宮倩　劉雪蓮

關(guān)鍵詞 全球公共衛(wèi)生合作 脆弱性 韌性治理

〔中圖分類號(hào)〕Ｄ５２３；Ｒ１９ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１３２－０９

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出，“衛(wèi)生問題是全球性挑戰(zhàn)。推進(jìn)全球衛(wèi)生事業(yè)，是落實(shí)聯(lián)合國(guó)二0三0年可持續(xù)發(fā)展議程的重要組成部分”。①在全球化背景下公共衛(wèi)生危機(jī)早已跨越生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域而逐漸成為全球矚目的核心議題，特別是２０１９年末新冠肺炎病毒的蔓延使得包括公共衛(wèi)生體系成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的世界諸多國(guó)家和地區(qū)不堪一擊，給全球公共衛(wèi)生安全和國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退，民粹主義、排外情緒等甚囂塵上。這場(chǎng)全球性衛(wèi)生危機(jī)不僅直接考驗(yàn)著全球公共衛(wèi)生合作體系的應(yīng)對(duì)能力和治理效能，而且引發(fā)人們對(duì)全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制體系運(yùn)行面臨困境的省思。

全球公共衛(wèi)生合作是指國(guó)家、政府間組織和非國(guó)家行為者使用正式和非正式機(jī)構(gòu)、規(guī)則和程序應(yīng)對(duì)需要跨境集體行動(dòng)來有效解決的衛(wèi)生挑戰(zhàn)。②關(guān)于全球公共衛(wèi)生合作治理的既有研究主要涉及以下幾個(gè)方面：（１）關(guān)于全球公共衛(wèi)生合作治理理念的研究。有學(xué)者基于國(guó)家主義的局限性將全球公共衛(wèi)生治理看作一種超越國(guó)家主權(quán)的治理模式；①有學(xué)者分析新冠肺炎疫情帶來的國(guó)際挑戰(zhàn)，提出“從概念上重新構(gòu)想全球衛(wèi)生治理的應(yīng)對(duì)方向”，②倡導(dǎo)基于人類安全理念促進(jìn)全球衛(wèi)生治理升級(jí)；③還有學(xué)者提出應(yīng)著眼于人類命運(yùn)共同體高遠(yuǎn)視角推進(jìn)全球公共衛(wèi)生合作治理理念的革新。④ （２）關(guān)于全球公共衛(wèi)生合作治理主體的研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為全球衛(wèi)生治理主體包括國(guó)家、國(guó)際組織、非國(guó)家行為體等，“國(guó)家擁有治理權(quán)威，一直是全球公共衛(wèi)生治理的主要行為體，……國(guó)際組織在構(gòu)建協(xié)商對(duì)話平臺(tái)、完善國(guó)際機(jī)制、推動(dòng)治理民主化等方面發(fā)揮重要作用”；⑤也有學(xué)者指出以世界衛(wèi)生組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的全球衛(wèi)生傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)，多元行為體的出現(xiàn)將促進(jìn)衛(wèi)生治理格局多元化。⑥ （３）關(guān)于全球公共衛(wèi)生合作失序因由的研究。有學(xué)者認(rèn)為世界政治經(jīng)濟(jì)的多元化給全球公共衛(wèi)生合作帶來沖擊，造成衛(wèi)生治理的低效；⑦“國(guó)家間政治、國(guó)際貿(mào)易、醫(yī)學(xué)認(rèn)知的競(jìng)爭(zhēng)和偏好，限制了全球衛(wèi)生防疫的表達(dá)方式和實(shí)踐模式，桎梏了全球衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。⑧ 還有學(xué)者分別從各國(guó)發(fā)展程度差異導(dǎo)致的資源差距、公共產(chǎn)品工具化⑨和制度重疊⑩等方面探討全球公共衛(wèi)生治理失序的因由。（４）關(guān)于全球公共衛(wèi)生合作治理策略的研究。有學(xué)者指出“世界需要負(fù)責(zé)任的政治領(lǐng)導(dǎo)、循證決策以及協(xié)調(diào)一致的全球衛(wèi)生行動(dòng)，從而維護(hù)全球治理體系整體運(yùn)作”，⑾“既要重新審視現(xiàn)存的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序在處理全球外部事件中的制度缺陷，更應(yīng)改變以往國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的利得觀念，以期實(shí)現(xiàn)全球反危機(jī)協(xié)調(diào)的共贏”；⑿還有學(xué)者提出“應(yīng)對(duì)大流行必須建立在戰(zhàn)略性的衛(wèi)生外交、疫苗外交和科技外交之上，彌合政治分歧，增進(jìn)國(guó)際合作”，⒀特別是衛(wèi)生治理薄弱的發(fā)展中國(guó)家“更應(yīng)在物資開發(fā)、信息共享和科研能力發(fā)展方面進(jìn)行合作”，⒁注重“社會(huì)溝通、風(fēng)險(xiǎn)防范、收益成本、高可靠性組織建設(shè)”，⒂提升國(guó)際衛(wèi)生合作能力。

學(xué)者們的相關(guān)研究拓展了全球公共衛(wèi)生合作治理的內(nèi)容，但大多數(shù)研究?jī)A向于從單一視角或從歷史和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)層面進(jìn)行闡述，系統(tǒng)性的整合研究尚有不足，更鮮有研究基于現(xiàn)代復(fù)合型衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)背景下對(duì)衛(wèi)生合作脆弱性風(fēng)險(xiǎn)的考量和韌性治理角度探討全球公共衛(wèi)生合作的深度、彈性和調(diào)適能力。全球公共衛(wèi)生合作的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)情形為韌性治理提供了契機(jī)。韌性治理是將特殊時(shí)期的應(yīng)急管理納入常態(tài)化的治理過程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)從“被動(dòng)依賴外界力量”到“主動(dòng)應(yīng)對(duì)適應(yīng)”，形成治理的可持續(xù)性。目前全球公共衛(wèi)生合作體系仍存在問題，需要借鑒韌性治理經(jīng)驗(yàn)來為其如何改善提供參考依據(jù)，強(qiáng)化適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的全球公共衛(wèi)生體系，提升全球公共衛(wèi)生合作水平及其可持續(xù)發(fā)展能力，突破全球公共衛(wèi)生合作困境。

二、韌性治理在全球公共衛(wèi)生合作治理中的適切性

韌性概念自２０世紀(jì)７０年代由工程力學(xué)領(lǐng)域逐漸被引入到社會(huì)科學(xué)的相關(guān)研究領(lǐng)域之后，逐漸在生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多個(gè)學(xué)科形成研究的分支和流派。蒂爾曼（Ｔｉｍｍｅｒｍａｎ）從社會(huì)韌性視角討論社會(huì)對(duì)氣候變遷的影響，羅斯（Ｒｏｓｅ）從經(jīng)濟(jì)韌性視角測(cè)量了災(zāi)后損失及整體經(jīng)濟(jì)情況對(duì)災(zāi)害的反映。① 卡特（Ｃｕｔｔｅｒ）等在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將韌性理論引入災(zāi)害研究領(lǐng)域，正式提出了災(zāi)害研究范式的轉(zhuǎn)型，即從脆弱性研究轉(zhuǎn)變到韌性研究的范式變革。② 雖然不同流派對(duì)韌性的解讀各異，但也有共通之處，都強(qiáng)調(diào)韌性是系統(tǒng)受到外界干擾時(shí)所反映出的彈性能力，即在吸收外界沖擊和擾動(dòng)后，能夠快速恢復(fù)原有或新狀態(tài)且保持功能結(jié)構(gòu)的能力。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者針對(duì)新形勢(shì)下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)逐漸呈現(xiàn)出的復(fù)雜、復(fù)合型特征，面對(duì)傳統(tǒng)的單一性災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理模式的滯后性，提出了韌性治理的理論構(gòu)想，如朱正威等在研究城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中指出韌性治理是“為了增強(qiáng)自身及其所處的城市和社區(qū)系統(tǒng)對(duì)于復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學(xué)習(xí)機(jī)制建立的，涵蓋全災(zāi)種、全過程的新型治理模式”。③

當(dāng)前全球公共衛(wèi)生合作的脆弱性凸顯韌性治理的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。韌性治理所倡導(dǎo)的價(jià)值理念內(nèi)在契合于當(dāng)前全球公共衛(wèi)生合作的現(xiàn)實(shí)需求，為完善和強(qiáng)化全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風(fēng)險(xiǎn)防范、構(gòu)筑公共衛(wèi)生韌性治理體系、抵御復(fù)合型災(zāi)害帶來的消極影響指明新的發(fā)展方向。

首先，韌性治理的倡導(dǎo)價(jià)值是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風(fēng)險(xiǎn)防范的理念取向。韌性治理倡導(dǎo)應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害踐行積極響應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急理念。復(fù)合型災(zāi)害具有復(fù)雜性、嚴(yán)重性和跨域性的特征，不僅導(dǎo)致對(duì)自然環(huán)境、社會(huì)安全以及個(gè)體生命的危害，而且還直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的正常運(yùn)行以及跨地域的外溢。積極響應(yīng)的理念取向強(qiáng)調(diào)治理系統(tǒng)面對(duì)復(fù)雜致因的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，不能著眼于某個(gè)單一領(lǐng)域的特定風(fēng)險(xiǎn)，局限于某些特定應(yīng)急管理環(huán)節(jié)和范圍，被動(dòng)性地調(diào)控和處置，而是要解決傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理模式以災(zāi)后救助為主、災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避舉措不足、注重以政府主導(dǎo)為原則而忽視社會(huì)層面防治災(zāi)害的力量發(fā)揮等問題，以建立積極感知、主動(dòng)應(yīng)變的調(diào)處方式和響應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)危機(jī)適應(yīng)和處置的能力和水平，致力于保障社會(huì)公眾的生命健康、安全、幸福生活。同樣，全球公共衛(wèi)生合作要始終體現(xiàn)以人為本的價(jià)值訴求，追求實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)成員的公共衛(wèi)生安全利益，維護(hù)國(guó)際社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

其次，韌性治理的多元主體協(xié)同合作是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風(fēng)險(xiǎn)防范的力量支撐。韌性治理是多元治理主體參與的全過程災(zāi)害治理。復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)疊加、災(zāi)害后果的嚴(yán)重性、跨域外溢等，客觀上決定了韌性治理的多元主體參與，涵蓋不同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，并且貫穿于災(zāi)害治理的全過程和各階段。通過充分整合各種資源和渠道，實(shí)現(xiàn)包容性的合力聚合效應(yīng)，成為全球公共衛(wèi)生良性治理的支撐要素，兩者的契合使得韌性治理能夠彌補(bǔ)當(dāng)前全球公共衛(wèi)生合作的不足并拓寬其優(yōu)化路徑。

最后，韌性治理的整體應(yīng)對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì)是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風(fēng)險(xiǎn)防范的核心。一方面，韌性治理的目標(biāo)是治理主體及其所在的治理系統(tǒng)面對(duì)復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力，即在風(fēng)險(xiǎn)過后治理主體的主動(dòng)適應(yīng)與自我調(diào)適能力，并且治理系統(tǒng)可以快速恢復(fù)并維持其基本結(jié)構(gòu)與功能的能力。另一方面，韌性治理的核心動(dòng)力是組織學(xué)習(xí)機(jī)制。它是引導(dǎo)治理主體對(duì)災(zāi)害前后治理實(shí)踐過程中失敗、危機(jī)、災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)積累的總結(jié)、相關(guān)制度的不斷完善等，在學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上自我調(diào)節(jié)，有利于提升治理主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和快速適應(yīng)環(huán)境的能力，朝著互助、合作和社會(huì)可持續(xù)性的方向發(fā)展，共同降低風(fēng)險(xiǎn)和影響。

三、全球公共衛(wèi)生合作治理的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)

全球化危機(jī)的出路在于首先需要一個(gè)全球安全議程，“各國(guó)政府、國(guó)際機(jī)構(gòu)必須承諾法律的約束力和多邊機(jī)制的發(fā)展，繼續(xù)努力建立全球政治立法的新形式，必須正視道德與公平問題，不能只依賴市場(chǎng)規(guī)律解決全球分化”。① 盡管目前的全球公共衛(wèi)生合作治理取得了成效，但受到治理共識(shí)、治理主體、治理體系以及治理舉措的非平衡表現(xiàn)，其脆弱性風(fēng)險(xiǎn)易引發(fā)，制約著該領(lǐng)域治理的良性發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

１．治理共識(shí)的“離心性”：價(jià)值認(rèn)同失和

在推進(jìn)全球公共衛(wèi)生合作治理進(jìn)程中，因不同國(guó)家行為體之間的價(jià)值理念差異而難以達(dá)成治理共識(shí)，使得這種國(guó)際合作機(jī)制無法持續(xù)有效發(fā)揮作用。一方面，由西方國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際秩序霸權(quán)治理使全球公共衛(wèi)生合作缺乏共同治理的思維取向，只注重自身獲得的利益，特別是單邊主義理念、本國(guó)優(yōu)先論等，忽視了包括不同實(shí)力的發(fā)展中國(guó)家特別是貧窮地區(qū)公共衛(wèi)生問題引發(fā)的安全威脅以及與發(fā)展中國(guó)家和其他治理主體合作帶來的共同利益，給各國(guó)共同應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，破壞了正常的全球公共衛(wèi)生安全治理秩序，致使合作治理陷入困境。另一方面，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各國(guó)為了提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)投入不足，對(duì)于“改善國(guó)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生條件，提高針對(duì)慢性病的基礎(chǔ)醫(yī)療水平，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)傳染疾病時(shí)能夠有效防控”等，②寄希望于國(guó)際社會(huì)的援助，被動(dòng)地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生危機(jī)，欠缺積極參與全球公共衛(wèi)生合作治理資源和能力。

２．治理主體的“分散性”：主體權(quán)責(zé)失配

參與全球公共衛(wèi)生合作的主體較多，既包括國(guó)際組織，也包括國(guó)家、非政府組織等，但各個(gè)主體權(quán)責(zé)不明、協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致整體治理效率低下，體現(xiàn)在：一是國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)力有待提升。世界衛(wèi)生組織是全球公共衛(wèi)生合作的主要組織，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)之間的衛(wèi)生合作，制定全球公共衛(wèi)生法律、政策等，尤其是在“各國(guó)疫情信息通報(bào)制度的形成、傳染病全球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建立與全球旅游警告的發(fā)布牢固樹立了世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生危機(jī)中的權(quán)威地位”。③ 然而其內(nèi)部管理松散，危機(jī)應(yīng)對(duì)反應(yīng)遲緩，面臨著信任危機(jī)。同時(shí)，各國(guó)的自愿捐贈(zèng)是世界衛(wèi)生組織經(jīng)費(fèi)的主要來源，這就往往使其自身的決策受制于核心捐贈(zèng)國(guó)的影響，弱化了自主決策能力，制約其引領(lǐng)角色發(fā)揮應(yīng)有的效能。二是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在全球公共衛(wèi)生合作中占據(jù)主導(dǎo)，優(yōu)先考慮自身國(guó)家利益，而非首要考慮如何共同合作以及援助經(jīng)驗(yàn)尚淺的發(fā)展中國(guó)家提升全球公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，使得發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間往往容易在全球公共衛(wèi)生議程設(shè)置的優(yōu)先事項(xiàng)方面產(chǎn)生分歧，加之部分西方國(guó)家將全球公共衛(wèi)生危機(jī)“政治化”，必然導(dǎo)致有效合作受阻，協(xié)調(diào)失靈。三是非政府組織在全球公共衛(wèi)生合作中諸如資金支持、制定全球公共衛(wèi)生計(jì)劃等方面發(fā)揮著不可忽視的作用，如比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、無國(guó)界醫(yī)生、美國(guó)家庭衛(wèi)生國(guó)際組織、國(guó)際艾滋病疫苗行動(dòng)組織等。但由于全球公共衛(wèi)生狀況的復(fù)雜性，相比國(guó)家而言，非政府組織的參與治理能力有限，加之對(duì)于公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目的扶持必須要與其制定的目標(biāo)保持一致，使衛(wèi)生合作增加了一定難度，無法全面覆蓋，大大降低了全球公共衛(wèi)生合作效能。

３．治理體系的“粗放性”：治理機(jī)制失調(diào)

全球公共衛(wèi)生治理旨在“通過一定的治理機(jī)制來協(xié)調(diào)和促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的衛(wèi)生合作，最終增進(jìn)與人的安全和健康有關(guān)的國(guó)際公益”。① 現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制的相關(guān)規(guī)章制度僅具有“軟法”性質(zhì)，多為決議、建議、指南等，造成國(guó)家容易規(guī)避責(zé)任和義務(wù)，對(duì)待全球公共衛(wèi)生危機(jī)的態(tài)度和行為嚴(yán)疏各異。一是世界衛(wèi)生組織制定的評(píng)估突發(fā)衛(wèi)生事件的衡量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)并不明晰，導(dǎo)致成員國(guó)履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)的成本較高，甚至部分國(guó)家無視全球公共衛(wèi)生合作規(guī)范，從而貫徹執(zhí)行力度不足，加劇了全球公共衛(wèi)生合作治理難度。二是公私合作機(jī)制在一定程度上雖能克服市場(chǎng)失靈，但也存在局限性。“公私合作機(jī)制過分關(guān)注藥品、疫苗的研發(fā)，但忽視了大部分貧窮的發(fā)展中國(guó)家面臨的衛(wèi)生系統(tǒng)脆弱、藥品和疫苗的保存和傳遞能力有限的事實(shí)?！雹谌窃谠?xiàng)目中也會(huì)產(chǎn)生諸如向發(fā)展中國(guó)家提出附加條件的問題，給受援國(guó)帶來負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目運(yùn)作資金無法得到長(zhǎng)期保障。

４．治理舉措的“被動(dòng)性”：公共產(chǎn)品供需失衡

“制度的有效性，即某項(xiàng)制度能夠提供充分、及時(shí)、高質(zhì)量的公共服務(wù)?！雹劬腿蚬残l(wèi)生合作而言，其關(guān)鍵是能否以及如何在公共衛(wèi)生領(lǐng)域提供更多公共產(chǎn)品。公共衛(wèi)生產(chǎn)品主要包括涉及公共衛(wèi)生治理的醫(yī)療設(shè)施、資金和人力資源等。目前全球公共衛(wèi)生治理體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“中心—外圍”的等級(jí)性特點(diǎn)，相應(yīng)的公共產(chǎn)品也形成供需失衡的局面，導(dǎo)致在合作過程中形成依附關(guān)系和不平等地位?！皩?shí)力最強(qiáng)大的單元為其他單元和它自己設(shè)定了行動(dòng)的舞臺(tái)，主要行為體的行為對(duì)所有國(guó)家或公司命運(yùn)影響要遠(yuǎn)大于次要行為體的影響。”④全球公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)的資金來源主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算，然而發(fā)達(dá)國(guó)家投入全球公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)的資金總量嚴(yán)重不足，占本國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的比例較低。作為提供全球公共衛(wèi)生建設(shè)資金支持額度占總量半數(shù)以上的美國(guó)，近年來，其對(duì)全球公共產(chǎn)品的支持力度大幅度降低，這無疑會(huì)使那些醫(yī)療水平落后、尚未具備獨(dú)立應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)能力的不發(fā)達(dá)國(guó)家雪上加霜。⑤“權(quán)力政治”的治理邏輯削弱了各國(guó)參與全球公共衛(wèi)生體系建設(shè)的持續(xù)性合作意愿及其行動(dòng)力。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)變革全球治理體制中不公正不合理的安排，……推進(jìn)全球治理規(guī)則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國(guó)家意愿和利益”，⑥才能在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中獲得普遍安全。

總體而言，全球公共衛(wèi)生合作出現(xiàn)上述風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)原因主要在于：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同帶來的技術(shù)失衡以及政治制度的差異，導(dǎo)致全球公共衛(wèi)生合作的不同參與主體利益訴求異樣，容易產(chǎn)生合作沖突，阻礙治理進(jìn)程。二是資本邏輯運(yùn)作制約全球公共衛(wèi)生合作的良性發(fā)展。醫(yī)學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)投入與產(chǎn)出效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)，對(duì)于成本與收益的追逐以及生物技術(shù)異化，不僅忽略了公眾的真正需求，割裂了人類與生態(tài)的和諧關(guān)系，而且使得全球公共衛(wèi)生問題尚未獲得有效解決。三是權(quán)力政治強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益至上，致使全球公共衛(wèi)生合作深受單邊主義、保護(hù)主義的消極影響，無法擺脫以西方為主導(dǎo)的治理機(jī)制路徑。

四、推動(dòng)全球公共衛(wèi)生合作韌性治理的中國(guó)路徑

全球公共衛(wèi)生合作的問題，凸顯了其自身的不完善以及治理能力的薄弱，也導(dǎo)致其陷入治理困境。如何降低全球公共衛(wèi)生合作體系的脆弱性是韌性治理構(gòu)建路徑的基本目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生合作從低水平風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和有限的恢復(fù)能力向全過程全域化、戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)性以及自調(diào)適的轉(zhuǎn)變。

１．理念的“向心性”：融貫共商、共建、共享治理理念

韌性治理注重將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視為系統(tǒng)常態(tài)，需接受與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)共存的客觀形勢(shì)。探索韌性治理的積極響應(yīng)取向，在于“為社會(huì)公眾提供保障生命健康、安全、幸福生活的目標(biāo)取向，其核心關(guān)注乃是以人的自由發(fā)展為本”。① 衛(wèi)生健康議程除了要關(guān)注專業(yè)問題之外，還要體現(xiàn)出一定的價(jià)值關(guān)懷。全球公共衛(wèi)生合作需要克服風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)的被動(dòng)性和滯后性，樹立聯(lián)動(dòng)響應(yīng)的價(jià)值理念。共商、共建、共享的全球治理觀是維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全利益訴求的良好基礎(chǔ)，從根本上回答了全球治理的本質(zhì)問題，即“誰是參與者”“誰是受益者”，其核心要義是塑造民主、公正、普惠的國(guó)際秩序，主要思想內(nèi)容包括：

一是從全球治理主體方面而言，共商、共建、共享的全球治理觀倡導(dǎo)多元主體，并且平等參與、民主協(xié)商。包括國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織、公民等在內(nèi)的多元主體在參與全球治理過程中不僅都享有平等的地位和權(quán)利，而且還以平等協(xié)商的方式來解決全球治理問題，通過相互尊重與對(duì)話合作，推動(dòng)全球治理關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。二是全球治理體系的調(diào)整和變革的方向要具有代表性、包容性、開放性、公正性：代表性是指要改善一直以來發(fā)達(dá)國(guó)家在全球治理中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)廣大發(fā)展中國(guó)家的地位，通過責(zé)任共擔(dān)、利益平衡來提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果；包容性是指在全球治理進(jìn)程中，各國(guó)之間具有平等的政治權(quán)利、話語(yǔ)權(quán)力和發(fā)展權(quán)利，從而塑造全球性價(jià)值的政治共識(shí)；開放性是指全球治理不以制度化水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，“不應(yīng)機(jī)械地預(yù)設(shè)固定成員、路徑和具體目標(biāo)，而是應(yīng)該以問題為導(dǎo)向，以有效應(yīng)對(duì)跨國(guó)威脅、促進(jìn)合作與共同發(fā)展為宗旨，同意合作議程并且愿意承擔(dān)責(zé)任的國(guó)家都可以加入進(jìn)來”；②公正性是指全球治理規(guī)則要體現(xiàn)公平公正。既有的全球治理機(jī)制，盡管調(diào)整國(guó)家間行為的規(guī)則，“不同程度地依賴于意見一致，但主要還是依據(jù)國(guó)際體系中居支配地位的集團(tuán)或國(guó)家的權(quán)力和利益”。③ 公平公正的全球治理規(guī)則體現(xiàn)其考量國(guó)際社會(huì)的整體利益和成員的共同利益，有利于國(guó)際合作的信息對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)合作主體的收益大于成本，促進(jìn)國(guó)際秩序的良好發(fā)展。

２．主體的“聚合性”：筑牢衛(wèi)生治理多元主體合作

韌性治理倡導(dǎo)的多元主體協(xié)同參與和合作通過有效整合各種治理資源，搭建主體協(xié)作的平臺(tái)機(jī)制，可以更好地在不同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域以及治理的各階段和全過程，實(shí)現(xiàn)全周期風(fēng)險(xiǎn)防范和全過程風(fēng)險(xiǎn)治理的公共參與和多元協(xié)同。全球公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)疊加、災(zāi)害后果的嚴(yán)重性和跨域外溢等顯著特征，這就要求在治理主體上必須克服主體分散、協(xié)同不足的問題，僅依靠國(guó)際社會(huì)中的少數(shù)成員不足以構(gòu)建真正意義上的權(quán)威、高效的全球公共衛(wèi)生合作體系乃至人類衛(wèi)生健康共同體。多元主體的共同參與包括國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織、公民等在參與全球公共衛(wèi)生合作過程中通過不同的運(yùn)作手段和目標(biāo)策略來充分整合資源，為采取有效衛(wèi)生治理策略的科學(xué)性、可行性以及各方深入合作提供了保障，為全球公共衛(wèi)生合作提供基本的組織依托和力量支撐，提升公共衛(wèi)生脆弱性風(fēng)險(xiǎn)的主體韌性。

一是要堅(jiān)持維護(hù)以世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)為核心的全球公共衛(wèi)生合作體系，繼續(xù)加強(qiáng)與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的協(xié)調(diào)互動(dòng)，始終遵守相關(guān)國(guó)際條例。在全球公共衛(wèi)生合作轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程中，逐漸融入中國(guó)參與全球公共衛(wèi)生合作理念，并共同加強(qiáng)對(duì)非傳染性疾病的關(guān)注與合作，促進(jìn)本國(guó)和全球人類的健康發(fā)展。二是積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)外衛(wèi)生援助方面的有益經(jīng)驗(yàn)，并基于受援國(guó)的發(fā)展水平、公共衛(wèi)生合作需求、公共衛(wèi)生制度現(xiàn)狀等條件因素進(jìn)行相應(yīng)地援助行動(dòng)?！爸饕l(fā)達(dá)國(guó)家的高等院校和知名智庫(kù)，早已將全球公共衛(wèi)生建設(shè)成為一個(gè)綜合性、跨學(xué)科的教學(xué)與研究領(lǐng)域，其豐富的知識(shí)積累不僅服務(wù)于政府決策，還為本國(guó)企業(yè)和民間社會(huì)組織的全球公共衛(wèi)生行動(dòng)夯實(shí)基礎(chǔ)。”①三是應(yīng)該加強(qiáng)同其他多邊機(jī)構(gòu)、私人部門等非國(guó)家行為體的合作，因?yàn)樗鼈儾粌H有著先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、豐富的資源以及廣泛參與全球公共衛(wèi)生合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，可以增強(qiáng)中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助的廣度與深度，而且它們會(huì)有助于國(guó)際社會(huì)對(duì)全球公共衛(wèi)生問題塑造全球公民意識(shí)和全球共同體文化。如比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)“長(zhǎng)期致力于促進(jìn)全球減貧、衛(wèi)生、發(fā)展及公益慈善事業(yè)”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中方愿同世界各國(guó)開展廣泛科技創(chuàng)新合作，積極參與并推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化、抗擊疫情、公共衛(wèi)生等全球性挑戰(zhàn)。中方愿同比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域合作，并向其他發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的支持和幫助”。②

３．模式的“能動(dòng)性”：健全雙循環(huán)機(jī)制

韌性治理將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，不斷提升國(guó)家應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的治理能力。制度性話語(yǔ)權(quán)是中國(guó)參與全球治理變革、構(gòu)建治理新秩序的重要路徑，從而展現(xiàn)發(fā)展中大國(guó)的形象，提升國(guó)際影響力。一國(guó)的衛(wèi)生政策、頂層設(shè)計(jì)機(jī)制等影響著國(guó)家參與全球公共衛(wèi)生合作的對(duì)外政策和方式，在治理體系上“將國(guó)內(nèi)治理資源與國(guó)際制度的治理資源結(jié)合起來，消弭治理赤字”，③需要以不斷完善國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生治理為基礎(chǔ)，通過協(xié)調(diào)相關(guān)各方的關(guān)系，推動(dòng)內(nèi)部整合，增強(qiáng)全球公共衛(wèi)生合作參與能力。

盡管中國(guó)在參與全球公共衛(wèi)生合作過程中有著一定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，但其合作能力還有較大的提升空間。因此，健全國(guó)民健康與對(duì)外援助的雙循環(huán)公共衛(wèi)生機(jī)制能夠更好地服務(wù)于全球公共衛(wèi)生合作。一是中國(guó)不僅要將公共衛(wèi)生納入國(guó)家安全體系，而且還要將其提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，明確國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先事項(xiàng)，將其與本國(guó)的外交政策、國(guó)際援助以及國(guó)民健康形成相互支撐。完善國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生管理與應(yīng)急體系，包括公共衛(wèi)生危機(jī)前風(fēng)險(xiǎn)防控與化解、危機(jī)時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)以及危機(jī)后的重建與組織學(xué)習(xí)；規(guī)范我國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助機(jī)制，改善對(duì)外衛(wèi)生援助以政府為主導(dǎo)的方式，積極鼓勵(lì)并支持國(guó)內(nèi)非政府組織、企業(yè)等相關(guān)社會(huì)力量參與對(duì)外衛(wèi)生援助行動(dòng)；明確對(duì)外衛(wèi)生援助相關(guān)政府部門的職責(zé)，避免多頭部門決策、管理的重疊，保證部門之間在相關(guān)政策、行動(dòng)方面的協(xié)調(diào)一致，并建立相關(guān)獨(dú)立、透明地援助政策與項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估體系；加大對(duì)外衛(wèi)生援助的資金總量。二是提高衛(wèi)生科技水平，規(guī)范技術(shù)管理。構(gòu)建全球公共衛(wèi)生合作體系的代表性是要改善一直以來發(fā)達(dá)國(guó)家在全球公共衛(wèi)生合作中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)廣大發(fā)展中國(guó)家的地位，通過責(zé)任共擔(dān)、利益平衡來提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果。改善發(fā)達(dá)國(guó)家在全球公共衛(wèi)生合作中的主導(dǎo)局面，應(yīng)該做到“打鐵還需自身硬”，從而解決全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品供不應(yīng)求的問題。要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的科技水平，建立衛(wèi)生、國(guó)防、中科院、高校以及企業(yè)等各系統(tǒng)之間的科研資源合作共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科研成果的協(xié)同轉(zhuǎn)化，縮小與國(guó)際先進(jìn)水平的差距，提升國(guó)際核心競(jìng)爭(zhēng)力。通過提升科技水平，振興傳統(tǒng)中醫(yī)藥學(xué)，提高其標(biāo)準(zhǔn)、工藝、質(zhì)量控制等，積極發(fā)揮中醫(yī)藥在防治人類健康和突發(fā)公共衛(wèi)生問題等方面的獨(dú)特功效。同時(shí)，健全公共衛(wèi)生技術(shù)倫理審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)以明確相關(guān)主體責(zé)任。

４．體系的“均衡性”：提升國(guó)家治理能力

韌性治理推進(jìn)的深度與力度由國(guó)家治理能力所決定，“一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力不只是文化的影響力，其參與國(guó)際組織的能力、塑造其他國(guó)家的期望也是獲得軟實(shí)力的關(guān)鍵所在”。① “供給制度性公共產(chǎn)品的能力內(nèi)含于國(guó)家治理能力體系之中”，②提升國(guó)家治理能力能夠更好地發(fā)揮中國(guó)在全球公共衛(wèi)生合作領(lǐng)域的積極作用。

一方面，從國(guó)內(nèi)角度來看，國(guó)家治理能力的提升是有效參與全球公共衛(wèi)生合作的基礎(chǔ)。要將國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生治理與全球公共衛(wèi)生治理相對(duì)接，形成良性互動(dòng)。理順國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的公共衛(wèi)生體制機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化所要呈現(xiàn)的多元主體協(xié)同的良好局面；推動(dòng)國(guó)內(nèi)法治化進(jìn)程，充分發(fā)揮公共衛(wèi)生國(guó)內(nèi)法在國(guó)家公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理進(jìn)程中的能動(dòng)性作用，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接互動(dòng)，更好地參與全球公共衛(wèi)生合作奠定良好基礎(chǔ)。另一方面，從國(guó)際角度來看，中國(guó)提升全球治理能力應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：首先，國(guó)際議程中不同議題的優(yōu)先順序關(guān)系到國(guó)家的特定治理偏好是否能夠順利轉(zhuǎn)化成全球治理政策，體現(xiàn)了國(guó)家利益到國(guó)際利益的轉(zhuǎn)變過程。提升在全球治理中的設(shè)置議題所具有的建設(shè)力和影響力，要繼續(xù)提出有利于全球治理創(chuàng)新、切實(shí)可行的治理解決方案，使中國(guó)方案能夠獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同；加強(qiáng)構(gòu)建中國(guó)國(guó)際話語(yǔ)體系建設(shè)，通過理論創(chuàng)新提升中國(guó)國(guó)際話語(yǔ)的感召力、公信力；提升中國(guó)媒體的國(guó)際影響力，拓寬中國(guó)在全球治理領(lǐng)域話語(yǔ)理念傳播的渠道；增進(jìn)與其他國(guó)家政府、非政府組織以及國(guó)際社會(huì)力量在治理方面的官方或非官方聯(lián)系，為中國(guó)獲得國(guó)際社會(huì)支持、提升全球治理議程設(shè)置能力提供良好的外部條件。其次，提升參與全球治理的制度創(chuàng)設(shè)能力。在與國(guó)際社會(huì)成員共享國(guó)際規(guī)則制定權(quán)時(shí)，其倡導(dǎo)的或參與制定全球治理合作的相關(guān)規(guī)則、制度框架不僅要反映國(guó)際社會(huì)成員的多數(shù)利益訴求，而且還要有效解決全球治理合作面臨的共同難題。最后，在全球治理進(jìn)程中，針對(duì)不同領(lǐng)域的問題，治理行為主體的利益、認(rèn)知的差異導(dǎo)致博弈，如何凝聚共識(shí)是全球治理順利推進(jìn)的關(guān)鍵。在推進(jìn)全球治理合作進(jìn)程中，進(jìn)一步掌握話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)便是能夠動(dòng)員、爭(zhēng)取足夠多的政治支持。政治動(dòng)員能力的前提和保障是中國(guó)與其他國(guó)家在全球治理合作中的共享偏好?！巴ㄟ^塑造他人的偏好才能夠影響其行為，而不是在事態(tài)變得嚴(yán)重時(shí)，才依賴胡蘿卜和大棒去改變其行為”，③減少文化理念差異，形成全球生命安全共識(shí)，共同應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)。同時(shí)，也需要繼續(xù)加強(qiáng)中國(guó)的國(guó)際形象影響力，提升中國(guó)的國(guó)際傳播力。

總體而言，應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生合作治理的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，需要突破自身局限來改變“弱勢(shì)”境況。作為全球公共衛(wèi)生合作路徑選擇的韌性治理，是一種全面、主動(dòng)積極、反應(yīng)快速以及協(xié)調(diào)充分的風(fēng)險(xiǎn)治理回應(yīng)策略，它能夠形成“抗逆力”，從而克服治理共識(shí)的“離心性”、治理主體的“分散性”、治理體系的“精放性”以及治理舉措的“被動(dòng)性”等瓶頸，實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生合作治理的良性發(fā)展，即治理理念的“向心性”、治理主體的“聚合性”、治理機(jī)制的“能動(dòng)性”以及治理體系的“均衡性”（見圖１）。

五、結(jié)論

可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求把人的安全置于核心地位，全球衛(wèi)生安全的宗旨是捍衛(wèi)人類的生命健康。當(dāng)前衛(wèi)生議題是全球發(fā)展一直以來較為關(guān)注的重要領(lǐng)域，特別是在新冠肺炎疫情發(fā)生之后，加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)勢(shì)在必行。迄今為止，盡管全球公共衛(wèi)生合作取得了一定成效，但是依然面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不僅來源于價(jià)值觀，而且存在于相關(guān)機(jī)制、公共產(chǎn)品和治理主體等方面。擺脫西方中心治理的羈絆，彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理碎片化的短板，增強(qiáng)全球公共衛(wèi)生合作治理的韌性，是有效應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生合作治理風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。韌性治理理論的興起與發(fā)展是對(duì)全球公共衛(wèi)生合作治理適應(yīng)“與全球風(fēng)險(xiǎn)共存”的積極回應(yīng)。韌性治理除了注重對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)的防范化解之外，還強(qiáng)調(diào)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的適應(yīng)，共同消解風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性，成為全球公共衛(wèi)生合作應(yīng)對(duì)復(fù)合型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)選擇，為解決該合作治理困境提供了新的方向和路徑。對(duì)于全球公共衛(wèi)生合作而言，其韌性治理路徑就是在常態(tài)和非常態(tài)下應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，使合作體系能夠承受風(fēng)險(xiǎn)沖擊，維持全球公共衛(wèi)生合作功能持續(xù)、效能的發(fā)揮，進(jìn)一步推進(jìn)全球衛(wèi)生治理體系的轉(zhuǎn)型。隨著中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的重要作用的提升以及和世界相互依存度的加深，已然成為影響包括公共衛(wèi)生合作在內(nèi)的全球治理的重要變量。由此，建設(shè)具有理念“向心性”、主體“聚合性”、機(jī)制“能動(dòng)性”和體系“均衡性”的全球公共衛(wèi)生合作韌性體系，不僅是構(gòu)建有應(yīng)變能力、適應(yīng)能力、可持續(xù)發(fā)展的全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)的過程，也是中國(guó)推進(jìn)全球公共衛(wèi)生合作治理效能提升的過程。

作者單位：宮倩，長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院；劉雪蓮，吉林大學(xué)行政學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳