曾瑾匯

黨的二十大報告指出：“完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。”[1]加強村(社區(qū))紀檢監(jiān)察監(jiān)督工作是推動全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求，是整治群眾身邊腐敗和干部作風(fēng)的現(xiàn)實需要，是基層監(jiān)督融入基層治理的重要內(nèi)容，是促進鄉(xiāng)村組織振興的重要舉措。當前，傳統(tǒng)基層監(jiān)督方式和監(jiān)督手段不能滿足基層治理的現(xiàn)實需要，監(jiān)督主體分散、監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督成效不明顯等問題依然存在，破解基層監(jiān)督中的難題，需要從理論和實踐層面進行深入探索。

一、創(chuàng)新基層監(jiān)督方式的必要性

基層監(jiān)督需要不斷適應(yīng)新形勢和新變化，切實加強黨對基層監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，瞄準監(jiān)督的重點對象和重要內(nèi)容，把基層的黨組織、骨干隊伍等力量組織起來，優(yōu)化基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，整合各方力量，運用新手段，提高基層監(jiān)督工作效能，盡最大可能減低基層廉政風(fēng)險，做好黨風(fēng)廉政的預(yù)防和治理工作。

(一)打通基層監(jiān)督“最后一公里”的迫切需要

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確指出，村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人。 現(xiàn)實中，與“一肩挑”相配套的監(jiān)督制度有待完善。一是權(quán)力運行監(jiān)督制度有待細化完善。“一肩挑”之后，權(quán)力資源更為集中，有效減少內(nèi)耗，推動工作，但村班子中減少了制約力量，對權(quán)力監(jiān)督提出了更高要求。二是村級財務(wù)監(jiān)督制度有待調(diào)整完善。“一肩挑”之后，村級財務(wù)負責(zé)審核權(quán)限尚無統(tǒng)一規(guī)范，操作不一，少數(shù)村黨組織書記優(yōu)親厚友、巧立名目，存在廉政風(fēng)險?？傊?，若依賴基層政權(quán)內(nèi)部，難以對權(quán)力雙重疊加的村兩委負責(zé)人進行有效監(jiān)督。為此，必須要規(guī)范村級“微權(quán)”、管好村級“微官”、嚴懲群眾身邊“微腐敗”，推進紀檢監(jiān)察職能向基層延伸“最后一公里”等難題，進一步完善基層監(jiān)督體系。

(二)適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

基層治理屬于國家治理體系的一部分，與國家治理整體社會整合治理不同，重點回應(yīng)的是群眾需求和基層社會秩序?；鶎又卫砭邆湟欢ǖ莫毩⑿院妥灾餍裕七M鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需妥善處理國家治理與農(nóng)村基層治理的關(guān)系。[2]2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中強調(diào)，推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強日常監(jiān)督。與此同時，基層治理現(xiàn)代化的目標也對基層監(jiān)督提出新的要求和方向指引，基層治理現(xiàn)代化的目標是建立起各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，激活基層治理的自主性，需要發(fā)動社會力量進行基層社會治理，建立依托黨的組織、村民自治組織、群眾參與的多元主體協(xié)同運行機制。

(三)促進鄉(xiāng)村組織振興的必然選擇

走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，就要加強黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，以監(jiān)督體系推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村各種資源的權(quán)力運行機制與中央從嚴治黨、社會發(fā)展要求相一致。小微權(quán)力監(jiān)督工作是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)村基層貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進的過程中，政府社會力量、資源不斷且大力度向基層匯集，鄉(xiāng)村小微權(quán)力掌握了更多的資金項目等資源的使用。因此，新時代黨和政府、社會群眾更加重視對鄉(xiāng)村基層工作進行監(jiān)督。[3]推動小微權(quán)力監(jiān)督實踐服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需探索基層監(jiān)督新方式，通過加強對基層黨組織的監(jiān)督，振興鄉(xiāng)村組織，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村興、農(nóng)民富、生態(tài)優(yōu)、文化興的農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

二、重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)開展基層監(jiān)督“三員合一”的有效探索

重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)黨委、政府開展的基層監(jiān)督“三員合一”指村(社區(qū))紀檢委員、村(居)監(jiān)督委員會主任、村(居)監(jiān)察監(jiān)督員由同一人擔(dān)任，統(tǒng)稱基層監(jiān)督員，負責(zé)全面監(jiān)督基層工作。同時，選聘基層監(jiān)督專家，創(chuàng)新增設(shè)社情觀察員，組建“1+3”基層治理監(jiān)督體系，制定基層監(jiān)督權(quán)限清單，采用“專項監(jiān)督+派單監(jiān)督”模式，建立村(居)社情反饋事項落實制度，完成基層監(jiān)督全覆蓋，打造基層監(jiān)督工作新樣本，為全區(qū)、全市及全國推行基層監(jiān)督工作摸索新路子、創(chuàng)造新經(jīng)驗。

(一)增強基層監(jiān)督的獨立性和主動性

監(jiān)督工作順利開展需要一個獨立的有效載體。動員紀檢監(jiān)察機關(guān)、基層群眾等力量參與基層監(jiān)督，防止多頭監(jiān)督導(dǎo)致的監(jiān)督力量分散，就需明確基層監(jiān)督機構(gòu)的主體地位，增強其監(jiān)督執(zhí)紀的獨立性。姜家鎮(zhèn)開展的“三員合一”試點工作是在巴南區(qū)紀委監(jiān)委指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)姜家鎮(zhèn)紀委發(fā)揮紀檢監(jiān)督專責(zé)，派出監(jiān)察室指導(dǎo)工作，以基層監(jiān)督員為助力，強化監(jiān)督主體力量，對村級干部用權(quán)作風(fēng)、廉情信息、群眾關(guān)切事務(wù)等客觀需求監(jiān)察監(jiān)督，改變以往監(jiān)督無力化、監(jiān)督人員無意愿、監(jiān)督無勇氣等普遍性問題。從監(jiān)督人員職務(wù)上看，推進村紀檢委員兼任村務(wù)監(jiān)委會主任、村監(jiān)察監(jiān)督員的人員設(shè)置機制，便于集中監(jiān)督力量與拓寬監(jiān)督反饋渠道。基層監(jiān)督員多渠道收集群眾意見，分析社情觀察員上報的問題，并會同其他監(jiān)督力量召開廉情分析會，向區(qū)派出監(jiān)察室、鎮(zhèn)紀委匯報線索，使村級監(jiān)督力量直接對上級紀委負責(zé)。從職能適用范圍看，該舉措既是對監(jiān)督適用對象的補充，也是監(jiān)督領(lǐng)域的延伸，更加突出監(jiān)督、宣傳等預(yù)防性職責(zé)，及時預(yù)判廉政風(fēng)險點。

(二)豐富基層監(jiān)督的方式和手段

村民參與村級監(jiān)督治理是法律明確保障的民主監(jiān)督方式，能對村干部履職用權(quán)起積極推動作用。但頻發(fā)的村官“蠅”腐敗表明其并沒有達到《中華人民共和國村民委員會組織法》所期許的目標，村民參與本來具有的功能也沒有實現(xiàn)。[4]村級腐敗更多表現(xiàn)為性質(zhì)輕微且次數(shù)頻發(fā)，受基層工作緊鄰群眾、與社會接觸最緊密等特點，“蠅”腐敗會較大程度激化干群矛盾，影響黨和政府的公信力。此外，被從上而下動員起來的傳統(tǒng)政治管理方式難以具備參與的性質(zhì)，這也與狹小區(qū)域、熟人關(guān)系與累積慣例等緊密相關(guān)，容易出現(xiàn)將熟人關(guān)系置于既定的規(guī)則之上的可能。[5]姜家鎮(zhèn)“三員合一”工作創(chuàng)新監(jiān)督方式，前移監(jiān)督關(guān)口，以身邊人動員群眾，充分聽取真實意見，從具體人、具體事入手，綜合運用舉報受理、線索處置、約談提醒等方式，強化常態(tài)化、近距離、可視化監(jiān)督。制定相應(yīng)規(guī)范性文件，固定協(xié)作區(qū)域的工作安排、機構(gòu)設(shè)置，形成長效化的規(guī)范運行機制，一定程度上破解“熟人社會”帶給鄉(xiāng)村治理的困局。

(三)形成縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級監(jiān)督聯(lián)動機制

基層紀檢監(jiān)察組織自身配備的力量相對有限，基層監(jiān)察人員開展調(diào)查、監(jiān)督、處置的專業(yè)能力存在不足，且對同級黨委的監(jiān)督難以保證實效。構(gòu)建縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村上下聯(lián)動的監(jiān)督協(xié)作，形成基層監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系，將各級監(jiān)督力量攥指成拳，匯集基層監(jiān)督資源，達成監(jiān)督合力。姜家鎮(zhèn)基層監(jiān)督“三員合一”工作選聘的基層監(jiān)督員和社情觀察員，接受區(qū)監(jiān)委派出監(jiān)察室和鎮(zhèn)紀委的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關(guān)排查問題，設(shè)立公開類、群眾身邊腐敗問題等正負面清單，通過財務(wù)審查、列席村務(wù)等方式，梳理分析線索并及時向上反饋基層廉政情況，切實強化紀檢監(jiān)察機關(guān)對于鄉(xiāng)村問題線索的研判與收集力度，促進監(jiān)察職能向基層延伸。此外，鎮(zhèn)紀委分析研判廉政風(fēng)險時，按程序分類分層處理，強化程序背后的責(zé)任，后續(xù)聯(lián)合鎮(zhèn)督查室對事項落實情況進行督辦，督辦結(jié)果向鎮(zhèn)考核辦書面反映，還將整辦成效納入相應(yīng)事項落實責(zé)任人的考核。因此，構(gòu)建基層監(jiān)督協(xié)作運行機制，基層監(jiān)督員通過借助上級紀委紀檢監(jiān)察機關(guān)之力，將被賦予更強的監(jiān)督權(quán)威。

(四)推動基層監(jiān)督隊伍建設(shè)規(guī)范化

村級治理呈具體性、瑣碎性、不規(guī)則性、復(fù)雜性和偶發(fā)性特質(zhì)，加之部分監(jiān)督隊伍力量缺乏對基層事務(wù)的了解，難以判別并傾聽群眾真實訴求。此外，國家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)督范圍極大擴張，不僅體現(xiàn)在監(jiān)督對象數(shù)量上，也體現(xiàn)在監(jiān)督的具體事項上。[6]相應(yīng)地，基層配備的監(jiān)督人數(shù)、隊伍素質(zhì)卻與繁重的基層事務(wù)失衡不匹配，自身監(jiān)督體量薄弱，難以規(guī)范均衡制約權(quán)力。姜家鎮(zhèn)開展的基層監(jiān)督工作，嚴格按照“兩推選一選聘”程序，產(chǎn)生基層監(jiān)督員和社情觀察員，組建一支能力素質(zhì)過硬、考核評選常態(tài)化、監(jiān)督動員自主有效的隊伍。依據(jù)制定的監(jiān)督權(quán)限正負清單，重點圍繞人選條件、選聘流程，把握人選入口質(zhì)量，并按考核結(jié)果實現(xiàn)末位淘汰制。加強常態(tài)化教育培訓(xùn)，聘請紀檢干部和專家授課，將具有專業(yè)能力和監(jiān)督經(jīng)驗的人員與年富力強的人員相整合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，使得力量互補、人員搭配合理。

三、重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)開展基層監(jiān)督“三員合一”的現(xiàn)實啟示

中共重慶市委六屆二次全會提出，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新重慶，“新”在人民群眾對更加幸福美好生活有實實在在的新感受。[7]姜家鎮(zhèn)自啟動基層監(jiān)督試點工作以來，基層監(jiān)督創(chuàng)新已初見成效，基層治理水平已初步提升，得到群眾充分肯定，切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感、認同感。姜家鎮(zhèn)的實踐探索在全面打通基層監(jiān)督“最后一公里”，推動監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地、監(jiān)督問題未發(fā)之時發(fā)揮了重要作用，對基層干部和公職人員用權(quán)監(jiān)督約束更有力度，是以高質(zhì)量監(jiān)督推動基層治理提質(zhì)增效的重要創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實啟示。

(一)堅持加強黨組織對基層監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)

基層監(jiān)督是政治性極強的一項工作，巴南區(qū)的實踐探索充分體現(xiàn)了鎮(zhèn)黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)，把準了基層監(jiān)督創(chuàng)新方向和重點，所取得的成績都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的成果。實踐表明，開展基層監(jiān)督創(chuàng)新工作，整合基層監(jiān)督力量，必須堅持和加強黨委的領(lǐng)導(dǎo)，基層監(jiān)督員要自覺接受區(qū)監(jiān)委派出監(jiān)察室、鎮(zhèn)紀委、村(社區(qū))黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，開展各項工作都要在組織領(lǐng)導(dǎo)下進行?；鶎颖O(jiān)督要圍繞黨委工作重心，把中央決策部署的落實作為重要內(nèi)容，對標對表黨委決策，只有這樣才能體現(xiàn)出基層監(jiān)督的本質(zhì)要求。

(二)確?；鶎颖O(jiān)督依規(guī)依紀依法進行

基層監(jiān)督涉及任務(wù)清單多、操作環(huán)節(jié)多、工作程序復(fù)雜，對監(jiān)督制度和基層監(jiān)督員的要求高。從巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)的實踐探索看，轄區(qū)8個村(居)實現(xiàn)基層監(jiān)督“三員合一”全覆蓋。經(jīng)過黨委研究、人選推薦、考察了解等程序選聘23名社情觀察員。鎮(zhèn)黨委按照黨內(nèi)法規(guī)尤其是黨內(nèi)監(jiān)督條例等相關(guān)內(nèi)容制定相應(yīng)工作規(guī)范，建立符合要求的工作制度，內(nèi)容十分詳細具體；從基層監(jiān)督員的產(chǎn)生及其職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等各個方面進行規(guī)范，既有法理依據(jù)，也有理論支撐，始終注重監(jiān)督的科學(xué)性，保證和支持基層監(jiān)督員依規(guī)依紀依法行使職權(quán)，提升了村(社區(qū))基層治理水平。

(三)科學(xué)劃清基層監(jiān)督的邊界

抓好基層監(jiān)督責(zé)任重大，姜家鎮(zhèn)在探索基層監(jiān)督創(chuàng)新工作方式過程中，始終注重基層監(jiān)督職責(zé)權(quán)限范圍，準確劃清基層監(jiān)督邊界，制定基層監(jiān)督職責(zé)權(quán)限動態(tài)清單，確?；鶎颖O(jiān)督員獨立行使監(jiān)督權(quán)，不越位，實行全過程高效透明監(jiān)督。同時，黨委政府重視預(yù)防風(fēng)險，注重從大案要案的重視整察轉(zhuǎn)向抓預(yù)防的日常監(jiān)督，并形成一套科學(xué)的廉政風(fēng)險防控機制。在規(guī)劃設(shè)計之初做到源頭防控；在廉政風(fēng)險隱約初現(xiàn)苗頭時及時收集線索做好預(yù)判；當風(fēng)險已成現(xiàn)實，接到群眾舉報時，精準有力打擊腐敗現(xiàn)象并回頭整改。