殷 濤 ,毛海濤

(信陽師范大學 a,財務處;b,資產(chǎn)管理處,河南 信陽 464000)

一、引言

當前,地方性公立高校教育質(zhì)量整體實力不強,學科建設、人才培養(yǎng)水平有待提升。以河南省為例,全國42所世界一流大學建設高校中,河南只有1所;95所世界一流學科建設高校中,河南只有1所;465個規(guī)劃建設的世界一流學科中,河南只有4個。另外,通過對比《普通高等學?；巨k學條件標準》和《學位授權(quán)審核申請基本條件》,發(fā)現(xiàn)大部分地方性公立高校各項辦學條件仍然存在差距,基本建設任務依然很重。這些都亟須教育經(jīng)費投入的大力支持。值得深思的是,我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡以及重點扶持的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略造成了高校之間獲取資源的差異化越來越大。中央直屬、“雙一流”建設等高校不但容易獲得極高的教育經(jīng)費投入,而且還積累了多元籌資的先天優(yōu)勢條件。而“先天不足”的地方性公立高校只能依賴有限的教育經(jīng)費投入[1],嚴重制約了地方性公立高校的發(fā)展。近年來,受國際大環(huán)境的影響,我國經(jīng)濟持續(xù)低迷,財政形勢日趨緊張,教育經(jīng)費投入也有所放緩,地方性公立高校在今后一個時期獲取經(jīng)費相對困難。因此,未來地方性公立高校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,其首要任務就是多渠道籌措資金,優(yōu)化資金來源結(jié)構(gòu)。

二、文獻概述

高校的籌資行為是具有戰(zhàn)略全局意義的工作,能夠推動高校高質(zhì)量發(fā)展,也關系到科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。面對教育經(jīng)費不足這一世界性難題,地方性公立高校的資金籌措問題一直都是會計學術(shù)界和實務界研究的熱點之一。

(一)基于資金籌措渠道研究

眾多學者認為,資金來源渠道多元化能夠有效緩解地方性公立高校的資金壓力。他們認為地方性公立高校經(jīng)費來源應堅持國家財政經(jīng)費和學費收入為主,引導和激勵社會捐贈,拓展開放辦學的廣度和深度,并且要深入研究現(xiàn)有的融資政策,充分利用政府發(fā)行專項債券、政府和社會資本合作等模式,新校區(qū)建設也可以通過資產(chǎn)置換模式實現(xiàn)共贏與發(fā)展[2]。同時,隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入發(fā)展,地方性公立高校要樹立高等教育產(chǎn)業(yè)化的觀念,推動教育科研成果商業(yè)化發(fā)展,促進重大科研基地和大型儀器設備開放共享[3]。

(二)基于資金籌措選擇策略研究

部分學者認為,資金籌措的選擇策略也會對地方性公立高校發(fā)展產(chǎn)生重要的影響,良好的籌資策略會促使高校健康可持續(xù)發(fā)展。他們認為應該對有限的資金資源進行合理分配,要深入發(fā)掘內(nèi)源融資的潛力[4],不斷優(yōu)化財政資源配置,實現(xiàn)效益最大化[5]。同時要注重融資渠道的使用順序,控制融資成本,降低融資風險。另外,高校處在不同的發(fā)展期,所采取的融資政策也會有所不同,處在成熟期的高校將逐漸淘汰傳統(tǒng)銀行借貸融資渠道,從而減輕高校債務風險[6]。

通過對相關文獻的梳理發(fā)現(xiàn),眾多學者對經(jīng)費來源多元化能夠解決地方性公立高校當前融資困境基本達成了共識。但是,有關地方性公立高校資金籌措的問題仍需進一步探索。一是充分借鑒中央直屬高校的籌資經(jīng)驗。目前,中央直屬高校逐漸形成以事業(yè)收入和附屬單位上繳收入社會化市場化運作的方式為主,財政績效撥款政府性渠道為輔,充分發(fā)揮社會捐贈潛力的多元化高效化的資金籌措體系[7]。同時,利用“雙一流”建設契機和“一帶一路”倡議,優(yōu)化學科建設,探索涉外辦學,不斷尋求新的增長點[1]。中央直屬高校的一些籌資經(jīng)驗和做法就很值得地方性公立高校進行學習和參考。二是轉(zhuǎn)變資金籌措研究的角度。現(xiàn)有的文獻局限于地方性公立高校融資渠道多元化如何拓展這一層面,缺乏從高校自身融資渠道的挖掘以及內(nèi)部管理的角度進行研究。三是拓寬資金籌措研究的對象。地方性公立高校資金籌措不僅受國家相關政策的限制,而且不同省份的要求也不盡相同?，F(xiàn)有文獻中有基于福建、云南、廣東等省份相關經(jīng)費政策研究公立高校資金籌措問題,但是基于河南省相關經(jīng)費政策如何解決本省公立高校合法合規(guī)籌措資金問題的研究尚屬空白。筆者基于河南省相關經(jīng)費撥款政策,充分借鑒了中央直屬高校的籌資經(jīng)驗,從高校自身、政府保障、政策支持、融資環(huán)境等多角度提出建議,以期能夠進一步優(yōu)化地方性公立高校當前的融資方案,促進高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

三、當前地方性公立高校資金籌措主要方式

高校資金籌措是指在市場經(jīng)濟條件下運用財政手段、市場機制和金融創(chuàng)新手段等為教育發(fā)展融通資金的經(jīng)濟行為[8]。當前,地方性公立高校資金籌措的方式主要有財政撥款、事業(yè)收入、政府專項債券、政府和社會資本合作模式等。為了更直觀地反映地方性公立高校經(jīng)費的來源,按經(jīng)費是否償還,分為非償還性資金渠道和償還性資金渠道。

(一)非償還性資金渠道

非償還性資金是指不需要高校進行償還的資金來源。主要包括:一是財政撥款收入。地方性公立高校經(jīng)費管理采用的是屬地管理機制,以省、市財政為主,主要分為生均撥款和專項資金撥款;二是事業(yè)收入。對于絕大部分地方性公立高校來說主要包括學費、住宿費收入,也涵蓋學校承擔的一些橫向科研項目以及提供教育培訓等服務收入;三是其他收入。主要來源于接受捐贈、經(jīng)營性房產(chǎn)收益、學?；敬婵钯~戶利息收入等。

(二)償還性資金渠道

償還性資金其實質(zhì)是需要高校進行償還的資金來源。目前,地方性公立高校償還性籌資方式主要有三種:一是政府發(fā)行專項債券。高校作為公益性事業(yè)單位,具有一定的收益能力,符合政府發(fā)布專項債券融資的相關條件和要求,這也是當前地方性公立高校比較熱衷的一種籌資方式。二是政府與社會資本合作模式(以下簡稱PPP模式),這是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價等事先公開的收益約定規(guī)則,引入社會資本參與基礎設施等公益性事業(yè)投資和運營。雖然PPP模式在高校應用案例較少,但是在全國已經(jīng)呈現(xiàn)良好的效益,值得嘗試和推廣。三是融資租賃。受國家政策影響,高校向金融機構(gòu)貸款受限,以融資租賃公司牽頭融資的方式,成為部分地方性公立高校資金籌措的一種選擇。

四、目前地方性公立高校資金籌措現(xiàn)狀

(一)創(chuàng)收能力較弱,收入差異性大

以河南省為例,筆者選取了13所公立高校為樣本,其中包括鄭州大學等2所“雙一流”建設高校、河南科技大學等4所綜合提升高校、信陽師范大學等4所特色發(fā)展高校及3所市屬本科高校(高校名稱分別以英文字母代替)。根據(jù)各高校2020年部門決算公開數(shù)據(jù),分析了樣本高校2020年度收入結(jié)構(gòu)情況(見表1)。經(jīng)統(tǒng)計,樣本高校中財政撥款收入平均占比66.85%,事業(yè)收入平均占比27.83%,其他收入平均占比5.32%。財政撥款收入和事業(yè)收入占比較高,其他收入占比較少,這說明地方公立高校自身創(chuàng)收能力較弱。另外,樣本高校中A高校收入總額是M高校的14.85倍,雖然與當前國家和地方政府支持高?！半p一流”建設的教育政策有關,但是也充分反映出國內(nèi)普通高校收入差異之大。

表1 2020年度河南省公立本科高校收入結(jié)構(gòu)情況表

(二)政策性約束強,籌資條件受限

2010年以來,公立高?；I資行為就受到國家政策的嚴格約束。2010年11月,財政部、教育部共同發(fā)布的《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》規(guī)定:“建立高校建設項目規(guī)劃、銀行貸款審批制度和高校債務情況動態(tài)監(jiān)控機制,從嚴審批高校建設標準和建設項目,嚴格控制新增貸款的產(chǎn)生?！?014年8月, 新修訂的《中華人民共中國預算法》明確規(guī)定:“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。地方政府及其所屬部門不得以其他任何方式舉借債務?！绷硗?地方政府也出臺了一系列規(guī)范措施限制高校舉債。以河南省為例,2011年11月,河南省人民政府發(fā)布的《關于化解公辦高校債務風險的通知》規(guī)定:“省屬高校新增銀行貸款,必須報經(jīng)省教育廳、其他高校主管部門、省財政廳審核同意,防止出現(xiàn)‘舉新債,化舊債’的現(xiàn)象?！?016年2月,河南省人民政府發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定:“省政府統(tǒng)一舉借全省政府債務,政府債務不得通過企事業(yè)單位等舉借?！眹液偷胤秸谡呱峡刂乒⒏咝鶆找?guī)模,從嚴審批公立高?；I資手續(xù),并限定公立高校籌資方式,進一步加劇了地方性公立高校的融資困境。

(三)債務負擔沉重,風險意識不強

由于早期國家對高校債務管控較弱,某一時期,公立高校舉債發(fā)展成為一種時尚和風氣。一味地追求快速擴張和發(fā)展,從而忽視了自身的償還能力,導致公立高校債務風險較大。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計,截至2021年底,河南省38所公立本科高校中有34所存在不同程度的負債,而且大部分都是擴招時期遺留的存量債務,債務負擔較為沉重。另外,部分公立高校領導受傳統(tǒng)思維的影響,認為高校作為公益性事業(yè)單位,即使面臨嚴重的債務負擔,甚至將來出現(xiàn)債務危機,政府也將會兜底。并且公立高校領導干部實行任期制,而債務風險的發(fā)生具有明顯的滯后性,加之缺乏有效的任期內(nèi)監(jiān)督和任期后問責機制,導致部分高校領導干部債務風險意識不強,做出舉債決策時比較隨意,缺乏責任擔當意識。

(四)融資思維保守,政策支持不夠

經(jīng)費來源多元化一直是高等教育發(fā)展的目標。然而,地方性公立高校資金來源渠道還不夠完善,各種資金來源從總量和占比上都不理想。以河南省為例,非償還性資金來源渠道中主要依靠財政撥款,償還性資金來源渠道中也只有極少部分高校獲得專項債券支持,運用PPP模式的高校幾乎沒有。根據(jù)河南省人民政府網(wǎng)站發(fā)布的信息,2019年至2021年,河南省分別有6所、10所和9所公立高校獲得政府專項債券支持,平均僅占河南省公立高校總數(shù)的7.79%。一方面地方性公立高校融資思維保守,缺乏創(chuàng)新精神,籌資手段比較單一,并且也未能深入研究現(xiàn)有的經(jīng)費撥款政策,去充分發(fā)掘和開發(fā)現(xiàn)有籌資方式的潛力[9];另一方面地方政府也未制定有力的經(jīng)費政策和構(gòu)建有效的經(jīng)費保障機制,用于助推高校高質(zhì)量發(fā)展。

五、新時期地方性公立高校資金籌措路徑優(yōu)化策略

(一)激發(fā)高校自身籌融資潛力

1.深入研究現(xiàn)有經(jīng)費政策,最大限度爭取財政資金

地方性公立高校的主要經(jīng)費來源是財政撥款,因此最大限度地爭取財政資金是地方性公立高校的首要目標。以河南省為例,2018年4月,河南省人民政府印發(fā)了《河南省深化省屬本科高校和職業(yè)院校生均撥款制度改革實施方案》,主要按照高校分類、生均定額、項目庫建設及政策性專項進行撥款。一是按照高校分類進行撥款。將高校分為“雙一流”建設高校、綜合提升高校和特色發(fā)展高校,分別實行不同的預算撥款方式;二是生均撥款時充分考慮績效因素。省財政在核定高校生均撥款專項經(jīng)費時,會根據(jù)相關考核因素和分配指標在上年核定的基礎上,上下浮動10%進行撥款,打破了原先各高校生均財政撥款相對穩(wěn)定的固化格局;三是高度重視項目庫建設。項目成效、入庫率、績效評價好壞等影響高校專項項目資金撥款總額,這也從根本上解決了以往“錢等項目、敞口花錢、撒胡椒面”等現(xiàn)象;四是設立政策性專項。根據(jù)文件規(guī)定:“本科高校設立政策性導向性專業(yè)業(yè)務經(jīng)費,包含基本科研業(yè)務費、捐贈收入財政配比獎勵資金和中外合作辦學獎勵資金?！惫膭罡咝?yōu)化科研人才結(jié)構(gòu),爭取社會捐贈資金,提升合作辦學層次。根據(jù)大河報網(wǎng)發(fā)布的信息,2016年以來,鄭州大學、河南中醫(yī)藥大學、河南財經(jīng)政法大學先后獲得過校友捐贈1億元,不僅增加了學校發(fā)展資金,而且還獲得財政配比獎勵資金。因此,地方性公立高校要積極提升辦學層次,深層次挖掘現(xiàn)有的經(jīng)費撥款政策,做好項目庫儲備,研究分配影響因素,加強績效指標考核,最大限度地爭取財政資金。

2.加強高校預算管理,優(yōu)化財務資源配置

預算管理工作是高校財務管理的核心,有效的預算管理能夠?qū)崿F(xiàn)財務資源的最優(yōu)化配置。當前,部分地方性公立高校預算編制存在“兩張皮”的現(xiàn)象,在編制學校預算時允許赤字預算,資金浪費嚴重,這就要求各高校要從預算管理上下功夫。一是推行零基預算改革,逐步實現(xiàn)省級部門預算與學校預算的統(tǒng)一,提高預算編制的科學性和有效性。二是切實壓縮一般性支出,嚴控“三公經(jīng)費”等支出,建立“厲行節(jié)約、反對奢侈浪費”的長效機制,控制和降低行政運行成本。三是引進市場經(jīng)濟機制,加強學校各類成本核算,實施精細化管理,實現(xiàn)資金使用效益最大化。四是建立績效評價與預算安排相銜接的運行機制,將項目預算安排與預算執(zhí)行進度、監(jiān)督檢查結(jié)果、實施效果等掛鉤。五是定期對現(xiàn)有專項項目進行全面清理,重新評估其存在的必要性、可能性和可行性,取消績效欠佳和管理中存在突出問題的項目。整合現(xiàn)有支持方向、扶持對象和用途相近的項目,優(yōu)化財務資源配置。六是加強結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理,加大資金統(tǒng)籌使用力度,集中有限的資金用于重點領域和關鍵環(huán)節(jié),充分發(fā)揮資金使用效益[10]。

(二)構(gòu)建多元化資金來源渠道

一是嘗試進行資產(chǎn)置換。從現(xiàn)有的成功案例來看,這種融資模式的有效運用離不開政府的協(xié)調(diào)和調(diào)控。例如,經(jīng)過北京市政府的協(xié)調(diào),北京化工大學北校區(qū)和中國石油大學的昌平校區(qū),通過資產(chǎn)置換,北京化工大學北校區(qū)融資18～20億元,解決了新校區(qū)一期建設的大部分費用,而中國石油大學通過此種模式,獲得新校區(qū)的建設土地及房產(chǎn)[2]。二是走資產(chǎn)證券化道路。金融投資的資產(chǎn)證券化方式可以為高等教育的發(fā)展提供投資優(yōu)勢,成為高?；I集資金的選擇,也可以依托高校的人才優(yōu)勢,為金融市場提供積極的經(jīng)濟回報[9]。2016年11月,伴隨新修訂的《民辦教育促進法》推行,允許民辦高校利用資本市場進行籌融資,這也使得高等教育領域上市融資成為現(xiàn)實[11]。三是加強與縣域政府的合作辦學。由縣域政府投資辦學,高校提供教育資源,雙方實現(xiàn)共贏和發(fā)展。四是運用市場化手段,積極引進第三方投資。公立高?？梢猿浞诌\用龐大的學生市場優(yōu)勢,通過招標等形式引進銀行、企業(yè)等第三方進行投資。目前,河南省部分公立高校的學生公寓安裝空調(diào)項目就是通過引進第三方進行投資建設,這在一定程度上緩解了資金壓力。五是增加自有資金投資收益。根據(jù)耶魯捐贈基金年報統(tǒng)計,2002-2021年耶魯大學捐贈基金平均年化收益為11.3%。因此,我國也可以適當放開相關政策限制,允許公立高校在合理規(guī)劃自有資金安排和保障資金安全的前提下,通過購買一些銀行理財產(chǎn)品或進行一些風險小的投資,實現(xiàn)資金的保值增值。六是推動國有資產(chǎn)市場化運作,提高資產(chǎn)使用效益。一方面高校運用市場化手段加大國有資產(chǎn)的出租和處置等運作,增加資產(chǎn)收益;另一方面通過國有資產(chǎn)共享和調(diào)劑的方式,提高資產(chǎn)利用效率。

(三)持續(xù)增強高校資金保障能力

1.完善現(xiàn)有的生均撥款制度

根據(jù)2020年教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告,2020年全國普通公立高校生均撥款經(jīng)費為22 407.39元,而河南省公立高校生均撥款經(jīng)費為15 017.6元,僅為全國平均水平的67.02%。較低的生均撥款,也是導致地方性公立高校教育經(jīng)費投入不足的重要原因。因此,地方政府要逐步提高現(xiàn)有的生均撥款標準,提高高校的資金保障能力。同時改革完善現(xiàn)有的公立高校生均撥款制度,以一流學科專業(yè)建設為起點,推行差異化的撥款模式,不斷優(yōu)化高校生均撥款分配體系,持續(xù)完善高校生均撥款動態(tài)調(diào)整機制,進一步擴大學校經(jīng)費管理自主權(quán),充分發(fā)揮財政資金的激勵導向作用。

2.適當提高高校學費收費標準

近年來,隨著物價水平持續(xù)上漲,高校辦學成本與學生培養(yǎng)成本大幅上揚,而基本維持不變的學費標準讓高校承受較大的經(jīng)費壓力。因此,地方政府要結(jié)合實際逐步提高普通公立高校的學費收費標準,增強高校的經(jīng)費保障能力。

3.擴大高校專項債券覆蓋面

政府發(fā)行專項債券是當前地方性公立高校資金籌措的一種有效方式。根據(jù)《河南日報》發(fā)布的信息,2019年河南省首次探索發(fā)行公立高校專項債券8億元,用于支持6所省屬高校大型基礎設施建設。2020年發(fā)行高校專項債券10億元,用于支持10所省屬高校大型基礎設施建設。2021年發(fā)行高校專項債券11.5億元,用于支持9所省屬高職院?；窘ㄔO。今后,地方政府可以通過調(diào)整內(nèi)部債務結(jié)構(gòu),來擴大公立高校專項債券支持覆蓋面。

(四)創(chuàng)造良好的高?；I資環(huán)境

1.鼓勵高校運用PPP模式

2014年,財政部印發(fā)了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等文件,正式拉開了我國運用PPP模式的序幕。后續(xù)財政部聯(lián)合相關部委出臺了《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》《關于推進水污染防治領域政府和社會合作資本PPP推介項目的通知》《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》等具體應用領域指導性文件。然而,教育領域具體應用指導性文件尚未出臺。雖然PPP模式在我國公立高校應用實踐時間較短,案例較少,但是也展現(xiàn)出良好的效益。比如,河北工程大學新校區(qū)建設項目、山東財經(jīng)大學萊蕪校區(qū)建設項目、興安職業(yè)技術(shù)學院遷址新建項目等。因此,國家需要盡快出臺高校應用PPP模式的指導性文件,鼓勵高校通過PPP模式推進學?；A設施建設,減輕地方性公立高校資金壓力,從而實現(xiàn)校政企三方共贏。

2.規(guī)范高校債務融資市場

一是規(guī)范高校融資舉債機制。高校事業(yè)發(fā)展確需舉債的,嚴格按照政府規(guī)定的融資途徑進行籌措,嚴禁高校自行進行舉債,對未經(jīng)批準擅自舉債的高校依法進行問責。二是積極化解存量債務。2020年,黑龍江省出臺了《關于推進省屬公辦本科高?；瘋ぷ鞯耐ㄖ?其中規(guī)定對高校按期或提前償還的債務本金按照1∶1進行配比獎勵。在當前地方性公立高校存量債務高筑既成事實的情況下,為保障高等教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展,這也是一種不得已的方案。三是建立債務定期監(jiān)控機制。相關部門要充分利用國家債務監(jiān)控平臺對高校的債務規(guī)模進行充分摸底和實時監(jiān)控,進一步防范債務風險。

3.營造社會捐贈文化氛圍

20世紀80年代以來,澳大利亞高校從校友、產(chǎn)業(yè)界、基金組織、學術(shù)團體和社會機構(gòu)中接受的捐贈收入已達各高校總收入的5%[8]。根據(jù)美國國家教育統(tǒng)計中心的數(shù)據(jù),2012年美國可授予學位的公立高校社會捐贈收入占總收入的比例為16.1%。而根據(jù)我國140所“雙一流”高校信息公開網(wǎng)上發(fā)布的2019年決算數(shù)據(jù),其中51所公布了具體捐贈收入金額,捐贈收入占總收入的比例平均為0.47%[10]。因此,我國要積極倡導公益精神,營造社會捐贈的文化氛圍。同時,要制定良好的的捐贈配套政策,引導并激勵社會公眾和企業(yè)積極進行教育捐贈,提供更多地方性公立高校所需的發(fā)展資金。