石曉晴，袁建平，張瑞嘉，2，張鴻星

（1.水利部水資源管理中心，100038，北京；2.水利部黃河水利委員會黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州）

實(shí)施江河流域水量分配和統(tǒng)一調(diào)度，是《中華人民共和國水法》《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》確立的重要水資源管理制度，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、合理配置和有效保護(hù)水資源的關(guān)鍵措施。2011 年水利部啟動跨省江河流域水量分配工作，計劃完成95條跨省江河流域水量分配，至2023年2月已批復(fù)完成80條?？缡〗恿饔蛩糠峙浞桨傅呐鷱?fù)為保障生態(tài)需水、控制江河水資源開發(fā)利用強(qiáng)度、明確各區(qū)域可用水量奠定了重要基礎(chǔ)。本文重點(diǎn)圍繞已批復(fù)完成跨省江河流域水量分配的80條重點(diǎn)河流進(jìn)行分析，系統(tǒng)了解已批復(fù)跨省江河流域水量分配方案落實(shí)工作進(jìn)展和成效，為進(jìn)一步推動水量分配相關(guān)工作落實(shí)、加強(qiáng)水資源調(diào)度、強(qiáng)化水資源剛性約束作用提供參考。

一、跨省江河水量分配工作進(jìn)展

1.水量分配方案批復(fù)加快推進(jìn)

水利部計劃開展95 條跨省江河流域水量分配工作，其中長江流域23 條，黃河流域11 條，淮河流域15條，海河流域12 條，珠江流域12 條，松遼流域18 條，太湖流域4條。

截至2023年2月，已批復(fù)完成80條跨省江河流域水量分配方案，占計劃開展江河的84%，珠江流域、松遼流域、太湖流域計劃開展的跨省江河水量分配方案已全部獲批。特別是2019年以來，流域管理機(jī)構(gòu)和省級水行政主管部門不斷加大溝通協(xié)調(diào)力度，加快推進(jìn)方案批復(fù)工作，批復(fù)河流數(shù)量逐年增加，其中2020年9條，2021年11條，2022年14條。

2.水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃有序編制印發(fā)

各流域根據(jù)實(shí)際管理需要積極制定印發(fā)水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃。截至2023年2月，80條重點(diǎn)河流中，有57條河流編制了水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃，51條河流水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃已印發(fā)。23條河流尚未編制印發(fā)方案或計劃，主要原因是有16 條為2022 年和2023 年新批復(fù)河流，另外部分河流暫無需編制，如赤水河開發(fā)利用程度較低，且流域內(nèi)無控制性水利工程。水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃編制印發(fā)情況見表1。

表1 80 條重點(diǎn)河流水量分配方案落實(shí)情況（截至2023年2月）

3.主要控制斷面測站建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

《水利部關(guān)于做好跨省江河流域水量調(diào)度管理工作的意見》要求嚴(yán)格江河主要斷面下泄水量和取水計量監(jiān)管，建設(shè)跨省江河流域主要斷面水文監(jiān)測設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計，80 條重點(diǎn)河流377 個控制斷面中有291 個斷面已建測站，約占77%，其中黃河流域、海河流域和珠江流域所有河流斷面已全部建設(shè)測站。長江流域的沱江、牛欄江、澧水、資水、饒河、滁河，淮河流域的淮河、沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河、包澮河、奎濉河、新汴河、池河，松遼流域的松花江，太湖流域的太湖、新安江全部斷面均已建設(shè)測站。建設(shè)測站比例從2019 年的58%增加至2022 年的77%，呈逐年增加趨勢（見圖1）。

圖1 2019—2022年80 條重點(diǎn)河流控制斷面測站建設(shè)情況

80條重點(diǎn)為河流已建測站中有77個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自流域水文部門，約占26.4%；201個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水文部門，約占69.1%；13個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自工程管理單位，約占4.5%（見圖2）。

圖2 80 條重點(diǎn)河流斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來源

部分?jǐn)嗝嫖唇y站的主要原因一方面是部分河流斷面地處偏遠(yuǎn)，處于無人區(qū)或?yàn)?zāi)害多發(fā)區(qū)，目前尚不具備建站條件，另一方面是部分測站為新列入或計劃列入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

4.水量分配監(jiān)管工作體系逐步建立

在國家層面，一是近年全國水利工作會議均對跨省江河水量分配工作作出重點(diǎn)安排部署，其中2023年提出基本完成全國跨省重要江河流域水量分配的目標(biāo)；二是逐年將跨省江河水量分配納入水資源管理年度工作計劃，并督促各流域和省份明確目標(biāo)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、加快進(jìn)度；三是最嚴(yán)格水資源管理制度考核明確要求從2021 年起將跨省江河流域水量分配方案實(shí)施情況納入對各省（自治區(qū)、直轄市）的考核事項，將已印發(fā)年度調(diào)度計劃且具備監(jiān)測條件的河流納入考核，極大推進(jìn)了水量分配工作的落實(shí)。

在流域?qū)用妫皇橇饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)組織各單位分工協(xié)作、各司其職，基本形成由水資源管理局或水資源處牽頭，委水文局、信息中心、研究院、設(shè)計院等單位協(xié)作開展的工作架構(gòu)；二是流域和省（自治區(qū)、直轄市）形成分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合、共同推進(jìn)方案落實(shí)的工作體系，在方案制定、來水預(yù)測、斷面監(jiān)測和信息傳輸、監(jiān)督檢查等方面開展了大量工作。

在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）層面，一是不斷提升斷面監(jiān)測能力，加快推進(jìn)水量分配方案市縣指標(biāo)分解細(xì)化；二是加強(qiáng)取用水精細(xì)化管理，積極協(xié)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)通過調(diào)研、會商等方式強(qiáng)化重點(diǎn)問題整改和督辦，推動水量分配方案落地見效。

5.水資源調(diào)度工作不斷強(qiáng)化

一是工作制度逐步健全。近年水利部出臺《關(guān)于做好跨省江河流域水量調(diào)度管理工作的意見》等政策文件，對水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃制定、江河取水管理等提出了明確要求，不斷規(guī)范跨省江河流域水量分配工作。

二是調(diào)度工作科學(xué)化、規(guī)范化水平明顯提升。各流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《水資源調(diào)度管理辦法》等制度，持續(xù)擴(kuò)大水量調(diào)度范圍，逐步將生態(tài)用水調(diào)度納入年度水量調(diào)度計劃，并加快推進(jìn)水資源統(tǒng)一調(diào)度；建立健全調(diào)度方案預(yù)案體系，強(qiáng)化調(diào)度協(xié)商協(xié)作；會同相關(guān)省份著力提升水量調(diào)度管理信息化水平，實(shí)現(xiàn)調(diào)度和監(jiān)管規(guī)范化管理，建立監(jiān)控、預(yù)警和信息報送機(jī)制。

三是調(diào)度工作成效日益顯現(xiàn)。2022年，黃河已實(shí)現(xiàn)連續(xù)23年不斷流，黑河?xùn)|居延海實(shí)現(xiàn)連續(xù)18年不干涸，西遼河干流實(shí)現(xiàn)92 km脈沖式通水，京杭大運(yùn)河實(shí)現(xiàn)百年來首次全線水流貫通，永定河沿線10 km 范圍內(nèi)地下水水位與2019 年開展生態(tài)補(bǔ)水前對比平均回升近6 m。

二、跨省江河水量分配工作存在的主要問題

1.全面完成跨省江河水量分配任務(wù)難度依然較大

目前尚未完成水量分配工作的跨省江河有15條，包括海河流域10條、長江流域2條、黃河流域2條、淮河流域1條。上述河流大多位于水資源開發(fā)利用程度高、水資源緊缺、現(xiàn)狀無替代水源的地區(qū)，在推動水量分配工作過程中需要大量部門和行政協(xié)調(diào)工作，在短期內(nèi)平衡好各方利益并形成原則性一致意見難度較大。

2.對跨省江河水量分配落實(shí)工作的指導(dǎo)亟須加強(qiáng)

跨省江河水量分配工作總體進(jìn)入最后攻堅階段，大多數(shù)河流方案已批復(fù)，方案的落實(shí)和監(jiān)管逐步成為工作重點(diǎn)，目前尚缺乏進(jìn)一步細(xì)化的工作和技術(shù)層面的指導(dǎo)。如在政策層面，明確管理要求、細(xì)化分工、落實(shí)責(zé)任，推動建立規(guī)范化工作落實(shí)體系和監(jiān)管評價體系亟須加強(qiáng)指導(dǎo)。在技術(shù)層面，尚缺少技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，如在編制水資源調(diào)度計劃時，主要依據(jù)預(yù)測來水確定調(diào)度年相關(guān)指標(biāo)，而預(yù)測來水不確定性大，在調(diào)度過程中動態(tài)合理修正相應(yīng)指標(biāo)仍存在技術(shù)難度。

3.與水量分配要求相匹配的取用水統(tǒng)計體系尚不健全

部分重要取水口監(jiān)測計量能力尚不能滿足水量分配和取用水動態(tài)監(jiān)管工作的要求，如農(nóng)業(yè)用水計量難度大、覆蓋率低、智能化不足，取水量信息不能及時上傳至流域水資源信息管理系統(tǒng)平臺；規(guī)模以上取水口尚未實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測全覆蓋；監(jiān)測數(shù)據(jù)存在到報率不足、點(diǎn)證關(guān)系對應(yīng)不足等問題。此外，目前用水統(tǒng)計主要以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單元開展，而水量分配統(tǒng)計工作則由流域負(fù)責(zé)，統(tǒng)計口徑存在差異。

4.斷面水文監(jiān)測能力與現(xiàn)實(shí)需要相比差距較大

目前已批復(fù)重點(diǎn)河流中仍有86 個斷面因地處偏遠(yuǎn)、運(yùn)行管理困難等尚未建設(shè)測站或正在規(guī)劃階段，無法支撐水量分配工作落實(shí)。部分?jǐn)嗝骐m已建站，但監(jiān)測能力尚不滿足監(jiān)管要求，新建、改建、遷建站點(diǎn)運(yùn)行尚不穩(wěn)定，中小河流測站或工程專用測站低水位小流量測驗(yàn)難度較大，監(jiān)測精度不足；部分?jǐn)嗝嫒杂扇斯けO(jiān)測，監(jiān)測頻次不足；實(shí)時流量數(shù)據(jù)和整編數(shù)據(jù)可能存在明顯差異，影響實(shí)時調(diào)度。

三、加強(qiáng)水量分配方案落實(shí)工作的建議

1.盡快完成跨省江河水量分配工作任務(wù)

按照2023 年基本完成全國跨省重要江河流域水量分配的目標(biāo)要求，創(chuàng)新水量分配思路方法，加大流域與區(qū)域溝通力度，強(qiáng)化整體意識和大局觀念，按時完成跨省江河流域水量分配方案編制工作，推進(jìn)水量分配方案盡早報批、盡快完成任務(wù)。

2.抓緊制定進(jìn)一步加強(qiáng)跨省江河水量分配監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見

政策層面上，進(jìn)一步細(xì)化明確調(diào)度方案編制、工作機(jī)制建立、方案任務(wù)落實(shí)、水量調(diào)度實(shí)施工作保障、取用水量統(tǒng)計等各環(huán)節(jié)工作要求和評判標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范化監(jiān)管評價體系；加大最嚴(yán)格水資源管理制度考核力度，明確監(jiān)督考核涉及相關(guān)指標(biāo)，盡快將全部已批復(fù)河流水量分配工作納入考核范圍。技術(shù)層面上，加快出臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)，提出針對性強(qiáng)、操作性實(shí)的監(jiān)管措施和方法，解決調(diào)度方案或計劃編制實(shí)施、取用水統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)管等過程中的技術(shù)難點(diǎn)，促進(jìn)水量分配標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。

3.加快提升水量分配監(jiān)測計量基礎(chǔ)工作

提升農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測計量標(biāo)準(zhǔn)化信息化水平，推進(jìn)規(guī)模以上取水口實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測計量全覆蓋，提升數(shù)據(jù)到報率，修正點(diǎn)證對應(yīng)關(guān)系，提高取用水監(jiān)管能力。明確取用水設(shè)施（設(shè)備）監(jiān)測運(yùn)行、管理和維護(hù)要求，建立異常數(shù)據(jù)處置機(jī)制，提高用水總量統(tǒng)計準(zhǔn)確性，完善流域取用水管理長效監(jiān)管機(jī)制。加快主要控制斷面監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，加快新建、改建、遷建水文站數(shù)據(jù)率定工作，加大主要控制斷面水文監(jiān)測設(shè)施升級改造力度。

4.科學(xué)實(shí)施已批復(fù)水量分配河流的水量調(diào)度

根據(jù)水量分配方案要求，建立健全已開展水量分配江河流域的水資源調(diào)度工作機(jī)制，及時將已批復(fù)江河流域納入開展水資源調(diào)度工作名錄，落實(shí)相關(guān)責(zé)任主體，明確工作時限。加快推進(jìn)實(shí)施水資源統(tǒng)一調(diào)度，建立協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，以及氣象、生態(tài)環(huán)境、航運(yùn)、電力、農(nóng)業(yè)等多個行業(yè)部門，構(gòu)建流域管理機(jī)構(gòu)、省級水行政主管部門、工程管理單位、取用水戶等相關(guān)方組成的調(diào)度協(xié)商機(jī)制，提高科學(xué)調(diào)度水平。

5.不斷提升水量分配工作信息化智慧化水平

提升監(jiān)測站點(diǎn)信息化水平，構(gòu)建監(jiān)測信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)國家、流域機(jī)構(gòu)、各級水行政主管部門水量分配管理信息共享和業(yè)務(wù)貫通。積極開展水量分配方案落實(shí)監(jiān)管技術(shù)基礎(chǔ)研究，推動數(shù)字孿生流域建設(shè)，構(gòu)建具有預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”功能的水資源管理與調(diào)配應(yīng)用系統(tǒng)，建立具有科學(xué)性、準(zhǔn)確性的全過程模擬，提升水資源精細(xì)化、智慧化管理水平，為水量分配方案落實(shí)監(jiān)管提供支撐。