馬辰威

(南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,江蘇 南通 226019)

0 引言

工業(yè)革命以來(lái),以二氧化碳為主的溫室氣體排放的增加,導(dǎo)致氣候問(wèn)題日益嚴(yán)重,給人類生產(chǎn)活動(dòng)和日常生活帶來(lái)了巨大困擾。氣候問(wèn)題作為全球公共問(wèn)題,具有較強(qiáng)的負(fù)外部性,需要全球各國(guó)共同面對(duì)?！栋屠鑵f(xié)定》確定了應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),為世界各國(guó)制定治理氣候變化問(wèn)題政策指明了方向[1]。在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上,我國(guó)正式提出2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)是治理環(huán)境問(wèn)題所提出的重大戰(zhàn)略決策,事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

為應(yīng)對(duì)氣候變化,2011年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》,批準(zhǔn)全國(guó)7個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已于2021年7月啟動(dòng),根據(jù)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),碳稅在碳減排過(guò)程中起到了關(guān)鍵作用,而中國(guó)對(duì)于碳稅研究還不夠全面,要想通過(guò)碳稅實(shí)現(xiàn)碳減排,仍需借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況,研究制定出符合中國(guó)國(guó)情的碳稅政策。

1 碳稅征收的目的和影響

1.1 碳稅征收的目的

開(kāi)征碳稅的目的在于減少二氧化碳等溫室氣體排放,改善生態(tài)環(huán)境。碳稅是對(duì)二氧化碳等溫室氣體征稅的一種手段,是達(dá)到節(jié)能減排目標(biāo)的制度安排。碳稅主要根據(jù)化石能源在燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的二氧化碳排放情況開(kāi)征,二氧化碳排放量在我國(guó)呈逐年遞增趨勢(shì),盡管中國(guó)政府已采取各種政策來(lái)緩解氣候變化,但這些政策并未徹底解決國(guó)內(nèi)碳減排難題。因此,在新發(fā)展階段,中國(guó)政府有必要出臺(tái)新政策方案,以減少溫室氣體排放。

1.2 碳稅征收的影響

在能源方面,碳稅的實(shí)施能夠促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,減少化石能源使用需求,提高能源使用效率。首先,征收碳稅能夠提高我國(guó)能源要素的產(chǎn)出效率,降低我國(guó)對(duì)能源要素的投入[2];其次,碳稅將抑制化石能源的使用,促進(jìn)碳減排[3];再次,企業(yè)繳納的碳稅以商品價(jià)格上升的形式,將部分碳稅轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,進(jìn)而提高消費(fèi)者節(jié)約環(huán)保意識(shí);最后,碳稅的征收會(huì)使得高碳能源和化石能源價(jià)格上升,減少人們對(duì)這類能源的使用需求,在能源供不應(yīng)求時(shí),會(huì)尋求清潔能源來(lái)代替化石能源,促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),達(dá)到碳減排的目的。

在環(huán)境方面,碳稅的實(shí)施會(huì)提高化石燃料價(jià)格,減少化石燃料使用量,降低溫室氣體排放。由于不同碳稅征稅水平下煤炭消費(fèi)量存在差異,稅負(fù)越高,煤炭消費(fèi)越少,從而降低企業(yè)煤炭使用量,減少二氧化碳排放。此外,相較于發(fā)展中國(guó)家,發(fā)達(dá)國(guó)家碳減排發(fā)展更成熟,節(jié)能減排技術(shù)更為先進(jìn),單位GDP碳排放量較低。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),發(fā)展位于首位,科學(xué)技術(shù)尚未成熟,有待進(jìn)一步提升,缺乏良好的科學(xué)技術(shù)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),在碳減排上相較于發(fā)達(dá)國(guó)家更弱。

在經(jīng)濟(jì)方面,碳稅從正反兩方面影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面,征收碳稅加重企業(yè)稅負(fù),導(dǎo)致生產(chǎn)投資行為減少,碳稅會(huì)使得產(chǎn)品價(jià)格上升,遏止人們購(gòu)買欲望,抑制人們消費(fèi)需求,阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方面,征收碳稅增加國(guó)家財(cái)政收入,將稅收收入用于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資規(guī)模,會(huì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而,從長(zhǎng)期來(lái)看,征收碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響利大于弊,隨著我國(guó)碳稅政策不斷完善,加上碳稅的稅收返還以及碳稅稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施,征收碳稅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響將逐漸減弱。

2 國(guó)內(nèi)外碳稅的研究現(xiàn)狀

2.1 碳稅的“雙重紅利”效應(yīng)

“雙重紅利”效應(yīng)最初是由Pearce[4]針對(duì)環(huán)境稅所提出的,具有兩方面內(nèi)涵:一是環(huán)境稅能夠促進(jìn)溫室氣體減排,改善生態(tài)環(huán)境問(wèn)題;二是環(huán)境稅能夠提高經(jīng)濟(jì)效率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),達(dá)到帕累托最優(yōu)。由于碳稅與環(huán)境稅都屬于“庇古稅”的范疇,因此,“雙重紅利”效應(yīng)也適用于碳稅。

隨著學(xué)科的發(fā)展與知識(shí)體系的完善,“雙重紅利”效應(yīng)又衍生出一個(gè)新的內(nèi)涵——“就業(yè)雙重紅利”。張景華[5]構(gòu)建CGE模型實(shí)證分析得出,在開(kāi)征碳稅的同時(shí)選擇合適的碳稅循環(huán)方式,就可能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的“雙重紅利”;陸旸[6]在VAR模型的基礎(chǔ)上,模擬了中國(guó)的就業(yè)雙重紅利問(wèn)題,研究得出,征收碳稅難以使中國(guó)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的“雙重紅利”。目前,關(guān)于“雙重紅利”理論主要研究集中以上3種紅利效應(yīng)。隨著研究體系的完善,“雙重紅利”已拓展豐富為“強(qiáng)式雙重紅利”“弱式雙重紅利”“分配雙重紅利”“增長(zhǎng)雙重紅利”“就業(yè)雙重紅利”等多種類型[7]。

2.2 碳稅的稅收中性原則

碳稅在收入分配上具有一定的累退性,很多學(xué)者認(rèn)為保持碳稅的稅收中性原則對(duì)減少資源扭曲和分配不公問(wèn)題具有一定的促進(jìn)作用。目前,在學(xué)術(shù)界呼聲較高的保持稅收中性原則的措施主要為實(shí)施稅收優(yōu)惠政策,做好碳稅與結(jié)構(gòu)性減稅的協(xié)調(diào)作用。魯書(shū)伶等[8]認(rèn)為應(yīng)采取減稅、稅收抵免或者稅收返還,采取減免個(gè)人所得稅、對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的形式減輕納稅義務(wù)人的負(fù)擔(dān),從而減少征收碳稅對(duì)資源配置和收入分配的不利影響;任超等[9]認(rèn)為可以從碳稅的歸屬、稅率和使用3個(gè)方面進(jìn)行稅收中性原則的調(diào)節(jié),實(shí)施碳稅循環(huán)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)稅負(fù)平移,從而實(shí)現(xiàn)碳稅的稅收中性原則。但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn),李春香[10]認(rèn)為稅收優(yōu)惠政策違背了稅收中性原則,稅收中性與稅收公平二者是兩個(gè)相互獨(dú)立的稅收原則;周慧等[11]認(rèn)為稅收中性原則更多地是強(qiáng)調(diào)稅收橫向公平,稅收優(yōu)惠政策是對(duì)稅收中性原則的直接破壞,貫穿稅收中性原則應(yīng)當(dāng)盡量縮小稅收優(yōu)惠政策的范圍,減少種類。

2.3 碳稅與碳排放權(quán)交易

國(guó)際社會(huì)上,有關(guān)于碳稅和碳排放權(quán)交易政策對(duì)于促進(jìn)碳減排的政策組合主要分為3種情況:一是只實(shí)施碳稅政策,如加拿大、阿根廷、南非等國(guó)家;二是只實(shí)施碳排放權(quán)交易政策,如中國(guó)、韓國(guó)、德國(guó)、新西蘭等國(guó)家;三是將碳稅與碳排放權(quán)交易政策相結(jié)合實(shí)施,如芬蘭、瑞典、荷蘭、丹麥等國(guó)家。在全球范圍內(nèi),在碳稅與碳排放權(quán)交易政策的實(shí)施上,同時(shí)實(shí)施碳稅與碳排放權(quán)交易政策的國(guó)家比較多,且大多數(shù)都是發(fā)達(dá)國(guó)家,集中分布在北歐地區(qū)。根據(jù)已有研究和已經(jīng)實(shí)施碳稅與碳排放權(quán)交易制度的國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,將碳稅與碳排放權(quán)交易兩種政策相結(jié)合實(shí)施比僅實(shí)施兩者中的任何一種政策的減排效果都好得多。在已有的有關(guān)于碳稅與碳排放交易的研究中,主要集中在兩者的區(qū)別上,碳稅與碳排放權(quán)交易的不同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面,如表1所示。

3 國(guó)際碳稅征收經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際社會(huì)上,開(kāi)征碳稅最早的國(guó)家為芬蘭、瑞典、挪威、丹麥等北歐國(guó)家,這幾個(gè)國(guó)家征收碳稅的經(jīng)驗(yàn)比較豐富,參考這幾個(gè)國(guó)家的碳稅實(shí)施政策對(duì)我國(guó)開(kāi)征碳稅具有重要的借鑒參考價(jià)值。這幾個(gè)國(guó)家在碳稅制度構(gòu)建上的設(shè)計(jì)方案[12-13]如表2所示。

表2 北歐四國(guó)碳稅政策的構(gòu)建

通過(guò)分析可以得出,歐洲幾個(gè)國(guó)家的碳稅政策主要存在以下幾個(gè)特點(diǎn):在立法依據(jù)上,都是對(duì)已有的環(huán)境稅進(jìn)行修改,制定碳稅政策;在計(jì)稅依據(jù)上,都是根據(jù)能源的含碳量進(jìn)行征收;在稅率設(shè)定上,初始稅率各不相同,家庭與企業(yè)實(shí)行差別稅率,實(shí)行的稅率遵循逐步提高原則;在征收范圍上,征收范圍比較廣,包括能源產(chǎn)品、燃料、石油等,基本上對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的碳稅稅負(fù)較重;在稅收使用上,征收的碳稅收入用于降低所得稅、彌補(bǔ)財(cái)政收入的一般財(cái)政預(yù)算和降低勞動(dòng)要素的稅負(fù),以緩和碳稅對(duì)低收入群體帶來(lái)的沖擊;在稅收優(yōu)惠上,稅收優(yōu)惠政策在居民與廠商之間、不同產(chǎn)業(yè)之間存在著非對(duì)稱性。國(guó)際社會(huì)碳稅征收政策在一定程度上給我國(guó)開(kāi)征碳稅提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),在政策制定上可以進(jìn)行效仿。然而,在碳稅的征收環(huán)節(jié)上,由于消費(fèi)環(huán)節(jié)的計(jì)算比較復(fù)雜,我國(guó)開(kāi)征初期可以考慮在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行碳稅征收,待碳稅政策相對(duì)比較成熟后,再將消費(fèi)環(huán)節(jié)納入征收環(huán)節(jié)之中。

4 我國(guó)開(kāi)征碳稅的建議

4.1 積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易的同時(shí)擇機(jī)開(kāi)征碳稅

碳排放權(quán)交易和碳稅制度都是為了減少二氧化碳排放而采取的減排政策。為了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo),在政策實(shí)施上完全可以覆蓋在同一個(gè)部門,對(duì)其實(shí)施碳排放權(quán)交易政策的同時(shí)也開(kāi)征碳稅[14]。碳稅與碳排放權(quán)交易制度并不是簡(jiǎn)單的替代關(guān)系,而是互補(bǔ)關(guān)系,碳稅的優(yōu)點(diǎn)正好彌補(bǔ)了碳排放權(quán)交易的缺點(diǎn),兩者之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào),共同實(shí)施發(fā)揮節(jié)能減排作用。目前,中國(guó)碳減排主要依靠碳排放權(quán)交易制度,要想在國(guó)內(nèi)推行實(shí)施碳稅,必須首先完善碳排放權(quán)交易制度,借鑒國(guó)外的碳交易制度,推動(dòng)本國(guó)市場(chǎng)交易透明化,加強(qiáng)市場(chǎng)管理監(jiān)督,推動(dòng)碳市場(chǎng)交易不斷擴(kuò)大與完善。中國(guó)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,即使部分城市實(shí)施了碳排放權(quán)交易政策,但對(duì)于化石能源的消耗量依舊很大,碳排放也在逐年增加。目前,我國(guó)已提出了“雙碳”目標(biāo),碳排放權(quán)交易制度僅滿足于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰這一目標(biāo),要想實(shí)現(xiàn)碳中和,必須在實(shí)施好碳排放權(quán)交易制度的基礎(chǔ)上擇機(jī)開(kāi)征碳稅政策。為了如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),我國(guó)可在“十四五”時(shí)期制定碳稅相關(guān)政策,“十五五”時(shí)期進(jìn)行部分城市的試點(diǎn)工作,并根據(jù)實(shí)施情況及時(shí)調(diào)整方案,將更好的方案與碳排放權(quán)交易政策相結(jié)合來(lái)進(jìn)一步地促進(jìn)碳減排。

4.2 做好碳稅與其他稅收政策的協(xié)調(diào)

碳稅是減少二氧化碳排放的重要手段之一,碳稅方案的實(shí)施需要其他配套工作的完美配合,健全碳稅稅收征管體系,并定制相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù),為制定碳稅政策及順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)[15]。同時(shí),需要與新能源政策、國(guó)家減排激勵(lì)政策相結(jié)合,綜合運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段,各政策之間相互配合,促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。征收碳稅將會(huì)增加居民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),因此,在實(shí)施碳稅的同時(shí),也要相應(yīng)地對(duì)其他稅種的稅率進(jìn)行調(diào)整,以保證納稅義務(wù)人總體稅負(fù)的平衡。將碳稅與其他綠色稅種結(jié)合實(shí)施,也有利于“雙重紅利”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[16]。此外,碳稅也要與政府相關(guān)的財(cái)政政策、補(bǔ)貼政策、經(jīng)濟(jì)政策做好配合工作,確保不會(huì)增加企業(yè)和消費(fèi)者個(gè)人負(fù)擔(dān),這樣既有利于實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo),也更容易激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人去研發(fā)更多的低碳減排技術(shù)用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

4.3 實(shí)施區(qū)域和行業(yè)差異化碳稅政策

碳稅制度的實(shí)施需要將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為一個(gè)重要的考慮因素[15]。我國(guó)各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能源結(jié)構(gòu)存在很大差異,發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)省份之間碳排放空間存在分配不均的現(xiàn)象[17],因此,在對(duì)不同地區(qū)實(shí)施碳稅政策時(shí),采取的碳稅制度政策也應(yīng)當(dāng)有所差別。我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá),可以考慮先在東部地區(qū)進(jìn)行碳稅試點(diǎn),待碳稅制度相對(duì)成熟完善后再在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施區(qū)域差異化碳稅政策。

我國(guó)碳排放量在各行業(yè)之間也存在著較大差異,根據(jù)不同行業(yè)的二氧化碳排放量實(shí)施行業(yè)差異化碳稅政策是實(shí)現(xiàn)碳減排的有效途徑[18]。目前,我國(guó)二氧化碳排放主要來(lái)源于煤炭能源的使用,其中,工業(yè)煤炭消費(fèi)量占比最大,其次為電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、制造業(yè)。因此,對(duì)于高污染行業(yè)可以實(shí)行較高碳稅稅率,倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造,提高能源利用率;對(duì)于低污染、相對(duì)清潔的行業(yè)可以實(shí)行較低碳稅稅率,這樣有助于降低這類行業(yè)減排成本,更好地推動(dòng)行業(yè)發(fā)展。