林建宇

（廈門市特房海灣投資有限公司，福建 廈門 361000）

0 引言

項(xiàng)目代建制度是指依法采用招標(biāo)方法，選定專門的管理單位（即代建單位）承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的施工，管理建設(shè)項(xiàng)目投入、質(zhì)量、工期和確保施工安全，建設(shè)項(xiàng)目竣工合格后交給使用單位的管理制度[1]。行業(yè)內(nèi)對于代建制的應(yīng)用優(yōu)勢和發(fā)展前景做出較多研究工作，也有諸多學(xué)者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工程管理的角度來看，代建制是具有先進(jìn)性和科學(xué)性的管理模式。但仍必須明確，代建制優(yōu)勢的最大化發(fā)揮需要諸多細(xì)節(jié)的共同保障，行業(yè)內(nèi)仍有部分項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)代建制的全面管理。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合廈門市建筑項(xiàng)目，分析代建制的應(yīng)用優(yōu)勢與應(yīng)用必要性，同時為代建制的優(yōu)化發(fā)展提出創(chuàng)新型應(yīng)用策略。

1 代建制的內(nèi)涵

代建制來源于美國的CM 管理模式（即Construction Manager），CM 制是業(yè)主委派工程總監(jiān)的人主管整個項(xiàng)目的管理工作，包括可行性研究、工程設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、施工、驗(yàn)收測試等管理工作。建設(shè)管理作為業(yè)主的代表，在業(yè)主委托的經(jīng)營范圍內(nèi)以物業(yè)名稱進(jìn)行工作，而物業(yè)則對工程建設(shè)管理的全部活動負(fù)責(zé)[2]。而選擇CM 制的重點(diǎn)就在于挑選一個出色的項(xiàng)目經(jīng)理。掌握工程管理、法規(guī)、技術(shù)、設(shè)備、施工管理等各領(lǐng)域的專業(yè)知識與能力，同時具備大量實(shí)踐的良好信譽(yù)，是一個優(yōu)秀施工管理者所應(yīng)該具有的基本素質(zhì)。工程代建是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)背景下，企業(yè)分工更加精細(xì)的重要現(xiàn)象之一，是由各方面的專業(yè)人士所構(gòu)成的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)組織，比CM 制具有高度科學(xué)性與先進(jìn)性。國發(fā)〔2004〕20 號文件《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中，對代建制有著具體的說明和規(guī)范，建議對非經(jīng)營性人民政府投資建設(shè)項(xiàng)目盡快實(shí)施“代建制”，即采用招標(biāo)等方法，選定專門的項(xiàng)目經(jīng)理單位承擔(dān)工程實(shí)施，嚴(yán)格控制工程項(xiàng)目投入、質(zhì)量和工期，竣工合格后交給使用單位。

2 代建制的應(yīng)用優(yōu)勢

（1）委托代建制是一種新興的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施模式，是提高建設(shè)效率、節(jié)約建設(shè)資金、遏制腐敗、減少行政成本的一項(xiàng)重要措施。項(xiàng)目的管理水平和各方工作效率明顯提高。只有擁有大批具有豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)和熟悉整個建設(shè)流程的專業(yè)人員，才能通過競爭，成為代建單位選中的具有高資質(zhì)的施工、設(shè)計(jì)或監(jiān)理咨詢單位。這樣通過競爭來的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，并對項(xiàng)目進(jìn)行管理，才能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且代建人通過制訂全過程項(xiàng)目計(jì)劃來合理安排工作，能夠很大程度上提升項(xiàng)目管理水平和各方工作效率。

（2）發(fā)揮代建人的專業(yè)化管理優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的部分風(fēng)險(xiǎn)。以前的建設(shè)管理模式中，不管是使用單位還是政府指定單位，共同點(diǎn)是都沒有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，所以建設(shè)的所有風(fēng)險(xiǎn)都最終由政府承擔(dān)。而在代建制中，代建人首先要擁有一定資金實(shí)力，并且通過合理的信用擔(dān)保機(jī)制，來承擔(dān)工程實(shí)施過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。代建人由于是專業(yè)化的建設(shè)管理單位，都具備專業(yè)的技術(shù)，較強(qiáng)的組織和管理能力，而且能保證其專業(yè)化技能和信息達(dá)到有效積累和持續(xù)發(fā)展[3]。

3 代建制與其他承包模式對比

3.1 工程總承包

（1）工程設(shè)計(jì)—施工總承包:承包商主管工程的建筑設(shè)計(jì)與實(shí)施，對工程質(zhì)量、安全性、工程質(zhì)量、費(fèi)用管理。

（2）工程設(shè)計(jì)—施工—交鑰匙總承包商:總承包人根據(jù)協(xié)議條款，進(jìn)行工程設(shè)計(jì)、裝備物資購買、施工、調(diào)試等技術(shù)作業(yè)。實(shí)現(xiàn)了工程設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、實(shí)施等各環(huán)節(jié)的緊密配合，對于重大工程項(xiàng)目建設(shè)的施工進(jìn)度和成本造價(jià)投資的控制具有積極的作用。

3.2 工程項(xiàng)目委托管理

指建設(shè)工程管理公司接受業(yè)主委托，按照協(xié)議規(guī)定，代理業(yè)主對建設(shè)工程的管理項(xiàng)目進(jìn)行整體或階段性的控制。

（1）項(xiàng)目管理服務(wù)（PM），指的是項(xiàng)目企業(yè)按照協(xié)議規(guī)定，在工程項(xiàng)目的決策、執(zhí)行階段為業(yè)主制定有關(guān)文書，開展項(xiàng)目招標(biāo)委托代理、工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目采購、工程建設(shè)、試運(yùn)行管理工作。

（2）項(xiàng)目管理承包（PMC），指的是由項(xiàng)目管理總承包人為企業(yè)實(shí)行對項(xiàng)目管理實(shí)行整體、綜合性的管理，包含了對項(xiàng)目管理的整體規(guī)劃、工程定義、項(xiàng)目招標(biāo)、政府采購、實(shí)施管理等的全面控制。

3.3 代建競標(biāo)

以組織結(jié)構(gòu)為依據(jù)可區(qū)分競爭的代建機(jī)構(gòu)與委托代建機(jī)構(gòu)。公平競爭選擇代建單位模式是指由建設(shè)行政主管部門設(shè)置市場準(zhǔn)入限制，并采用招投標(biāo)的方法經(jīng)過良性競爭擇優(yōu)選取代建單位，代建單位競標(biāo)成功之后需要與之簽訂必要的合同條款。而指定代建單位模式就是政府設(shè)立專門代建機(jī)構(gòu)，按政府或事業(yè)單位管理模式，對各種財(cái)政投入建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行代辦施工。

4 工程建設(shè)項(xiàng)目代建制的管理模式分析

4.1 工程背景與案例概況

福建省廈門市某灣港區(qū)位于廈門半島南端，處于東南亞經(jīng)濟(jì)圈的位置，是我國沿海主樞紐港之一，也是我國規(guī)劃建設(shè)的沿海集裝箱運(yùn)輸干線港。近年來，隨著腹地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，港區(qū)一期工程集裝箱的吞吐能力已嚴(yán)重不足，建設(shè)二期工程勢在必行。為全面提高大連港的核心競爭力，根據(jù)已批復(fù)的福建港總體規(guī)劃，二期集裝箱泊位工程早在1993 年就已開始進(jìn)行前期工作，并在交通運(yùn)輸部、福建省及廈門市的大力支持下完成前期工作，具備順利開工建設(shè)的條件。

本案例工程項(xiàng)目內(nèi)容為大窯灣港區(qū)二期工程，包括新建3 個7 萬t 級、1 個10 萬t 級集裝箱泊位以及相應(yīng)的配套設(shè)施，泊位編號分別為 13#、14#、16#、15#，碼頭岸線總長度1 445m，設(shè)計(jì)年吞吐量 160 萬 TEU。港區(qū)連接?xùn)|南及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)腹地的公路、鐵路、水運(yùn)的集疏運(yùn)體系發(fā)達(dá)。港區(qū)不淤不凍、水深港闊，自然條件優(yōu)越，是馳名中外的天然良港。它是我國20 世紀(jì)80 年代重點(diǎn)建設(shè)深水中轉(zhuǎn)港之一。根據(jù)其總體規(guī)劃，在南岸分期建設(shè)20 余個大型集裝箱泊位，一期工程10 個泊位已全部投入使用。

4.2 代建制應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析

4.2.1 反向選擇的危險(xiǎn)

在信息不對稱的情況下，市場的資源分配會發(fā)生扭曲，導(dǎo)致質(zhì)量差的現(xiàn)象。代建機(jī)構(gòu)在實(shí)施代建制時，作為企業(yè)的法人，應(yīng)對工程的成本、進(jìn)度、質(zhì)量承擔(dān)全部責(zé)任。而對代建單位的監(jiān)督與管理則由業(yè)主承擔(dān)，投標(biāo)時代建設(shè)單位須出具履約擔(dān)保書。由于我國目前的代理公司大都是由咨詢公司轉(zhuǎn)變而來，由于公司規(guī)模較小，很難提供履約擔(dān)保。這樣就造成了代工企業(yè)的負(fù)擔(dān)太重，而代工的收費(fèi)也會降低，部分優(yōu)秀的代工企業(yè)將會退出這個行業(yè)。

4.2.2 工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

由于代建人自身的管理水平、技術(shù)水平、政府違規(guī)介入等原因，導(dǎo)致了工程建設(shè)主體的風(fēng)險(xiǎn)。如果業(yè)主參與工程建設(shè)，將會對其管理權(quán)產(chǎn)生一定的影響，從而逐步喪失其主體意識和積極性。如果代建企業(yè)自身的經(jīng)營水平和技術(shù)水平都不高，那么就存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國的代建公司整體規(guī)模不大，技術(shù)力量和管理水平都不夠強(qiáng)，這在一定程度上制約了代建機(jī)制的作用。

4.2.3 生態(tài)系統(tǒng)的危險(xiǎn)

我國目前還沒有一個完備的代建制度管理制度，在業(yè)務(wù)規(guī)范、資質(zhì)認(rèn)定、對業(yè)主的管理等方面都不夠健全，導(dǎo)致了目前的代理市場還不夠規(guī)范、制度化，缺乏相應(yīng)的法律保障。因此，很難對代建功能進(jìn)行精確定位，在確定代建單位、確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定代建責(zé)任、分配管理效益、政府監(jiān)管等方面，都缺乏明確的法律依據(jù)，容易造成一定的系統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[4]。

5 工程項(xiàng)目代建制管理下存在的問題

本次項(xiàng)目在擬定應(yīng)用上文提到的競爭選擇代建單位模式來對市政工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，在實(shí)際貫徹落實(shí)中存在著一定的缺陷性問題，需要相關(guān)人員給予應(yīng)有的重視并及時采取有效的措施對管理模式中存在的問題予以優(yōu)化補(bǔ)救。

5.1 項(xiàng)目前期階段的管理力度不足

功能層項(xiàng)目前期管理也就是項(xiàng)目的決策階段，具體內(nèi)容如項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目實(shí)施的可行性報(bào)告等內(nèi)容。代建單位有必要做好項(xiàng)目建設(shè)前期的現(xiàn)場調(diào)查工作、整合工程建設(shè)信息，梳理建設(shè)內(nèi)容，以防后期建設(shè)過程中變更現(xiàn)象頻發(fā)。但是，由于該地的城市建設(shè)項(xiàng)目在前期管理工作中缺乏相應(yīng)的注意，經(jīng)常出現(xiàn)重大的設(shè)計(jì)變更問題，以至項(xiàng)目實(shí)際質(zhì)量和預(yù)想中的差距甚大，而不得不全盤回工，耗費(fèi)了巨大的人力物力和資金，損害了代建單位的聲譽(yù)和形象。

5.2 工程項(xiàng)目監(jiān)督管理體系不夠完善

工程項(xiàng)目監(jiān)督管理體系是項(xiàng)目開展的重要保障，是推動項(xiàng)目開展的前提條件。如果代建單位對監(jiān)理單位的管理不力，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，勢必對該工程的建設(shè)質(zhì)量造成消極影響。

5.3 代建制項(xiàng)目評價(jià)體系不夠健全

績效評價(jià)指標(biāo)能夠?qū)Υㄖ迫^程的開展進(jìn)行有效評價(jià)，但是在工程項(xiàng)目實(shí)施過程中存在著信息不對稱的現(xiàn)象，代建單位的獎懲機(jī)制無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，為工程建設(shè)項(xiàng)目的最終質(zhì)量帶來風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 代建單位的法律地位尚未明確

本次項(xiàng)目建設(shè)過程中，部分人員無法獲得其合法身份，客觀上無法得到各級人民政府和建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)的承認(rèn)，實(shí)際操作過程中面臨許多問題，在代辦各項(xiàng)項(xiàng)目文件的過程中，其地位無法得到相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)承認(rèn)，如在工程的招標(biāo)中，仍然要求工程機(jī)構(gòu)作為投標(biāo)人。施工協(xié)議示范文件中及各種簽證文件中都沒有代建方簽名蓋章的部分，建設(shè)方仍然是與施工的承包人簽訂合同的當(dāng)事人。一旦出現(xiàn)投訴情況，建設(shè)方仍應(yīng)作為受害者負(fù)有一定責(zé)任。

5.5 代建公司人員配備和能力亟待提高

代建企業(yè)理論上應(yīng)該充分發(fā)揮人才、管理、技術(shù)和團(tuán)隊(duì)合作的優(yōu)點(diǎn)，但在這次工程項(xiàng)目的代建企業(yè)內(nèi)部來看，一是代建企業(yè)中對于項(xiàng)目管理部人才配置不夠，通常配有較少的現(xiàn)場管理，或者只是發(fā)揮著單純的管理功能，并沒有一個管理人才的能力整合。二是盡管是配置了相應(yīng)管理人員，但人才構(gòu)成上卻不盡合理，管理人才的能力與水平也無法滿足條件。三是由于代建企業(yè)內(nèi)部主要實(shí)行的是工程承包制，由于經(jīng)濟(jì)方面的原因，企業(yè)并不希望用代價(jià)雇傭各領(lǐng)域的高素質(zhì)人才參加專案管理。四是由于代建企業(yè)內(nèi)部對此工程用地的各項(xiàng)條件缺乏了解，而導(dǎo)致辦事麻煩。

5.6 代建的權(quán)限與高校的內(nèi)部管理不協(xié)調(diào)

根據(jù)國家代建監(jiān)管措施和政府代建協(xié)議，代建機(jī)構(gòu)“通過組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程項(xiàng)目勘測、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管及技術(shù)材料采購招標(biāo)業(yè)務(wù)，進(jìn)行工程項(xiàng)目合約的洽談與簽約，并將招投標(biāo)信息、簽訂的合約報(bào)開發(fā)改造、財(cái)政部門和有關(guān)行業(yè)管理部門審批”；盡管規(guī)定了代建企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議的談判簽約，但項(xiàng)目管理企業(yè)才是資金使用支出的主體，而政府作為資金的支出機(jī)構(gòu)，關(guān)于資金支付，有財(cái)政部門的要求，有統(tǒng)一的審核體系和流程。所以在談判簽約的資金支出流程中必須同時符合代建單位和項(xiàng)目管理方的要求，操作非常麻煩，效率非常低。

5.7 代建單位對于超投資的責(zé)任沒有明確

代建公司確實(shí)能夠借助專業(yè)力量投資工程造價(jià)，但是有部分工程因?yàn)榈刭|(zhì)或其他問題，出現(xiàn)超過建設(shè)預(yù)算的狀況。至于超過投入的責(zé)任，代建管理措施中并未對代建企業(yè)特別約定，超出的投入則由建設(shè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。客觀上并未對代建企業(yè)超過投入給以具體處罰，導(dǎo)致代建企業(yè)管理投入的主動性并非很強(qiáng)，對管理投入不利。

6 解決問題的途徑探討

6.1 完善代建制政策支持

要盡早通過立法確定代建方的法定身份，從立法上提高認(rèn)識，明確政令，確定代建方為主要負(fù)責(zé)方進(jìn)行專案監(jiān)督，承受一定的社會法律結(jié)果。理順代建方和管理（利用）方之間的關(guān)聯(lián)，并明晰了相關(guān)的管責(zé)權(quán)利，使代建方切實(shí)盡到對項(xiàng)目業(yè)主的管理職責(zé)。

6.2 加強(qiáng)職能部門的監(jiān)管范圍

在逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善行政職能部門的監(jiān)督區(qū)域界限，減少監(jiān)督權(quán)限交叉，避免代建單位為了迎接抽查而編制二套資料的尷尬，降低管理工作的重復(fù)性，提升效率。

6.3 調(diào)整各部門管理關(guān)系

由于項(xiàng)目單位為投資支出的主體，必須按照國庫撥付的程序辦理有關(guān)審批事項(xiàng)，同時對投資的完整、合理和安全負(fù)責(zé)。所以代建單位在投資決策之前，必須與各項(xiàng)目管理單位充分交流，傾聽項(xiàng)目管理單位的建議，使投資支付符合代建方與項(xiàng)目管理方的管理規(guī)范，盡量減少沖突，進(jìn)一步提高管理水平。

6.4 完善專業(yè)人才培養(yǎng)制度

代建單位必須依法合理設(shè)置項(xiàng)目部管理人員，同時保證管理人員落實(shí)到崗，認(rèn)真履行各項(xiàng)工作，取得代建制管理的成效。單位管理層應(yīng)建立健全人才激勵機(jī)制，從長遠(yuǎn)規(guī)劃入手設(shè)置從業(yè)人員培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，制訂具體的人才招聘、考評激勵機(jī)制、培養(yǎng)規(guī)劃，加強(qiáng)從業(yè)者素質(zhì)培訓(xùn)的力量，培養(yǎng)人員素質(zhì)，提高公司核心競爭力。要著力優(yōu)化辦事程序，創(chuàng)設(shè)公平正義的社會環(huán)境，減少辦事因人而異畸形發(fā)展現(xiàn)象。

6.6 設(shè)立科學(xué)化的工程建設(shè)項(xiàng)目代建評價(jià)體系

就工程建設(shè)項(xiàng)目代建模式而言，設(shè)立相應(yīng)的代建評價(jià)體系可以從項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、安全和成本等四大要素進(jìn)行評估，制定相應(yīng)的考核評價(jià)指標(biāo)對工程項(xiàng)目代建制的全過程進(jìn)行評價(jià)，有助于及時考察、反饋工程項(xiàng)目建設(shè)信息并對建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時整改，對于考核達(dá)標(biāo)與不達(dá)標(biāo)的成員進(jìn)行必要的獎懲。

7 結(jié)論

綜上所述，代建制是一項(xiàng)有探索性的工作，是一項(xiàng)符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的建設(shè)管理方法。但也必須明確從當(dāng)下行業(yè)實(shí)際情況來看，代建制的普及應(yīng)用仍具有較多挑戰(zhàn)，本文分析了案例，工程項(xiàng)目在應(yīng)用代建制之后存在的風(fēng)險(xiǎn)以及具體問題，同時針對上述問題提出相應(yīng)的解決方案。代建制的全面普及需要行業(yè)內(nèi)盡早完善相應(yīng)的政策指標(biāo)，同時結(jié)合項(xiàng)目管理需求，完善人員職能。以期行業(yè)健康發(fā)展。