項前面核實，確保排污許可證與排污單位實際情況是否一致。

3.2 落實證后管理系統(tǒng)填報要求

3.2.1 依證排污、按證監(jiān)測

排污單位應(yīng)根據(jù)排污許可證（副本）中的“第六項 環(huán)境管理要求（一）自行監(jiān)測”，或“全國排污許可證管理信息平臺公開端”申報內(nèi)容“環(huán)境管理要求-自行監(jiān)測要求”中確定的監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測因子、監(jiān)測方式、監(jiān)測頻次等要求，進行自行監(jiān)測[8]。

3.2.2 做好臺賬記錄

排污單位按照排污許可證規(guī)定的格式、內(nèi)容和頻次，如實記錄環(huán)境管理臺賬，保存期限不得少于5年，超過5年的記錄應(yīng)當(dāng)掃描轉(zhuǎn)為電子存檔。應(yīng)根據(jù)排污許可證中臺賬記錄要求的記錄信息進行記錄。記錄形式為電子臺賬和紙質(zhì)臺賬。保存期限不少于3年，監(jiān)測記錄信息保存不少于5年（危險廢物經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)將臺賬記錄保存10年以上，以填埋方式處置危險廢物的臺賬記錄應(yīng)當(dāng)永久保存）。

3.2.3 按期提交執(zhí)行報告

排污單位應(yīng)根據(jù)排污許可證（副本）“第六項 環(huán)境管理要求（三）執(zhí)行（守法）報告”要求，編制排污許可證執(zhí)行報告，執(zhí)行報告編制格式參照對應(yīng)行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范對應(yīng)要求。重點管理的排污單位需要編制年報和季報；簡化管理的排污單位需要編制年報，個別行業(yè)需要上報月報。

3.3 做好信息公開工作

信息公開內(nèi)容：（1）基礎(chǔ)信息，包括單位名稱、組織機構(gòu)代碼、法定代表人、生產(chǎn)地址、聯(lián)系方式，以及生產(chǎn)經(jīng)營和管理服務(wù)的主要內(nèi)容、產(chǎn)品及規(guī)模；（2）排污信息，包括主要污染物及特征污染物的名稱、排放方式、排污口數(shù)量和分布情況、排放濃度和總量、超標情況，以及執(zhí)行的污染物排放標準、核定的總量；（3）防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況；（4）建設(shè)項目環(huán)境影響評價及其它環(huán)境保護行政許可情況；（5）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案；（6）季度及年度排污許可證執(zhí)行報告中相關(guān)內(nèi)容；（7）其它應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息。

3.4 確保排污許可證在有效期內(nèi)

排污單位須持有有效期以內(nèi)的排污許可證，方可以排放污染物。

3.4.1 排污許可證的延續(xù)

排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續(xù)排放污染物的，應(yīng)當(dāng)于排污許可證有效期屆滿60日前向?qū)徟块T提出申請。

3.4.2 重新申請排污許可證

排污單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)重新申請取得排污許可證：（1）新建、改建、擴建排放污染物的項目；（2）生產(chǎn)經(jīng)營場所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化；（3）污染物排放口數(shù)量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加。

3.4.3 排污許可證的變更

排污單位填報的信息發(fā)生變動的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)生變動之日起20日內(nèi)進行變更填報。

3.5 落實管理段發(fā)起的要求

由于新的國家標準和地方標準的執(zhí)行，管理部門會在管理段發(fā)起變更，排污單位要注意新標準發(fā)布和執(zhí)行的時間，以提前計劃改造治理實施，提高治理能力，污染物達標排放。

4 排污許可證的環(huán)境管理部門證后管理要點

《條例》強化了生態(tài)環(huán)境主管部門事中事后監(jiān)管職責(zé)。排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進行的。規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺，明確了排污許可權(quán)限、處理流程和處理結(jié)果類型。生態(tài)環(huán)境主管部門將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計劃，通過執(zhí)法監(jiān)測、隨機抽查等方式監(jiān)督監(jiān)管排污單位的污染排放行為，對持證排污的相關(guān)違法行為進行界定、清理、處罰。

《條例》也為對排污單位按照環(huán)境保護績效水平優(yōu)化日常執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)造了條件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案，以及排污單位自行監(jiān)測、管理臺賬和執(zhí)行報告的核查情況，確定檢查頻次和檢查方式。這必將進一步強化、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境主管部門對持證排污行為的監(jiān)管[9]。

4.1 檢查排污單位許可證是否和現(xiàn)場一致

檢查排污單位在主要生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施、排放口等申報中與現(xiàn)場的一致性，是否存在，存在漏報、誤報、瞞報情形。

4.2 檢查排污單位許可證是否在有效期內(nèi)

檢查許可證的有效期。部分排污單位未在新修訂的國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準實施前或污染治理設(shè)施改變后及時變更排污許可證。

5 推動排污許可證制度的政策建議

5.1 加強排污許可的全方位、全流程管理

健全排污許可的監(jiān)管體制政府應(yīng)健全監(jiān)管體制，可以采用環(huán)保部門監(jiān)督為主，社會組織和公眾參與監(jiān)督的多元化監(jiān)管方式，體現(xiàn)政府監(jiān)管的強制性和指導(dǎo)性，同時用激勵性引導(dǎo)方式充分發(fā)揮排污單位自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用。執(zhí)行上可以采用上級負責(zé)制，如美國排污許可證的核發(fā)主體是聯(lián)邦環(huán)保局，但是具體實施由各州的環(huán)保局執(zhí)行，各州環(huán)保局受聯(lián)邦環(huán)保局的監(jiān)督，嚴格按照排污許可證所記載的義務(wù)執(zhí)法。

這種垂直管理模式更有利于各級政府配合環(huán)保部門的監(jiān)管工作，防止地方政府對當(dāng)?shù)嘏盼叟盼蹎挝徊扇〉胤奖Ｗo主義。同時，要加強排污許可的全方位、全流程管理，特別是對于事中事后管理。將事前審查的嚴格程度逐漸過渡到事中管理，事前只需符合國家、地方法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策即可發(fā)證，證后監(jiān)管應(yīng)嚴格將排污單位承諾與實際影響結(jié)合起來，制定相應(yīng)的懲罰手段，促使排污單位“依證排污”。建立各部門聯(lián)動機制[10]。

5.2 推動環(huán)評與許可的銜接

整合環(huán)境評價與排污許可證制度現(xiàn)有的環(huán)境管理制度存在一定程度的重復(fù)和交叉，減少政府和排污單位的負擔(dān)。政府應(yīng)整合和統(tǒng)一現(xiàn)有環(huán)境管理制度，構(gòu)建以排污許可證制度為核心的固定污染源管理制度，推進“一證式管理”的建設(shè)。具體可將環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度進行整合，實行聯(lián)動的管理機制，實現(xiàn)環(huán)境評價和排污許可在宏觀管理層面和具體行業(yè)層面的銜接，并實現(xiàn)兩者信息平臺的有效銜接。

對于已經(jīng)取得排污許可證的主體，其后續(xù)實施的改造或者擴建也要進行環(huán)境影響評價，并且前期的排污行為將影響到后期的評價，如果前期的排污行為不符合排污標準或者是超過了排污總量，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲缓细竦脑u價，進而不允許排污。通過對環(huán)境管理制度的有效整合，可以使排污許可制度運行更加順暢，充分為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。

6 結(jié)語

實行“一證式”管理，在一張排污許可證上載明排污單位應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和法律責(zé)任，對每個主要的產(chǎn)排污設(shè)施和每個排放口實施多污染物協(xié)同控制，將水、氣、固廢的環(huán)境管理內(nèi)容納入一張許可證內(nèi)，實現(xiàn)系統(tǒng)化、精細化的綜合許可管理。優(yōu)化完善排污許可平臺與移動執(zhí)法、自行監(jiān)測等平臺系統(tǒng)的銜接，推動監(jiān)管執(zhí)法精準化、高效化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段，推動排污許可數(shù)據(jù)應(yīng)用。

按照排污許可“全覆蓋、全周期、全聯(lián)動”管理要求，推進各項環(huán)境管理制度精簡合理、銜接順暢，部門管理機制權(quán)責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)高效，實現(xiàn)環(huán)境管理精細高效，環(huán)境執(zhí)法規(guī)范有力，社會監(jiān)督順暢有序，排污單位責(zé)任落細落實。嚴格落實排污單位主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器。