文／劉強、蔡曉麗、王彥香 高密市自然資源和規(guī)劃局 山東高密 261500

引言：

不動產(chǎn)登記為物權(quán)法中的重要制度，是指不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為，是公民或單位為保護(hù)其不動產(chǎn)權(quán)屬和相關(guān)權(quán)益而進(jìn)行的登記，它體現(xiàn)著國家的職能，因此在物權(quán)糾紛的法律訴訟、國家稅收政策制定及個人征信管理等方面都具有重要意義，對維護(hù)不動產(chǎn)市場健康運營、保護(hù)公民財產(chǎn)安全以及交易安全都能夠發(fā)揮積極的作用[2]。近年來，隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實施，因原房屋、土地分散登記時政策適用不同、政府職能部門監(jiān)管不完善、開發(fā)企業(yè)履責(zé)不到位等原因，遺留下來大量不動產(chǎn)歷史遺留問題，導(dǎo)致廣大購房群眾交房入住后長期拿不到不動產(chǎn)權(quán)證書，這嚴(yán)重侵害了購房人的合法權(quán)益[3][4]。由于政府相關(guān)部門、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等相關(guān)方在協(xié)調(diào)和處理歷史遺留問題時法律依據(jù)和有效措施缺乏，這也導(dǎo)致了許多“歷史遺留問題”無法得到有效解決，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，這一矛盾更加突出，“登記難”成為民生一大“痛點”，如何解決這些問題成為政府相關(guān)部門的難題。不動產(chǎn)牽扯千家萬戶的利益，是廣大群眾的重要財產(chǎn)，有效化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，有利于改善民生，改善營商環(huán)境，提升群眾的獲得感、幸福感。

1.不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的特點

1.1 問題的緊迫性

不動產(chǎn)是我國群眾的重要財產(chǎn)，隨著近年來房地產(chǎn)市場的活躍，不動產(chǎn)查詢、交易、抵押等行為頻繁，群眾在保護(hù)自身財產(chǎn)的安全性方面需求迫切，而在《民法典》公布實施后，如何保障公民的合法財產(chǎn)權(quán)也成為政府部門的重要任務(wù)。這些歷史遺留問題成因復(fù)雜、時間跨度長、涉及范圍廣，是群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，事關(guān)政府形象，同時關(guān)系到營商環(huán)境的好壞和社會的穩(wěn)定，已成為社會各界高度關(guān)注的熱點、難點、焦點問題。因此要提高政治站位，深刻認(rèn)識化解歷史遺留問題的重要性、艱巨性和緊迫性，把化解工作作為一項政治任務(wù)、一項民生工程，聚焦職能職責(zé)，全力化解遺留問題。

1.2 問題的多樣性

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進(jìn)與實施，由于原先房屋、土地分散登記造成的不銜接問題逐漸暴露。問題多表現(xiàn)在房屋土地權(quán)利人不一致；老舊城區(qū)房屋沒有土地使用證或土地批準(zhǔn)手續(xù)；以劃撥土地進(jìn)行商品房開發(fā)，沒有交納土地出讓金；房地登記用途不一致；無土地權(quán)屬來源文件；欠繳土地出讓價款或相關(guān)稅費；擅自改變用途；未經(jīng)規(guī)劃許可或規(guī)劃核實；未經(jīng)竣工驗收備案；開發(fā)建設(shè)主體缺失或不具備資格[5]；已購住房的土地使用權(quán)被開發(fā)單位抵押或被司法查封等類型。這些問題有群眾沒有較強的法律意識造成，也有政府部門監(jiān)管不到位和法律法規(guī)不完善造成的[6]，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏相關(guān)處理措施，所有類似的問題都需要在實際工作中逐一探討解決。

1.3 問題的復(fù)雜性

不動產(chǎn)登記牽扯到多個部門，需要住建、自然資源、規(guī)劃、財政、稅務(wù)、法院、公安、行政審批、發(fā)改等部門配合，此前相關(guān)環(huán)節(jié)管理不規(guī)范、不銜接等導(dǎo)致的各類歷史遺留問題逐步顯現(xiàn)[7]，各部門對處理歷史遺留問題的態(tài)度也不一致，造成問題難以有效解決。而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)手續(xù)不規(guī)范、欠債、項目被法院查封等問題更妨礙了問題的有效解決。有時同一項目同時牽扯到房屋、土地、規(guī)劃、法院查封等多個問題，涉及多個部門業(yè)務(wù)，盤根錯節(jié)，難以解決。有的房屋多次轉(zhuǎn)移沒有辦理過戶，原房主找不到或不配合、原單位不提供有關(guān)手續(xù)等難以登記。問題表現(xiàn)形式多樣化，產(chǎn)生的原因亦復(fù)雜多元，無法正常辦理登記或延續(xù)登記導(dǎo)致登記機構(gòu)陷入進(jìn)退兩難的境地，既損害了登記部門的形象，也影響了不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。

2.產(chǎn)生不動產(chǎn)登記歷史遺留問題原因分析

2.1 權(quán)利人自身法律意識不強

權(quán)利人自身法律意識不強是造成問題產(chǎn)生的主要原因，一方面相關(guān)職能部門對《物權(quán)法》，現(xiàn)在是《民法典》中有關(guān)物權(quán)方面的法律法規(guī)宣傳不到位，對有關(guān)法律條款內(nèi)容變更不了解，導(dǎo)致有些權(quán)利人不知道如何合法的對自身利益進(jìn)行保護(hù)。另一方面權(quán)利人自身對法律重視程度不夠，不注重用法律來保護(hù)自己合法財產(chǎn)權(quán)。如不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移后不辦理過戶手續(xù)；或只辦理了房屋過戶，土地不辦理過戶；對開發(fā)商建設(shè)相關(guān)項目批準(zhǔn)手續(xù)不關(guān)心，只關(guān)心房屋價格；或為省過戶費而私下約定不辦理過戶手續(xù)；部分權(quán)利人甚至未辦理審批手續(xù)而私自改變房屋、土地用途，這些都是導(dǎo)致形成歷史遺留問題的原因。

2.2 法律規(guī)章制度不完善

分散登記前不動產(chǎn)相關(guān)法律制度不健全，法律之間銜接不緊密，在條文規(guī)定上存在相互交叉，各部門在辦理各自業(yè)務(wù)時把握審查標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，造成登記行為存在瑕疵。這種現(xiàn)象在分散登記時不明顯，但在統(tǒng)一登記后，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，加之法律制度體系逐步完善，存在瑕疵的登記問題凸顯出來，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時不能辦理。分散登記因執(zhí)行法律法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這也造成了相關(guān)登記機關(guān)職責(zé)不清，部門利益沖突，最終造成了登記權(quán)利人的不合理負(fù)擔(dān)[8]。

2.3 部門之間協(xié)作不暢通

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，自然資源部門負(fù)責(zé)土地登記、房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)房產(chǎn)登記、而農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)相關(guān)登記，各部門執(zhí)行各自的法律法規(guī)，獨立進(jìn)行確權(quán)登記，相互之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，加之執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成登記存在缺陷。如房產(chǎn)管理部門在辦理房屋登記時對土地權(quán)屬資料審核不嚴(yán)，而自然資源部門在辦理土地登記時也沒有考慮規(guī)劃或房屋相關(guān)信息等。而處理這些歷史遺留問題時需各部門密切配合，有些部門從自身利益出發(fā)不想承擔(dān)法律風(fēng)險，解決問題不出力，也是處理歷史遺留問題的一大難題。

2.4 檔案管理不完善

不動產(chǎn)登記檔案對于處理歷史遺留問題具有重要作用，而在統(tǒng)一登記前土地房屋檔案存放各登記部門，因檔案管理不完善，許多資料散亂存放，信息化程度高低不一，數(shù)據(jù)分散混亂、格式標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不規(guī)范等，需要大量的人力、物力進(jìn)行整合，短時間內(nèi)無法轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，給統(tǒng)一登記查找準(zhǔn)確的檔案信息帶來很大困難，處理權(quán)屬爭議帶來難題。分散登記導(dǎo)致登記數(shù)據(jù)的分散存儲和系統(tǒng)的不兼容性，而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記則要求信息“完備、準(zhǔn)確、可靠”，在處理歷史遺留問題時因不能查找到準(zhǔn)確的權(quán)源、權(quán)屬資料，無法確不動產(chǎn)權(quán)利歸屬而不能有效解決，導(dǎo)致處理遺留問題時間延誤。

2.5 早期測繪技術(shù)落后

早期房屋、土地登記機構(gòu)使用的測量工具多為鋼尺，有時甚至用皮卷尺丈量，測繪技術(shù)和面積計算方法也相對落后，面積、界址誤差較大，尤其在大面積、不規(guī)則房屋和土地方面的測繪誤差更加明顯。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，發(fā)現(xiàn)許多土地使用證和房屋所有權(quán)證仍為老舊證書，沒有更換較新版本的證書，隨著測繪工具和測繪技術(shù)的發(fā)展，測量精度更加精確，界址點坐標(biāo)更加準(zhǔn)確，這些老舊證書因原來測繪時的誤差被放大，統(tǒng)一登記后因面積誤差太大、界址不符、房屋割破土地宗地等現(xiàn)象較普遍，也是造成歷史遺留問題的一個重要原因。

2.6 其他原因造成

改革開放后，一些地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟，在招商引資、舊城改造等方面出臺一系列優(yōu)惠政策，比如對有關(guān)稅費給予企業(yè)一定數(shù)額的減免，在審批權(quán)手續(xù)方面進(jìn)行流程簡化，也是造成遺留問題的一個重要成因。比如：允許“先上車后買票”，導(dǎo)致許多廠房、樓盤存在建設(shè)、規(guī)劃、用地手續(xù)不完善，欠繳稅費等問題而無法辦理不動產(chǎn)證書。另一方面由于土地、房屋法律法規(guī)出臺較晚，政府監(jiān)管部門對政策理解和執(zhí)行力不同，政策宣傳和監(jiān)管不到位，一些企業(yè)打政策的擦邊球，逃避政府部門監(jiān)管，導(dǎo)致一些不動產(chǎn)項目在審批監(jiān)管不到位的情況下出售使用，也是成為歷史遺留問題另一個重要成因。

3.解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的對策

3.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實工作責(zé)任

切實做好解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題工作需要強有力的組織和制度保障：一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組。組織成立以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，住建、自然資源、財政、稅務(wù)、法院、公安、行政審批、發(fā)改、各鎮(zhèn)街等部門單位負(fù)責(zé)人為成員的解決歷史遺留問題領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、任務(wù)分工、責(zé)任考核等工作。二是建立聯(lián)席會議制度。建立由領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位參與的歷史遺留問題化解聯(lián)席會議制度，制定《實施方案》。本著屬地管理的原則，由問題所有鎮(zhèn)街提出，由聯(lián)席會議召集人具體負(fù)責(zé)召集，對問題項目進(jìn)行任務(wù)分工，相關(guān)部門按時間節(jié)點完成分工任務(wù)。三是加強溝通協(xié)調(diào)與信息互通。政府相關(guān)部門作為重要的協(xié)調(diào)者，在處理“歷史遺留問題”過程中要明確職責(zé)分工，加強部門間的溝通協(xié)調(diào)和信息互通，最大程度地推動“歷史遺留問題”的解決。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為“歷史遺留問題”解決的主體，與很多問題關(guān)聯(lián)密切，應(yīng)該充分調(diào)動其工作的積極性，主動承擔(dān)責(zé)任、積極配合做好自身問題的化解工作。

3.2 廣泛宣傳發(fā)動，積極推進(jìn)化解

加強輿論宣傳，提高群眾對問題化解工作的認(rèn)識，降低矛盾的熱度。一是加強媒體宣傳，充分利用電視、廣播、報紙等媒體，廣泛宣傳國家關(guān)于解決歷史遺留問題的不動產(chǎn)方面的政策法規(guī)，讓群眾充分認(rèn)識到國家保護(hù)群眾財產(chǎn)權(quán)的決心，調(diào)動人民群眾的積極性和主動性。二是加強窗口政策宣傳，不動產(chǎn)登記部門作為各類不動產(chǎn)項目的末端環(huán)節(jié)辦理部門，易成為歷史遺留問題的矛盾的集結(jié)和爆發(fā)節(jié)點。不動產(chǎn)登記部門在辦公區(qū)域設(shè)立專門咨詢窗口，印發(fā)宣傳材料，為業(yè)主解答不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)難點，接受有歷史遺留問題項目業(yè)主咨詢，向群眾宣傳相關(guān)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)需要提供的材料等規(guī)章政策,引導(dǎo)業(yè)主到責(zé)任主體部門反映問題，由責(zé)任主體部門詳細(xì)了解項目具體情況，在全市歷史遺留問題聯(lián)席會議匯報，由參與各部門提出意見建議，形成解決問題項目小區(qū)的具體工作路徑，逐一化解。此外認(rèn)真答復(fù)通過政務(wù)熱線等渠道反映的問題，削除群眾對不能辦理不動產(chǎn)登記事項的誤解，緩解矛盾。

3.3 制定政策措施，細(xì)化分解任務(wù)

研究制定出臺解決有關(guān)歷史遺留問題的規(guī)章政策，本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實，依法依規(guī)、穩(wěn)妥推進(jìn)”的原則，由市政府召集，相關(guān)部門參與，依據(jù)房地產(chǎn)管理、不動產(chǎn)登記相關(guān)法律法規(guī)及省、市政策文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗嶋H，制定出臺切實可靠的當(dāng)?shù)卣呶募瑸橄嚓P(guān)部門解決歷史遺留問題提供政策支持。比如，可規(guī)定不動產(chǎn)登記機構(gòu)在辦理房屋登記時應(yīng)將歷史遺留問題列入其登記范圍，實行容缺辦理。另外，在制定政策時應(yīng)將涉及規(guī)劃、建設(shè)、土地使用權(quán)等相關(guān)內(nèi)容補充完善，為開發(fā)商或產(chǎn)權(quán)人辦理不動產(chǎn)登記提供完善的法律依據(jù)，從而保障問題的有序解決，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展。同時堅持并聯(lián)審辦、分類推進(jìn)。根據(jù)召集人提請召開聯(lián)席會議，遵循屬地管理原則，由項目所在鎮(zhèn)街為責(zé)任單位，將項目存在問題梳理匯總后向聯(lián)席會議提報。聯(lián)席會議對歷史遺留問題，采取“一事一議、一案一策”的辦法，確定責(zé)任主體及協(xié)辦單位，結(jié)合各問題項目或小區(qū)的實際情況，以辦理不動產(chǎn)證所需要件倒推梳理，堅持缺什么補什么，各負(fù)其責(zé)、同步辦理。

3.4 分類施策，依法依規(guī)解決

在解決歷史遺留問題時，堅持登記項目用地為國有用地的前提下，由政府聯(lián)席會議根據(jù)“一事一議”原則，擬定辦理路徑，對有歷史遺留問題的登記項目分類研究解決，堅持“缺什么補什么”，由相關(guān)責(zé)任單位依法補辦相關(guān)手續(xù)，確保不動產(chǎn)登記依法依規(guī)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

（1）對于早期房地產(chǎn)項目開發(fā)不規(guī)范，開發(fā)單位未取得規(guī)范的建設(shè)手續(xù)，致使部分項目遲遲無法辦理不動登記業(yè)務(wù)，業(yè)主辦證需求比較強烈?？梢罁?jù)國家及本地出臺的相關(guān)文件規(guī)定，由聯(lián)席會議確定辦理路徑，依法補辦相關(guān)手續(xù)或證明。

（2）對于房屋買賣中購房人已履行完支付全部購房款、繳納稅費等相應(yīng)義務(wù)，因開發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位營業(yè)執(zhí)照被吊銷或注銷等申請主體滅失，導(dǎo)致無法提交有效證件配合購房人辦理不動產(chǎn)登記。此類登記，可依據(jù)國家及本地出臺的相關(guān)文件規(guī)定，由所屬鎮(zhèn)街或市聯(lián)席會議確定的責(zé)任主體出具權(quán)屬確認(rèn)證明，由登記機構(gòu)在門戶網(wǎng)站公告三個月，公告期滿無異議或異議不成立的，可由買受人持買賣合同、購房發(fā)票、完稅憑證及未登記原因說明等資料，單方申請辦理轉(zhuǎn)移登記。

（3）對于房屋已辦理登記，房屋規(guī)劃用途與土地用途不一致或者個別樓座部分超出批準(zhǔn)用地范圍等情況，現(xiàn)無法辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)?？梢罁?jù)相關(guān)政策規(guī)定，在申請辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)時，由產(chǎn)權(quán)人出具書面知悉此種情況證明，并在不動產(chǎn)登記簿中記載后，正常辦理各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)。

（4）針對房屋已發(fā)放房產(chǎn)證，土地為國有劃撥土地，房屋已辦理轉(zhuǎn)移登記的。此類小區(qū)依據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，產(chǎn)權(quán)人申請不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記時按規(guī)定補繳土地出讓金后辦理不動產(chǎn)登記。

3.5 優(yōu)化流程，解決“辦證難”“辦證慢”難題

探索啟動“交房即辦證”模式，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。一是探索啟動“交房即辦證”模式。不動產(chǎn)權(quán)證辦理是關(guān)系民生的一項重要工作，由于房地產(chǎn)開發(fā)項目周期長，“辦證慢”“辦證難”成為開發(fā)單位與購房業(yè)主發(fā)生爭議、引發(fā)司法糾紛甚至影響社會穩(wěn)定的重要因由。積極落實上級“交房（地）即辦證”精神，探討“交房即辦證”工作，對未完成建設(shè)工程竣工驗收備案的新建商品房項目，倡導(dǎo)開發(fā)單位主動申請“交房即辦證”業(yè)務(wù)；對新增房地產(chǎn)開發(fā)項目在辦理建設(shè)用地手續(xù)時，鼓勵開發(fā)單位盡責(zé)擔(dān)當(dāng)，主動做出“交房即辦證”承諾，新增房地產(chǎn)開發(fā)項目“交房即辦證”能辦盡辦,實現(xiàn)不動產(chǎn)登記“交房即辦證”工作新突破。二是優(yōu)化流程，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。不動產(chǎn)登記、住建、稅務(wù)等單位加強業(yè)務(wù)協(xié)作，協(xié)同辦公，實現(xiàn)一窗受理。進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，實現(xiàn)工程竣工驗收備案、測繪成果、網(wǎng)簽信息、不動產(chǎn)登記信息共享互通，開發(fā)單位在項目竣工驗收后即時申請完成不動產(chǎn)首次登記，群眾通過“一網(wǎng)通辦”平臺申請辦理稅費繳納、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記業(yè)務(wù)，不動產(chǎn)登記部門實行網(wǎng)上受理，經(jīng)審核登簿后，生成不動產(chǎn)權(quán)證書電子證照或打印不動產(chǎn)權(quán)證書，群眾完成交房同時領(lǐng)取不動產(chǎn)權(quán)證書，實現(xiàn)住權(quán)和產(chǎn)權(quán)同步取得[9]。

3.6 加強行業(yè)監(jiān)管，防止形成新的歷史遺留問題。

在“歷史遺留問題”中，由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自身存在的問題、監(jiān)管不到位等原因，造成許多房地產(chǎn)項目的房屋產(chǎn)權(quán)難以得到有效解決。因此，加強對房地產(chǎn)市場的監(jiān)督和管理，建立完善的市場監(jiān)管機制，對于規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)行為，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展具有重要作用[10]。房地產(chǎn)項目從項目立項、土地取得、規(guī)劃設(shè)計、開工建設(shè)，到建成以后規(guī)劃驗收、消防驗收、單體驗收、綜合驗收、直至交房、不動產(chǎn)登記以及以后的物業(yè)服務(wù)等涉及很多環(huán)節(jié)，涉及多個行為主體，在任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都易造成后續(xù)難以開展，各部門加強源頭把控和全過程監(jiān)管，在每個環(huán)節(jié)上進(jìn)行精細(xì)化管理，把一些矛盾隱患消滅在萌芽之中，防止形成新的歷史遺留問題。

結(jié)語：

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題是由多方面原因造成的，有特定的環(huán)境和成因，但并非無解，通過采取上述措施，各部門通力協(xié)作，深挖根源，分類施策，大部分問題是可以化解的。近年來，各地政府積極落實以人民為中心的思想，對不動產(chǎn)登記歷史遺留問題高度重視，采取可行措施解決因歷史遺留問題導(dǎo)致的不動產(chǎn)登記難問題，切實維護(hù)群眾權(quán)益。在政府相關(guān)部門的積極推進(jìn)下，多措并舉、積極施策，取得良好的效果，群眾關(guān)于不動產(chǎn)的登記訴求逐步得到解決，群眾的獲得感、幸福感得以有效提升。