江藍

摘 要：隨著城市化進程的持續(xù)加快，城市規(guī)模擴大、人口增多、商業(yè)形式復(fù)雜等因素持續(xù)給城市管理帶來新挑戰(zhàn)，唯有不斷創(chuàng)新城市管理模式才能更好地應(yīng)對城市發(fā)展過程中的種種問題。在城市管理模式變遷中，管理成本的控制成為衡量城市管理水平、管理效益的重要指標(biāo)。本文對城市管理與城市管理模式進行解讀，對傳統(tǒng)的管控型和新興的服務(wù)型城市管理模式及其變遷進行分析，進而在經(jīng)濟學(xué)視角下從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度對管理成本展開討論，最后提出了可行的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟學(xué)；城市管理；模式變遷；管理成本

一、城市管理與城市管理模式

欲理解城市管理，就必須首先對城市有一個相對清晰的認(rèn)識。關(guān)于城市的認(rèn)識有以下兩個觀點：城市是現(xiàn)代社會政治、經(jīng)濟、文化活動高度集聚的區(qū)域，國家經(jīng)濟社會運行管理的基礎(chǔ)是城市基礎(chǔ)社會[1]；城市是現(xiàn)代社會各類社會性活動的綜合中心，覆蓋著城市社會的政治生活、經(jīng)濟活動、文化教育等方方面面，依托城市發(fā)展的吸引力實現(xiàn)了各類社會資源的整合，為人類社會提供了強有力的物質(zhì)保障基礎(chǔ)與空間生活基地。

作為人類社會活動中心的城市運行離不開行之有效的城市管理活動，而城市管理的成效則直接關(guān)系到新時期國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)[2]，城市管理過程中涉及的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等內(nèi)容又離不開人類的創(chuàng)造。城市管理是對城市的管理，有廣義的城市系統(tǒng)和城市運行論，狹義的行政管理論。傳統(tǒng)的城市管理采用的是狹義的新政管理論觀點，強調(diào)行政機構(gòu)在城市管理中的絕對地位，而隨著社會發(fā)展、城市結(jié)構(gòu)變化，服務(wù)型的城市管理模式開始成為主流，是廣義的城市系統(tǒng)和城市運行論的重要補充，政府及其職能部門在此過程中扮演著非常重要的角色，在依托社會力量以綜合行政手段實現(xiàn)對城市有效運行的管控，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并基于民眾的滿意度來進一步強化城市管理權(quán)限的正當(dāng)性和權(quán)威性。

二、城市管理模式變遷研究

2.1傳統(tǒng)的管控型城市管理模式

傳統(tǒng)的管控型城市管理模式中的“控”占據(jù)著主導(dǎo)地位，政府對城市資源配置、信息交互、城市管理等工作具有絕對的權(quán)威，以行政權(quán)力自上而下的結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)對城市公眾參與社會活動的管理和控制。從社會管理角度來看，管控型政府的權(quán)力外延非常大，以行政命令、指令、許可及強制等手段來確保相關(guān)行政機構(gòu)能夠?qū)Τ鞘姓巍⒔?jīng)濟、社會、科技、教育等各個領(lǐng)域的絕對控制和主導(dǎo)。

從與公眾關(guān)系角度來看，管控型城市管理模式下政府與公眾是管理與被管理的關(guān)系，具有較為明顯的計劃性和集權(quán)性。在這種管理模式下，追求的是行政秩序統(tǒng)一，注重的是行政管理主體即城市管理執(zhí)法機構(gòu)對管理客體即城市中的“人、事、物”的控制權(quán)。在政府視角下，管控型城市管理中城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)要高于城市中生活的公眾群體的權(quán)益實現(xiàn)目標(biāo)，私權(quán)應(yīng)讓位于城市發(fā)展的公權(quán)，是一種強制模式下的被動管理。

2.2新興的服務(wù)型城市管理模式

隨著社會發(fā)展，公民權(quán)利意識增強，國家開始在立法、司法、行政執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)λ綑?quán)予以充分保障，傳統(tǒng)的管控型城市管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前公民權(quán)利保障的需求，政府職能轉(zhuǎn)變伴隨的城市管理模式變遷使得服務(wù)型政府和服務(wù)型城市管理開始成為當(dāng)前的熱點話題，且許多城市取得的成績吸引了更多的城市開始探索此種模式下的城市管理。通過對相關(guān)學(xué)者的研究進行歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為服務(wù)型城市管理就是政府為了進一步適應(yīng)市場經(jīng)濟制度，樹立以民為本，以人為本的施政理念，通過工作方式的改進，以公眾滿意為價值取向，持續(xù)科學(xué)地向公眾提供公平、均衡、效率的公共服務(wù)，最終達到社會善治目標(biāo)的管理。以此為導(dǎo)向的城市管理形態(tài)即為城市管理模式。在此種語境下，城市管理的本質(zhì)就是一種公共服務(wù)，以公權(quán)力為基礎(chǔ)實施計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能來協(xié)調(diào)公眾活動并為其提供服務(wù)和保障，作為城市管理者的政府成為公眾公共服務(wù)的提供者。

三、經(jīng)濟學(xué)視角下城市管理模式變遷的管理成本分析

3.1靜態(tài)管理成本

靜態(tài)管理成本是指為實現(xiàn)城市管理效果而投入的固定成本支出，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成本、城市用地投資成本等。

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的城市是無法存續(xù)的。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施被定義為“城市生存和發(fā)展必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱”，是為公眾提供公共服務(wù)的，是公眾從事其他活動的物質(zhì)條件，包括能源、交通、給排水、通訊、環(huán)境和防災(zāi)等工程性基礎(chǔ)設(shè)施投資成本，也包含了教育、醫(yī)療、體育、公共建筑等社會性基礎(chǔ)設(shè)施投資成本，缺乏這些基礎(chǔ)設(shè)施的支持，城市管理也就無從談起，而這些設(shè)施的建設(shè)投資常常是固定的。雖然城市規(guī)模擴大，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)量也有所增加，但其成本投資相對固定，且具有可預(yù)測性和可控性。

城市化進程的加快不僅意味著人口的增長，同時也伴隨著城市面積的擴張，而城市用地投資成本支出是解決公眾生產(chǎn)生活所需的必然選擇，也是開展好管控或服務(wù)的前提條件之一，尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，面對龐大人口數(shù)量的城市管理工作，必須解決好這一前提。城市用地投資成本已經(jīng)成為城市管理成本的重要一環(huán)，其成本支出的內(nèi)容主要包括征地成本、建設(shè)成本和維護成本，尤其征地成本支出需要綜合考慮農(nóng)業(yè)基本用地保護和城市舊城改造中公民私權(quán)利的保障，這也是執(zhí)行城市管理的重要內(nèi)容，既要維護絕大多數(shù)公眾的利益，也要兼顧私權(quán)利保障的平衡。

3.2動態(tài)管理成本

動態(tài)管理成本是指為實現(xiàn)城市管理效果而持續(xù)性投入的動態(tài)變化的成本，包括行政管理成本、城市公共安全成本等，隸屬于城市管理投資成本的范疇，且由于管理活動的動態(tài)變化特征，管理成本也是動態(tài)變化的。

行政管理成本是指政府在執(zhí)行城市管理活動中為之付出的人力、物力、財力等資源的總和。從經(jīng)濟學(xué)視角看，城市行政管理成本指的是行政管理機關(guān)得以存在并進行正?；顒铀璧耐度?，包括政府行政管理機構(gòu)的人員薪資支出和辦公費用，這是其行使職能時所投入的可變及不可變資本量總和，雖然前述薪資支出和辦公費用有總量控制和限制，但城市擴容使得管理活動頻率增加、執(zhí)行管理活動時不可控因素增多，管理成本支出長期處于動態(tài)變化之中。

四、優(yōu)化城市管理模式變遷中管理成本的策略

4.1確定一條主線

城市化發(fā)展必然會對城市管理帶來現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管控型城市管理模式雖然在穩(wěn)定社會秩序、確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展層面發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)前私權(quán)利保障已經(jīng)成為主流趨勢，服務(wù)型政府建設(shè)也是黨和國家的大政方針，必須要確定服務(wù)型城市管理模式建設(shè)這一主線，圍繞主線展開各項建設(shè)和管理工作。首先，需要政府主要職能部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到工作理念、工作方式、工作方法及工作模式向服務(wù)公眾轉(zhuǎn)變的重要性，切實從政策制定層面確立并維護好服務(wù)型城市管理模式這一主線。其次，需要具體執(zhí)行城市行政管理的工作人員認(rèn)識到服務(wù)型政府建設(shè)推動下的服務(wù)型城市管理工作需要每一個人認(rèn)真落實好各自職責(zé)，切實將行政管理作為一項“為人民服務(wù)”的工作做到實處。

4.2確立一個原則

城市管理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型的主線確定后，推動城市管理模式建設(shè)還需要確立一個原則，即堅持以人為本，依法施政。堅持以人為本是轉(zhuǎn)變政府職能的基本要求，構(gòu)建服務(wù)型城市管理模式，優(yōu)化城市管理成本控制的目的在于服務(wù)公眾，以公眾滿意度為導(dǎo)向來開展各項管理工作，從經(jīng)濟社會發(fā)展到民生工程建設(shè)等都需要確立人本原則。堅持依法施政是城市管理的重要內(nèi)核，政府行政管理部門的權(quán)力雖然來源于人民并經(jīng)過法律授權(quán)，但相對于私權(quán)利仍然具有絕對的控制優(yōu)勢，執(zhí)行城市管理活動中容易出現(xiàn)“權(quán)力傲慢”，因此，構(gòu)建服務(wù)型城市管理必須要將管理工作納入法治軌道，通過立法確認(rèn)城市管理的范疇及其權(quán)力外延，對違法施政行為不論是否造成公眾權(quán)益損害皆要禁止。

4.3動員公眾參與

任何城市管理活動都離不開公眾的參與，沒有公眾參與并支持的城市管理活動就失去了其管理的客觀條件，且良性的公眾參與能夠更好地實現(xiàn)服務(wù)型城市管理活動的優(yōu)化并有效控制管理成本。為此，筆者認(rèn)為動員公眾參與主要從兩個方面展開：

一方面，政府作為服務(wù)型城市管理活動的主要執(zhí)行者及行政權(quán)力行使機構(gòu)，要積極主動地探索公眾參與管理的體制機制建設(shè)，為公眾參與提供制度保障；

另一方面，要推動城市管理的智能化建設(shè)，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)搭建智能公眾參政議政平臺，引導(dǎo)公眾積極獻言建策，支持公眾對政府服務(wù)職能提出批評建議，不斷提升公眾與職能部門的互動效率，及時發(fā)現(xiàn)城市管理模式中存在的不足并提出解決策略，為服務(wù)型城市管理模式的優(yōu)化提供內(nèi)在驅(qū)動力。

（作者系經(jīng)濟師，研究方向：城市管理，供職單位：福建省寧德市霞浦縣城市管理綜合執(zhí)法大隊）

參考文獻：

[1]張雪蓉.數(shù)字化城市管理模式研究[J].中國高新科技，2020（19）：128-129.

[2]馬萍.城市管理模式創(chuàng)新研究[J].環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2021（04）：34-36.