王建芹 周鵬龍

提 要：中國共產(chǎn)黨治國理政依循的大歷史觀和守正創(chuàng)新的科學(xué)方法，決定了作為習(xí)近平法治思想重要組成部分與核心篇章的法治政府理論具有歷史發(fā)展上的連續(xù)性和穩(wěn)定性。歷史邏輯的外在形態(tài)體現(xiàn)為賡續(xù)革命根據(jù)地時(shí)期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設(shè)時(shí)期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。在新時(shí)代全面依法治國方略的實(shí)施下，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，形成了習(xí)近平法治思想之法治政府理論的“核心內(nèi)涵”，并被黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步更新與發(fā)展，成為新征程上中國式法治政府現(xiàn)代化建設(shè)的根本遵循。追溯習(xí)近平法治思想之法治政府理論的思想淵源表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是驅(qū)動行政法治逐步邁向中國式現(xiàn)代化的重要力量，行政法治建設(shè)必須恪守守正創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)，控制和規(guī)范行政權(quán)始終是建設(shè)法治國家的主干工程，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)政府治理工作，圍繞增進(jìn)人民福祉扎實(shí)推進(jìn)依法行政，這些從歷史追溯中獲得的重要啟示，應(yīng)成為落實(shí)“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”命題的行動指南。

建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要任務(wù)和主干工程。進(jìn)入新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞全面推進(jìn)法治政府建設(shè)作出了一系列重大決策、采取了一系列重要舉措，推動依法行政水平不斷提升，法治政府建設(shè)取得歷史性成就。與此同時(shí)，習(xí)近平同志圍繞法治政府建設(shè)的地位作用、目標(biāo)任務(wù)、工作布局、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、主要抓手等作出了一系列重要論述，“創(chuàng)造性提出了為什么要建設(shè)法治政府、建設(shè)什么樣的法治政府、怎樣建設(shè)法治政府等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略”①馬懷德：《習(xí)近平法治思想中法治政府理論的核心命題》，《行政法學(xué)研究》，2020 年第6 期。，形成了作為習(xí)近平法治思想重要組成部分與核心篇章的法治政府理論。②參見江必新、黃明慧：《習(xí)近平法治思想中的法治政府建設(shè)理論研究》，《行政法學(xué)研究》，2021 年第4 期。黨的二十大報(bào)告基于實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化又對這一理論進(jìn)行了新的集中闡發(fā)，在強(qiáng)調(diào)“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”的基礎(chǔ)上，對建設(shè)法治政府作出了新的部署，為中國式法治政府現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本遵循。

習(xí)近平同志指出，“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑?！雹邸读?xí)近平談治國理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022 年版，第287 頁。中國共產(chǎn)黨歷來高度重視運(yùn)用歷史思維，培育歷史自覺，遵循歷史觀念，堅(jiān)持“以歷史唯物主義為思想導(dǎo)引的歷史觀認(rèn)識扎根于歷史性的主題定向”④陳立新：《世界變局與歷史觀的復(fù)興》，《中國社會科學(xué)》，2021 年第4 期。，并堅(jiān)持將作為推進(jìn)馬克思主義中國化時(shí)代化歷史經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法的“守正創(chuàng)新”⑤參見張文顯：《守正創(chuàng)新是開辟馬克思主義中國化時(shí)代化新境界的必由之路》，《中國司法》，2022 年第11 期。，視為一以貫之的施政方法論。中國共產(chǎn)黨治國理政依循的大歷史觀和守正創(chuàng)新的科學(xué)方法，無疑為深入研究習(xí)近平法治思想之法治政府理論⑥習(xí)近平法治思想之法治政府理論，文中大多簡稱為習(xí)近平法治政府理論。提供了新的研究路徑。

對這一重大理論深入進(jìn)行學(xué)理化闡釋、學(xué)術(shù)化表達(dá)、體系化構(gòu)建，是當(dāng)前思想理論界的使命所在。就現(xiàn)有研究成果來看，由于習(xí)近平法治政府理論的主要貢獻(xiàn)者和創(chuàng)立者是習(xí)近平同志，故研究者多將時(shí)間視野聚焦于黨的十八大以后，部分成果涉及習(xí)近平同志早期地方工作實(shí)踐。⑦例如：馬懷德教授認(rèn)為，習(xí)近平總書記在地方工作期間就高度重視法治政府建設(shè)工作，形成了習(xí)近平法治政府理論的地方探索試驗(yàn)（參見馬懷德：《論習(xí)近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020 年第6 期）；張文顯教授在論述“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府——關(guān)于法治政府建設(shè)的核心觀點(diǎn)”時(shí)，就將其定位在黨的十八大之后〔參見張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（下）——習(xí)近平全面依法治國的核心觀點(diǎn)》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期〕；江必新教授在討論“法治政府建設(shè)理論的演進(jìn)脈絡(luò)”時(shí)，將其定位在改革開放之后（參見江必新、黃明慧：《習(xí)近平法治思想中的法治政府建設(shè)理論研究》，《行政法學(xué)研究》，2021 年第4 期）。事實(shí)上，習(xí)近平法治政府理論不僅是習(xí)近平同志個(gè)人對法治政府建設(shè)的理論思考，同時(shí)反映他所在民族和時(shí)代的集體智慧，⑧參見黃文藝：《論習(xí)近平法治思想的形成發(fā)展、鮮明特色與重大意義》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2021 年第3 期。更是黨100 多年來領(lǐng)導(dǎo)和探索行政法治智慧和經(jīng)驗(yàn)在理論上的最新凝練。因此，應(yīng)進(jìn)一步拉長觀察視野，將其置于黨領(lǐng)導(dǎo)人民追求法治、探索法治、建設(shè)法治、推進(jìn)法治、厲行法治的百年歷程中⑨參見中央全面依法治國委員會辦公室：《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第2 頁。進(jìn)行學(xué)理追溯?？梢哉f，習(xí)近平法治政府理論與生俱來就深深扎根于黨領(lǐng)導(dǎo)行政法治建設(shè)的百年歷程中，具有深厚的理論淵源。筆者嘗試從黨領(lǐng)導(dǎo)探索行政法治的百年歷史長河中尋找習(xí)近平法治政府理論的思想來源，梳理其形成的百年大邏輯。與此同時(shí)，產(chǎn)生于不同歷史時(shí)期依法行政實(shí)踐、觀念、理論和思想，為實(shí)現(xiàn)法治政府現(xiàn)代化提供了重要的啟示，應(yīng)成為落實(shí)“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”命題的重要遵循。

一、從依法行政的萌芽中探尋習(xí)近平法治政府理論的“精神血脈”

一般認(rèn)為，“對于人民民主法制史的上線，多是從1927 年蘇維埃政權(quán)創(chuàng)立開始”，“大量的歷史事實(shí)證明，我國的人民民主法制的產(chǎn)生，應(yīng)將中國共產(chǎn)黨的成立和第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期建立的廣東革命根據(jù)地作為起點(diǎn)”。①張希坡：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第一輯），北京：中國人民大學(xué)出版社，2017 年版，編者說明。因此，探求習(xí)近平法治政府理論的思想淵源，就自然將考察的源頭追溯到中國共產(chǎn)黨成立之后的依法行政實(shí)踐上，這是習(xí)近平法治政府理論的“精神血脈”之源。

（一）對將“行政組織”納入“有法可依”樸素意識的賡續(xù)

黨自1921 年成立后就領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)群眾開展了反對軍閥官僚統(tǒng)治的斗爭，并開始了創(chuàng)建革命法制的嘗試。②參見張晉藩主編：《中國法制60 年（1949—2009）》，西安：陜西人民出版社，2009 年版，第55-56 頁。其中，通過制定法律推行黨的主張，成為黨運(yùn)用法治思維的第一步。③參見張效羽：《論中國共產(chǎn)黨歷史上的法治思維——以新民主主義革命時(shí)期為例》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2020年第4 期。以此思路，第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨就開始探索將革命事業(yè)置于“有法可依”軌道上，形成了樸素的“有法可依”意識。具體體現(xiàn)為在創(chuàng)建具有政權(quán)性質(zhì)的革命組織基礎(chǔ)上，建立不同形式的行政機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的行政法規(guī)。④參見韓延龍、常兆龍編：《革命根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》（上卷），北京：中國社會科學(xué)出版社，2013 年版，編者的話。如：1925 年6 月成立的省港罷工委員會（臨時(shí)性“工人政府”⑤參見張希坡：《中國近現(xiàn)代法制史研究——張希坡自選文集》，北京：中共黨史出版社，2016 年版，第596 頁。），下設(shè)了干事局、法制局、審計(jì)局、財(cái)政委員會、糾察隊(duì)委員會等多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，并制定了相應(yīng)的行政法規(guī)。⑥參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年版，第174、174 頁。又如：1927 年3 月成立了上海特別市臨時(shí)政府，并出臺了《上海特別市市民代表會議政府組織條例草案》，規(guī)定在市政府執(zhí)行委員會之下，分別設(shè)置財(cái)政、公安、教育、建設(shè)、衛(wèi)生、土地、司法、勞動等八局，分別執(zhí)行相關(guān)行政任務(wù)。⑦參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年版，第174、174 頁。由是觀之，黨對早期行政組織的“建章立制”，不僅體現(xiàn)于堅(jiān)持“依法”設(shè)立行政機(jī)構(gòu)上，而且體現(xiàn)于“依法”明確行政組織職責(zé)和規(guī)范其運(yùn)行上。這個(gè)時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)、探索依法行政的基本經(jīng)驗(yàn)在于，凡是決定成立一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，就要制定一部組織法，建立必要的規(guī)章制度，基本上做到了政府組織的“令出法隨”“有法可依”⑧參見張希坡：《革命根據(jù)地法制史研究與“史源學(xué)”舉隅》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011 年版，第46 頁。。

隨著將“行政組織”納入“有法可依”實(shí)踐的積累與豐富，黨在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭初期就開始對政府法律地位予以初步總結(jié)和明確。最具代表性的經(jīng)驗(yàn)就是，1928 年毛澤東在寫給中共中央的報(bào)告《井岡山的斗爭》中指出：“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)；黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過政府的組織?！雹帷睹珴蓶|選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第73 頁。這實(shí)際上就是將“政府”的法律地位，界定為黨領(lǐng)導(dǎo)下的“黨的主張辦法”的執(zhí)行機(jī)關(guān)。對此，他后來作了進(jìn)一步闡釋：“當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻?！雹狻睹珴蓶|選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第383 頁。這個(gè)解釋在重申政府法律地位的同時(shí)，還表達(dá)出了政府應(yīng)依法行政的痕跡。

綜上來看，黨早期探索依法行政的主要實(shí)踐體現(xiàn)于兩個(gè)方面：一是探索將因革命需要成立的、具有政權(quán)性質(zhì)組織下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)納入有法可依軌道，嘗試運(yùn)用法律思維推行黨的主張；二是將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機(jī)關(guān)，已意識到政府應(yīng)依法行政。縱觀習(xí)近平法治政府理論，其無疑賡續(xù)了上述行政法制探索的“精神血脈”。

第一，將政府活動全面納入法律軌道。習(xí)近平同志指出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！雹倭?xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 頁。對于各級政府而言，就是“以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”②《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第62、57 頁。，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為③參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。的原則，努力將政府活動全面納入法治軌道。如今，反映習(xí)近平法治政府理論最新表述的黨的二十大報(bào)告對此又進(jìn)行了新的強(qiáng)調(diào)，即提出要“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”，要求“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”。顯然，政府活動必須在法律軌道上運(yùn)行。對比可見，習(xí)近平法治政府理論汲取了黨早期探索將“行政組織”納入“有法可依”的樸素意識，并將“政府組織法制化”發(fā)展為“政府活動法治化”，基本實(shí)現(xiàn)了全面建設(shè)法治政府的要求。

第二，強(qiáng)調(diào)政府須依法行政。習(xí)近平同志指出，國務(wù)院和地方各級人民政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)。④參見《習(xí)近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 頁。行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律。⑤參見《習(xí)近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 頁。這一論述，一方面與毛澤東對政府地位及其職能的論述相近，說明了黨對政府地位和職能認(rèn)識是一脈相承的；另一方面，與毛澤東主張的政府執(zhí)行任務(wù)“不違背曾經(jīng)民意通過的方針”的認(rèn)識是何其的相似。這是因?yàn)椤安贿`背曾經(jīng)民意通過的方針”，其實(shí)就是包括法律在內(nèi)的方針，意味著政府就是要依法行政。自黨的十八大以來，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。”⑥《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第62、57 頁。他指出，推進(jìn)全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破。⑦參見習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力保障》，《求是》，2021 年第5 期?！胺ㄖ握墙ㄔO(shè)法治國家的重點(diǎn)?！雹唷读?xí)近平談治國理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022 年版，第294 頁。由此而言，在習(xí)近平同志看來，能不能做到依法治國，關(guān)鍵之一就是各級政府能不能做到依法行政，⑨參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。這反映了習(xí)近平同志將政府依法行政放在全面依法治國的大框架下予以統(tǒng)籌考量，說明了依法行政的重要戰(zhàn)略意義。

（二）對探索“行政法制統(tǒng)一化”革命理想的賡續(xù)

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，伴隨著將革命事業(yè)納入“有法可依”軌道的經(jīng)驗(yàn)日漸豐富，黨領(lǐng)導(dǎo)推動行政立法逐步加強(qiáng)，“行政法制統(tǒng)一化”趨勢初步呈現(xiàn)，形成了革命根據(jù)地時(shí)期第一次行政立法的相對統(tǒng)一化。

追求“統(tǒng)一行政法制”，是建立在豐富的地方立法實(shí)踐基礎(chǔ)上的。自1927 年10 月井岡山革命根據(jù)地創(chuàng)建，到1931 年11 月中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立前的幾年間，各地方政權(quán)根據(jù)革命發(fā)展需要，大力探索地方行政立法，并建立了服務(wù)于革命戰(zhàn)爭和勞動群眾利益的新型行政管理制度。①參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年版，第174、174 頁。如：1928 年12 月頒布的井岡山《土地法》、1929 年4 月頒布的興國縣《土地法》、1930 年3 月閩西第一次工農(nóng)兵代表大會通過的《土地法令》《山林法令》《借貸條例》、1930 年5 月右江蘇維埃政府公布《土地法暫行條例》、1930 年7 月湖南省工農(nóng)兵蘇維埃政府公布《暫行土地法》等。不僅如此，還有大量的行政法規(guī)范散見于其他法律文件中，特別集中反映在政權(quán)機(jī)構(gòu)組織法中。②參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年版，第174、174 頁。

中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列適用于整個(gè)蘇維埃轄境的行政法規(guī)，先后頒布了包括行政法律、法令在內(nèi)的120 多部規(guī)定，③《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記》（1921 年7 月—2021 年7 月），北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第20 頁。初步建立起了具有時(shí)代特征的行政法律體系，把行政立法的地方探索推向了“全國”統(tǒng)一化的嘗試階段。例如：1931 年11 月通過的《中華蘇維埃共和國土地法令》，為保障中華蘇維埃共和國的土地法制工作提供了遵循。同月，《中華蘇維埃共和國劃分行政區(qū)域暫行條例》在取消村一級行政設(shè)置基礎(chǔ)上，將地方蘇維埃分為省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級，基本上統(tǒng)一了紅色地區(qū)的政府體制。無論是制定蘇維埃轄境的統(tǒng)一行政法規(guī)，還是統(tǒng)一政府組織，生動反映了黨在早期探索“行政法制統(tǒng)一化”的革命理想與實(shí)踐。

習(xí)近平法治政府理論內(nèi)含著黨在上述時(shí)期“統(tǒng)一行政法制”的革命理想。隨著中國特色社會主義法律體系包括行政法律體系的逐步形成，新時(shí)代行政法制的統(tǒng)一性建設(shè)更多聚焦于法律法規(guī)質(zhì)量上的不斷提高層面。如果說黨在上述時(shí)期追求行政法制統(tǒng)一化的重點(diǎn)，在于法律法規(guī)的形式統(tǒng)一和在管轄區(qū)域的統(tǒng)一，那么新時(shí)代行政法制的統(tǒng)一性焦點(diǎn)，就在于實(shí)質(zhì)性完善行政法律體系和推進(jìn)行政法律的立法質(zhì)量。由此考量，習(xí)近平同志從建設(shè)中國特色社會主義法治體系的高度，“聚焦法律制度的空白點(diǎn)和沖突點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和整體推進(jìn)立改廢釋各項(xiàng)工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”④習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》，2020 年第22 期。，并提出建設(shè)“完備的法律規(guī)范體系”這一全面依法治國目標(biāo)，而對于行政法律規(guī)范體系的完善以重點(diǎn)圍繞提高行政立法質(zhì)量這一問題展開。對此，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制；重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草；對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，不能久拖不決”⑤習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》，2014 年第21 期。，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國全過程，使法律及其實(shí)施充分體現(xiàn)人民意志”⑥習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。。因此，完善行政法律規(guī)范體系的價(jià)值導(dǎo)向，就在于完善維護(hù)人民權(quán)益的法律制度。在此思想指引下，黨的十八大以來，先后修訂了《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《政府信息公開條例》，及時(shí)回應(yīng)了人民的訴求。與此同時(shí)，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也先后得以修改，完善了行政立法的權(quán)限、程序和機(jī)制。同時(shí)，“研究制定行政程序法”的提出，也契合了行政立法統(tǒng)一化的需求?？梢?，習(xí)近平法治政府理論中有關(guān)完善行政法制的思想，與黨在早期統(tǒng)一行政法制的思想是一脈相承的。

（三）對初步整合形成的行政法制要素的賡續(xù)

抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，行政立法數(shù)量劇增，行政執(zhí)法力度也有所加強(qiáng)，違法責(zé)任開始被強(qiáng)調(diào)，作為行政法制要素的“有法可依”“有法必依”“違法必究”開始初步整合，逐漸形成了較為系統(tǒng)化的行政法制建設(shè)指導(dǎo)思想。

第一，就“有法可依”要素而言，初具規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，單就抗日戰(zhàn)爭時(shí)期各根據(jù)地抗日民主政府發(fā)布的法律文件共約1150 余件，其中絕大多數(shù)屬于包括軍事戰(zhàn)勤、民政、治安管理、經(jīng)濟(jì)管理、文教衛(wèi)生在內(nèi)的行政法規(guī)。①參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年版，第174 頁。除此之外，行政組織立法數(shù)量也不斷增加，如：晉察冀邊區(qū)就制定了《晉察冀邊區(qū)行政委員會組織條例》《晉察冀邊區(qū)政治主任公署組織法》等行政組織法。此時(shí)，加強(qiáng)行政立法的目的，依然在于使得革命事業(yè)“有法可依”。

第二，就“有法必依”要素而言，初步做到嚴(yán)格執(zhí)法?！蛾兏蕦庍厖^(qū)精兵簡政綱領(lǐng)（草案）》明確要求：“養(yǎng)成法治，厲行民治。法令不輕頒布，一經(jīng)頒布，必嚴(yán)格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘記?！雹凇堆影矔r(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編·陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第六輯），西安：陜西人民出版社，2014 年版，第331頁。這其實(shí)就是要求政府嚴(yán)格遵守并執(zhí)行法令，做到有法必依。林伯渠、高自立關(guān)于在新區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政權(quán)問題給王維舟、朱開銓的復(fù)信中指出，“因?yàn)槊裰髡欠ㄖ频恼顚τ谡蛘ぷ魅藛T，是規(guī)定政府的權(quán)力和義務(wù)。對于人民的合法權(quán)利，政府有保護(hù)的義務(wù)……”③《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一—一九四九）》（第十七冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年版，第328 頁。雖然復(fù)函中沒有涉及政府行使權(quán)力、義務(wù)以及保護(hù)人民權(quán)利不力的法律責(zé)任，但這里已經(jīng)隱含了“法制的政府”必須依法行使權(quán)力和履行法定義務(wù)，保護(hù)人民權(quán)利，否則就要追究法律責(zé)任的法治精神。也就是說，在此階段，“違法必究”開始在行政法制建設(shè)框架下隱約被重視。由此而言，單列的“有法必依”“違法必究”行政法制要素，開始初步整合為整體的“有法必依、違法必究”。

第三，進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期以后，這種整合更為明顯、清晰。董必武在華北人民政府成立大會上就明確指出，“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法……正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式”④《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。，“凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事；尤其一切司法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該嚴(yán)格地遵守，不許有任何違反。……我們反對一切隨便不按規(guī)定辦事的違法行為。今后對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責(zé)任”⑤《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。。董必武所主張的正規(guī)、講形式、對人民負(fù)責(zé)的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，做到依法辦事。這種主張?jiān)诤髞砣A北人民政府依法行政的實(shí)踐中，得到了不折不扣的執(zhí)行。華北人民政府先后頒布了200多項(xiàng)法令、法規(guī)，內(nèi)容涵蓋極為廣泛，做到了有規(guī)可循、有章可守、依法辦事?？梢哉f，華北人民政府作出了正規(guī)化的表率和示范，“全力以赴盡可能地實(shí)現(xiàn)了依法行政”⑥參見中國法學(xué)會董必武法學(xué)思想研究會編：《依法行政的先河——華北人民政府法令研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011 年版，編者的話。，開辟了依法行政的先河。自此“有法可依，有法必依，違法必究”開始系統(tǒng)性、完整性地呈現(xiàn)。

第四，“有法可依，有法必依，違法必究”的系統(tǒng)集成與完整呈現(xiàn)，是黨在探索依法行政漫長過程中逐步形成的。這“十二字”行政法制要素被習(xí)近平法治政府理論所繼承和發(fā)展。但與黨在早期注重“各個(gè)擊破”的做法有所不同的是，此理論在發(fā)展“十二字”行政法制要素內(nèi)容基礎(chǔ)上，更加側(cè)重將三者緊密銜接在一起，一體化推進(jìn)，即在總體上提出“把國家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”①習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 頁。。由此形成了衡量行政法治建設(shè)的“十六字”標(biāo)準(zhǔn)。更加準(zhǔn)確定位了“執(zhí)法必嚴(yán)”在行政法治建設(shè)乃至全面依法治國中的重要地位，反映了建設(shè)行政法治的鮮明問題導(dǎo)向。同時(shí)，也為全面依法治國總抓手“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的形成奠定了法治智識基礎(chǔ)。

二、從依法行政的初創(chuàng)中追溯習(xí)近平法治政府理論的“原初基因”

新中國成立后，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，領(lǐng)導(dǎo)、探索依法行政進(jìn)入全國執(zhí)政后的初創(chuàng)階段。雖然1957 年后受到法律虛無主義的不良影響，使得“立法工作受到?jīng)_擊，我國法制建設(shè)開始從高潮往下滑坡”②俞敏聲主編：《中國法制化的歷史進(jìn)程》，合肥：安徽人民出版社，1997 年版，第196 頁。，后來又受到“文化大革命”的不良影響，但總體上，行政法制建設(shè)重點(diǎn)圍繞“有法可依”推進(jìn)行政立法和“有法必依”推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，并以“依法辦事”為目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)行政法制建設(shè)，還是取得了顯著成就。這些正確的理論與實(shí)踐恰恰構(gòu)成了習(xí)近平法治政府理論的“原初基因”。

（一）對圍繞“有法可依”正式補(bǔ)缺行政立法理念的傳承

新中國成立后，行政法制建設(shè)得以正式展開，這個(gè)時(shí)期延續(xù)了革命根據(jù)地時(shí)期“有法可依”的做法，按照當(dāng)時(shí)中心任務(wù)和人民急需解決的問題，根據(jù)可能與必要，③參見《彭真?zhèn)鳌罚ǖ诙恚?，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2012 年版，第848 頁。制定了一系列重要行政組織和管理法規(guī)。在機(jī)構(gòu)組織方面，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中央人民政府政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》等；在經(jīng)濟(jì)管理、社會管理方面，制定了《中央金庫條例》《對外貿(mào)易管理暫行條例》《城市戶口管理暫行辦法》《暫行海關(guān)法》等。但這時(shí)的行政立法遠(yuǎn)不能滿足依法行政的需要?；诖?，黨的八大通過的《關(guān)于政治報(bào)告的決議》明確強(qiáng)調(diào)，“國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律”④《建國以來重要文獻(xiàn)選編》（第九冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994 年版，第351 頁。。在“法制不完備的現(xiàn)象如果再讓它繼續(xù)存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個(gè)嚴(yán)重的問題”⑤《董必武法學(xué)文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第346 頁。的背景下，從1954 年憲法頒布后到1957 年，這個(gè)時(shí)期頒布的重要行政組織和管理法規(guī)達(dá)到了500 余部，⑥參見張煥光等：《行政法基本知識》，太原：山西人民出版社，1986 年版，第33 頁。有力填補(bǔ)了行政立法的缺口。

雖然新中國成立初期行政法制建設(shè)剛步入初創(chuàng)階段，但積累了豐富的行政法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，尤其是努力補(bǔ)齊行政立法短板以推動政府依法運(yùn)行的成功做法，被習(xí)近平法治政府理論所繼承和吸收，即努力構(gòu)建完備的行政法制體系是政府運(yùn)行的可靠保障，也構(gòu)成了這一理論的“原初基因”。習(xí)近平同志指出，治理一個(gè)國家、一個(gè)社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。⑦參見《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第12 頁。因此，全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持科學(xué)立法。依法治國，首先要有法可依。用明確的法律規(guī)范來調(diào)節(jié)社會生活、維護(hù)社會秩序。⑧參見習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第19 頁。就如何做到“有法可依”，習(xí)近平同志創(chuàng)造性地提出了科學(xué)立法、民主立法的要求，并強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”①習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》，2014 年第21 期。，要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議，②參見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第149 頁。確保立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法善治。據(jù)此，習(xí)近平同志首先要求國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會，要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實(shí)施，③參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第9 頁。以完善中國特色社會主義行政法律體系，把政府各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法治軌道。其次，習(xí)近平同志針對改革的需要提出，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。④參見《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第47 頁。再次，要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。⑤參見習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014 年版，第9-10 頁。最后，要著力搞好配套保障，堅(jiān)持立法同改革相銜接，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進(jìn)，保證各級按照新體制正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)。⑥參見 《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第410 頁。

（二）對聚焦“有法必依”正式推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法精神的傳承

新中國成立后，不僅要解決依法行政的法律依據(jù)供給問題，而且面臨著“嚴(yán)格執(zhí)法”問題。對此，1954 年，毛澤東指出，“這個(gè)憲法草案……通過以后，全國人民每一個(gè)人都要實(shí)行，特別是國家機(jī)關(guān)工作人員要帶頭實(shí)行”⑦《毛澤東文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999 年版，第328 頁。。對于行政機(jī)關(guān)而言，不僅要遵循并執(zhí)行《憲法》，而且要依法行使權(quán)力，履行法定職責(zé)，做到嚴(yán)格執(zhí)法。1956 年，黨的八大《關(guān)于政治報(bào)告的決議》提出：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須嚴(yán)格遵守國家的法律，使人民的民主權(quán)利充分地受到國家的保護(hù)?！雹唷督▏詠碇匾墨I(xiàn)選編》（第九冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994 年版，第351 頁。這很大程度上就是要求作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府及其工作人員要“有法必依”，做到“嚴(yán)格執(zhí)法”，充分保障人民的權(quán)利。1957 年，毛澤東在講話中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“一定要守法，不要破壞革命的法制……我們要求所有的人都遵守革命法制。”⑨《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》（第三卷），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013 年版，第71頁。顯然，政府遵守法制，推行依法行政，做到嚴(yán)格執(zhí)法，是毛澤東要求所有人都要遵守革命法制的重要內(nèi)容。

關(guān)于政府“有法必依”，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的精神，在習(xí)近平法治政府理論中得到了傳承與發(fā)展。習(xí)近平同志指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，總體上解決了有法可依問題?，F(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律實(shí)施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。有了法律不能有效實(shí)施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話。⑩參見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第717 頁?！皥?zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”?習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第116 頁。，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。①參見 《習(xí)近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第145 頁。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，重點(diǎn)是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明以及不作為、亂作為等突出問題。因此，為了確保嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法為民，應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度”②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019 年版，第14 頁。。嚴(yán)格文明公正執(zhí)法是一個(gè)整體，要全面貫徹，文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法也要強(qiáng)調(diào)，不能畸輕畸重。③參見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第722 頁。

（三）對正式確立“依法辦事”原則的傳承

從這個(gè)時(shí)期構(gòu)建行政法制的邏輯來看，無論是要求“有法可依”，還是要求“有法必依”，都是為“依法辦事”這個(gè)總目標(biāo)而服務(wù)的。對于剛剛建立的新中國而言，努力使得國家權(quán)力步入正軌，就必須強(qiáng)調(diào)依法辦事。對此，1956 年董必武就深刻地向全黨提出，要“有法可依……有法必依……依法辦事”④《董必武法學(xué)文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第352 頁。。其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來。其二，有法必依?！胺矊僖延忻魑囊?guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事”⑤《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第419 頁。?？梢?，“有法可依”解決法律供給的問題，“有法必依”解決嚴(yán)格執(zhí)法的問題，而最后的目標(biāo)都是落腳于“依法辦事”，這也意味著“依法辦事”作為行政法制建設(shè)的一個(gè)指導(dǎo)原則正式得以確立。黨在上述時(shí)期確立的“依法辦事”原則在習(xí)近平法治政府理論中得到了傳承和發(fā)展。

一段時(shí)期以來，依法行政也出現(xiàn)過一些問題，習(xí)近平同志嚴(yán)厲指出：“現(xiàn)在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權(quán)壓法。這種現(xiàn)象不改變，依法治國就難以真正落實(shí)?！雹蘖?xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。而不依法辦事的問題集中于依法行政領(lǐng)域。針對這一現(xiàn)象，習(xí)近平同志提出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律……不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責(zé)任?！雹吡?xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。同時(shí)，他還提醒全黨干部，“任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督”⑧《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第136、92 頁。。因此，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項(xiàng)工作”⑨《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第136、92 頁。?？傊?，習(xí)近平同志明確要求，各級黨組織必須堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，也不要去干預(yù)依法自己不能干預(yù)的事情，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，做到法律面前不為私心所擾、不為人情所困、不為關(guān)系所累、不為利益所惑，⑩參見《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2015 年版，第123 頁。切實(shí)做到依法辦事。

三、從依法行政的恢復(fù)和發(fā)展中尋找習(xí)近平法治政府理論的“戰(zhàn)略形塑”

改革開放后，我國依法行政事業(yè)進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展階段，行政法制建設(shè)的指導(dǎo)思想從“有法可依，有法必依，依法辦事”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝蟹梢溃蟹ū匾?，?zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實(shí)現(xiàn)了從不斷恢復(fù)與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則、再到全面建設(shè)“法治政府工程”的演變，這些內(nèi)容為形塑習(xí)近平法治政府理論提供了重要的戰(zhàn)略支撐。

（一）對恢復(fù)和發(fā)展行政法制構(gòu)想與實(shí)踐的繼承

進(jìn)入改革開放新時(shí)期，以鄧小平為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在建設(shè)社會主義法制方略的指引下，大力圍繞“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基本要求，努力恢復(fù)行政法制，逐步推動行政法制邁上了正軌。

1978 年，黨的十一屆三中全會確立了建設(shè)社會主義法制的目標(biāo)，提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基本要求。這一要求首先就是要求政府要依法行政。①參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第232 頁。由于我國法治建設(shè)在這個(gè)時(shí)期才剛剛起步，“法治政府”建設(shè)主要體現(xiàn)為 “法制政府”建設(shè)，主要圍繞國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心和加強(qiáng)立法工作的主線開展。②參見曹鎏：《論我國法治政府建設(shè)的目標(biāo)演進(jìn)與發(fā)展轉(zhuǎn)型》，《行政法學(xué)研究》，2020 年第4 期。顯然，“有法可依”就是為解決當(dāng)時(shí)立法缺口而提出的要求。為此，1979年，全國人大常委會作出決議，明確從新中國成立以來制定的法律法令，只要不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效，這初步解決了當(dāng)時(shí)政府無法可依的問題。③參見高培勇、李林編：《新中國法治建設(shè)70 年》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019 年版，第123-124、123-124 頁。1981 年，《政府工作報(bào)告》又強(qiáng)調(diào)了行政立法在國家管理中發(fā)揮著重大作用，對加強(qiáng)行政立法提出了新要求。1982 年，《憲法》對行政管理活動基本原則、國家行政機(jī)關(guān)組織、基本工作制度和職權(quán)等作出規(guī)定，對此后的行政法制建設(shè)提供了重要遵循，意味著過去最被忽視的政府法治逐漸成為新時(shí)期法治的重點(diǎn)。④參見郭道暉等：《中國法治百年經(jīng)緯》，北京：中國民主法制出版社，2015 年版，第139 頁。除上述規(guī)定外，1979 年，《地方組織法》將地方各級革命委員會改名為地方各級人民政府，并且詳細(xì)規(guī)定了地方各級人民政府的組織、職權(quán)和工作方式等內(nèi)容。1982 年，《國務(wù)院組織法》將國務(wù)院的組織及其活動重新納入法制軌道。至此，各級政府的組織和活動被重新納入法制軌道，這為恢復(fù)和發(fā)展行政法制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？偟膩碇v，這一時(shí)期行政法制建設(shè)的重心，在于具體行政法律制度恢復(fù)和建設(shè)層面，依法行政的主要任務(wù)，是通過大量的立法建設(shè)，督促由“依政策行政”或“依命令行政”轉(zhuǎn)向“依法律行政”，行政法律的手段性和工具性（管理性）特質(zhì)突出。⑤參見高培勇、李林編：《新中國法治建設(shè)70 年》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019 年版，第123-124、123-124 頁。

上述按照“有法可依”路徑恢復(fù)和發(fā)展行政法制，以及由此體現(xiàn)出的法律工具主義色彩，為習(xí)近平法治政府理論的成型提供了戰(zhàn)略支撐。一方面，注重依法行政制度構(gòu)建的全面性。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要“把國家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道……實(shí)現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化”⑥《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第89-90 頁。。黨的二十大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)指出，要“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”⑦習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。。這自然對政府工作全面法治化提出了新要求。另一方面，注重依法行政制度構(gòu)建的系統(tǒng)性。習(xí)近平同志指出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，提供有力制度保障”①《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015 —2020 年）〉》，《人民日報(bào)》2015 年12 月28 日。。據(jù)此，黨的二十大報(bào)告以“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。為統(tǒng)領(lǐng)，又對依法行政進(jìn)行了系統(tǒng)性部署，體現(xiàn)了習(xí)近平法治政府理論的最新發(fā)展。由于依法行政不僅指依法執(zhí)法，還包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等。③參見姜明安：《法治政府建設(shè)的四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)》，《人民論壇》，2018 年第13 期。因此，習(xí)近平同志提出了提高行政立法質(zhì)量的辦法，即以高質(zhì)量立法實(shí)現(xiàn)依法行政制度體系的構(gòu)建目標(biāo)，首創(chuàng)性地將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”舊“十六字方針”升級為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新“十六字方針”。也就是說，習(xí)近平法治政府理論保留、吸收了舊“十六字方針”，并將其納入“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法”要求之下，這一時(shí)期實(shí)現(xiàn)了行政法制建設(shè)的重大理論創(chuàng)新。

（二）對確立依法行政原則的繼承

以江澤民為主要代表的中國共產(chǎn)黨人繼續(xù)探索、推進(jìn)行政法治建設(shè)，逐步從強(qiáng)調(diào)行政法律工具主義向以行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟(jì)主義轉(zhuǎn)變，助力依法行政原則及制度在我國正式確立，④參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。推動依法行政走向了行政法治時(shí)代。

從20 世紀(jì)80 年代末開始，我國開始進(jìn)行以行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟(jì)為重心的改革，行政監(jiān)督救濟(jì)制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展。⑤參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。1989 年，《行政訴訟法》的出臺與實(shí)施，標(biāo)志著“行政訴訟制度正式確立，依法行政開始進(jìn)入重視保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段”⑥《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第154 頁。，依法辦事、依法行政原則真正確立。⑦參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。1993 年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事?！雹唷妒拇笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，1996 年版，第189 頁。這是我國政府首次正式提出依法行政。隨后，黨的十四屆三中全會又提出，“各級政府都要依法行政，依法辦事”⑨《改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008 年版，第747 頁。。這是歷史上第一次在黨的文件中提出依法行政，意味著依法行政最終得以以原則形式確立并繼續(xù)發(fā)展。

1996 年2 月，江澤民在中共中央舉辦的法制講座上發(fā)表講話，第一次明確提出“依法治國”，并指出“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)”。⑩《江澤民文選》（第一卷），北京：人民出版社，2006 年版，第512 頁。依法行政正式上升到依法治國的高度。1996 年3 月通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要及關(guān)于（綱要）報(bào)告的決議》將依法行政作為國家的治國方針。1997 年，黨的十五大報(bào)告提出依法治國基本方略，要求深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。為貫徹依法治國方略，國務(wù)院于1999 年發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，標(biāo)志我國政府依法行政進(jìn)入自覺發(fā)展期。與此同時(shí)，行政立法也進(jìn)入欣欣向榮發(fā)展的新時(shí)期。除制定《行政訴訟法》外，還頒行了《國家賠償法》《行政復(fù)議條例》《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法》《審計(jì)法》《國家公務(wù)員暫行條例》《行政處罰法》等多部行政法律法規(guī)?？傊@一時(shí)期是“依法行政原則”及制度在我國正式確立的時(shí)期，也是行政立法繁榮發(fā)展的時(shí)期。在強(qiáng)調(diào)行政管理法治化的同時(shí)，更加關(guān)注對公民權(quán)利的保障和對行政權(quán)行使的規(guī)范、制約，推動行政法制向行政法治的發(fā)展和跨越。

總結(jié)起來，行政法治建設(shè)重要原則的確立，為習(xí)近平法治政府理論成型提供了重要的戰(zhàn)略支撐。一方面，總結(jié)、吸收了強(qiáng)調(diào)行政管理法治化的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，汲取了對公民權(quán)利的保障和對行政權(quán)行使規(guī)范、制約的有益做法。

強(qiáng)調(diào)行政管理法治化。習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題……必須下大氣力解決。①參見《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第60 頁。解決這些問題的關(guān)鍵，在于全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，這就決定了首先要實(shí)現(xiàn)政府管理的法治化。為此，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。要全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實(shí)施。②習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。除此之外，習(xí)近平同志圍繞“如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”作了大量論述，提出不斷創(chuàng)新機(jī)制，建立健全行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督力度，自覺接受外部監(jiān)督。③參見李明征主編：《法治政府建設(shè)新成就——黨的十八大以來全面推進(jìn)依法行政成績單》，北京：中國法制出版社，2017 年版，第169 頁。也就是說，一方面，要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；④參見《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第201 頁。另一方面，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督力度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，⑤參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，⑥參見《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第121 頁。進(jìn)而將政府活動全面納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)行政管理的法治化。

注重通過權(quán)力制約保護(hù)人民權(quán)利。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民?！雹吡?xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第2、2 頁。因此，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程”；“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”。⑧習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第2、2 頁。具體到行政法治上，“建設(shè)法治政府的根本目的是造福人民、保護(hù)人民。政府在法治軌道上全面履行職能、全心全意為人民服務(wù)，是法治政府的第一位要求”⑨袁曙宏：《奮力建設(shè)法治政府》，《中國法學(xué)》，2017 年第6 期。。這種“以人民為中心”的法治建設(shè)價(jià)值定位，首先體現(xiàn)在習(xí)近平同志將“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的“先手棋”上，下大力氣解決執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題。這表明習(xí)近平同志在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，首先從人民群眾最關(guān)心的事情做起，從解決人民群眾意見最大的領(lǐng)域入手。

（三）對全面建設(shè)“法治政府工程”理念與實(shí)踐的繼承

以胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人繼續(xù)推進(jìn)行政法治建設(shè)事業(yè)前行，圍繞全面建設(shè)“法治政府工程”，推動依法行政走進(jìn)行政法治時(shí)代。

黨的十五大提出依法治國基本方略后，由于法治政府成為依法治國的重要組成部分，全社會對依法行政、建設(shè)法治政府的要求也越來越高。①參見蔣傳光、劉悅：《中國法治政府建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2020 年第3 期。在此背景下，2003 年3 月修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》，將“依法行政”明確確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一。2004 年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中第一次明確提出建設(shè)“法治政府”的目標(biāo)，隨后《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對推進(jìn)依法行政工作作了系統(tǒng)部署，明確了此后10 年全面推進(jìn)依法行政的主要任務(wù)和措施?；谝陨习l(fā)展基礎(chǔ)，2006 年，黨中央作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政”的要求，法治政府建設(shè)開啟加速度。為了激發(fā)市縣兩級政府依法行政活力，2008 年，國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，對加強(qiáng)市縣政府依法行政作出了部署。2009 年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》繼續(xù)指出，“堅(jiān)持依法行政”仍然是政府的主要任務(wù)，并系統(tǒng)提出法治政府應(yīng)做到“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求。為此，2010 年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，要“以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)”②《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013 年版，第288 頁。，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府?？偟膩碇v，自1999 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》后的10 余年，我國行政法治建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)、自覺發(fā)展的階段，“法治政府工程”全面啟動和進(jìn)入系統(tǒng)施工。③參見蔣傳光：《新中國法治建設(shè)70 年》，北京：中國法制出版社，2019 年版，第236、237 頁。在這一時(shí)期，為了配合“法治政府工程”建設(shè)，行政領(lǐng)域立法工作步伐明顯加快，質(zhì)量不斷提高，更加以人為本、重視人權(quán)，頒布了《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施細(xì)則》《行政許可法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《公務(wù)員法》《政府信息公開條例》等重要法律法規(guī)。④參見李林等：《中國法治（1978—2018）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第103 頁。這些行政立法實(shí)踐表明，行政機(jī)關(guān)從單純、被動地依法執(zhí)法，到自覺、主動地適應(yīng)歷史潮流，追求自我約束，由他律向自律一步步轉(zhuǎn)變，⑤參見蔣傳光：《新中國法治建設(shè)70 年》，北京：中國法制出版社，2019 年版，第236、237 頁。為行政法治進(jìn)入新時(shí)代作好了準(zhǔn)備。

上述“法治政府”的自覺理念和系統(tǒng)理念及其實(shí)踐，為習(xí)近平法治政府理論的成型提供了重要支撐。一方面，習(xí)近平法治政府理論吸收了這一時(shí)期對政府自律的要求。習(xí)近平同志站在全面依法治國的戰(zhàn)略高度提出，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”⑥《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第3 頁。。在法治政府建設(shè)上，內(nèi)含著習(xí)近平同志對“政府嚴(yán)格執(zhí)法”“依法行政與依法治國、依法執(zhí)政共同推進(jìn)”“法治政府與法治國家、法治社會一體建設(shè)”的自律要求。反映到法治政府建設(shè)的評判標(biāo)準(zhǔn)上，就是要求各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。①參見《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第60-61、58 頁。而這一法治政府的標(biāo)準(zhǔn)被調(diào)整、優(yōu)化為“全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。另一方面，從建設(shè)法治政府的原六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來看，其實(shí)繼承了2004 年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出的“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”六項(xiàng)依法行政的基本要求，并經(jīng)過系統(tǒng)加工整合形成了法治政府的新內(nèi)涵，并成為了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》法治政府建設(shè)的主要目標(biāo)。對此目標(biāo)，習(xí)近平同志對其進(jìn)行了新的調(diào)整和優(yōu)化，將“廉潔高效”改為“智能高效”，把“守法誠信”改成“廉潔誠信”，另外加入“人民滿意”，形成了全新的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

四、從新時(shí)代加快法治政府建設(shè)中梳理習(xí)近平法治政府理論的“核心內(nèi)涵”

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以高度的歷史自覺，堅(jiān)持大歷史觀，賡續(xù)革命根據(jù)地時(shí)期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設(shè)時(shí)期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。在堅(jiān)持守正創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，“初步創(chuàng)建了一個(gè)具有中國特色的法治政府建設(shè)的新模式，初步開辟了一條具有中國特色法治政府建設(shè)的新路徑”②姜明安：《積極探索中國特色法治政府建設(shè)的模式和路徑》，《中國黨政干部論壇》，2021 年第9 期。，形成了習(xí)近平法治政府理論的“核心內(nèi)涵”。

（一）將“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為新時(shí)代建設(shè)行政法治的突破口

中國特色社會主義法治進(jìn)入新時(shí)代后，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為全面依法治國新的戰(zhàn)略要求。對行政法治建設(shè)而言，“在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法進(jìn)行行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位”③姜明安：《推進(jìn)落實(shí)法治政府建設(shè)新要求》，《行政管理改革》，2018 年第1 期。。對此，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”④習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。針對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等老百姓深惡痛絕的突出問題，習(xí)近平同志提出要重點(diǎn)是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，⑤參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。將深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的突破口，選定在“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”上，并將其作為全面推進(jìn)依法治國的基本要務(wù)，⑥參見張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（下）——習(xí)近平全面依法治國的核心觀點(diǎn)》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期。這也是習(xí)近平法治政府理論構(gòu)建的基點(diǎn)。

對如何推進(jìn)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，習(xí)近平同志作了系統(tǒng)考慮。首先，從體系化的角度認(rèn)識“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。他指出，嚴(yán)格文明公正執(zhí)法是一個(gè)整體，要全面貫徹。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法也要強(qiáng)調(diào)，不能畸輕畸重。⑦參見《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第60-61、58 頁。其次，闡明了“嚴(yán)格文明公正執(zhí)法”的直接目的與效果評判。他指出，“如果不嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法司法公信力也難以建立起來?，F(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的很多問題，往往同執(zhí)法失之于寬、失之于松有很大關(guān)系”①《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014 年版，第722 頁。，“公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線?！プ￡P(guān)鍵環(huán)節(jié)……努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義”②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第259 頁。。第三，強(qiáng)調(diào)人性化執(zhí)法。他指出，“涉及群眾的問題，要準(zhǔn)確把握社會心態(tài)和群眾情緒，充分考慮執(zhí)法對象的切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套。但是，不論怎么做，對違法行為一定要嚴(yán)格尺度、依法處理”③《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第58、63-64 頁。。第四，注重“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的制度保障。他提出：“要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實(shí)施?！雹芰?xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1期。第五，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體要敢于擔(dān)當(dāng)。他強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對暴力抗法要敢于擔(dān)當(dāng)，敢于嚴(yán)厲打擊，決不允許違法者、抗法者恣意妄為，用嚴(yán)格執(zhí)法維護(hù)社會主義法制的威嚴(yán)。尤其是在直接關(guān)乎人民群眾生命健康和子孫后代生存發(fā)展的民生領(lǐng)域更要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度?？傊?，在建設(shè)法治政府的眾多面向中，習(xí)近平同志清晰地將新時(shí)代行政法治建設(shè)的突破口選定在了“嚴(yán)格執(zhí)法”上，并切實(shí)解決執(zhí)法領(lǐng)域中的突出問題，在為建設(shè)法治政府掃除障礙的同時(shí)，為下一階段推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

（二）將政府治理體系的系統(tǒng)集成作為塑造建設(shè)行政法治制度的核心

黨的十八屆四中全會對黨的十八大提出的“全面依法治國”方略進(jìn)行了系統(tǒng)性設(shè)計(jì)與部署，提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。⑤參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第21頁。全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，這直接決定了習(xí)近平同志對法治政府建設(shè)的思考，也從“重點(diǎn)推進(jìn)”轉(zhuǎn)變到“統(tǒng)籌布局、系統(tǒng)集成”階段，這為發(fā)展和完善習(xí)近平法治政府理論打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，明確法治政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)目標(biāo)。黨的十八屆四中全會明確提出，要建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”⑥《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第35 頁。的法治政府。這不僅在理論內(nèi)涵上回答了應(yīng)建設(shè)一個(gè)什么樣的法治政府，而且還提出了判斷法治政府的六條實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，為法治政府建設(shè)提供了總的遵循。習(xí)近平法治政府理論就是緊緊圍繞上述六個(gè)方面展開設(shè)計(jì)的，在實(shí)踐上表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人民為中心的法治理念，圍繞將政府活動全面納入法治軌道，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的一系列組合性措施。

第二，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)。建設(shè)法治政府的第一項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)就是要求政府“職能科學(xué)”。對此，習(xí)近平同志要求，政府“該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象”⑦《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第115 頁。，“要最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。對保留的審批事項(xiàng)，要推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權(quán)”⑧《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第58、63-64 頁。。做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為、法定職權(quán)職責(zé)依法為。為此，他特別強(qiáng)調(diào)：“要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)……推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化?！雹倭?xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第114 頁。“國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動的范圍和界限?！坏眠`背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。”②習(xí)近平：《充分認(rèn)識頒布實(shí)施民法典重大意義，依法更好保障人民合法權(quán)益》，《求是》，2020 年第12 期。同時(shí)，在“全面履職”上，他指出，應(yīng)當(dāng)深化行政審批制度改革，大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實(shí)行動態(tài)管理，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，依法全面履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)。③參見《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》，《人民日報(bào)》2015 年12 月28 日。習(xí)近平同志還要求，各級政府要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職，④參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。做到積極行政。

第三，完善依法行政制度體系。一是健全依法決策機(jī)制。“在行政權(quán)力的行使中，最常用最重要的大概就是決策。各種權(quán)力的行使過程，就是由不同內(nèi)容、不同層次、大大小小的決策所組成。”⑤應(yīng)松年：《把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子》，《中國行政管理》，2014 年第6 期?！皼Q策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策行為特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)?！雹尥跚啾螅骸兑?guī)范重大行政決策：法治政府建設(shè)的重點(diǎn)》，《人民論壇》，2017 年第29 期。因此，建成法治政府就離不開法治化的決策制度和機(jī)制。對此，習(xí)近平同志進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。首先，完善重大行政決策程序制度。黨的十八屆四中全會明確提出，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。⑦參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。同時(shí)健全依法決策機(jī)制，還要注重構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。⑧參見《習(xí)近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第29 頁。其次，嚴(yán)把決策質(zhì)量關(guān)。這就需要建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。⑨參見《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第116-117、90 頁。最后，嚴(yán)格決策責(zé)任追究。這就需要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。⑩《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第37 頁?？傊?，通過明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束，進(jìn)而達(dá)到健全依法決策機(jī)制的目標(biāo)。

二是深化行政執(zhí)法體制改革。各級政府能不能依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法是依法治國的關(guān)鍵因素，?參見《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第116-117、90 頁。而執(zhí)法又是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的主要方式。因此，習(xí)近平同志指出，各級政府必須創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。?參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。要合理配置執(zhí)法力量，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。①參見《黨的十九屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019 年版，第12 頁。同時(shí)，還“要加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法有機(jī)銜接……建立健全行政糾紛解決體系，推動構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接的糾紛解決機(jī)制”②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第234、75 頁。。

三是加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。習(xí)近平同志指出，“任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第234、75 頁。，“行政機(jī)關(guān)擁有資源配置和社會管理的廣泛權(quán)力，是各種腐敗現(xiàn)象的匯合點(diǎn)。加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，對法治政府建設(shè)至關(guān)重要”④張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（下）——習(xí)近平全面依法治國的核心觀點(diǎn)》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期。。據(jù)此，習(xí)近平同志著力推動構(gòu)建了嚴(yán)密的制約和監(jiān)督制度體系。一方面，針對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，他特別強(qiáng)調(diào)，“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”⑤《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第19 頁。。另一方面，在權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系上，他指出，“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”⑥《習(xí)近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第142 頁。，“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”⑦《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第59、59-60 頁。。習(xí)近平同志還特別強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。他提出，“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督”⑧《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第59、59-60 頁。，“要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”⑨習(xí)近平：《加強(qiáng)建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。。

四是全面推進(jìn)政務(wù)公開?！叭绻f制定 《行政訴訟法》是行政法治的第一塊里程牌，那么法治政府建設(shè)的第二塊里程碑就是政務(wù)公開”⑩應(yīng)松年：《基本建成法治政府的若干重要問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016 年第4 期。，推行政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的重要法寶。習(xí)近平同志非常重視對政務(wù)公開的制度設(shè)計(jì)。第一，在政務(wù)公開的重要性與范圍上，要進(jìn)一步完善制度。他指出：“政務(wù)公開是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。要以制度安排把政務(wù)公開貫穿政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里?！?《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議強(qiáng)調(diào)：扭住全面深化改革各項(xiàng)目標(biāo)，落實(shí)主體責(zé)任擰緊責(zé)任螺絲》，《人民日報(bào)》2016 年1 月12 日。第二，在政務(wù)公開的具體內(nèi)容上，要進(jìn)一步擴(kuò)大。他強(qiáng)調(diào)，政務(wù)公開要全面推進(jìn)，就是“要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”?《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第298 頁。，“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布”①《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 頁。。第三，在政務(wù)公開的方式與效果上，要進(jìn)一步創(chuàng)新。他強(qiáng)調(diào)，“要創(chuàng)新公開方式，擴(kuò)大政務(wù)公開參與，注重公開實(shí)效，讓群眾看得懂、聽得懂、能監(jiān)督、好參與”②《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議強(qiáng)調(diào)：扭住全面深化改革各項(xiàng)目標(biāo)，落實(shí)主體責(zé)任擰緊責(zé)任螺絲》，《人民日報(bào)》2016 年1 月12 日。。第四，在政務(wù)公開的制度機(jī)制保障上，要加大平臺建設(shè)。他強(qiáng)調(diào)，要推行行政執(zhí)法公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。③參見《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 頁。

（三）將政府治理體系納入國家治理體系現(xiàn)代化和中國式現(xiàn)代化布局中考量推進(jìn)

黨的十九大報(bào)告提出了“深化依法治國實(shí)踐”法治發(fā)展的新要求，這為作為全面依法治國重點(diǎn)任務(wù)和主干工程的法治政府建設(shè)提出了深化發(fā)展的具體要求。為落實(shí)此要求，黨的十九屆三中全會提出，要通過機(jī)構(gòu)改革形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，將法治政府建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中。將法治政府建設(shè)特別是“政府治理體系”建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進(jìn)行考量和推進(jìn)，表明了政府治理體系已成為國家治理體系的具體目標(biāo)和重要內(nèi)容。提出政府治理“體系”這一概念，充分說明法治政府的治理追求已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新階段，這是一個(gè)進(jìn)一步優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力的深化發(fā)展新階段，這對于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化具有首要價(jià)值和重要意義。中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平同志圍繞全面依法治國提出了“十一個(gè)堅(jiān)持”，其中一個(gè)堅(jiān)持就是要求“在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”④參見《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報(bào)》2020 年11 月18 日。，“這是第一次明確地把法治與現(xiàn)代化有機(jī)聯(lián)系在一起”⑤莫紀(jì)宏：《論全面依法治國總體格局基本形成的重大理論與實(shí)踐意義》，《法學(xué)評論》，2023 年第1 期。。這一點(diǎn)更加證明了法治政府建設(shè)納入國家制度體系現(xiàn)代化的趨勢。

習(xí)近平同志在黨的二十大報(bào)告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。”⑥習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。由此可見，習(xí)近平同志又將法治與中國式現(xiàn)代化有機(jī)聯(lián)系在一起，突出強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持全面依法治國是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的法治保障。法治與中國式現(xiàn)代化關(guān)系，首先體現(xiàn)在法治政府與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系上。這一點(diǎn)可以從黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步重申了法治政府建設(shè)在全面依法治國的主體地位得以證明。可以說，中國式行政法治現(xiàn)代化是中國式法治現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。沒有建成法治政府，就沒有社會主義現(xiàn)代化。主體工程的崩塌，必然殃及法治中國的宏偉大廈。既然法治政府與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系如此密切，就應(yīng)在黨的二十大報(bào)告提出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷的邏輯框架下，“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”，按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》進(jìn)一步精細(xì)化建設(shè)法治政府。對此，黨的二十大報(bào)告在第七部分“堅(jiān)持全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設(shè)”①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。，提出了做實(shí)做細(xì)法治政府建設(shè)工作的具體要求。

五、習(xí)近平法治思想之法治政府理論歷史溯源的啟示

通過以大歷史、長時(shí)段的整體視野追溯習(xí)近平法治政府理論的思想淵源，在勾勒100 多年以來我們黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)行政法治宏偉圖景、全面展現(xiàn)習(xí)近平法治政府理論的思想與實(shí)踐來源的同時(shí)，分析、總結(jié)各個(gè)歷史時(shí)期依法行政的實(shí)踐、觀念、理論和思想，提煉建設(shè)和保障行政法治走向成功的規(guī)律性內(nèi)容，對于落實(shí)中國式行政法治現(xiàn)代化中的“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”部署無疑具有重要啟示。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是驅(qū)動行政法治逐步邁向現(xiàn)代化的重要力量

“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一種法治道路底下都有一種政治立場”②張文顯：《習(xí)近平法治思想的政理、法理和哲理》，《政法論壇》，2022 年第3 期。，法治與政治之間存在著必然的聯(lián)系。③參見汪習(xí)根：《法治與政治文明關(guān)系三論》，《政治與法律》，2004 年第2 期。也就是說，行政法治建設(shè)具有內(nèi)在的政治屬性，尤其是對堅(jiān)持自上而下強(qiáng)力推動法治建設(shè)型國家，更加依賴政治力量在法治建設(shè)中的作用。這種政治力量在我國就表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。對此，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年版，第20 頁。，“只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進(jìn)”⑤《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第19 頁。。一言以蔽之，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證”⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第2 頁。，也是推進(jìn)行政法治建設(shè)的根本保證。

從建設(shè)行政法治100 多年的歷史演進(jìn)來看，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是驅(qū)動行政法治不斷發(fā)展的中堅(jiān)力量，也是行政法治取得成功的根本保證。黨成立之后，就開始自覺領(lǐng)導(dǎo)對早期的行政組織予以“建章立制”；第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭初期，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機(jī)關(guān)，意識到政府應(yīng)依法行政；抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)初步形成了“有法可依，有法必依，違法必究”的行政法制建設(shè)指導(dǎo)思想；新中國成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)行政法制建設(shè)重點(diǎn)圍繞“有法可依”推進(jìn)行政立法和“有法必依”推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，并以“依法辦事”為目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)行政法制建設(shè)；改革開放以來，依法行政事業(yè)進(jìn)入了恢復(fù)和發(fā)展階段，黨領(lǐng)導(dǎo)推動行政法制建設(shè)指導(dǎo)思想從“有法可依，有法必依，依法辦事”更新為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，并在此思想指導(dǎo)下，行政法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從不斷恢復(fù)與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則，再到全面建設(shè)“法治政府工程”的快速發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央實(shí)施全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改變了之前“行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動、自我建設(shè)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式”，“轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式”，①林華：《通過依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)依法行政的制度邏輯》，《政法論壇》，2020 年第6 期。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，更是通過明確法治政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)目標(biāo)，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)，完善包括健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開等在內(nèi)的依法行政制度體系，引領(lǐng)法治政府建設(shè)從重點(diǎn)布局向統(tǒng)籌布局、系統(tǒng)集成境界邁進(jìn)。黨的十九大以后，我們黨將法治政府建設(shè)特別是政府治理體系建設(shè)，納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進(jìn)行考量和推進(jìn)。黨的二十大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”，②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。將法治政府建設(shè)納入中國式現(xiàn)代化框架下統(tǒng)籌深化推進(jìn)?？傊?，歷史事實(shí)證明，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有今天的行政法治事業(yè)。堅(jiān)持黨對依法行政的全面領(lǐng)導(dǎo)，行政法治實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指日可待。

（二）行政法治建設(shè)必須恪守守正創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)

習(xí)近平同志指出，“歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，只有傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，從我國革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐中探索適合自己的法治道路，同時(shí)借鑒國外法治有益成果，才能為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夯實(shí)法治基礎(chǔ)”③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。循此之理，習(xí)近平同志在黨的二十大報(bào)告中進(jìn)一步指出：“我們從事的是前無古人的偉大事業(yè)，守正才能不迷失方向、不犯顛覆性錯(cuò)誤，創(chuàng)新才能把握時(shí)代、引領(lǐng)時(shí)代?！雹芰?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，《求是》，2022 年第21 期。因此，在行政法治建設(shè)領(lǐng)域必須一以貫之守正創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨保持和發(fā)揚(yáng)了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)，在行政法治建設(shè)過程中注重行政法治資源的繼承與轉(zhuǎn)化，保持了行政法治建設(shè)穩(wěn)定的歷史延續(xù)性。

第一，行政法治建設(shè)指導(dǎo)思想的演變充分體現(xiàn)了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)。行政法制指導(dǎo)思想最早較為完整地出現(xiàn)在抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，在這之前行政法制的發(fā)展主要圍繞“有法可依，有法必依，違法必究”分別“單兵”發(fā)展，而且在不同歷史時(shí)期發(fā)展的重心也不一樣。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，行政法制發(fā)展的重點(diǎn)在于“有法可依”，體現(xiàn)為將因革命需要成立的、具有政權(quán)性質(zhì)組織下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)納入有法可依軌道，嘗試運(yùn)用法律思維推行黨的主張，以及將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機(jī)關(guān)。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，行政法制發(fā)展的重點(diǎn)依然在于“有法可依”，與前一時(shí)期不同的是，這一時(shí)期“有法可依”的重要變化在于“行政法制統(tǒng)一化”趨勢出現(xiàn)。經(jīng)過這兩個(gè)時(shí)期的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)積累，抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時(shí)期才將“有法可依，有法必依，違法必究”予以初步整合，形成了相對系統(tǒng)化的行政法制建設(shè)指導(dǎo)思想。新中國成立之后，行政法制建設(shè)的指導(dǎo)思想從最初的“有法可依，有法必依，違法必究”更新發(fā)展為“有法可依，有法必依，依法辦事”，足見歷史繼承和延續(xù)的痕跡。進(jìn)入改革開放新時(shí)期，“有法可依，有法必依，依法辦事”進(jìn)一步更新、發(fā)展為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的“十六字”方針。在此方針的指導(dǎo)下，行政法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從不斷恢復(fù)與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則再到全面建設(shè)“法治政府工程”的發(fā)展。黨的十八大以后，隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，充分吸收舊“十六字”方針的基礎(chǔ)上，將“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為行政法治建設(shè)最新指導(dǎo)思想。

第二，法治政府建設(shè)的演變充分體現(xiàn)了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)。早在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，《陜甘寧邊區(qū)精兵簡政綱領(lǐng)（草案）》就已提出，政府要“養(yǎng)成法治，厲行民治。法令不輕頒布，一經(jīng)頒布，必嚴(yán)格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘記”①《延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編·陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第六輯），西安：陜西人民出版社，2014 年版，第331 頁。。除此之外，林伯渠、高自立關(guān)于在新區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政權(quán)問題給王維舟、朱開銓的復(fù)信中也指出，“因?yàn)槊裰髡欠ㄖ频恼顚τ谡蛘ぷ魅藛T，是規(guī)定政府的權(quán)力和義務(wù)。對于人民的合法權(quán)利，政府有保護(hù)的義務(wù)”②《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一—一九四九）》（第十七冊），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年版，第328 頁。。其實(shí)，這里已經(jīng)出現(xiàn)了“法制政府”的影子。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期以后，董必武在華北人民政府成立大會上就明確指出，“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法……正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式”③《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。，“凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事；尤其一切司法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該嚴(yán)格地遵守，不許有任何違反?！覀兎磳σ磺须S便不按規(guī)定辦事的違法行為。今后對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責(zé)任”④《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。。董必武所主張的正規(guī)、講形式、對人民負(fù)責(zé)的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，做到依法辦事。這其實(shí)就是“法制政府”的基本要求。雖然“法制政府”和“法治政府”區(qū)別較大，但前者對后者的積極意義是顯而易見的。在經(jīng)過新中國成立后的行政法制初創(chuàng)和改革開放之后行政法治的恢復(fù)與發(fā)展，我們對法治政府的概念越來越清晰和明確。2004 年，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”依法行政的六項(xiàng)基本要求，這構(gòu)成了新時(shí)代法治政府“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的重要來源。不僅如此，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》對法治政府的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了新的調(diào)整和優(yōu)化，將“廉潔高效”改為“智能高效”，把“守法誠信”改成“廉潔誠信”，另外加入“人民滿意”，形成了全新的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，新民主主義革命以及社會主義革命和建設(shè)時(shí)期的依法行政實(shí)踐，為中國式行政法治現(xiàn)代化設(shè)定了獨(dú)具特色的精神氣質(zhì)，這是歷史傳承和守正創(chuàng)新的結(jié)果。

（三）控制和規(guī)范行政權(quán)始終是建設(shè)法治國家的主干工程

學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)擁有必要但危險(xiǎn)的權(quán)力，⑤David S.Rubenstein,Relative Checks:Towards Optimal Control of Administrative Power,51WM.&MARYL.REV.,(2010),pp.2169-2173.這種權(quán)力是所有權(quán)力中最為專橫武斷的權(quán)力。⑥Carol Harlow &Richard Rawlings,Law and Administration,Cambridge:Cambridge University Press,1988,pp.11-13.歷史證明，權(quán)力本身都具有腐蝕性、侵略性和擴(kuò)張性。⑦參見苗連營：《對行政權(quán)的法律控制》，《法學(xué)家》，1999 年第5 期。因而，習(xí)近平同志指出，“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”⑧《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015 年版，第37-38 頁。。因此，用法治約束和控制行政權(quán)的“手腳”，自然是古今中外建設(shè)法治國家的主要任務(wù)。這一點(diǎn)也是習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“法治政府是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主干工程”的法理基礎(chǔ)。

從對習(xí)近平法治政府理論歷史淵源的考察來看，限制和規(guī)范行政權(quán)一直是中國法治建設(shè)中的一條主線和主要內(nèi)容。從黨成立不久自覺產(chǎn)生的“政府應(yīng)依法行政”的樸素認(rèn)識到“行政法制統(tǒng)一化”制度實(shí)踐，特別是改革開放以來依法行政事業(yè)進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展階段，通過對具體行政法律制度恢復(fù)、建設(shè)和發(fā)展，由依政策、命令行政轉(zhuǎn)向依法律行政，確立了依法行政原則，在思想認(rèn)識上實(shí)現(xiàn)了行政法律工具主義向以行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟(jì)主義的轉(zhuǎn)變，對行政權(quán)的控制和規(guī)范程度逐漸加大。這個(gè)時(shí)期全面實(shí)施的“法治政府工程”，其實(shí)就是圍繞規(guī)范行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利而展開的。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持在守正創(chuàng)新的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，控制和規(guī)范政府權(quán)力，并將依法行政的突破口選定在“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”上，切實(shí)解決執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問題。為了進(jìn)一步控制和規(guī)范政府權(quán)力，一方面，明確法治政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)目標(biāo)，回答應(yīng)建設(shè)一個(gè)什么樣的法治政府和判斷法治政府的六條實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，為法治政府建設(shè)提供總的遵循；另一方面，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)，同時(shí)不斷完善依法行政制度體系，并特別將“政府治理體系”建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進(jìn)行考量和推進(jìn)。黨的二十大更是將依法行政納入中國式現(xiàn)代化的框架下統(tǒng)籌部署，其主線仍是圍繞控制和規(guī)范行政權(quán)?？傊徊啃姓ㄖ谓ㄔO(shè)史，就是一部限制和規(guī)范行政權(quán)的歷史。歷史規(guī)律明晰表明，控制和規(guī)范行政權(quán)應(yīng)成為全面依法治國，建設(shè)法治中國的主干工程。

（四）圍繞增進(jìn)人民福祉扎實(shí)推進(jìn)依法行政

一般而言，人民福祉“包括像福利、幸福、自我實(shí)現(xiàn)、免于饑荒和疾病的自由以及基本需求得到滿足”①[美]布萊恩·巴里：《全球視野中的人道和正義》，徐向東編：《全球正義》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2011 年版，第84 頁。。習(xí)近平同志將人民福祉具體化為三個(gè)層次，第一個(gè)層次就是人民應(yīng)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年版，第23 頁。，第二層次就是人民應(yīng)實(shí)現(xiàn)美好的生活，第三層次就是人民實(shí)現(xiàn)共同富裕。③參見胡玉鴻：《依靠法治滿足人民對美好生活的要求研究》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2021 年第2 期?？v觀行政法治100 多年發(fā)展歷史脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)行政法治的建設(shè)與人民對美好生活的向往與追求互為表里。也就是說，行政法治的建設(shè)在于助力不同歷史時(shí)期人民過上美好生活的行政權(quán)順利實(shí)施，這一點(diǎn)可以從行政法治建設(shè)的歷史予以驗(yàn)證。

從行政法治建設(shè)的歷史上觀察，黨自成立后就領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)群眾開展了反對軍閥官僚統(tǒng)治的斗爭。為了爭取革命順利推進(jìn)，行政法制建設(shè)的最初使命就是服務(wù)革命需要，而革命需要又和人民對美好生活的向往緊密相連。因此，在黨成立早期，就將為了推進(jìn)革命事業(yè)而建立的行政機(jī)構(gòu)納入有法可依的軌道，并要求政府應(yīng)依法行政，不能違反民意通過的規(guī)定。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，為了順利推進(jìn)革命事業(yè)，行政法制建設(shè)圍繞規(guī)范轄境政府與人民的關(guān)系，不斷加強(qiáng)行政立法，探索推進(jìn)行政法制統(tǒng)一化，更好創(chuàng)造人民過上美好生活的條件。抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，行政立法數(shù)量劇增，行政執(zhí)法力度也有所加強(qiáng)，違法責(zé)任開始被強(qiáng)調(diào)。董必武所講的正規(guī)、講形式，對人民負(fù)責(zé)的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，必須做到依法辦事。依法辦事正是通過對違法行政的控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民合法權(quán)益的目標(biāo)。新中國成立后，我國按照當(dāng)時(shí)中心任務(wù)和人民急需解決的問題制定了一系列重要行政組織和管理法規(guī)，努力補(bǔ)齊行政立法短板。改革開放后，通過對具體行政法律制度恢復(fù)和建設(shè)，尤其是通過大量立法督促政府從依政策、命令行政轉(zhuǎn)向依法律行政，在強(qiáng)調(diào)行政管理法治化的同時(shí)，更加關(guān)注對公民權(quán)利的保障。第一部《行政訴訟法》的出臺以及依法行政原則的確立和法治政府工程的實(shí)施，都是圍繞增進(jìn)人民福祉展開。進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第2 頁。。反映到行政法治建設(shè)上，就是要求深入依法行政，加快法治政府建設(shè)?！敖ㄔO(shè)法治政府的根本目的是造福人民、保護(hù)人民?！雹谠锖辏骸秺^力建設(shè)法治政府》，《中國法學(xué)》，2017 年第6 期。這種“以人民為中心”的行政法治建設(shè)價(jià)值定位，首先體現(xiàn)在習(xí)近平同志將推進(jìn)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的“先手棋”上，以此解決執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問題。同時(shí)，明確法治政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)目標(biāo)，提出要建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，這在實(shí)踐上就表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持“以人民為中心”的法治理念，圍繞將政府活動全面納入法治軌道，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的一系列組合性措施，包括將依法全面履行政府職能作為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)，完善依法行政制度體系，最終實(shí)現(xiàn)將政府治理體系建設(shè)納入國家制度體系現(xiàn)代化和中國式現(xiàn)代化總體布局中。黨的二十大報(bào)告作出“全面依法治國總體格局基本形成”的判斷，這意味著要素齊備、結(jié)構(gòu)完整和運(yùn)行有序的法治政府格局已經(jīng)出現(xiàn)，法治政府基本格局的形成，說明法治政府建設(shè)的各項(xiàng)工作必須要做實(shí)做細(xì)，進(jìn)一步解決影響人民福祉的“最后一公里”問題?？傊?，一部行政法治建設(shè)史，就是一部行政法治增進(jìn)人民福祉的歷史。

由上觀之，習(xí)近平法治思想之法治政府理論并不是憑空產(chǎn)生的，而是與生俱來就深深地扎根于100 多年行政法治建設(shè)歷史土壤中。行政法治建設(shè)之所以保持了行政法治資源的傳承和發(fā)展的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨遵循大歷史觀，恪守守正創(chuàng)新科學(xué)方法。由此塑造了習(xí)近平法治政府理論營養(yǎng)源于黨在各個(gè)時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)依法行政的實(shí)踐、觀念、理論和思想，在整體規(guī)律上體現(xiàn)為賡續(xù)革命根據(jù)地時(shí)期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設(shè)時(shí)期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。通過對習(xí)近平法治政府理論大歷史、長時(shí)段的追溯，清晰展現(xiàn)了習(xí)近平法治政府理論的淵源，勾勒了依法行政，推進(jìn)行政法治建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。由此形成并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的規(guī)律性內(nèi)容，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是我國當(dāng)前以及未來扎實(shí)推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)中國式行政法治現(xiàn)代化的根本遵循。