許嘉琳，胡福良

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)2001 班，浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué)動物科學(xué)學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

蜜蜂在自然界和人類社會中均占有特殊的地位。在生態(tài)上，蜜蜂的傳粉行為，保障了植物的繁殖和生存，促進(jìn)了植物物種多樣性的形成，維持了大自然的生態(tài)平衡?？梢哉f，如果沒有蜜蜂及其傳粉行為，整個生態(tài)系統(tǒng)將會崩潰[1]。蜜蜂還可以作為易感性生物標(biāo)志物用于環(huán)境污染的監(jiān)測[2]。在經(jīng)濟(jì)上，蜂產(chǎn)業(yè)也是一大收入來源和生計(jì)戰(zhàn)略，近年來出現(xiàn)的蜂產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)“還能帶動小鎮(zhèn)的旅游業(yè)與服務(wù)業(yè)的建設(shè)運(yùn)營，使全產(chǎn)業(yè)鏈共同繁榮發(fā)展，提升地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與人民生活質(zhì)量”[3]。在文化上，從東到西，從古至今，各個時代以其獨(dú)特的社會文化為基礎(chǔ)對于蜜蜂的文化形象進(jìn)行不斷地塑造、剖析與重構(gòu)[4]。隨著全球人口的不斷增加，未來蜜蜂的作用和重要性只會不斷增加。

然而，越來越多的有力證據(jù)表明蜜蜂正面臨著巨大挑戰(zhàn)。空氣污染、土壤污染、抗生素污染以及微塑料污染等環(huán)境污染迫使蜜蜂承受著巨大的生存壓力。蜜蜂因暴露于受污染的環(huán)境中使得蜂群數(shù)量急劇減少，進(jìn)而影響糧食供應(yīng)乃至人類發(fā)展[5]。

為幫助蜜蜂和人類自己，多元主體包括政府、私營部門、組織、民間社會和民眾，共同采取行動，執(zhí)行保護(hù)蜜蜂及其生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展政策，形成全球- 區(qū)域- 國家- 地方多層級的行動框架。其中，聯(lián)合國及其他相關(guān)國際組織開展的各類實(shí)踐，是該過程的重要組成。故本文主要聚焦國際層面的政策、立法、活動，分析聯(lián)合國及其主要機(jī)關(guān)和其他國際組織在保護(hù)蜜蜂過程中的作用，對其進(jìn)行綜合考量與評判，并提出相應(yīng)建議。

2 聯(lián)合國對蜜蜂的保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 相關(guān)活動

2.1.1 世界蜜蜂日

2016 年，在國際蜂聯(lián)的支持下，斯洛文尼亞共和國在糧農(nóng)組織歐洲區(qū)域會議上提議在每年的5 月20 日慶祝世界蜜蜂日。2017 年，世界蜜蜂日提案被提交第40 屆糧農(nóng)組織大會審議。同年，聯(lián)合國大會參會代表一致同意宣布5 月20 日為“世界蜜蜂日”。選擇這一日期是因?yàn)檫@一天是現(xiàn)代養(yǎng)蜂業(yè)的先驅(qū)安東·揚(yáng)沙（Anton janka） 出生的日子[6]。

到目前為止，已經(jīng)舉行了六屆世界蜜蜂日。2022 年，世界糧農(nóng)組織舉行線上活動慶祝世界蜜蜂日，主題為“蜜切參與：慶祝蜜蜂和養(yǎng)蜂系統(tǒng)多樣性”（Bee Engaged:Celebrating the diversity of bees and beekeeping systems）。該活動重點(diǎn)關(guān)注不同的當(dāng)?shù)孛鄯浜宛B(yǎng)蜂系統(tǒng)提供的一系列產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，在改善糧食安全和生計(jì)方面發(fā)揮的作用，以及政府、農(nóng)業(yè)糧食系統(tǒng)行動者和公眾可以采取哪些措施來保護(hù)它們[6]。

2.1.2 W om en forB ees

除了政府和政府間組織，私營部門，包括食品和化妝品行業(yè)等，對保護(hù)授粉媒介也表現(xiàn)出越來越大的興趣。Women for Bees 便是一個有私營企業(yè)參與的聯(lián)合國活動，這是聯(lián)合國教科文組織和嬌蘭攜手發(fā)起的女性養(yǎng)蜂創(chuàng)業(yè)計(jì)劃。項(xiàng)目將在世界各地的教科文組織生物圈保護(hù)區(qū)中實(shí)施，由法國蜂學(xué)觀察站培訓(xùn)中心提供支持，旨在實(shí)現(xiàn)賦權(quán)女性、保護(hù)生物多樣性雙重目標(biāo)[7]。

在開始之前，該計(jì)劃會根據(jù)當(dāng)?shù)乜茖W(xué)家的實(shí)地評估，在涉及到的生物圈保護(hù)區(qū)安排可行性研究[8]。預(yù)計(jì)在未來5 年內(nèi)，將有來自世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的25 個生物圈保護(hù)區(qū)的50名參與者，與聯(lián)合國教科文組織、嬌蘭和各國的MAB 委員會合作，基于傳統(tǒng)和當(dāng)?shù)刂R，在這個新的養(yǎng)蜂人網(wǎng)絡(luò)中分享知識，提高人們對蜜蜂作為傳粉者重要性的認(rèn)識、傳授養(yǎng)蜂的專業(yè)知識和提供養(yǎng)蜂和蜂蜜采集實(shí)踐。該研究特別關(guān)注居住在生物圈保護(hù)區(qū)內(nèi)或附近的已經(jīng)熟悉養(yǎng)蜂業(yè)甚至已經(jīng)在管理蜂箱的女性。這些女性養(yǎng)蜂人不僅能為她們和她們的社區(qū)創(chuàng)造長期收入，并能成為世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)女性養(yǎng)蜂人社區(qū)的一部分，培訓(xùn)其他養(yǎng)蜂人。這種傳遞是該計(jì)劃保持知識和專有技術(shù)動態(tài)的一個重要方面。

2.2 相關(guān)文件

2.2.1 《保護(hù)和可持續(xù)使用授粉媒介國際倡議》

1996 年，生物多樣性公約締約方大會在第三屆會議上確認(rèn)了授粉媒介的重要性及消除導(dǎo)致授粉媒介減少的根源的必要性。2000 年，第五屆生物多樣性公約締約方大會通過了《保護(hù)和可持續(xù)使用授粉媒介國際倡議》，這是大會第V/5 號決定的第二節(jié)，文本內(nèi)容較為簡短，除約首外，僅有四條條文。

在締約方大會于第III/11 號決定中確立的《農(nóng)業(yè)生物多樣性工作方案》 《圣保羅傳粉者宣言》等基礎(chǔ)上，該倡議的主要目標(biāo)是監(jiān)測授粉媒介的減少情況，解決授粉媒介分類信息不足的問題，評估授粉的經(jīng)濟(jì)價值和授粉服務(wù)減少造成的經(jīng)濟(jì)影響，并保護(hù)授粉媒介的多樣性。同時，該倡議作為一項(xiàng)在農(nóng)業(yè)和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)中促進(jìn)可持續(xù)利用授粉媒介的跨部門舉措的特質(zhì)在文本中較為突出地呈現(xiàn)出來，例如“考慮建立一個具有地域平衡并與主要相關(guān)組織合作的協(xié)調(diào)機(jī)制”，“邀請主要的相關(guān)組織、締約方和各國政府之間密切支持、合作匯編案例研究和實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目以及信息交換”。

2.2.2 聯(lián)合國大會第A/R ES/72/211 號決議

在該決議中，約首部分占了極大的比重，可以分為以下幾個內(nèi)容。首先是重申了以往大量的條約決議，這些又主要分為兩類，其一是關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的決議，這也是制定、通過本決議的重要社會背景；其二是和蜜蜂及其他傳粉媒介有關(guān)的決議，這是起草本決議的重要?dú)v史背景。第二是表明本決議參考了其他組織發(fā)布的關(guān)于傳粉媒介、授粉的科學(xué)評估報(bào)告。第三是緊密結(jié)合當(dāng)下的情況，包括傳粉媒介多樣化減少帶來的潛在風(fēng)險、促進(jìn)全球努力和集體行動的重要性。

該決議做出了5 個決定，主要圍繞世界蜜蜂日：宣告了世界蜜蜂日的設(shè)立，邀請多元主體在世界蜜蜂日進(jìn)行教育和舉辦活動，邀請聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織與其他相關(guān)組織合作慶祝世界蜜蜂日。同時確定了執(zhí)行該決議的活動費(fèi)用來自自愿捐款，該決議的執(zhí)行并非強(qiáng)制，而是適當(dāng)遵守。

2.2.3 《保護(hù)和可持續(xù)利用授粉媒介》

相比前面2 份國際條約，在生物多樣性公約締約方大會第十四屆會議中通過的14/6.《保護(hù)和可持續(xù)利用授粉媒介》的內(nèi)容則詳細(xì)、全面得多。例如在強(qiáng)調(diào)授粉媒介和授粉的重要性時，提及了對土著人民和地方社區(qū)生計(jì)和文化的重要性；強(qiáng)調(diào)要密切注意引入和傳播外來入侵物種所帶來的風(fēng)險；除了受管理的即馴養(yǎng)的授粉媒介，也關(guān)注到對野生授粉媒介的監(jiān)測、保護(hù)和可持續(xù)利用問題。

2000 年通過的《保護(hù)和可持續(xù)使用授粉媒介國際倡議》關(guān)注國家及國際組織之間的橫向合作上，本決定則是在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，在第十二條中列舉了橫向合作中3 個可互相支持的領(lǐng)域，還在第三條中增加了縱向上的合作，要求將適當(dāng)措施酌情納入國家以下級別和地方生物多樣性戰(zhàn)略和行動計(jì)劃。保護(hù)授粉媒介的主體多元性、廣泛性更是得到了極大的擴(kuò)充，在本決定中涉及到了國家政府、私營部門、學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)，有關(guān)國家、區(qū)域和國際組織，農(nóng)民、養(yǎng)蜂人、土地管理者、城市社區(qū)、土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及其他利益攸關(guān)方，這一點(diǎn)主要可以從第六條中歸納得到。資金支持上，鼓勵全球環(huán)境基金和其他捐助方、供資機(jī)構(gòu)提供財(cái)政援助。但和聯(lián)合國大會第A/RES/72/211 號決議一樣，該決定也是非強(qiáng)制性的，是“根據(jù)國家立法和國情付諸實(shí)施”。

該決定中還包括兩個附件——更新的《保護(hù)與可持續(xù)利用授粉媒介國際倡議2018-2030年行動計(jì)劃》 《概要-審查授粉媒介和授粉在農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)中的作用外與所有生態(tài)系統(tǒng)中保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性的相關(guān)性》。附件一的總體目標(biāo)是促進(jìn)世界范圍的協(xié)調(diào)行動，除強(qiáng)調(diào)廣泛主體之間的協(xié)調(diào)外，更強(qiáng)調(diào)行動的執(zhí)行和落實(shí)。第一，是在農(nóng)業(yè)景觀和不同的生態(tài)系統(tǒng)中如何落實(shí)，該內(nèi)容在附件二中也有具體展開；第二，考慮將授粉媒介和授粉問題納入可持續(xù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的范疇以及林業(yè)和衛(wèi)生等各個部門；第三，是監(jiān)測、研究和評估工作的開展。

3 其他國際組織的行動

“The Bee Conservancy”是一家成立于2009 年的非營利組織，它推行了一些旨在應(yīng)對蜜蜂生存危機(jī)的項(xiàng)目。在贊助蜂巢計(jì)劃（Sponsor-A-Hive） 中，它計(jì)劃在美國和加拿大的社區(qū)花園、學(xué)校、城市農(nóng)場等各處設(shè)立蜂房蜂箱，為蜜蜂提供安全港，從而保護(hù)這一重要物種、促進(jìn)糧食增長、加強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)。類似地，它們也設(shè)立蜜蜂保護(hù)區(qū)（The Bee Sanctuary），一般由位于動物園、城市農(nóng)場和其他綠地中的蜂箱蜂房組成，并有一些專門團(tuán)隊(duì)加以維護(hù)。保護(hù)區(qū)不僅為蜂類提供受保護(hù)的棲息地，還是一個教育地點(diǎn)，為游客提供了觀察蜜蜂、講座等教育資源。The Bee Conservancy 還致力于投資下一代養(yǎng)蜂人和環(huán)保領(lǐng)袖，聯(lián)合其他組織、大學(xué)推出了針對不同人群的課程，例如 Food Justice Beekeeper Program、 Beginner Beekeeper Program 和Master Beekeeper Program，以及面向兒童的免費(fèi)課堂資源。此外，它還推出了名為公民科學(xué)（Citizen Science） 的項(xiàng)目，激勵人們隨手拍照記錄收集蜜蜂和其他傳粉者的圖像，幫助世界各地的科學(xué)家完善和管理有關(guān)蜜蜂的基本數(shù)據(jù)。

“The Xerces Society for Invertebrate Conservation”是一個國際非營利組織，通過保護(hù)無脊椎動物及其棲息地來保護(hù)自然。傳粉昆蟲保護(hù)是該協(xié)會的一個關(guān)鍵項(xiàng)目，具體有Bee City USA 和Bee Campus USA 這2 個倡議，號召城市和校園成為其附屬機(jī)構(gòu)，更好地保護(hù)本土蜜蜂。前者主要支持和鼓勵來自城市和城鎮(zhèn)的保護(hù)，后者則是鼓勵校園內(nèi)的保護(hù)。具體來說，活動包括增加本地植物的豐富度和提供蜂巢、擴(kuò)大和改善傳粉媒介棲息地、舉辦傳粉媒介宣傳活動、制作展示相關(guān)藝術(shù)品和徽標(biāo)等。

“COLOSS”是一個國際性的非營利性協(xié)會，專注于在全球范圍內(nèi)改善蜜蜂的福祉。該組織由科學(xué)專業(yè)人員組成，包括研究人員、獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)推廣專家和學(xué)生。他們的工作成果包括蜂群損失監(jiān)測計(jì)劃等，能為政府政策制定者以及其他利益相關(guān)者提供適當(dāng)?shù)男畔⒑徒ㄗh。類似地，國際養(yǎng)蜂者協(xié)會聯(lián)合會（Apimondia）是一個非政府學(xué)術(shù)性組織，匯集了養(yǎng)蜂人、養(yǎng)蜂設(shè)備制造商以及關(guān)注養(yǎng)蜂、養(yǎng)蜂治療、授粉、發(fā)展和經(jīng)濟(jì)等方面的各種科學(xué)家。該組織的成立是為了促進(jìn)蜂業(yè)信息交流。

4 國際層面行動的有效性與不足

從形式上看，聯(lián)合國和其他與蜜蜂保護(hù)相關(guān)的國際組織所采取的行動是多類型的，或是科普教育類活動，或是培訓(xùn)實(shí)踐類項(xiàng)目，或是國際性決議，或是科學(xué)性研究。

從內(nèi)容上看，可以發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國系統(tǒng)在保護(hù)蜜蜂和其他授粉者的進(jìn)程中不斷完善自身行動。聯(lián)合國在這一領(lǐng)域的優(yōu)勢來自于其本身是世界上最大的、綜合性的、政府性的國際組織，可以號召下設(shè)的主要機(jī)關(guān)，敦促締約方和各國政府、其他相關(guān)組織、專家等從多層次加強(qiáng)這一主題下的區(qū)域和專題合作。一方面，這可以避免活動重復(fù)。另一方面，也契合了蜜蜂問題是一個跨領(lǐng)域、跨部門問題的特點(diǎn)。但聯(lián)合國層面的應(yīng)對措施的實(shí)施難點(diǎn)在于，它通過雙邊或多邊條約、協(xié)定等形式號召國家行動，但上述國際法律文件并不均具有強(qiáng)制約束力，因而無法形成真正意義上的法律保護(hù)。此外，在保護(hù)蜜蜂這類群體受益開放的議題下，容易發(fā)生集體行動的困境，或者由于各國在蜜蜂保護(hù)中認(rèn)為的重要事項(xiàng)不同，最終相關(guān)主體不一定有動力去參加集體行動。同時由于聯(lián)合國的層級，它所實(shí)施的一些活動和決議相對于那些非政府組織、民間組織更難深入到動員民眾、個體層面。在蜜蜂保護(hù)中，其他國際組織的另一優(yōu)點(diǎn)是它們大多是專門性的而非綜合性的組織，這也就意味著它們圍繞這一特定領(lǐng)域和問題展開活動，會更為專業(yè)和擁有更多的本土資源。

無論是聯(lián)合國還是其他的一些國際組織，它們所采取的措施大多不是僅針對蜜蜂的，而是包括整個授粉媒介，蜜蜂更像是作為授粉媒介的代表而被特別突出。但曾有學(xué)者批評對所有蜜蜂物種的全面保護(hù)是無效的[9]，不能總是用同樣的策略來管理蜜蜂屬和非蜜蜂屬物種[10]，應(yīng)該通過具體和有針對性的決議或法律附件來保護(hù)特定的蜜蜂種類，未來應(yīng)該在這一方面有所改進(jìn)。另一共同的難題是資金問題，是得到充足資金以便組織運(yùn)作，還是不接受政府、企業(yè)或政治團(tuán)體的資助以保持獨(dú)立性，這是一個兩難的問題，尤其是在涉及到調(diào)查新煙堿類對野生和受管理的蜜蜂的致死和亞致死效應(yīng)、轉(zhuǎn)基因作物對蜜蜂的直接和間接影響[11]這類高度爭議的問題時。但資金不足不僅影響“造法”職能發(fā)揮作用，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行力而言也會產(chǎn)生不良影響[12]。

由于議題的復(fù)雜性、相關(guān)主體的多元性，聯(lián)合國系統(tǒng)和其他國際組織應(yīng)該深度合作，在頂層設(shè)計(jì)上構(gòu)建完善的制度模式，同時鼓勵作為利益攸關(guān)方的國家政府和地方組織投入到蜜蜂的保護(hù)事務(wù)中來。具體的互相補(bǔ)充，或是在動員或協(xié)調(diào)能力上，或是在靈活性上，或是在已有知識和經(jīng)驗(yàn)的借鑒上，或是在執(zhí)行力上。例如聯(lián)合國大會第A/RES/72/211 號決議（決議草案A/72/PV.74） 中表示，要“考慮到生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺2016 年2 月發(fā)布的關(guān)于傳粉媒介、授粉和糧食生產(chǎn)的專題評估報(bào)告”，就是吸納了其他相關(guān)組織的經(jīng)驗(yàn)和成果。這種學(xué)習(xí)，在國際法法理上也是有依據(jù)的，即有些國際組織會被聯(lián)合國認(rèn)同，獲得聯(lián)合國咨詢地位，成為它的有益幫手。也可以設(shè)想，聯(lián)合國可以在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature） 的協(xié)助下，下設(shè)部門建立蜜蜂區(qū)域紅色名錄以及保護(hù)優(yōu)先名單，既可以為蜜蜂問題納入?yún)^(qū)域、國家或國家以下級別的保護(hù)政策和實(shí)踐提供了另一種機(jī)制，也可以發(fā)揮聯(lián)合國和其他非政府組織的動員作用彌補(bǔ)原本世界自然保護(hù)聯(lián)盟紅色名錄中蜜蜂數(shù)據(jù)不足的問題。此外，可以借助聯(lián)合國下屬的聯(lián)合國大會等平臺優(yōu)勢，將相關(guān)的具有廣泛認(rèn)同度的國際文件上升為具有法律效力和一定強(qiáng)制性的國際習(xí)慣，加強(qiáng)對蜜蜂及生存環(huán)境的保護(hù)與相關(guān)數(shù)據(jù)收集機(jī)制的完善。

此外，聯(lián)合國和相關(guān)國際組織的密切合作，有助于避免繁多的國際法律文件并非由同一組織機(jī)構(gòu)做出、不同的國際條約由不同的成員簽署、不同的治理機(jī)構(gòu)也有不同的國家或組織參與等“國際法碎片化”或“治理機(jī)制碎片化”[13]情況出現(xiàn)，減少治理機(jī)制之間的相互重疊或空缺，切實(shí)提升國際層面治理蜜蜂生存問題的有效性。最終目標(biāo)是，這些組織相互構(gòu)成一個既相互獨(dú)立又能緊密聯(lián)系的管理體系，領(lǐng)域則涵蓋科學(xué)研究與情報(bào)收集、國際政策與行動計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)活動限制與行為準(zhǔn)則等各個方面。

5 結(jié)語

改善蜜蜂的生存狀況，是一項(xiàng)重大的全球性挑戰(zhàn)，因此需要全球努力和集體行動。目前國際層面的種種措施和努力有其進(jìn)步和可取之處，但也存在細(xì)節(jié)上的重疊或缺失。倘若無法從頂層探索一條適合自身發(fā)展的道路模式，那么下游領(lǐng)域的治理也就如同無源之水、無根之木。因此，聯(lián)合國系統(tǒng)和其他的相關(guān)國際組織未來應(yīng)該加強(qiáng)合作和互補(bǔ)，從頂層設(shè)計(jì)的高度，形成一個協(xié)調(diào)和有效的全球框架，為蜜蜂生存問題的治理提供更多指導(dǎo)，動員更多相關(guān)主體的積極性和實(shí)際參與度。