常文婷,葉 敏,盛海燕,單 亮,楊文杰

(1.杭州市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院,浙江杭州 310014;2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012)

新安江發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣六股尖,地跨皖浙兩省,為錢塘江正源,是安徽省內(nèi)的第三大水系,也是浙江省千島湖最大的入湖河流,占千島湖年均入庫水量的60%以上,對千島湖水質(zhì)起著決定性的作用。20世紀(jì)末,隨著新安江上游人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,水污染問題逐漸加重,千島湖庫區(qū)水體綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)呈中營養(yǎng),發(fā)生水華次數(shù)漸多[1]。為了解決新安江上下游發(fā)展與保護(hù)的矛盾,2007年,國家發(fā)改委、財政部、國家環(huán)境保護(hù)總局等初步明確將新安江流域作為跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點[2]。2011年2月,習(xí)近平在全國政協(xié)《關(guān)于千島湖水資源保護(hù)情況的調(diào)研報告》上做出重要批示,強(qiáng)調(diào)“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源,加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大,在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍”,希望“浙江、安徽兩省要著眼大局,從源頭控制污染,走互利共贏之路”,從此拉開了全國首個跨省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點的大幕[3-5]。2011年9月,財政部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》,為試點的高效實施和整體推進(jìn)提供了政策保障。2012年,財政部、環(huán)境保護(hù)部、浙江省、安徽省簽訂協(xié)議,新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點正式啟動。截至2020年,皖浙兩省已開展了三輪九年生態(tài)補(bǔ)償試點,新安江流域生態(tài)保護(hù)工作取得積極成效,但仍然存在部分水體水質(zhì)不穩(wěn)定、局部水體藻類水華風(fēng)險較高等問題,氮磷防控壓力尚未根本緩解,流域水生態(tài)保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。因此,該研究剖析新安江流域水生態(tài)保護(hù)存在的問題及形勢,提出急需解決的問題及對策建議。

1 流域概況

新安江流域總面積約11 452.5 km2,其中,安徽省黃山市境內(nèi)面積5 856.1 km2,宣城市績溪縣境內(nèi)面積880.7 km2,浙江省杭州市境內(nèi)面積4 715.7 km2。截至2020年,新安江流域戶籍人口223.8萬人,地區(qū)生產(chǎn)總值1 091.02億元。

千島湖位于浙江省杭州市淳安縣境內(nèi),小部分連接杭州市建德市西北,是1957年開建新安江水電站攔蓄新安江上游而成的人工湖,設(shè)計水位108 m,庫容178.4億m3,水域面積約580 km2。2013年底,國家發(fā)改委發(fā)布《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃(2013—2020)》,將千島湖及新安江上游流域首次定位為“長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地生態(tài)屏障”。2019年9月,千島湖正式成為杭州市重要飲用水源地,年供水規(guī)模9.78億m3,惠及人口1 000余萬。

新安江流域上游共設(shè)置塢口、篁墩、臨河大橋、橫江大橋、率水大橋、浦口、新管、街口8個國控斷面,2020年各斷面年均水質(zhì)均達(dá)到河流Ⅱ類。新安江流域下游千島湖湖體共設(shè)置小金山、三潭島、大壩前3個國控斷面,以及航頭島、茅頭尖2個入湖河流國控斷面,2020年,除小金山斷面年均水質(zhì)為湖庫Ⅱ類外,其他斷面水質(zhì)類別均為Ⅰ類。

2 水生態(tài)環(huán)境

2.1 部分水體水質(zhì)不穩(wěn)定新安江干流汛期水質(zhì)受降雨影響較大,部分?jǐn)嗝嬉壮霈F(xiàn)總磷等指標(biāo)超標(biāo)現(xiàn)象;同時受上游來水影響,千島湖總氮濃度長期處于高位,小金山等點位部分月份總磷指標(biāo)未達(dá)到國家考核要求。盡管千島湖部分水質(zhì)斷面能階段性保持貧營養(yǎng)水平,但較大比例水域已處于中營養(yǎng),且在時間上存在不穩(wěn)定性,暴雨入庫期全庫總磷平均值可達(dá)枯水期的3倍,不同月份浮游植物生物量差異可達(dá)15倍,表明千島湖水質(zhì)的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)存在較大挑戰(zhàn)[6]。

2.2 局部水體藻類水華風(fēng)險較高近5年千島湖西北湖區(qū)(安徽省來水方向)局部水域夏季不同程度發(fā)生藍(lán)藻水華,并逐步向千島湖中心湖區(qū)推移[7]。千島湖熱容大、換水快、水溫增加較慢,在春季因溫度低不易形成藍(lán)藻水華,但在梅雨之后,營養(yǎng)鹽大量入庫及伴隨的高溫晴熱天氣共同作用,往往誘發(fā)出藍(lán)藻水華[8]。朱廣偉等[6]調(diào)查發(fā)現(xiàn),千島湖西北庫灣在2021年4月、5月均出現(xiàn)了明顯的硅藻異常增殖現(xiàn)象,千島湖水庫中硅藻水華問題也應(yīng)引起關(guān)注。

2.3 千島湖水生生態(tài)系統(tǒng)存在一定風(fēng)險自2000年以來,千島湖水生生態(tài)系統(tǒng)中的浮游植物群落、浮游動物群落及魚類結(jié)構(gòu)均發(fā)生了一定的變化。浮游植物群落整體數(shù)量呈上升趨勢,結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)藍(lán)藻化傾向,以硅藻為優(yōu)勢的群落結(jié)構(gòu)逐漸變?yōu)橐运{(lán)藻為優(yōu)勢。浮游動物群落結(jié)構(gòu)由大型的枝角類趨向小型化,導(dǎo)致輪蟲相對生物量增加,而對藻類有控制作用的浮游甲殼動物相對生物量減少。千島湖魚類中鰱鳙魚的優(yōu)勢度較大,導(dǎo)致魚類的物種多樣性降低。

3 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的突出問題

3.1 農(nóng)業(yè)污染尚未有效控制基于第二次全國污染源普查數(shù)據(jù),新安江流域總氮、總磷的貢獻(xiàn)主要來源于農(nóng)業(yè)源。以杭州市淳安縣為例,總氮、總磷來源中農(nóng)業(yè)源占比高達(dá)67%、78%,其中,種植業(yè)總氮、總磷排放量分別占86%和74%。通過2020年5月—2021年4月在千島湖開展的為期一年的逐月水環(huán)境調(diào)查發(fā)現(xiàn),千島湖總氮濃度存在明顯的季節(jié)差異性,春、夏、秋、冬總氮濃度平均值呈季度下降趨勢,也反映了春耕、夏播等農(nóng)業(yè)活動對總氮的貢獻(xiàn),應(yīng)將農(nóng)業(yè)污染作為下一步總氮、總磷治理的重點。

3.2 城鎮(zhèn)污染仍未根本解決新安江上游流域內(nèi)城鎮(zhèn)連續(xù)分布,老城區(qū)及城郊接合部等區(qū)域仍存在污水收集能力不足、污水處理廠進(jìn)水化學(xué)需氧量等濃度偏低等問題。趙星辰等[7]研究了城鎮(zhèn)分布對新安江水系及千島湖營養(yǎng)鹽濃度的影響,研究表明,城鎮(zhèn)污染對水體營養(yǎng)鹽濃度影響顯著,水體流經(jīng)人口集中、城鎮(zhèn)化程度高的黃山市屯溪區(qū)后,TN、TP和NH4+-N濃度平均增幅分別為86.1%、77.7%和164.4%,干流水體受納黃山市歙縣城鎮(zhèn)三大支流來水后,TN、TP濃度平均增幅分別為47.6%、70.3%,枯水期城鎮(zhèn)污染對水體氮濃度的影響更大。

3.3 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施急需加強(qiáng)新安江流域上游地區(qū)農(nóng)村生活污水處理率不高[9],新建設(shè)施的運(yùn)維管理水平仍需提升。新安江流域下游地區(qū)雖然基本實現(xiàn)了農(nóng)村生活污水治理設(shè)施及運(yùn)維管理全覆蓋,但2014年以前建設(shè)的部分農(nóng)村生活污水治理設(shè)施,缺乏相關(guān)的設(shè)計規(guī)范及經(jīng)驗,存在設(shè)計工藝不合理、鋪設(shè)管網(wǎng)不規(guī)范、未按要求設(shè)置檢查井等問題,從而影響污染物去除效率。

3.4 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍需完善2020年,新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償三輪試點收官,但仍存在評估體系不完善、補(bǔ)償方式單一、長效機(jī)制尚未健全等問題。同時,隨著試點縱深推進(jìn),所面臨的形勢、任務(wù)與工作要求也發(fā)生了變化?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》均明確要繼續(xù)完善新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點機(jī)制,建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗區(qū)。

3.5 流域協(xié)商合作機(jī)制有待完善新安江流域上游黃山市建立的新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)中心僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本市內(nèi)的流域生態(tài)保護(hù)活動,皖浙兩省主要以聯(lián)席會議的方式進(jìn)行協(xié)商合作,缺乏常態(tài)化的組織平臺。由于跨省流域水生態(tài)保護(hù)涉及范圍廣、牽涉部門多、權(quán)責(zé)不明確,需要有一個國家或流域?qū)用娴臋?quán)威機(jī)構(gòu),發(fā)揮引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、仲裁作用。

4 對策與建議

4.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推進(jìn)共保規(guī)劃實施《中華人民共和國水污染防治法》第十六條明確規(guī)定了防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。2021年1月,推進(jìn)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》,為解決新安江流域系統(tǒng)性、區(qū)域性、跨界性生態(tài)環(huán)境突出問題提供了依據(jù)[10]。2021年6月,杭州、黃山兩市已完成《新安江流域水生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃(2021—2025年)》編制工作,需加快推進(jìn)共保規(guī)劃實施,加強(qiáng)上下游指導(dǎo)協(xié)調(diào),督促規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)有效落實,推進(jìn)流域重點工程實施。各級政府應(yīng)按照“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”要求,細(xì)化明確各部門水生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),分解落實規(guī)劃任務(wù),形成有效水生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。

4.2 突出重點,加大污染防治力度

4.2.1加強(qiáng)種植業(yè)污染防治。優(yōu)化調(diào)整新安江流域種植業(yè)結(jié)構(gòu)與布局,減少臨湖和臨河地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā),推動設(shè)施菜地采用水肥循環(huán)模式,桑園采用節(jié)水減肥綠色生產(chǎn)模式,茶園采用坡地與溝塘源匯平衡模式等。加大有機(jī)肥替代化肥、測土配方施肥、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和全程綠色防控應(yīng)用力度。加快“肥藥兩制”改革,推行肥藥實名購買,嚴(yán)格執(zhí)行主要作物化肥定額施用標(biāo)準(zhǔn),推行水稻農(nóng)藥定額施用,開展規(guī)模主體免費(fèi)測土配方服務(wù)。完善農(nóng)藥、化肥區(qū)域統(tǒng)一配送管理制度,引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥,優(yōu)化肥料施用結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)種植業(yè)污染治理,開展河湖岸線周邊以水稻、油菜等農(nóng)業(yè)種植為主平緩型農(nóng)田面源污染治理。因地制宜建設(shè)茶園生態(tài)攔截工程,降低春季汛期施肥造成的氮磷負(fù)荷壓力。

4.2.2深化城鄉(xiāng)生活污染治理。重點開展黃山市屯溪區(qū)和歙縣城鎮(zhèn)污染防治工作,加快城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效,按照“因地制宜、逐步同標(biāo)”的原則,科學(xué)確定上下游城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)。推廣浙江省經(jīng)驗,開展鎮(zhèn)街“污水零直排區(qū)”建設(shè),推進(jìn)流域污水直排“全面清零”。完善農(nóng)村生活污水管網(wǎng)建設(shè),提高農(nóng)村生活污水收集效率與運(yùn)行管理水平,實施臨湖農(nóng)村無動力污水處理設(shè)施提標(biāo)改造,按照分區(qū)分級、寬嚴(yán)相濟(jì)、回用優(yōu)先、注重實效、便于監(jiān)管的原則[11],逐步統(tǒng)一新安江流域農(nóng)村生活污水收集、處理排放標(biāo)準(zhǔn),提升農(nóng)村生活污水處理終端標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)維水平。

4.2.3加強(qiáng)排污口排查整治。按照“有口皆查、應(yīng)查盡查”要求,綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航拍、智能機(jī)器人探測、人工攻堅等方法,開展新安江流域入河湖排污口排查溯源,摸清從污染物產(chǎn)生到入河湖排放的全過程,形成全流域排污口清單,厘清各類排污口責(zé)任主體。按照“依法取締一批、清理合并一批、規(guī)范整治一批”要求,以截污治污為重點,扎實推進(jìn)排污口整治工作。建議將黃山市屯溪區(qū)、歙縣以及杭州市淳安縣農(nóng)業(yè)排口、城鎮(zhèn)雨洪排口以及其他排口納入管理,針對汛期水質(zhì)明顯反彈斷面,深入開展溯源分析,精準(zhǔn)實施面源污染治理。

4.2.4提升流域水源涵養(yǎng)能力。以小流域或區(qū)域為單元謀劃治理項目,統(tǒng)籌實施山水林田湖草系統(tǒng)治理。推進(jìn)水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、河流生態(tài)改造和湖庫周邊岸坡林草恢復(fù),通過關(guān)鍵地帶生態(tài)重建恢復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)對氮磷的攔截機(jī)制。逐步推進(jìn)實施25°以上坡耕地退耕還林還草,對于耕地短缺、退耕確有困難的,修建梯田或者采取其他水土保持措施。加強(qiáng)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程,統(tǒng)籌推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理、水資源保護(hù)、土壤質(zhì)量修復(fù)、植被恢復(fù)等工作。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)管,從嚴(yán)防范水風(fēng)險

4.3.1加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)。嚴(yán)格落實飲用水水源保護(hù)區(qū)制度,全面消除飲用水水源保護(hù)區(qū)污染隱患。完善飲用水水源地突發(fā)環(huán)境污染事件和藻類防控應(yīng)急預(yù)案,建立高效的應(yīng)急組織指揮體系。上下游聯(lián)合開展環(huán)境應(yīng)急演練,有效提升突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置能力。建立健全水源地“一源一檔”制度,定期開展飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查評估。加強(qiáng)飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測,建立縣級及以上和“千噸萬人”水源地水質(zhì)自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。以千島湖為重點,開展持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物監(jiān)測[12],精準(zhǔn)識別重點管控新污染物,及時摸清其來源途徑,實施禁止、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險管控措施。

4.3.2提升監(jiān)控預(yù)警能力。開展新安江流域水生態(tài)環(huán)境信息平臺建設(shè),整合流域上下游生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和平臺,共享流域水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù),及時開展上下游水環(huán)境形勢分析,掌握流域總磷、總氮變化趨勢和千島湖營養(yǎng)狀態(tài)。整合政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多方資源,為流域水生態(tài)環(huán)境問題診斷提供大數(shù)據(jù)。加強(qiáng)重要水體水質(zhì)預(yù)報預(yù)警,構(gòu)建集數(shù)據(jù)收集、分析、預(yù)警發(fā)布一體化的全流域水環(huán)境預(yù)警預(yù)報體系,逐步實現(xiàn)水質(zhì)變化趨勢預(yù)測和藍(lán)藻等生態(tài)環(huán)境災(zāi)害預(yù)警。

4.4 深化協(xié)作,加強(qiáng)流域共保聯(lián)治

4.4.1健全流域協(xié)商合作機(jī)制。加強(qiáng)皖浙新安江流域水生態(tài)環(huán)境共同保護(hù),打破行政區(qū)劃界限,實行流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的方式,完善流域水生態(tài)環(huán)境議事協(xié)調(diào)機(jī)制,共商解決流域治理和高質(zhì)量發(fā)展中的重大問題。建議成立新安江流域協(xié)調(diào)委員會,統(tǒng)籌新安江流域保護(hù)工作,籌措流域保護(hù)資金和組織項目運(yùn)作,以兩地生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單為基準(zhǔn),制定統(tǒng)一的項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),建立常態(tài)化項目會商機(jī)制、重大項目評價和統(tǒng)籌落地聯(lián)合審議機(jī)制。加強(qiáng)流域上下游聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法,健全環(huán)保、公安聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制,不斷完善執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。深化上下游協(xié)同聯(lián)動,注重部門協(xié)作配合,建立流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

4.4.2完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在總結(jié)三輪試點經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,盡快簽訂新一輪流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議,推進(jìn)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗區(qū)建設(shè)。按照目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向原則,突出流域氮磷防控重點,進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)償指標(biāo)設(shè)置,建立科學(xué)的補(bǔ)償測算體系。加強(qiáng)多元化生態(tài)補(bǔ)償,由“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變,不斷深化皖浙在交通互聯(lián)互通、旅游資源合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動協(xié)作、公共服務(wù)共享等方面的協(xié)同發(fā)展,逐步縮小上下游發(fā)展差距。通過設(shè)立綠色基金、PPP和融資貼息等方式,引導(dǎo)社會資本加大新安江流域污染治理、生態(tài)修復(fù)、綠色產(chǎn)業(yè)等投入。圍繞水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放交易等,打造長三角區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易中心。

5 結(jié)語

2012年以來,皖浙兩省深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記重要指示批示精神,轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,壓實主體責(zé)任,深入實施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點,水生態(tài)保護(hù)與治理工作成效顯著,流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好,跨省界街口斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn),千島湖湖體水質(zhì)總體保持Ⅰ～Ⅱ類。對標(biāo)新安江流域高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)要求,仍然存在部分水體水質(zhì)不穩(wěn)定、局部水體藻類水華風(fēng)險較高等問題,未來一定時期新安江流域水生態(tài)保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。

針對目前新安江流域水生態(tài)保護(hù)存在的農(nóng)業(yè)污染尚未有效控制、城鎮(zhèn)污染仍未根本解決、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施急需加強(qiáng)、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍需完善、流域協(xié)商合作機(jī)制有待完善等突出問題,建議通過推進(jìn)共保規(guī)劃實施、加大污染防治力度、從嚴(yán)防范水風(fēng)險、加強(qiáng)流域共保聯(lián)治等措施,確保新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。