楊俊杰

（上海中醫(yī)藥大學(xué)資產(chǎn)管理處，上海 201203）

0 引言

根據(jù)項(xiàng)目的資金來源和預(yù)算金額，高校的采購工作主要分為政府采購和非政府采購兩大類。政府采購是指使用納入預(yù)算管理的資金，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的采購行為。非政府采購是指未納入由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄且在限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)的采購行為。根據(jù)《上海市政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》的通知要求，政府采購貨物、工程和服務(wù)的采購限額標(biāo)準(zhǔn)是100 萬元，對于集中采購目錄以外且在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，由采購人按照相關(guān)預(yù)算支出管理規(guī)定和單位內(nèi)部控制采購規(guī)程等組織實(shí)施采購，即所謂的非政府采購［1］。

1 高校貨物類非政府采購項(xiàng)目的特點(diǎn)

高校作為人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的主戰(zhàn)場，其貨物類采購有諸多特殊性。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：①高校的資金來源形式多樣，購置儀器設(shè)備資金亦出現(xiàn)多元化趨勢；②為推動多學(xué)科交叉融合發(fā)展，提升整體科技創(chuàng)新能力，所需求的儀器設(shè)備品目繁多，專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜；③為實(shí)現(xiàn)資金優(yōu)化配置，高校大部分經(jīng)費(fèi)都具有較高的時效性，這對采購周期和時效提出了更高的要求。

1.1 采購資金來源的多樣化

按高校的層次分類，其資金來源有較大的差異。如部屬院校和省部共建院校，既有國家財(cái)政撥款，也有所在省、市的地方財(cái)政撥款，普通省屬、市屬高校的經(jīng)費(fèi)來源以地方財(cái)政撥款為主，而民辦大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院以及中外合作大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源則主要是學(xué)費(fèi)收入及少量財(cái)政撥款。此外還有高校的科研經(jīng)費(fèi)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、基金會捐贈以及其他出租、出借等經(jīng)營性收入，資金來源不斷呈現(xiàn)出多樣化趨勢［2］。

1.2 采購貨物品目的多元化

高校學(xué)科多、專業(yè)廣、跨度大，所要購置設(shè)備（的）覆蓋面也相對較寬。我校有15 個本、專科專業(yè)，除中醫(yī)學(xué)、中藥學(xué)、中西醫(yī)臨床本科專業(yè)外，還設(shè)有護(hù)理學(xué)、食品衛(wèi)生與營養(yǎng)學(xué)、康復(fù)治療學(xué)、藥學(xué)、生物醫(yī)學(xué)工程、預(yù)防醫(yī)學(xué)等專業(yè)。非政府采購項(xiàng)目一般為辦公用品、試劑耗材、學(xué)生宿舍及教學(xué)辦公家具和實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備等各類貨物，采購項(xiàng)目、種類和批次量多而廣，采購需求呈現(xiàn)多元化［3-4］。

1.3 采購周期短，時效性強(qiáng)

高校采購中心在貨物類采購過程中往往面臨國家相關(guān)法律法規(guī)、學(xué)校儀器設(shè)備采購管理規(guī)章制度和預(yù)算執(zhí)行率的多重壓力。如有些需求部門事先未按照年度預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，尤其年底會出現(xiàn)采購項(xiàng)目扎堆的現(xiàn)象，無法給后期采購預(yù)留充足的時間，采購工作處于相對比較被動狀態(tài)。又如自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，緊急采購防疫物資、醫(yī)用耗材的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致了在采購流程、到貨驗(yàn)收等環(huán)節(jié)時間安排相對較倉促［5-6］。

2 高校貨物類非政府采購項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

高校貨物類非政府采購涉及教學(xué)、科研、行政辦公和后勤保障等方面。目前，大部分市屬高校都根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《上海市政府采購實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)范性文件為指導(dǎo)思想，結(jié)合高校實(shí)際情況制定了一系列采購管理辦法和內(nèi)控體系以保障貨物類非政府采購項(xiàng)目平穩(wěn)、有序運(yùn)行。以上海某高校為例，貨物類非政府采購項(xiàng)目預(yù)算金額在1 萬元（不含1 萬元）以下的，由需求部門直接采購；1 萬元以上（含1 萬元）10 萬元以下（不含10 萬元）的項(xiàng)目由資產(chǎn)管理處采用3 方比價方式進(jìn)行采購，10 萬元以上（含10 萬元）且在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目由學(xué)校資產(chǎn)管理處及招投標(biāo)辦公室聯(lián)合統(tǒng)一組織。隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，貨物類非政府采購規(guī)模及風(fēng)險呈現(xiàn)快速增長。

2.1 制度體系尚不完善，采購標(biāo)準(zhǔn)限額過低

關(guān)于政府采購有完善的制度體系、管理體系和內(nèi)控體系，相關(guān)規(guī)范性文件更新速度較快，高校也結(jié)合實(shí)際情況建立了采購管理辦法和工作制度，規(guī)范意識、底線意識不斷增強(qiáng)。面對新形勢、新任務(wù)，部分高校對于非政府采購項(xiàng)目重視程度還不夠，隨著政府采購制度的進(jìn)一步完善，將教學(xué)、科研儀器設(shè)備采購權(quán)限下放給高校，但一些高校對于政策制度的應(yīng)用掌握不足，不能結(jié)合新要求出臺相應(yīng)制度適應(yīng)發(fā)展需要，同時也不能適應(yīng)內(nèi)部控制管理需要［7］。通過對上海市屬高校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分高校的采購標(biāo)準(zhǔn)限額在10 ～20 萬元左右，有些學(xué)校限額甚至更低，面臨著“逢采必招”的尷尬境地，嚴(yán)重影響了學(xué)校利益和采購工作效率，成為困擾高校采購部門的一大難點(diǎn)和痛點(diǎn)［8］。

2.2 采購管理平臺信息化不健全

高校貨物類非政府采購項(xiàng)目運(yùn)行主要涉及需求部門、資產(chǎn)管理處、財(cái)務(wù)處、招投標(biāo)管理辦公室以及紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)職能部門，需要各部門協(xié)同配合才能最終完成設(shè)備采購任務(wù)。如：需求部門按照年度采購計(jì)劃和采購預(yù)算，根據(jù)實(shí)際需要提出具體采購需求；財(cái)務(wù)部門在申請立項(xiàng)階段，對預(yù)算及資金的來源進(jìn)行審批，在項(xiàng)目結(jié)算階段，根據(jù)合同的約定負(fù)責(zé)資金支付；招投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)組織日常招投標(biāo)工作，發(fā)布招投標(biāo)信息等；資產(chǎn)管理處落實(shí)采購項(xiàng)目審批、采購工作執(zhí)行、合同簽訂以及驗(yàn)收入庫等；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對大宗物資設(shè)備采購工作全流程進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理采購過程中違紀(jì)行為的舉報。而在具體實(shí)施過程中各部門之間都有一套獨(dú)立操作系統(tǒng)，各職能部門管理系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，造成采購各環(huán)節(jié)信息不對稱，采購工作全生命周期管理水平相對落后［9-10］。

2.3 采購信息發(fā)布渠道局限

對于所有政府采購項(xiàng)目而言，采購意向、采購公告以及結(jié)果公告等信息都會在指定的官方平臺上進(jìn)行公示。例如上海市的政府采購項(xiàng)目在“上海政府采購網(wǎng)”公開發(fā)布和公示，納入政府采購合格入圍供應(yīng)商的企業(yè)可以結(jié)合自身能力來參與政府采購項(xiàng)目的競標(biāo)。但非政府采購項(xiàng)目無法通過官方平臺來發(fā)布相關(guān)采購信息。大部分高校貨物類非政府采購信息發(fā)布在各自學(xué)校的校園網(wǎng)，有些高校把招標(biāo)需求分散在各部門的網(wǎng)頁，采購信息發(fā)布范圍小直接導(dǎo)致能提供服務(wù)的供應(yīng)商往往局限在固定的幾家單位，不僅參與度低、缺乏積極性還容易形成價格壟斷［11］。

2.4 采購前期市場調(diào)查不夠充分

儀器設(shè)備技術(shù)參數(shù)以及采購需求的編寫需要使用部門和采購人員深入市場進(jìn)行調(diào)查研究，這關(guān)乎項(xiàng)目評標(biāo)、合同簽訂及履約驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)，直接決定采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［12］。而在實(shí)際操作過程中，采購前期可能存在市場調(diào)查的范圍和規(guī)模比較局限，導(dǎo)致采購需求編寫不夠合理。如我校某學(xué)院購置多通道光纖記錄系統(tǒng)，該設(shè)備是目前常用的小鼠多位點(diǎn)鈣信號檢測和記錄工具，主要參數(shù)及性能指標(biāo)相對簡單。由于前期在沒有充分市場調(diào)研的情況下聽信供應(yīng)商的技術(shù)方案和報價，項(xiàng)目預(yù)估金額為22 萬元人民幣。在競爭性磋商環(huán)節(jié)受到了其他供應(yīng)商的質(zhì)疑，最終成交價調(diào)整為16萬元人民幣，比預(yù)算低了27.3%。這充分暴露出采購前期市場調(diào)研不充分，過分輕信個別供應(yīng)商的方案和報價，導(dǎo)致預(yù)算價格和成交價格相差懸殊。

2.5 采購文件編制不規(guī)范

在政府采購項(xiàng)目中，所有招標(biāo)文件都由政府采購中心或?qū)I(yè)采購代理機(jī)構(gòu)組織撰寫，均有一套標(biāo)準(zhǔn)化工作流程和編制規(guī)范。對于非政府采購項(xiàng)目來說，可以由采購單位自行組織，也可以委托專業(yè)的采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分高校委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，也有一小部分高校自行組織實(shí)施，在自行組織時，對于專業(yè)性較強(qiáng)的儀器設(shè)備，相關(guān)工作人員往往缺乏相關(guān)專業(yè)知識，導(dǎo)致編制出來的采購文件不規(guī)范、不詳盡等問題。如：照搬照抄某一家公司特定產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行起草招標(biāo)文件，因招標(biāo)文件有明顯的傾向性，無法形成競爭，有違反公平、公正之嫌；技術(shù)參數(shù)描述過于含糊，核心內(nèi)容不詳細(xì)，給競標(biāo)人留下質(zhì)量優(yōu)劣、價格高低均過大的空間，導(dǎo)致招標(biāo)失敗或中標(biāo)產(chǎn)品與實(shí)際需求相差懸殊，無法滿足使用部門的使用需要［13-14］。

3 解決貨物類非政府采購項(xiàng)目難點(diǎn)的措施

綜上所述，目前高校貨物類非政府采購工作還存在諸多難點(diǎn)和痛點(diǎn)，但要保障高校日常各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行又需要大量非政府采購項(xiàng)目的實(shí)施，因此，如何做好新形勢下高校非政府采購管理工作是當(dāng)前急需解決的問題。我校針對貨物類非政府采購項(xiàng)目的難點(diǎn)和特點(diǎn)，制定了一系列管理措施，經(jīng)過幾年的完善取得了一定成效。

3.1 落實(shí)主體責(zé)任強(qiáng)化監(jiān)督管理

依據(jù)“采購依法規(guī)、運(yùn)行有機(jī)制、過程有監(jiān)督、措施有保障”的原則［15］，學(xué)校通過落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理來減少非政府采購帶來的潛在風(fēng)險，采取以下的措施：①落實(shí)主體責(zé)任，細(xì)化業(yè)務(wù)流程、工作要求和風(fēng)險防控措施，加強(qiáng)采購執(zhí)行與監(jiān)督管理。②明確職責(zé)分工，根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，采購需求、采購計(jì)劃、采購實(shí)施、履約驗(yàn)收等不相容崗位人員應(yīng)適度分離。③加強(qiáng)內(nèi)部審核，細(xì)化內(nèi)部采購審核權(quán)限和工作要求，對重點(diǎn)項(xiàng)目的采購加強(qiáng)監(jiān)督管理以及事后審核。④建立采購組織架構(gòu)及采購不相容崗位設(shè)置，明確單位主要負(fù)責(zé)人為本單位采購工作第一責(zé)任人，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人為直接負(fù)責(zé)人，并安排相關(guān)人員落實(shí)采購工作，確保采購流程有序合規(guī)。⑤加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理，對重點(diǎn)項(xiàng)目委派不相容崗位人員進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收，驗(yàn)收應(yīng)依據(jù)投標(biāo)文件和采購合同所列條款。

3.2 創(chuàng)新管理體制機(jī)制，助力學(xué)校中心工作

“上海中醫(yī)藥大學(xué)儀器設(shè)備采購管理辦法”于2018 年正式實(shí)施。為了加強(qiáng)學(xué)校儀器設(shè)備采購管理，提高資金使用效益，維護(hù)國家和學(xué)校利益，加強(qiáng)廉政建設(shè)，確保教學(xué)、科研和行政辦公正常運(yùn)行，2022 年初針對采購管理辦法中的部分內(nèi)容進(jìn)行修訂。其中明確了貨物類非政府采購項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，按預(yù)算金額設(shè)置不同的采購權(quán)限可分為：①單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額1 萬元以下，申購部門在獲得資產(chǎn)管理處自購授權(quán)后，可由采購人員在進(jìn)行市場調(diào)研后自行選擇質(zhì)優(yōu)價低的產(chǎn)品進(jìn)行采購；②單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額1 萬元及以上10 萬元以下的，采取資產(chǎn)管理處與申購單位相互監(jiān)督和制約的辦法，由申購單位在相關(guān)入圍供應(yīng)商進(jìn)行綜合比較后實(shí)施擇優(yōu)自行采購；③單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額10 萬元及以上的，由資產(chǎn)管理處統(tǒng)一組織采購。其中金額10 萬元及以上、50 萬元以下且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內(nèi)的，由申購單位向資產(chǎn)管理處提出申購申請，資產(chǎn)管理處在相關(guān)入圍供應(yīng)商進(jìn)行比價采購；50萬元及以上、上海市政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下，且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內(nèi)的，由資產(chǎn)管理處通過財(cái)務(wù)處委托入圍招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)、競爭性磋商或競爭性談判等方式采購。

3.3 優(yōu)化供應(yīng)商結(jié)構(gòu)加強(qiáng)供應(yīng)商管理

根據(jù)學(xué)校招標(biāo)管理辦法、儀器設(shè)備采購管理辦法并結(jié)合學(xué)科的發(fā)展需要，把入圍供應(yīng)商劃分為國產(chǎn)設(shè)備、進(jìn)口設(shè)備、家具、辦公用品、試劑耗材等8 個品類，可以滿足中醫(yī)學(xué)、中藥學(xué)、康復(fù)治療學(xué)、護(hù)理學(xué)等相關(guān)專業(yè)的物資使用需求。而良好的供應(yīng)商管理體系是進(jìn)行非政府采購工作的基礎(chǔ)，既要有足夠的競爭者參與競價，也不能出現(xiàn)惡意競爭的現(xiàn)象。①發(fā)布非政府采購設(shè)備合格供應(yīng)商征集公開招標(biāo)公告，相關(guān)供應(yīng)商結(jié)合企業(yè)自身能力來參與競標(biāo)，采購部門會同相關(guān)行業(yè)專家對申請供應(yīng)商的資質(zhì)條件、合同履約能力、售后服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行綜合評價，通過評審者納入學(xué)校合格入圍供應(yīng)商庫。②為納入學(xué)校合格入圍供應(yīng)商開通校內(nèi)報價系統(tǒng)，發(fā)布采購信息后自行登錄系統(tǒng)進(jìn)行報價，以防止陪標(biāo)湊數(shù)以及惡意競爭。③定期在全校范圍內(nèi)開展入圍供應(yīng)商滿意度調(diào)查，從產(chǎn)品價格、產(chǎn)品齊全性、產(chǎn)品質(zhì)量和性能、供貨速度和服務(wù)態(tài)度等5 個方面傾聽師生對于供應(yīng)商的意見建議，對于評價較差的供應(yīng)商給予警告直至退出合格供應(yīng)商。2021 年師生對于入圍供應(yīng)商滿意度高達(dá)98.7%。

3.4 創(chuàng)建互聯(lián)網(wǎng)+管理新模式

“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”已成為當(dāng)下服務(wù)部門的流行詞語。作為高校職能部門，管理和服務(wù)工作也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)。學(xué)校通過信息化管理模式優(yōu)化采購流程，切實(shí)提升廣大師生采購體驗(yàn)。①引入第3 方電子商務(wù)平臺：利用互聯(lián)網(wǎng)手段，通過線上線下融合，提供規(guī)范化、信息化的科研交易、管理、物流、資訊等科研全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，營造陽光科研服務(wù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。現(xiàn)有入網(wǎng)供應(yīng)商9 萬余家，上線商品8000 萬種，國內(nèi)外知名生產(chǎn)商Sigma、life、Corning 等悉數(shù)入網(wǎng)。自2020 年運(yùn)行至今，為學(xué)校教學(xué)、科研等工作保駕護(hù)航，贏得了廣大師生的一致好評。從商家發(fā)貨、會員驗(yàn)貨平均耗時來看，商家發(fā)貨平均耗時1.4 d，有59%的訂單在3 d內(nèi)完成發(fā)貨；98%的會員都能在7 d內(nèi)完成驗(yàn)貨，實(shí)現(xiàn)了采購、管理、結(jié)算便捷。商家發(fā)貨、會員驗(yàn)貨耗時情況（見圖1）。②創(chuàng)建“一網(wǎng)通辦”財(cái)資管理平臺：打通財(cái)務(wù)處與資產(chǎn)管理處“最后1 km”，將財(cái)務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)管理平臺信息互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享，從物資申購、采購執(zhí)行、驗(yàn)收入賬直至財(cái)務(wù)支付全程“無紙化”操作，實(shí)現(xiàn)“讓老師坐下來，讓數(shù)據(jù)跑起來”。

圖1 商家發(fā)貨、會員驗(yàn)貨耗時情況

3.5 加強(qiáng)前期調(diào)研規(guī)范文件編制

在《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》中明確要求采購人提出采購需求時要事先進(jìn)行市場調(diào)研。應(yīng)當(dāng)深入市場了解行情，學(xué)習(xí)儀器設(shè)備相關(guān)專業(yè)知識，讓自己變成行家里手，為隨后進(jìn)行的采購工作打下扎實(shí)基礎(chǔ)。如，某研究所需購置科研用便攜式計(jì)算機(jī)，開展計(jì)算機(jī)輔助藥物設(shè)計(jì)，這對硬件配置提出了更高的要求，作為采購人員需要掌握所購置的產(chǎn)品信息，包括產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)、生產(chǎn)廠家有哪些？哪個廠商的產(chǎn)品市場份額比較高？哪款產(chǎn)品質(zhì)量比較過硬？后期維修的相應(yīng)速度怎么樣？等。這些信息只有深入市場才能拿到第一手資料，尤其是電子產(chǎn)品本身更新迭代較快，不同的產(chǎn)品其功能和性能也差別較大。

規(guī)范采購文件編制、提高編制質(zhì)量：①為提高采購單位工作人員的素質(zhì)和能力，政府有關(guān)部門給予相關(guān)采購人員提供專業(yè)知識和技能提升的機(jī)會；②邀請專業(yè)的采購代理機(jī)構(gòu)介入，組織需求、采購以及審計(jì)部門，參考政府采購項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)文件模板進(jìn)行編制；③加大招標(biāo)文件審核力度，督促采購人員完善自身的審核機(jī)制以及不相容崗位進(jìn)行復(fù)核機(jī)制，杜絕招標(biāo)文件編制不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象；④加大違規(guī)懲處力度，提高違法違規(guī)成本，以達(dá)到公平、公正和公開。

4 結(jié)語

高校非政府采購工作是一項(xiàng)復(fù)雜瑣碎的系統(tǒng)工程，沒有照搬照抄的管理模式，而是需要高校采購管理部門結(jié)合自身實(shí)際，不斷創(chuàng)新工作方式方法，從建章立制、優(yōu)化辦事流程、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+等模式，推進(jìn)采購工作更加科學(xué)、規(guī)范、高效，更好地為教學(xué)、科研等各項(xiàng)工作的順利開展提供強(qiáng)有力的支撐，推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的步伐，實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展。