石秀華 吳瓊

摘? ?要：公眾參與是農村人居環(huán)境治理建設的重要一環(huán)，也是順應時代發(fā)展、實現(xiàn)人居環(huán)境治理目標的必由之路。通過對山東省J市農村人居環(huán)境治理中的公眾參與進行調查和研究表明，J市在公眾參與方面依然存在著被動參與、事后參與[1]以及無序參與[2]三種狀態(tài)，并存在著公眾參與能力弱、法律責任不明確、激勵機制不健全三方面的現(xiàn)實困境。因此，為提高環(huán)境治理進程中公眾參與的積極性，推進治理成效顯著提升，可以通過科學界定主體職責，落實多元主體協(xié)同治理、完善法律保障機制、建立環(huán)境激勵機制等三方面的措施提高公眾參與度，充分發(fā)揮公眾在農村人居環(huán)境治理中的主體地位，以期實現(xiàn)多元主體協(xié)同參與和制度約束下的農村人居環(huán)境治理新模式。

關鍵詞：公眾參與；農村人居環(huán)境；環(huán)境治理；現(xiàn)實困境

中圖分類號：D421.7；F318? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）16-0020-03

一、公眾參與農村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀

隨著信息技術的不斷發(fā)展和經濟水平的不斷提高，在J市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人居環(huán)境治理過程中，公眾參與環(huán)境治理的意愿愈發(fā)強烈。但少部分地區(qū)依然存在著旁觀式的低度參與，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）被動參與

在長期的政策約束以及“自掃門前雪”的思維局限下，村民通常認為公共問題應由政府參與和解決，久而久之便形成了對政府的路徑依賴。另外，村民作為理性經濟人，在環(huán)境污染程度沒有嚴重影響到自身生命財產安全以及日常生活的情況下，并不會主動參與政府的治理進程，從而大大降低了公眾參與環(huán)境治理的融入性。以山東省J市的農村人居環(huán)境治理模式為例。在環(huán)境治理政策的執(zhí)行過程中，參與主體主要是政府部門、村級組織以及黨員干部，普通群眾的參與程度很低，除公眾的參與意識不足這一主觀因素之外，參與渠道不暢通、參與形式缺乏系統(tǒng)性和多樣性、治理信息無法及時傳達和反饋等客觀因素也阻礙了公眾的參與意愿，以至于總體呈現(xiàn)被動參與或是消極接受的狀態(tài)。

（二）事后參與

上文提到，在環(huán)境污染程度沒有危及自己切身利益的情況下，公眾往往對參與事項無動于衷；而一旦損害到自己的切身利益，公眾就會通過信訪、舉報、市長熱線或者新聞媒體等途徑來維護自己的合法權益。這種事后參與往往是一種消極的、被動的、補救性的參與，在環(huán)境治理過程中呈現(xiàn)夸大的或者虛假的正向反饋。而在政策執(zhí)行之后才揭露政策的弊端，滯后性地反饋，不僅不利于環(huán)境治理政策的正確執(zhí)行和對治理成效的真實評價，而且往往會造成難以補救的局面。因此，公眾參與應貫穿環(huán)境治理的全過程，并時刻保持精準反饋和監(jiān)督，切實增強環(huán)境治理成效。

（三）無序參與

近年來，隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強、維權意識的不斷提升，環(huán)境信訪、環(huán)境糾紛、環(huán)境投訴等群體性事件頻發(fā)，使得公眾與企業(yè)、公眾與政府之間的對抗成為人們關注的焦點。2021年，J市全年共查處環(huán)境違法案件1694件，居全省第二。其中以企業(yè)逃避監(jiān)管責任問題最為突出，企業(yè)不加節(jié)制的污染引起了群眾的嚴重不滿，從而很容易導致環(huán)境群體性事件。所謂環(huán)境群體性事件，是指當公眾個人或集體的利益受到威脅時，會首先以和平方式與政府、相關企業(yè)進行溝通，希望事情得到圓滿解決，但得到的往往是長時間的扯皮、抗爭無果、公眾的呼聲被漠視，因此只能通過公開抗議、圍堵政府等過激行為來維護自己的合法權益，以至于形成群體事件。群體性事件并不是暴風驟雨般的突發(fā)事件，而是經過了幾個月甚至幾年的積累，維權形式從初期的游行逐漸發(fā)展為后期的激烈抗爭，不但容易影響社會秩序，而且會導致政府公信力受損。因此，政府必須在初期階段就穩(wěn)定好民眾的情緒，切實維護公眾的合法權益，并擴大調查范圍、還原事情真相，以求最大限度滿足公眾的合理訴求。

二、公眾參與農村人居環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

（一）參與能力弱

隨著經濟發(fā)展和城市化進程的不斷加快，農村人居環(huán)境治理工作迫在眉睫。然而，作為農村人居環(huán)境治理主體的村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和環(huán)保組織，在參與治理的過程中都面臨著各自的困境。就村民個人而言，部分農村還存在著垃圾隨意傾倒、污水肆意橫流的臟亂差現(xiàn)象，村民普遍沒有意識到自己就是環(huán)境污染的直接制造者，對環(huán)境治理問題往往持有旁觀式看戲式的態(tài)度[3]。不僅如此，由于傳統(tǒng)的環(huán)境保護政策大多強調政府的主導責任而忽視了村民的有效參與，因此在經過長時間的被忽視和被動參與后，村民自動放棄了自己的參與和監(jiān)管權利，轉而走向負面的沉默性對抗與應付性參與，使環(huán)境治理無法達到預期效果。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，環(huán)境污染的負外部性決定了企業(yè)作為環(huán)境污染的源頭制造者和環(huán)境治理的主體之一，必然要承擔一定的社會責任。然而，承擔環(huán)保責任不僅要求企業(yè)主動參與并積極投資政府的環(huán)?；顒?，還要求相關企業(yè)通過創(chuàng)新生產工藝、改進生產流程、改善生產技術等方式降低污染排放量，這些方式不僅短時間內無法達到預期效果，還需要耗費大量的物力、財力，從而大幅增加企業(yè)的經濟成本。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為理性經濟人，在權衡利弊后往往試圖通過掩蓋污染行徑以及消極參與的方式逃避環(huán)保責任。就環(huán)保組織而言，J市環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會于2015年正式注冊登記；2020年5月J市生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會成立。相關環(huán)保企業(yè)自成立運作以來收到了良好的社會效果，但其內部發(fā)展過程依然存在一些困難。具體到農村地區(qū)，受城鄉(xiāng)二元結構的影響，農村的青壯年大多選擇外出務工甚至直接在城市買房定居，由于缺少參與主體和年輕血液，環(huán)保組織的向心力和凝聚力正在逐漸減退。另外，環(huán)保組織的資金主要來源于企業(yè)捐贈和上級政府撥款，捐贈資金的穩(wěn)定性、長效性不足使得村級環(huán)保組織往往過分依賴上級政府撥款，本村的基礎建設工作受到財政制約難以得到有效落實，這些都將影響環(huán)保組織參與環(huán)境治理的成效[4]。

（二）法律責任不明確

法律制度的完善是各個主體參與環(huán)境治理的最有力保障。我國關于環(huán)境治理的法律條文多但缺少普遍適用的法律規(guī)范，因此要求各個地區(qū)的立法者要根據(jù)本地面臨的現(xiàn)實矛盾和突出問題進行符合當?shù)貙嶋H的立法表達。同時，在立法過程中，要充分考慮當?shù)氐淖匀毁Y源、民風民俗、文化傳承等各種要素，并就現(xiàn)存的突出問題給予針對性的回應和解決。但是，應環(huán)境保護的整體性要求和地方政府對于事權、財權等方面的制約，地方立法在實際的制定、執(zhí)行和落實層面依然存在一定的困難。從J市在人居環(huán)境治理政策的立法類型可以看出，關于環(huán)境治理的執(zhí)行性立法較多而創(chuàng)制性立法較少；就立法內容來看，基本與山東省域的人居環(huán)境治理政策無異，很少帶有J市特有的地方特色，法律責任也沒有經過明確、具體和細化。

（三）激勵機制不健全

J市在2022年5月1日起施行的《農村人居環(huán)境治理條例》中強調，“任何單位和個人都有義務保護農村人居環(huán)境”“任何單位和個人都有權對破壞農村人居環(huán)境的行為進行勸阻或舉報”“鼓勵社會資本參與農村人居環(huán)境治理項目的建設、運營和維護”“村民委員會通過制定村規(guī)民約建立激勵機制，引導村民積極參加”等，一系列規(guī)定說明J市在制定人居環(huán)境治理政策的過程中已經意識到了公眾參與的重要地位和作用，但在激勵目標、考核指標、獎懲標準、激勵方式等方面依然沒有明確的規(guī)定。就村民激勵政策而言，村規(guī)民約雖然是通過村民會議自主制定的，但普通村民在制定村規(guī)民約時很少主動發(fā)言而往往是被動贊成，且村規(guī)民約中的激勵措施大都是榮譽稱號、張貼紅榜等精神方面的激勵，物質激勵相對匱乏，很難提高村民參與積極性，因此難免存在被動接受政府治理成果的“搭便車”[5]現(xiàn)象。

三、促進公眾參與農村人居環(huán)境治理的對策

（一）科學界定主體職責，落實多元主體協(xié)同治理

村民是農村人居環(huán)境治理的主力軍，他們生在農村、長在農村，是最關心農村發(fā)展的人，對農村建設也有自己的見解和主張。因此，要調動廣大村民廣泛和積極參與，就要傾聽他們的意見和建議，從而實現(xiàn)農村經濟與環(huán)境和諧發(fā)展的良性循環(huán)。然而，隨著城市化進程的不斷加快，農村的青壯年勞動力大都外出務工，留在村子里的多為中老年女性以及無法進行體力勞動的中老年男性。因此，為了提高人居環(huán)境治理成效，首先，地方政府要充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡資源，結合本地實際，有針對性地進行環(huán)境治理培訓，將環(huán)境治理的相關法律法規(guī)和政策建議以網(wǎng)絡培訓的方式傳達給村民，以提高村民的參與意識和參與能力[6]，滿足村民的個性化需求；其次，政府部門要向村民宣傳并推行本土化的綠色生產方式，引導農業(yè)向綠色生態(tài)轉型，從源頭杜絕污染問題的產生；最后，要加強公眾對環(huán)境治理全過程的反饋和監(jiān)督，通過定期召開環(huán)境信息發(fā)布會、公布市長熱線、生態(tài)環(huán)境部部長信箱等方式，保證環(huán)境治理過程的公開性和透明性，密切政府與公眾之間的聯(lián)系與溝通，通過及時反饋減少事后參與無法挽救的損失以及群體性事件的發(fā)生，促進環(huán)境治理的綠色低碳和高效發(fā)展，促進社會的和諧和穩(wěn)定。

就企業(yè)而言，由于農村地區(qū)的占地面積多、廉價勞動力資源豐富等原因，大部分高污染企業(yè)相繼轉移到農村地區(qū)。此外，一些本地企業(yè)或是家族式小企業(yè)由于環(huán)保意識不強、生產技術落后以及粗放式的管理模式等原因也對當?shù)丨h(huán)境造成了嚴重的影響[7]。因此，政府部門要采取有效措施發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主體力量，推動農村人居環(huán)境的改善和提高。一方面，要加強企業(yè)的規(guī)范管理和監(jiān)督，取締污染問題比較嚴重的生產工藝和流程，規(guī)范廢棄污染物的處理和污染氣體的排放，引導企業(yè)改變“先污染后治理”的錯誤思想，增強綠色生態(tài)意識；另一方面，要加強環(huán)境監(jiān)督的執(zhí)法力度，對于那些積極投身環(huán)保事業(yè)、主動改進生產技術的企業(yè)可適當簡化監(jiān)管流程，而對于那些不合規(guī)合法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加大處罰力度，避免企業(yè)以心存僥幸和頂風作案的消極態(tài)度逃避環(huán)保責任，為企業(yè)營造一個公平公正的市場環(huán)境。

作為專業(yè)從事環(huán)保活動的組織，民間環(huán)保組織無論在環(huán)保知識、環(huán)保經驗、環(huán)保技術亦或是政策支持方面都有著其他主體不可比擬的專業(yè)性，因此，針對目前環(huán)保組織數(shù)量少、籌資難等問題，地方政府要制定相關政策鼓勵環(huán)保組織的成立和發(fā)展，并通過減免稅收、增加財政撥款等相關政策降低環(huán)保組織的注冊門檻，促進公眾參與環(huán)境治理的規(guī)范化和制度化。另外，在內部建設方面，針對環(huán)保組織存在的人才缺乏等問題，要引進大量高學歷、有能力的高質量人才，同時要對其進行專業(yè)化的技能培訓，使得該組織在引入新鮮血液后能提高團隊的戰(zhàn)斗力和凝聚力，加強新時代民間環(huán)保組織的人才隊伍建設。此外，環(huán)保組織還要加強與高校和研究所的聯(lián)系，擴大自身影響力。在與高校聯(lián)系的過程中，環(huán)保組織可以為在校大學生提供實習崗位，這不僅可以改變組織內部人才匱乏、人手不足的現(xiàn)狀，還可以給實習學生提供一份實習經驗，從而為以后的職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)發(fā)展添磚加瓦；而在和研究所的密切聯(lián)系中，可以結合時代發(fā)展，尋求專家們的前瞻性指導，進而在結合現(xiàn)代技術以及社會資源的基礎上，大力推進農業(yè)綠色發(fā)展，在相互交往過程中提高該組織在人居環(huán)境治理方面的影響力。

（二）完善法律保障機制

法律制度的規(guī)范和完善是公眾參與環(huán)境治理的保障和前提。首先，在環(huán)保立法以及相關政策的制定過程中要積極引導公眾參與，將公眾的合理意愿落實到法律條文之中，并在法律中繼續(xù)明確保護環(huán)境是公民的基本權利和法定義務，以法律強制力促進公眾參與到環(huán)境治理的行動中來。其次，在上位法的基礎上，要保證地方立法既能符合當?shù)貙嶋H又能體現(xiàn)地方特色，在把握國家大局方針的同時加大地方立法的創(chuàng)新性，細化主體的法律責任、權利義務、相關標準和范圍，通過立法的形式對當?shù)丨h(huán)境的突出問題進行闡釋和回應，促進地方經濟與環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展。最后，在立法前要對村莊的地理環(huán)境、人口密度、村莊的歷史文化等進行充分的調研，進而分析地方立法的必要性和可行性，注重立法的精細化、具象化以提升地方立法的適用性和可操作性，促進環(huán)境的精細化整治[8]。

（三）建立環(huán)境激勵機制

激勵機制可以提高公眾參與環(huán)境治理的積極性。本地企業(yè)及環(huán)保組織的激勵機制通常來自于法律制度的明文規(guī)定，而村民的激勵機制則在村民會議的村規(guī)民約中產生。結合典型地區(qū)的優(yōu)秀經驗，對村民的激勵可以通過制度激勵、精神激勵以及物質激勵三種方式協(xié)同推進農村地區(qū)環(huán)境治理成效的改善和提高。作為典型代表的“綠色賬戶”模式來自于上海市的成功經驗。2013年，上海市在踐行垃圾分類的過程中首先提出了“綠色賬戶”的概念。綠色賬戶，也就是所謂的積分制，是以全體村民為積分對象并以家庭為單位設立“綠色賬戶”，由各村黨組織負責制定積分的項目、指標以及考核標準，定期公示家庭積分并展開評比活動，保證評比結果的公開性和透明性，并給予積分最高的家庭榮譽稱號以及一定的物質獎勵，這一舉措能夠很好帶動村民參與人居環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設。

四、結束語

農村人居環(huán)境治理是一項基礎性、復雜性、長期性的系統(tǒng)工程，其治理效能關系到農村經濟和自然的和諧與可持續(xù)發(fā)展。本文針對J市農村人居環(huán)境治理工作中的公眾參與困境，在借鑒上海市及其他典型城市的成功經驗的基礎上，從主體、機制、法律三方面提出了相應的解決對策，從而促進J市農村人居環(huán)境治理工作的有序開展，為我國農村地區(qū)人居環(huán)境治理的未來發(fā)展提供參考和借鑒。

參考文獻：

[1]? ?楊鳳華，蔡佳雯.公眾參與農村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題及對策研究：以江蘇省為例[J].經營與管理，2022（4）：121-126.

[2]? ?趙素琴.公眾參與農村環(huán)境治理存在的問題及途徑[J].農業(yè)經濟，2020（7）：40-42.

[3]? ?霍雅芬.鄉(xiāng)村振興背景下農村環(huán)境治理中公眾參與問題研究[J].市場論壇，2019（4）：37-39，42.

[4]? ?李建坤.加強農村生態(tài)環(huán)境綜合性高效治理的路徑研究[J].山西農經，2021（24）：132-134.

[5]? ?周曉麗.論社會公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的問題與對策[J].中國行政管理，2019（12）：148-150.

[6]? ?李崇源.農村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與度研究[J].鄉(xiāng)村科技，2018（5）：95-96.

[7]? ?趙東.對于農村地區(qū)土小企業(yè)環(huán)保問題的思考[J].產業(yè)創(chuàng)新研究，2020（8）：91-92.

[8]? ?李蕊.鄉(xiāng)村振興地方立法的邏輯進路[J].地方立法研究，2022，7（1）：1-11.

[責任編輯? ?柯? ?黎]