胡志華，陳 藝

(1.江西省檢驗檢測認證總院，江西 南昌 330200；2.江西省水泰工程檢測有限公司，江西 南昌 330006)

0 引言

水利工程質量檢測是保障水利工程質量的關鍵環(huán)節(jié)[1-3]，近年來，水利工程檢測蓬勃發(fā)展，水利工程質量檢測機構呈迅猛增長趨勢，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國在水利建設市場監(jiān)管平臺的檢測機構有近500家[4]，隨著檢測市場的全面放開，市場競爭日益激烈，各地檢測機構增長速度差異較大，部分省份檢測機構多達百余家，而部分省份僅幾家，其中以民營第三方檢測機構居多[5-7]。隨著檢測機構的持續(xù)增加，其數(shù)量和質量的矛盾日益顯現(xiàn)，如何對水利質量檢測機構進行有效的監(jiān)控，以確保水利工程質量檢測結果的質量，是水利監(jiān)督機構與檢測機構共同面臨問題。

為加大對水利檢測機構的監(jiān)管，水利部發(fā)布一系列措施強化監(jiān)管力度[8-9]，各級水行政主管部門也相繼出臺了監(jiān)督檢查工作方案，明確了水利建設市場監(jiān)管和其他檢查事項，水利工程質量整體是可控的，但在質量監(jiān)管方面仍存在一些問題，如組織機構不健全、監(jiān)管人員結構不合理等[10-12]。本文梳理了近5年水利部及省級水行政主管部門(以江西為例)開展質量檢測單位“雙隨機一公開”抽查情況，對存在的問題依據(jù)進行統(tǒng)計分類，梳理水利工程質量檢測市場監(jiān)督管理現(xiàn)狀，分析監(jiān)管面臨的問題和產(chǎn)生的原因，提出相應的市場建設與管理措施。

1 監(jiān)督檢查情況分布統(tǒng)計

為促進水利工程質量的健康發(fā)展，進一步提升水利建設市場主體監(jiān)管工作效能，根據(jù)《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)[13]、《水利工程質量檢測管理規(guī)定》(水利部令第36號)(以下簡稱“36號令”)[14]、《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第163號[15]，國家市場監(jiān)督管理總局令第38號修訂)[16]等有關規(guī)定，各級水行政主管部門出臺了一系列監(jiān)督檢查管理工作規(guī)定，監(jiān)督檢查形式有從業(yè)行為專項檢查、“雙隨機一公開”檢查等各類監(jiān)督檢查，以此規(guī)范檢測從業(yè)行為。

本文統(tǒng)計分析了近5年(2018—2022年)水利工程建設監(jiān)理單位和甲級質量檢測單位“雙隨機、一公開”抽查結果情況，統(tǒng)計的監(jiān)督檢查對象涉及全國32家水利甲級檢測機構及江西省13家水利乙級檢測機構。從抽查的樣本來看，存在的問題主要集中在“36號令”、水利工程質量檢測單位資質等級標準(下稱“等級標準”)等[17]，具體抽查情況表現(xiàn)、不符合依據(jù)及不符合發(fā)生概率見表1，如圖1所示。

圖1 監(jiān)督情況不符合發(fā)生概率圖

表1 檢測機構“雙隨機一公開”抽查結果統(tǒng)計表

從圖1及表1知，水利檢測機構在監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的問題覆蓋了“36號令”的大部分條款，常見問題主要表現(xiàn)在11個方面，其中“36號令”十七條、十六條、二十一條、二十七條四條發(fā)生概率較大，發(fā)生概率基本在15%以上。第十七條關于檢驗報告及儀器設備檢定/校準方面發(fā)生情況最為突出，而這些將會對檢測結果產(chǎn)生很大影響，因此檢驗報告及儀器設備將納入重點監(jiān)督檢查內容。

2 質量檢測市場監(jiān)管現(xiàn)狀分析

為持續(xù)推動第三方檢驗檢測行業(yè)的發(fā)展，國家不斷出臺激勵政策，但其在為社會經(jīng)濟提供了科學、準確的檢測技術支撐的同時，尚存在以盈利為目的、超資質、無資質出具報告的現(xiàn)象?，F(xiàn)從監(jiān)督機構及檢測市場兩個方面對水利工程質量檢測市場監(jiān)管現(xiàn)狀進行分析。

2.1 監(jiān)督機構方面

在現(xiàn)有條件下，水行政主管部門對于水利檢測機構監(jiān)管能力，尤其是基層水利部門的監(jiān)管方面尚存在不足，主要為3個方面。

(1)監(jiān)管人員配備不足

水行政主管部門除承擔行政許可工作外，還要承擔職責范圍內的技術審查等工作，近幾年隨著水利檢測機構的迅猛增長趨勢及行業(yè)監(jiān)管力度的持續(xù)加大，監(jiān)管人員需要完成從業(yè)行為專項檢查、“雙隨機一公開”檢查、工程質量“飛檢”、工程質量驗收監(jiān)督等質量檢測工作，由于人手不足，在監(jiān)管工作中往往疲于應對，難以科學有效開展監(jiān)管工作。

(2)監(jiān)管人員能力欠缺

水利行業(yè)檢測機構的檢測能力包括巖土工程、混凝土工程、量測、金屬結構、機械電氣五大類，檢測參數(shù)多達百余項，這就對監(jiān)管人員能力提出更高要求，不僅要具備一定的法律法規(guī)及檢驗檢測機構資質認定評審知識，還要有一定的專業(yè)知識儲備及適應能力，在工作量逐漸加大的情況下，短時間內要全面提高監(jiān)管人員能力仍存在較大困難。

(3)監(jiān)管工作規(guī)范不夠

相關的法律法規(guī)及規(guī)范性條文對于實施監(jiān)督管理多是概括性闡述了監(jiān)管職責，或者參考其他行業(yè)監(jiān)督管理，暫未出臺具體的監(jiān)管工作內容指南等文件，因此涉及到具體的監(jiān)管工作，如何執(zhí)行、如何開展、責任邊界尚不明朗，尤其是涉及到具體的監(jiān)管內容仍不夠清晰。

2.2 檢測市場方面

(1)檢測市場的準入條件低、地域性強

為認真貫徹落實水利部關于“放管服”改革的要求，各省放寬了檢測市場準入取消附加限制條件，一定程度降低了檢測市場準入門檻，檢測工作在不同企業(yè)之間相差較大。一些外屬地檢測機構在跨地區(qū)開展檢測業(yè)務時，僅僅依靠一本資質證書和幾個技術員“打天下”，而從政府監(jiān)管的角度來看，反而難以及時有效的限制這種“游擊”行為。

(2)檢測市場管理存在不足

水利檢測機構作為實施水利工程檢測的主體，在兼顧檢測公正性與經(jīng)濟利益上仍存在矛盾，面對日益激烈的競爭環(huán)境，一旦出現(xiàn)檢測業(yè)務不足的情況，將導致設備及人員的閑置，為維持自身經(jīng)營，不得不壓低價格以獲取檢測業(yè)務，有的甚至低于檢測成本費用，而這些違規(guī)操作導致的惡性循環(huán)對保障水利工程質量極為不利，一定程度上制約了水利工程檢測機構持續(xù)、健康的發(fā)展。

(3)檢測機構法律責任不夠明朗

檢測機構應對工程中需要的原材料進行質量控制，但在法律責任劃分上仍不明確。例如為確保檢測工作質量，對于樣品抽取的準確性和合理性的把握是非常重要的，但實際檢測機構受施工單位委托開展自檢時，并沒有參與到實際施工管理，因此樣品代表性很難保證；檢測機構在進行送樣檢測時，對委托單位樣品無從查證，因此出具的報告僅對來樣負責；在施工中，原材料多采取分批次進場，檢測機構獲得的信息多為施工單位提供，無法得知是否所檢測樣品為同一抽檢批次的樣品，一旦不符合要求的材料摻入將對工程質量構成嚴重威脅。

(4)檢測機構行業(yè)發(fā)展高度不夠

隨著水利工程建設的發(fā)展，水利施工現(xiàn)場的管理模式也發(fā)生了很大變化，由過去的粗放式管理逐步向機械化、精細化的管理模式轉變。很多建筑原材料也不僅限于施工現(xiàn)場使用，會根據(jù)工程需要在預制工廠預制而成。從檢測技術的發(fā)展來看，檢測技術也有了很大提高，無損檢測技術也在逐步替代傳統(tǒng)的檢測方法，檢測技術依據(jù)的規(guī)程規(guī)范更新也在逐步加快，隨著而來的是對最新規(guī)程規(guī)范的掌握，但實際運行過程中，部分檢測機構尤其是第三方規(guī)模較小的檢測機構，在行業(yè)發(fā)展上仍謀劃不夠。

(5)檢測機構硬件條件不足

目前，全國從事水利檢測的從業(yè)人員有幾萬人，但由于檢測機構的迅猛發(fā)展，很多機構的從業(yè)人員并非專業(yè)技術出身，從多次行業(yè)監(jiān)督檢查等情況來看，普遍存在從業(yè)人員職業(yè)素質偏低、檢測人員工作態(tài)度及服務態(tài)度不端正等現(xiàn)象，這些都將直接影響到檢測方法及結果的準確性，質量控制的合理性等。

(6)檢測機構能力驗證作用不顯著

從現(xiàn)狀來看，通過與外部已具備該項檢測能力的檢測機構進行相同試驗樣品檢測數(shù)據(jù)比較或通過與持有該項檢測能力的檢測人員在相同試驗樣品條件下進行比較等方法來通過能力驗證的情況仍存在，但受對檢測機構間比對評定方法及測量不確定度應用的掌握程度限制，能力驗證作用能很難發(fā)揮。

3 質量檢測市場建設與管理措施

工程質量監(jiān)督是工程質量管理體系的一項重要內容，對規(guī)范工程建設各方主體質量行為、確保工程質量起到了重要作用?，F(xiàn)結合質量檢測市場監(jiān)管現(xiàn)狀分析情況，從政府監(jiān)管、檢測機構監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管3方面入手，提出相應的建設與管理措施。

3.1 政府監(jiān)管方面

3.1.1加強對市場交易及競爭秩序的監(jiān)管

(1)重視信用約束

各級水利行政主管部門要加大力度規(guī)范檢測市場秩序，營造公平競爭、誠信守法的市場環(huán)境，推進檢測機構信用體系建設，實行信用分級分類管理。在“放管服”改革的要求下，針對跨區(qū)域開展檢測的情況，建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的信用評價結果關聯(lián)共享制度，形成檢測機構“一處失信、處處受限”的懲戒機制，提升檢測行業(yè)治理能力，規(guī)范工程質量檢測市場；同時，對檢測機構和從業(yè)人員受到的表彰獎勵、行政處罰等信用信息依法在全國水利監(jiān)管平臺進行公示；建立信用預警或紅黑名單管理制度，實行守信激勵和失信懲戒制度，加強對檢測機構和從業(yè)人員的監(jiān)督管理。

(2)完善規(guī)章制度

水利工程質量檢測相關法律法規(guī)經(jīng)過近年來的實踐和探索，已逐步健全，但涉及到監(jiān)管工作的具體措施還處于建設狀態(tài)，因此為積極引導、有力推動檢測市場科學有序發(fā)展，還需要進一步推動檢測相關政策法規(guī)的建設，如編制《水利行業(yè)檢測監(jiān)管工作手冊》等，加強對水利檢測機構的監(jiān)管，強化對違規(guī)檢測機構和檢測行為的懲處，進一步規(guī)范水利檢測行為。

3.1.2加強“紅黑名單”管理

(1)以“雙隨機一公開”監(jiān)管為基本方式，從業(yè)行為專項檢查為補充，信用監(jiān)管為基礎，進一步轉變對檢測機構的監(jiān)管理念，完善事中事后監(jiān)管制度，統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，建立多元監(jiān)管機制。對取得資質的檢測機構實施動態(tài)監(jiān)管，采取“雙隨機、一公開”的方式，對檢測機構是否連續(xù)符合資質條件，通過網(wǎng)上核查、實地查看、能力測評等多種形式進行核查。對檢測機構不合格的，在納入“紅黑榜”管理的同時，依法做出限期整改、撤回資質或撤銷資質的處理。

(2)加強對轄區(qū)內項目質量檢測活動的監(jiān)督管理，嚴格按照國家有關規(guī)定，建立健全項目質量檢測活動監(jiān)督檢查制度，加強項目質量檢測過程和檢測行為監(jiān)管，嚴厲打擊出具虛假報告等行為，對違反法律法規(guī)、規(guī)范標準和檢測管理有關規(guī)定的違法違規(guī)行為，嚴肅查處，依法依規(guī)。

3.2 檢測機構監(jiān)管方面

3.2.1完善人員管理

(1)落實從業(yè)人員持證上崗制度。檢測單位應加大自我約束，嚴格落實檢測人員持證上崗制度，同時自主開展崗位培訓和繼續(xù)教育，在重視理論知識考試的同時，定期開展實際操作能力考核，以持續(xù)提高檢測人員檢測能力。

(2)落實從業(yè)人員信用檔案制度。從業(yè)人員尤其是技術負責人、檢測技術人員一旦與檢測機構建立了勞動關系，短時間內(如3個月或更長)不允許進行變更，如需變更應及時到監(jiān)管部門進行申請，通過加大對從業(yè)人員的監(jiān)管力度，促進水利檢測機構監(jiān)管向好發(fā)展。

3.2.2重視人員素質

作為以技術服務為支撐的檢測機構，對檢測機構人員的技術水平和業(yè)務素質要求較高。從業(yè)人員從技術水平上講，要對測試中需要使用的儀器設備操作熟練掌握，對測試結果分析準確、科學，應具備深厚的測試能力；在業(yè)務素質方面，由于檢測工作涉及到各方面的利益問題，一旦檢測人員在業(yè)務素質方面出現(xiàn)問題，很難保證檢測結果公平公正。因此，在工作中要杜絕麻痹大意、弄虛作假的問題。

3.3 行業(yè)監(jiān)管方面

檢測行業(yè)管理協(xié)會是具有自身領域特點的服務型組織，能夠將行業(yè)檢測機構在實際開展工作中遇到的問題進行匯總，并通過組織檢測涉及各方，以交流座談、征求意見等多種方式，實現(xiàn)政府機構與檢測機構之間的有效溝通，特別是對政府機構實施監(jiān)管難度較大的問題，通過委托檢測行業(yè)管理協(xié)會的形式，強化行業(yè)自律，實現(xiàn)對水利檢測機構的管理，實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管與檢測機構之間的有效溝通交流。

4 結語

水利工程質量檢測市場監(jiān)督管理工作經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，監(jiān)管效能也在不斷提高，但水利工程質量檢測市場還存在一些不適應、不完善的問題，制約了監(jiān)管工作的持續(xù)有效發(fā)展，因此在市場監(jiān)督管理過程中應適當增加監(jiān)管機構人員數(shù)量，不斷提高監(jiān)管機構人員能力，多措并舉逐步規(guī)范監(jiān)管市場，促進水利工程質量檢測市場向好發(fā)展，為水利工程質量檢測市場的發(fā)展提供有力的支撐。