蘆 鵬

（中國刑事警察學院，沈陽 110854）

近年來隨著全球新冠病毒感染疫情蔓延，由此衍生的生物安全問題迅速引起世界各國高度關(guān)注。2020 年2 月14 日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力”。[1]在百年未有之大變局的時代背景下，大國競爭與新科技革命相互交織，生物安全的內(nèi)涵和外延正在突破傳統(tǒng)衛(wèi)生健康范疇，越來越被時代賦予國家安全戰(zhàn)略博弈的價值取向。2018 年美國特朗普政府出臺《國家生物防御戰(zhàn)略》，預示著生物安全問題已經(jīng)成為“隱形的大國競爭博弈籌碼，美國將打造帶有進攻性趨向的生物威懾體系作為戰(zhàn)略博弈利器?！盵2]123究其原因，生物技術(shù)存在“創(chuàng)造福祉”和“制造威脅”的“兩用性”①所謂生物技術(shù)“兩用性”是指，生物技術(shù)對人類社會進步既有巨大推動作用，也有巨大的潛在風險。主要表現(xiàn)一是行為體發(fā)展生物技術(shù)的進攻性或防御性意圖難以判斷；二是武器化與和平利用邊界模糊；三是新興技術(shù)利用價值與謬用風險難于評估。相關(guān)文獻參見丁迪：《超越生物防御：“兩用性”安全敘事與美國生物技術(shù)政策的演進》，載《國際安全研究》2022 年第6 期；丁迪：《兩用生物技術(shù)問題的治理挑戰(zhàn)》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2022 年第9 期；薛楊、俞晗之：《前沿生物技術(shù)發(fā)展的安全威脅：應對與展望》，載《國際安全研究》2020 年第4 期。特征。新興生物技術(shù)的快速發(fā)展，也使得負責國家安全的人員必須考慮：這些新興的方法和技術(shù)可能會怎樣被用于戰(zhàn)爭或恐怖主義行為，敵對者實施此類攻擊的意圖和能力，以及這種攻擊的潛在影響。[3]

鑒于生物技術(shù)的特殊性，美國國土安全部（DHS,Department of Homeland Security）在界定“生物安全事件”(Biological Event)概念時也從“兩用性”角度出發(fā)進行“融合性”解讀，認為生物安全事件實際包含兩個方面內(nèi)容：“是指(A)涉及生物制劑或毒素的恐怖主義活動；或(B)自然發(fā)生的可能導致全國性流行病的傳染病爆發(fā)事件?！盵4]本文從總體國家安全觀入手，主要聚焦反恐情報視角下的生物恐怖主義安全威脅，深入剖析“9·11”事件和炭疽事件整體背景下，美國為了應對包括“基地組織”在內(nèi)的主要威脅，積極構(gòu)建以防范“生物恐怖主義為目標導向，生物監(jiān)測與預警為任務(wù)驅(qū)動”的生物反恐預警情報體系的探索歷程和經(jīng)驗教訓。

一、美國面臨生物恐怖主義新威脅

（一）炭疽事件后美國反恐部門遭遇的“安全困境”

縱觀人類歷史，生物武器使用歷史最早可以追溯到公元前6 世紀，亞述人在敵人的水井中投放麥角菌 (一種真菌)。[5]而真正將現(xiàn)代生物武器發(fā)揮到頂峰的是在美蘇爭霸“冷戰(zhàn)時代”，生物武器及防擴散問題成為大國戰(zhàn)略博弈的焦點。伴隨20 世紀后半葉國際恐怖主義的蔓延，由于“生物戰(zhàn)劑”以其高毒性、高損害和相對較低的獲取門檻而易被用于制造恐怖事件。[6]3對此，學者瑞安·伯內(nèi)特(Ryan.Burnette)認為“生物恐怖主義是使用生物制劑作為武器引起民眾恐懼、恐怖、經(jīng)濟和政治混亂與動蕩，實現(xiàn)針對政治、意識形態(tài)、社會和(或)宗教目標的威脅是生物恐怖主義的標志?！盵7]

從二戰(zhàn)后現(xiàn)代恐怖主義發(fā)展軌跡看，利用生物手段開展恐怖活動早已初露端倪：根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（GTD）統(tǒng)計顯示，1970—2018 年，全世界發(fā)生的恐怖襲擊事件中由化生放核武器（CBRN）制造的共450 次，其中化學手段高達401 次，生物手段有37 次。[6]3在此期間，美國共發(fā)生20 起生物恐怖主義襲擊事件，約占全部襲擊事件的77%，成為生物恐怖主義主要受害國。但依據(jù)GTD 恐襲手段的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，在全球時空范圍內(nèi)來看，歷史上利用生物武器實施恐怖襲擊活動仍屬極小概率事件。因此，盡管美國早在1984 年遭遇過“沙門氏菌”事件①1984 年，在美國俄勒岡州的一個小鎮(zhèn)，“羅杰尼?！苯痰淖冯S者用沙門氏菌污染食物，意圖借此影響當?shù)剡x舉活動正常進行，這被稱為生物恐怖主義在美國的第一次重大行動。的第一次生物恐怖主義襲擊，然而生物恐怖主義問題長期以來并未引起美國反恐部門足夠重視。學者弗蘭克·欽圖拉蒂（Frank Cinturati）針對新威脅和舊安全體系之間可能產(chǎn)生的“失衡”風險提出過擔憂，他認為“這種對生物恐怖主義的輕視態(tài)度，將會導致我們在面臨生物恐怖主義襲擊時陷入措手不及的狀態(tài)。”[8]

2001 年9 月18 日，就在美國發(fā)生“9·11”世貿(mào)大樓遭受飛機撞毀的傳統(tǒng)“物理性”攻擊的一周后，美國境內(nèi)多家著名新聞媒體機構(gòu)和數(shù)名國會議員相繼遭受炭疽病毒郵件恐怖襲擊，整個襲擊活動前后持續(xù)數(shù)周，共造成5 人死亡，17 人感染。雖然該事件造成的實際損失遠低于“9·11”事件，但是“炭疽事件引起了世人對美國應對生物恐怖主義事件和其他公共衛(wèi)生威脅能力的擔憂，并造成包括生物識別和實驗室力量在內(nèi)的美國州和地方兩級公共衛(wèi)生系統(tǒng)持續(xù)緊張和壓力?！盵9]FBI 事后調(diào)查結(jié)果顯示，該事件為美國陸軍生物實驗室炭疽病毒專家布魯斯·艾文斯（Bruce E.Ivins）個人所為，沒有明顯的“伊斯蘭宗教極端主義”背景，且無確鑿證據(jù)證明“基地組織”和該事件存在直接聯(lián)系。

然而，這一結(jié)果長期在美國廣受質(zhì)疑。一方面從時間線上看，炭疽事件緊隨“9·11”事件發(fā)生，前后相隔僅僅一周，很難讓人不將二者進行關(guān)聯(lián)。隨著FBI 調(diào)查深入，犯罪嫌疑人又突然自殺身亡，導致許多關(guān)鍵性線索中斷，案件調(diào)查進程受到巨大影響。種種反常跡象難以洗刷“基地組織”嫌疑；另一方面，剛剛發(fā)生的“9·11”事件災難性后果和“基地組織”對美國本土發(fā)動恐怖襲擊的強大行動能力，都嚴重刺激了美國社會的“安全神經(jīng)”，把“基地組織”和生物恐怖主義進行“想象性關(guān)聯(lián)”已經(jīng)成為當時美國全社會的輿論風潮和慣性思維。就情報與安全部門而言，炭疽事件的教訓和“9·11”事件一樣深刻：一方面充分反映出美國反恐戰(zhàn)略長期以來偏重于國際恐怖勢力在全球熱點地區(qū)所展現(xiàn)的極端暴力、政治沖突和軍事對抗等“傳統(tǒng)型”威脅，忽視了美國本土存在遭受現(xiàn)代生物恐怖主義襲擊的極高風險性；另一方面也再次證明傳統(tǒng)情報與安全策略的實戰(zhàn)功效在現(xiàn)代生物恐怖主義面前正在被“削弱”。

2001 年9 月20 日，就在炭疽事件爆發(fā)后的第二天，美國國會參眾兩院軍事委員會就聯(lián)邦政府反恐能力問題召開審查聽證會。大衛(wèi)·沃克爾（David M.Walker）局長代表美國問責局（GAO, The Government Accountability Office）向國會提交了相關(guān)審查報告，認為“聯(lián)邦政府多年來在制定國家反恐戰(zhàn)略和相關(guān)指導文件方面已經(jīng)取得一定進展，但關(guān)鍵性挑戰(zhàn)依然存在。當前形勢下，制定國家戰(zhàn)略的第一要務(wù)是進行國家威脅和風險的全面重新評估，以確定反恐需求的優(yōu)先順序。美國司法部和聯(lián)邦調(diào)查局過去在應對本土恐怖主義風險評估方面進展緩慢，效果有限。”[10]面對炭疽事件后新的安全威脅和挑戰(zhàn)，美國情報與安全部門必須盡快完成戰(zhàn)略調(diào)整和改革，以回應來自國會和國家問責局的政治壓力以及民眾安全訴求。除了持續(xù)關(guān)注恐怖勢力傳統(tǒng)極端暴力、武裝襲擊和軍事對抗能力之外，盡快針對以“基地組織”為代表的國際恐怖勢力的“生物戰(zhàn)”能力，開展全面徹底的威脅情報分析和風險評估，已經(jīng)成為炭疽事件后擺在美國反恐部門面前的“首要任務(wù)”。

（二）生物恐怖主義威脅及風險評估

炭疽事件后，情報與安全部門為了迎合小布什總統(tǒng)推行新的國土安全戰(zhàn)略防御計劃，開始在全球范圍內(nèi)針對具有“基地組織”背景的生物恐怖主義情報信息開展全面梳理、追蹤和溯源，并依據(jù)掌握的有關(guān)情報線索，圍繞該組織戰(zhàn)略意圖、能力意愿和“敵我態(tài)勢”等方面開展多維度風險評估。

1.戰(zhàn)略意圖風險：生物恐怖主義符合反美意識形態(tài)下的“圣戰(zhàn)”需求

長期以來，以“基地組織”為代表的國際恐怖勢力在世界范圍內(nèi)高舉“反美”“圣戰(zhàn)”等意識形態(tài)大旗，積極傳播宗教極端思想蠱惑人心。通過情報信息的綜合研判，美國情報部門認為，除了傳統(tǒng)暴力性恐怖活動外，“基地組織”在對生物武器的研究與獲取，甚至在使用生物武器方面表現(xiàn)出極大的興趣。[11]基地組織領(lǐng)導層在公開宣傳他們要殺害10 萬人的愿望時也含蓄地承認，必須考慮到這樣一種實施大規(guī)模毀滅的可能性?！盎亟M織”可能是在發(fā)出信號，表明他們在內(nèi)部轉(zhuǎn)向使用能夠達成該愿望的生物性戰(zhàn)略武器。[12]3822005 年，國際刑警組織秘書長羅納德·諾布爾(Ronald Noble)曾對“基地組織”生物恐怖威脅表示擔憂：“‘基地組織’全球網(wǎng)絡(luò)，已被證實的能力、致命的歷史記錄、難以抑制的‘圣戰(zhàn)’欲望以及我們收集到的關(guān)于其生物恐怖主義野心的證據(jù)，都預示著全球?qū)⒚媾R來自該組織的最高級別的明確而現(xiàn)實的危險，世界上沒有哪個地區(qū)是安全的?！盵13]

2.組織能力風險：基地組織領(lǐng)導層立場統(tǒng)一，執(zhí)行力強

多年來，“基地組織”領(lǐng)導層在對歐美目標發(fā)動生物戰(zhàn)方面立場一致，意愿強烈。早在“9·11”事件之前，該組織被認為自1997 年開始，在本·拉登的授意下，通過“摩洛伊斯蘭解放陣線”購買了炭疽 (或者至少是未武器化的炭疽有機體本身)。2003 年6 月初，中央情報局的一份報告公開披露，“9·11”事件主謀穆罕默德·阿塔 (Mohammed Atta)和扎卡里亞斯·穆薩維 (Zacarias Moussaoui)曾經(jīng)詳細詢問了農(nóng)作物撒粉機的功能和使用方法，推斷他們正在考慮使用類似的設(shè)備來散布炭疽等生物制劑。[12]3822003 年9 月初，美國《新聞周刊》的一篇文章中披露了一個來自阿富汗塔利班的內(nèi)部情報，稱在2003 年4 月的一次會議上，本·拉登正在計劃一次“令人難以置信的”生物襲擊。幸運的是該計劃隨著另一高層哈立德·謝赫·穆罕默德(Khalid Shaikh Mohammed)在巴基斯坦拉瓦爾品第的被捕而遭遇失敗。[12]382美國情報安全部門在后續(xù)審訊過程中發(fā)現(xiàn)，在哈立德被捕時被收繳的隨身筆記本電腦中存儲有關(guān)于炭疽生產(chǎn)、播撒機使用和人員招募方面的文件材料。[12]382有鑒于此，美國方面堅信：“我們目前對基地組織生物威脅能力的分析很有可能過于樂觀，對于該組織在開發(fā)這種武器涉及招募和研究環(huán)節(jié)取得重大進展所需要的時間成本被嚴重低估，發(fā)動生物恐怖主義襲擊的風險極大?！盵12]388

3.策略失效風險：傳統(tǒng)安全與情報策略難以有效應對生物恐怖主義威脅

根據(jù)美國聯(lián)邦調(diào)查局調(diào)查結(jié)果，2001 年炭疽事件嫌疑目標是本土一家生物實驗室科研人員，攻擊手段僅僅采取極為簡單的郵政信件夾帶病毒投遞方式。這一調(diào)查結(jié)果雖然飽受公眾質(zhì)疑，但也反映出美國此時還未建立起面向國土安全防御方向的生物反恐預警情報體系：一是諸如生化實驗室這類高危敏感單位及上級主管部門對危險物質(zhì)監(jiān)管方面存在漏洞；二是情報和安全部門也未能針對敏感單位的重點崗位人員實施有效的背景調(diào)查和異常行為監(jiān)測預警；①關(guān)于美國極端分子行為活動特征和預警指標的研究成果，參見吳紹忠、李繼萌：《美國國內(nèi)恐怖主義戰(zhàn)略情報評估研究》，載《情報雜志》2022 第4 期。三是從生物識別監(jiān)測的技術(shù)角度看，炭疽事件充分說明，美國未對本土大氣、土壤環(huán)境或重點行業(yè)建立科學有效的技術(shù)支撐體系。

4.力量失衡風險：生物武器具有傳統(tǒng)恐襲手段無法比擬的“天然優(yōu)勢”，造成敵我力量嚴重失衡

首先，形式的多樣性。生物恐怖主義主要依賴生物病毒制劑，其種類和傳播途徑隱蔽多元，難以預防；與以往攻擊中體積更大的武器不同，生物制劑可以隱藏在任何地方，從而增加了同步攻擊成功的可能性。[12]385

其次，危害后果的嚴重性。利用生物恐怖襲擊主要利用致命病毒傳播，以損害公共衛(wèi)生健康，制造社會恐慌為主要目標，其突發(fā)性、擴散性和影響力相較傳統(tǒng)炸彈襲擊方式更加具有破壞力。

再次，生物技術(shù)的擴散性。2009 年11 月23 日，奧巴馬政府在其發(fā)布的《應對生物威脅國家戰(zhàn)略》中明確指出“生物技術(shù)的進步和應用正在全球范圍變得更加可行，隨著技術(shù)特長和經(jīng)濟門檻的降低，那些圖謀不軌的人將越來越容易利用這些進步以實現(xiàn)自己的罪惡企圖?！盵14]

最后，監(jiān)測預警的困難性。生物恐怖主義具有極強隱蔽性，“任何一種致病微生物既攜帶方便安全，又不易發(fā)現(xiàn)，感染后不立即發(fā)病，有一定的潛伏期，隱蔽性較好”。[15]炭疽事件帶給美國反恐情報部門深刻啟示，“我們很有可能因無法及時獲得關(guān)于迫在眉睫的威脅或即將發(fā)生襲擊的具體警告而導致敵人的恐怖計劃得逞。”[14]

二、基于國土安全戰(zhàn)略的美國生物反恐預警情報體系

（一）美國21 世紀國土安全戰(zhàn)略構(gòu)想

“9·11”事件帶給美國最深刻的教訓和反思就是，“長期以來，情報界機構(gòu)各自為政，‘煙囪’式組織結(jié)構(gòu)、資源封閉浪費，這樣的情報體系根本無法滿足美國對情報的需求”。[16]在此背景下，為了重建美國社會針對聯(lián)邦政府和情報安全機構(gòu)的信心，小布什政府順應國家政治與民意要求，將創(chuàng)建國土安全部作為美國情報與安全體制改革的核心抓手，針對美國國家安全戰(zhàn)略實施重大調(diào)整：一是在“工作重心”方面，將反恐列為國家安全戰(zhàn)略的“重中之重”；二是在“任務(wù)目標”領(lǐng)域，把國土安全防御（預防和打擊本土恐怖主義活動）當作全球反恐戰(zhàn)略首要任務(wù)。

為了推行自己新的國土安全戰(zhàn)略構(gòu)想和政治主張，在2002 年6 月、7 月和11 月連續(xù)發(fā)布《關(guān)于成立國土安全部總統(tǒng)提案》《國土安全戰(zhàn)略》和《國土安全法》三個重要政策和法律文件，對于新創(chuàng)建的國土安全部的使命和職責，新的國土安全戰(zhàn)略的任務(wù)目標和威脅來源，以及未來實施國土安全戰(zhàn)略所涉及的法律法規(guī)進行了戰(zhàn)略籌劃，基本形成面向21 世紀美國國土安全戰(zhàn)略的主要架構(gòu)（見圖1），即“國土安全部為戰(zhàn)略領(lǐng)導核心，六大關(guān)鍵任務(wù)方向為工作著力點，四大基礎(chǔ)性支撐條件為基本保障，三大戰(zhàn)略目標為最終使命”。[17]

圖1 美國21 世紀國土安全戰(zhàn)略構(gòu)想

（二）基于預警情報理論的國土安全情報戰(zhàn)略框架

在世界各國打擊恐怖主義的實際工作中，反恐情報預警體系的建立與完善是防范和打擊恐怖主義的重要手段。作為世界情報大國，美國“預警情報”理論研究主要興起于20 世紀60 年代針對預警情報失誤問題的研究，最早被稱作征候情報，更確切地說是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物。[18]經(jīng)過長達半個世紀的冷戰(zhàn)，歐美國家始終強調(diào)預警是情報部門的主要職責，預警情報是對“事件可能性”的評估，強調(diào)預警是情報部門在威脅行動開始前應對威脅征候及其背后所反映意圖開展的預先判斷和警告。[19]

如前所述，小布什總統(tǒng)在美國21 世紀國土安全戰(zhàn)略構(gòu)想中高度重視“情報與預警”任務(wù)領(lǐng)域，文件中專門就“國土安全情報與預警戰(zhàn)略架構(gòu)”提出明確的建設(shè)方向（見圖2），堅持認為“美國必須采取一切適當?shù)男袆?，以避免再次受到恐怖襲擊的驚嚇。為了保衛(wèi)國土安全，我們必須有一個嶄新的情報和預警系統(tǒng)，能夠在恐怖活動發(fā)展為襲擊之前及時發(fā)現(xiàn)，以便采取適當?shù)南劝l(fā)制人、預防和保護行動。”[17]結(jié)合圖2 分析，在國土安全情報戰(zhàn)略架構(gòu)中，國土安全部居于核心地位，實際負責主導美國生物反恐預警情報體系建設(shè)工作。

圖2 美國國土安全情報與信息分析戰(zhàn)略框架 ①

（三）生物反恐預警情報體系、要素和機制

按照美國《生物監(jiān)測戰(zhàn)略》文件規(guī)定，“生物監(jiān)測”是指“收集、整合、解釋和交流與影響人類、動物或植物健康的所有危害、威脅或疾病活動有關(guān)的基本信息的過程，以實現(xiàn)對生物威脅的早期發(fā)現(xiàn)和預警，服務(wù)聯(lián)邦、州和地方各級政府全面掌控公共衛(wèi)生與健康類事件信息，以便更好地做出決策。”[20]2根據(jù)前述預警基本理論，美國顯然把“生物監(jiān)測”作為生物反恐預警情報體系的功能主體和價值核心，根本目的是利用生物監(jiān)測情報對生物威脅的早期發(fā)現(xiàn)和預警能力，解決美國國土安全任務(wù)和目標體系中生物反恐預警情報能力不足問題，避免類似炭疽事件這樣的生物恐怖主義襲擊活動再次發(fā)生。

1.體系架構(gòu)

所謂“體系”是一個科學術(shù)語，泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。根據(jù)情報理論與實踐，完整的生物反恐預警情報體系架構(gòu)應當囊括任務(wù)目標、制度環(huán)境、組織架構(gòu)、人才隊伍、工作業(yè)務(wù)、支撐技術(shù)、信息資源、運轉(zhuǎn)機制等八個方面。針對生物安全情報體系的構(gòu)建問題，學者王秉從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，主張生物安全情報體系可以依照系統(tǒng)科學領(lǐng)域“物理—事理—人理”方法論，將情報體系劃分為包含情報要素和技術(shù)要素的“物理”，包含組織要素的“事理”和包含人員要素的“人理”三部分。[21]本文借鑒上述觀點和方法論，按照情報工作的基本規(guī)律將體系“八要素”進一步關(guān)聯(lián)整合，“集約化”表述為制度要素、組織要素、業(yè)務(wù)要素、機制要素和技術(shù)要素五個方面 (見圖3) 。

圖3 美國生物反恐預警情報體系構(gòu)成圖

2.要素內(nèi)涵

基于圖2 情報戰(zhàn)略框架，結(jié)合圖3 結(jié)構(gòu)關(guān)系，美國生物反恐預警情報體系是一個復雜系統(tǒng)性工程，其中各要素的具體內(nèi)涵構(gòu)成參見下表：

3.工作機制

依據(jù)官方定義，生物監(jiān)測情報體系主要包含“掃描和識別環(huán)境”“收集與整合基礎(chǔ)信息”“發(fā)布和推送預警”“風險預測與決策建議”四大核心業(yè)務(wù)流程。[20]為了切實推進生物監(jiān)測戰(zhàn)略“落地見效”，美國政府又頒布《生物監(jiān)測集成中心戰(zhàn)略規(guī)劃》作為生物監(jiān)測戰(zhàn)略的工作指南和實施細則。如表1 所示，由于美國生物反恐預警情報體系的“組織要素”涉及多達17 個聯(lián)邦機構(gòu)，為了保證生物監(jiān)測集成中心（NBIC,National Biosurveillance Integration Center）負責運營的生物監(jiān)測集成系統(tǒng)（NBIS, National Biosurveillance Integration System）能夠在美國龐雜的情報與安全體系中實現(xiàn)資源共享和業(yè)務(wù)集成，保持生物反恐預警情報體系的“一體化”效能，戰(zhàn)略規(guī)劃中還詳細制定了名為“生物監(jiān)測集成系統(tǒng)工作協(xié)議流程”（NBIS Protocol Flow Chart）[4]的工作協(xié)調(diào)機制（見圖4）。

表1 美國生物反恐預警情報體系要素信息表 ②

圖4 美國生物監(jiān)測集成系統(tǒng)工作協(xié)議流程

三、美國生物反恐預警情報體系建設(shè)的戰(zhàn)略軌跡

（一）“起步創(chuàng)建期”（2001—2008）

這一時期主要是創(chuàng)建聚焦國土安全戰(zhàn)略的組織框架，密集發(fā)布一系列指導文件，構(gòu)建生物反恐預警情報體系建設(shè)的戰(zhàn)略環(huán)境。

一是大力推動美國生物安全政策立法，打造生物反恐情報的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。2001 年炭疽事件發(fā)生后，美國國會迅速做出反應，在一個月內(nèi)便統(tǒng)合兩黨立場迅速頒布《預防生物恐怖主義法》，對美國生物恐怖主義防范的總體目標、改善措施、應對策略進行了規(guī)定。由于該法案是“9·11”事件后美國第一部生物反恐官方文件，成為美國生物安全政策體系的起點，后續(xù)一系列生物安全領(lǐng)域戰(zhàn)略文件紛紛出臺。

二是以國土安全部機構(gòu)重組為抓手，重塑生物反恐情報組織體系。小布什政府以2002 年《國土安全法》為契機，針對“冷戰(zhàn)”半個多世紀以來美國情報與安全體系逐漸積累顯現(xiàn)的“行政官僚化、目標利益化、關(guān)系裙帶化、作風保守化”的嚴重傾向，開始采取大刀闊斧的改革。高舉“反恐大旗”，組建國土安全部便成為當時歷史條件下的“破冰之舉”，其目標就是“創(chuàng)建一個更加強大的國土安全體系，并充分確保美國能夠應對新時期面臨的各種威脅”。[22]事實證明，小布什總統(tǒng)的國土安全改革打破了既有的利益格局，為美國龐大僵化的情報安全體制注入了活力。實施改革以來，美國再未發(fā)生重大國際恐怖事件，應該是改革后的美國情報機構(gòu)所發(fā)揮的良好預警功能所致。[23]

三是推動生物監(jiān)測預警有關(guān)的技術(shù)項目的研發(fā)落地，為生物反恐情報能力提供科技支撐。2003年小布什總統(tǒng)國情咨文中首次提出生物監(jiān)視（Bio Watch）計劃，通過在大都市范圍部署監(jiān)測裝置，持續(xù)監(jiān)測環(huán)境中的危險“氣溶膠”情況來實現(xiàn)對生物威脅的早期預警發(fā)現(xiàn)。2004 年4 月，小布什總統(tǒng)發(fā)布《總統(tǒng)國土安全第10 號指令：21 世紀生物防御》（HSPD-10），明確提出“生物監(jiān)測是21 世紀生物防御的基本支柱之一，在2005 財年進一步加強聯(lián)邦政府生物監(jiān)測能力?！盵24]指令國土安全部創(chuàng)建國家生物防御分析與對策中心（NBAC, National Biodefense Analysis and Countermeasure Center）， 開發(fā)一個生物監(jiān)測集成系統(tǒng)（NBIS）實現(xiàn)生物反恐情報體系的系統(tǒng)化、集成化運轉(zhuǎn)。[24]經(jīng)過小布什政府長達八年的戰(zhàn)略環(huán)境建設(shè)和實踐探索，由國土安全部主導，以生物監(jiān)測為核心的美國生物反恐預警情報體系初具雛形。

（二）“穩(wěn)固定型期”(2009—2012)

這一時期主要是頒布關(guān)鍵性文件，確立生物監(jiān)測戰(zhàn)略地位，促成生物反恐預警情報體系定型。

奧巴馬第一任期內(nèi)，國際形勢相繼出現(xiàn)“阿富汗塔利班抬頭”“阿拉伯之春”“擊斃拉登”等重大變動，美國反恐安全環(huán)境面臨惡化風險。2009 年11 月，奧巴馬執(zhí)政當年就頒布《應對生物威脅國家戰(zhàn)略》，對聯(lián)邦政府在生物防御戰(zhàn)略中的角色及責任進行了明確界定，要求戰(zhàn)略上繼續(xù)強化生物監(jiān)測，推進全球態(tài)勢感知、疾病監(jiān)測和災難響應等活動，以應對生物武器開發(fā)和使用者帶來的特定威脅；[14]戰(zhàn)術(shù)上要強化資源投入，確保已經(jīng)開發(fā)使用的生物監(jiān)測預警系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)，以識別、影響或抑制、阻止那些意圖開發(fā)或使用生物武器的敵人。[14]

奧巴馬政府在2012 年7 月對外首次頒布《生物監(jiān)測國家戰(zhàn)略》，對于生物監(jiān)測的戰(zhàn)略價值給予積極的肯定，該戰(zhàn)略的出臺標志著生物監(jiān)測開始升格為國家戰(zhàn)略。為了加速生物監(jiān)測戰(zhàn)略在自己任內(nèi)“落地見效”，奧巴馬政府又于12 月發(fā)布了《生物監(jiān)測集成中心戰(zhàn)略規(guī)劃》。該文件主要從情報實踐的角度對生物監(jiān)測的體制框架、工作機制和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行了詳細規(guī)定。至此，一個立足國土安全戰(zhàn)略目標和任務(wù)體系，由國土安全部NBIC 充當運營實體和資源整合平臺，依托NBIS 承載情報業(yè)務(wù)系統(tǒng)架構(gòu)和主要功能，實現(xiàn)預警情報職能的美國生物反恐預警情報體系搭建成型。

（三）“調(diào)整完善期”(2013—2018)

該階段主要是強化監(jiān)督問責，針對生物監(jiān)測戰(zhàn)略實施情況開展“多元化”績效評估，提升生物反恐預警情報體系的實戰(zhàn)效能。

1.奧巴馬第二任期間

2014 年美國成立由前參議員喬·利伯曼（Joe Lieberman）和前州長、首任國土安全部部長湯姆·里奇(Tom Ridge)聯(lián)合創(chuàng)建的跨黨派政治實體“藍帶生物防御研究組” (現(xiàn)更名“生物防御兩黨委員會”)，并在2014—2015 年召開了四次專題研討會，總結(jié)發(fā)布《國家生物防御藍圖：優(yōu)化領(lǐng)導與重大改革》研究報告。該報告針對國家生物防御系統(tǒng)性弱點向政府提出33 項改革性建議措施，旨在提高政府面對生物威脅時的識別、檢測、預警、響應、溯源和災后恢復能力。[25]

2015 年9 月和2016 年2 月，美國問責局針對奧巴馬生物監(jiān)測戰(zhàn)略中接連發(fā)布《生物監(jiān)測：國家生物監(jiān)測集成中心的挑戰(zhàn)與選擇》和《生物監(jiān)測：國土安全部生物監(jiān)測工作的持續(xù)挑戰(zhàn)和未來考慮》兩份審計報告。第一份報告尖銳地指出“NBIC 在跨部門協(xié)作中依然面臨各種問題和挑戰(zhàn)，需要深化結(jié)構(gòu)性改革，以便NBIC 更好地提升生物監(jiān)測資源整合能力?！盵26]由于第二份報告對國土安全部Bio Watch 項目中擬升級的第三代系統(tǒng)的技術(shù)性能和工作績效持有負面評價，直接導致該項目的第三代系統(tǒng)升級計劃被迫取消。

2.特朗普時期

2017 年以“行事乖張”著稱的特朗普上臺，面對這一時期恐怖主義“全球化”“網(wǎng)絡(luò)化”進程加速態(tài)勢，特朗普也不得不重視國際安全合作，將美國應對生物威脅納入全球框架中進行謀劃。2017 年12 月18 日，特朗普發(fā)布其任內(nèi)的首份《國家安全戰(zhàn)略》報告，宣稱美國本土遭受生物恐怖襲擊的風險陡增，美國需采取行動從源頭上加以遏制，包括與其他國家合作，共同監(jiān)測并控制生物威脅的來源。[27]1202018 年9 月發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》以及國家安全總統(tǒng)建議書（NSPM-14）。根據(jù)NSPM-14 要求，美國政府創(chuàng)建內(nèi)閣級跨部門協(xié)調(diào)機制——生物防御指導委員會（Biodefense Steering Committee），該委員會以衛(wèi)生與公眾服務(wù)部為牽頭單位，涵蓋國土安全部、國務(wù)院、國防部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署等多家聯(lián)邦機構(gòu)，旨在針對龐大的生物防御體系開展績效評估和建議指導，提升國家生物防御情報信息系統(tǒng)在面對生物威脅時的監(jiān)測識別、整合評估和應急響應能力。[28]

四、評析

“9·11”事件給美國的“安全自信”和“情報神話”造成了沉重打擊，盡管緊隨發(fā)生的炭疽事件不是美國歷史上首次生物恐怖襲擊事件，其所造成損失也在可控范圍，但在當時全美社會“談恐色變”的緊張氛圍激化下，生物恐怖主義帶給美國民眾心理、社會輿論和國家政治的沖擊卻是前所未有的。如何采取行之有效的改革措施，突破美國固有僵化的情報與安全體制以適應全新的國土安全戰(zhàn)略目標？如何在傳統(tǒng)反恐情報與安全策略的基礎(chǔ)上開展創(chuàng)新，構(gòu)建能夠有效化解生物恐怖主義風險的新型反恐預警情報體系？美國歷經(jīng)小布什、奧巴馬和特朗普三任總統(tǒng)的長期政策嘗試和實踐探索，其中的建設(shè)經(jīng)驗和積累的教訓較為深刻。他山之石可以攻玉。盡管中美兩國國情差異巨大，各自的情報與安全政策有著本質(zhì)不同，但是在未來生物安全已經(jīng)成為全球性公共安全議題的背景下，系統(tǒng)梳理和批判繼承美國實踐經(jīng)驗與教訓對于未來中國生物反恐實踐，乃至建設(shè)有中國特色的生物安全治理體系具有重要意義：

（一）加強頂層設(shè)計與制度建設(shè)，打造穩(wěn)定強大的戰(zhàn)略環(huán)境

加強頂層設(shè)計和制度建設(shè)，打造穩(wěn)定強大的戰(zhàn)略環(huán)境是推行國家安全治理領(lǐng)域重大決策的堅實制度基礎(chǔ)。作為保障國家安全和應對新型“生物恐怖主義”的重大措施手段，美國生物反恐預警情報體系的發(fā)展和完善與全球安全形勢和美國各時期生物安全戰(zhàn)略政策息息相關(guān)，歷時二十余年，先后歷經(jīng)小布什、奧巴馬和特朗普三任總統(tǒng)。某種意義上看，它是21 世紀美國情報體制改革和生物安全治理兩大“安全議程”的綜合性成果，具有強大的戰(zhàn)略背景和清晰明確的“自上而下”的實踐路徑。盡管三任總統(tǒng)的黨派背景、施政理念甚至個人執(zhí)政風格存在較大差異，依據(jù)國內(nèi)國際形勢變化頒布實施的政策文件的數(shù)量和側(cè)重點不盡相同，但在美國國土安全戰(zhàn)略框架的統(tǒng)一指引下，每屆政府在生物反恐情報建設(shè)方面基本保持了政策連續(xù)性和方向一致性。

特別值得一提的是，盡管美國實施的是一種非常典型的立法、行政和司法“三權(quán)分立”權(quán)力制衡的政治體制，美國政壇長期存在“驢象之斗”“府院之爭”背景下政府運轉(zhuǎn)不暢，工作效率低下等嚴重政治弊端。但是在涉及國家安全重大利益面前，美國國家安全體系的自我調(diào)適和改革創(chuàng)新效果十分顯著。究其原因，關(guān)鍵核心在于在國家安全重大事項中，突出了以總統(tǒng)為代表的行政權(quán)力。在“9·11”事件發(fā)生后的一年多時間內(nèi)，小布什動用總統(tǒng)行政權(quán)威迅速整合兩黨和國會資源，以極高的頻次和強度連續(xù)推出反恐與國家安全領(lǐng)域多部法規(guī)和戰(zhàn)略文件，為正處于“9·11”事件和炭疽事件安全困境的美國反恐部門快速指明了發(fā)展與改革方向，為后續(xù)歷屆政府在生物反恐預警情報建設(shè)方面持續(xù)性“資源投入”打開了局面。①根據(jù)國內(nèi)學者劉長敏的研究統(tǒng)計，小布什、奧巴馬和特朗普三任五屆政府時期高度重視生物安全問題，出臺有關(guān)生物安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略文件、國會法案和總統(tǒng)行政命令共計18 部。其中小布什兩屆政府9 部，奧巴馬兩屆政府6 部，特朗普一屆政府3 部。參見劉長敏、宋明晶：《美國生物防御政策與國家安全》，載《國際安全研究》2020 年第3 期。此后，美國又相繼頒布了《愛國者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應對法》《國土安全法》《21 世紀生物防御》《生物盾牌法》等一系列法律、行政命令和戰(zhàn)略文件，頻次之快、級別之高令人瞠目，充分印證“9·11”事件發(fā)生后，美國政府高度重視國內(nèi)安全問題，將生物防御列為重要議題并與國家安全緊密相連。[27]116

就我國而言，《生物安全法》已經(jīng)于2021 年4 月15 日正式開始實施，我國在生物安全治理領(lǐng)域已經(jīng)初步構(gòu)建了囊括生物安全風險監(jiān)測預警制度、風險調(diào)查評估制度、溯源調(diào)查制度、應急制度、境外重大生物安全事件應對制度等多達11 個基本制度，實現(xiàn)了全鏈條構(gòu)建生物安全風險防控的“四梁八柱”。[29]但是，從中美生物安全特別是生物反恐方面的制度建設(shè)比較分析，我國還存在較大提升空間：

一是從縱向的建設(shè)歷程看，我國戰(zhàn)略環(huán)境的打造和建設(shè)起步較晚，戰(zhàn)略治理文件的制定、頒布和實施雖已開始，但總體上數(shù)量少且單一，尚未形成有機統(tǒng)一的“政策體系”。生物安全治理問題需要強大的戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力和完善的政策制度環(huán)境做支撐。目前我國除了剛頒布不久的《生物安全法》之外，其他事關(guān)生物安全特別是生物反恐工作的相關(guān)法律法規(guī)多散布在衛(wèi)生醫(yī)療、國防軍事、應急管理、安全與情報等各個行業(yè)領(lǐng)域，以部門法或本系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)章制度等形式“孤立”存在，尚未形成類似于美國《國家安全戰(zhàn)略》《生物監(jiān)測戰(zhàn)略》《總統(tǒng)國土安全第10 號指令：21 世紀生物防御》《應對生物威脅國家戰(zhàn)略》等系列性、綱領(lǐng)性和統(tǒng)籌性的國家戰(zhàn)略政策體系；二是從反恐立法側(cè)重點和已有的情報與安全法律文件之間的橫向銜接看，雖然經(jīng)過多年法治建設(shè)，我國在國家安全和情報領(lǐng)域已經(jīng)擁有了《國家安全法》《反恐怖主義法》《國家情報法》等多部法律，但上述法律由于立法較早且受我國反恐實踐影響，立法關(guān)注點主要偏重于預防和打擊以“東突”勢力為代表的傳統(tǒng)暴力型恐怖主義活動。對于類似于美國炭疽事件這樣的新興生物恐怖主義威脅問題，我國目前的情報與安全法律之間缺乏相互支撐和有效銜接，未來還有較大的修訂完善空間；三是從中美生物反恐的專門性立法看，我國未來還有較長的路要走。目前看，我國《生物安全法》已開辟第七章“防范生物恐怖與生物武器威脅”進行論述，但從全球立法實踐規(guī)律出發(fā)，期待我國能夠在不久將來出臺類似美國《預防生物恐怖主義法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001）《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應對法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002）針對生物恐怖主義的專門法，細化法律條文，“織密”生物反恐法律體系，為進一步提升我國生物反恐能力提供強大且更有針對性的專業(yè)法律支撐。

（二）建立與政策體系相適應的行政組織體系，強化事權(quán)集中統(tǒng)一

建立與政策體系相適應的行政組織體系，強化事權(quán)的集中統(tǒng)一，為生物反恐情報預警體系建設(shè)奠定了堅實的組織領(lǐng)導基礎(chǔ)，保證改革與建設(shè)所需的強有力的行政資源支撐。按照《國土安全法》和《國土安全戰(zhàn)略》重新創(chuàng)建的國土安全部，是美國二戰(zhàn)后歷史上最深刻的一次政府機構(gòu)改組。隨著人類全球化進程加快，現(xiàn)代生物恐怖主義威脅的應對與治理已經(jīng)成為一個跨國界、跨領(lǐng)域、跨部門、跨學科、跨專業(yè)的綜合性“復雜系統(tǒng)”。回溯二十余年的建設(shè)實踐，推行改革的“關(guān)鍵抓手”在于美國政府一方面從制度設(shè)計之初明確了國土安全部在國土安全防御體系中的核心主導地位，賦予強大的法律地位和行政資源；另一方面，將生物反恐預警情報的任務(wù)目標和組織體系納入全新整合的國土安全戰(zhàn)略框架中進行統(tǒng)一籌劃，采取建設(shè)和運營事權(quán)歸口國土安全部主導，其他相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)通過一系列創(chuàng)新機制實現(xiàn)協(xié)同配合的改革模式。盡管在后續(xù)實踐中各個部門和機構(gòu)之間依然存在各種體制機制壁壘和利益糾葛，但是由于國土安全部強勢的法律地位和龐大的行政資源掌控能力，一定程度上保證了情報資源整合的“源頭治理”能力。隨著改革的深入，國土安全部以其超強的資源整合能力和創(chuàng)新的情報理念手段成為“美國生物監(jiān)測情報體系形成的關(guān)鍵節(jié)點”。[30]從改革與建設(shè)實際效果看，這種圍繞國土安全部為主線的建設(shè)策略無論是從行政管理高效性、業(yè)務(wù)能力的專業(yè)性、占有資源的充足性還是調(diào)配資源的便捷性，對于同樣擁有龐大情報安全體系的世界各個大國而言，都是具有較強的正面示范意義。

就此問題，橫向比較我國情況，筆者梳理《生物安全法》第七章“防范生物恐怖與生物武器威脅”法律條文發(fā)現(xiàn)，在涉及具體落實相關(guān)工作的主體責任單位的表述上，主要使用了“國務(wù)院有關(guān)部門”“有關(guān)軍事機關(guān)”“省級人民政府及其有關(guān)部門”等行文。[31]再進一步結(jié)合《反恐怖主義法》《國家情報法》中所涉及的承擔反恐與情報職能的法定機構(gòu)，可以合理推斷目前我國涉及生物反恐情報的單位主要是軍事情報部門、公安情報部門和國家安全情報部門。如前文所述，縱觀美國生物反恐預警情報領(lǐng)導機構(gòu)的建設(shè)歷程，將中美兩國比較分析不難發(fā)現(xiàn)，目前我國在生物反恐方面，總體上還處于各系統(tǒng)各部門“各司其職”的狀態(tài)，在生物安全風險防控體系和工作協(xié)調(diào)機制中，尚未有類似美國國土安全部這樣主導性力量的戰(zhàn)略制度性安排。今后在這方面，還有待于通過制度性安排或出臺針對生物安全方面的法律實施細則來進一步明確。

（三）構(gòu)建“超部門”的資源整合與協(xié)作機制

在國土安全部主導生物反恐預警情報體系建設(shè)之外，輔之建立一套旨在破除部門利益壁壘的“超部門”資源整合與協(xié)作機制，是加強情報系統(tǒng)“行政資源”和“數(shù)據(jù)資源”整合能力，維持資源持續(xù)投入，提升實戰(zhàn)效能的關(guān)鍵。從系統(tǒng)論和行政管理的角度看（如圖2、圖3 和表1），生物反恐預警情報體系是一套資源投入巨大、涉及部門眾多、利益關(guān)系復雜的情報工作管理系統(tǒng)。要保證高效運轉(zhuǎn)，除了諸如成型的法律法規(guī)環(huán)境、組織領(lǐng)導架構(gòu)、人才隊伍培養(yǎng)和科學技術(shù)支撐等“結(jié)構(gòu)化”資源投入之外，還需要能夠突破體制壁壘，實現(xiàn)資源集約化整合的協(xié)作機制做配套保障。由于生物反恐預警情報體系的建設(shè)發(fā)端于“9·11”事件后的情報體制改革運動，美國從一開始就在“硬件”建設(shè)的同時，積極推動“軟件”環(huán)境的協(xié)同創(chuàng)新。從小布什政府在“戰(zhàn)略規(guī)劃層面”采取“大刀闊斧”手段整合全美情報與安全資源，創(chuàng)建國土安全部，到奧巴馬政府“運營管理層面”深入推行生物監(jiān)測戰(zhàn)略體系下的生物監(jiān)測集成中心（NBIC）和生物監(jiān)測集成系統(tǒng)（NBIS）兩個情報機構(gòu)和系統(tǒng)的建設(shè)運營，最后到特朗普時期在“執(zhí)行監(jiān)督層面”成立生物防御指導委員會，對國家生物防御的各項工作進行直接影響和干預，這種“全方位、立體化、無死角”的創(chuàng)新機制建設(shè)充分說明，增強情報實體的資源整合能力，提高跨部門信息數(shù)據(jù)的共享與集成是增強情報部門整體活力，實現(xiàn)生物反恐預警情報體系“破除行政掣肘，實現(xiàn)集約化運行”的重要保障。

從體制機制創(chuàng)新來加大資源整合力度的措施手段看，我國在這方面較美國相比存在明顯的區(qū)別，核心原因在于中美兩國在涉及生物反恐領(lǐng)域的政府機構(gòu)設(shè)置和運作方式上存在較大差異。從美國方面看，由于具有“9·11”事件和炭疽事件的處置經(jīng)驗，美國在國土安全部內(nèi)專門設(shè)有“反大規(guī)模殺傷性武器辦公室”（CWMDO）[32]和“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”(FEMA)[33]，二者作為國土安全部的兩個核心構(gòu)成單位，將預防和識別“核生化武器和衛(wèi)生安全威脅”大規(guī)模災難應急響應作為各自的核心使命。無論是從國土安全部的組織體系構(gòu)建策略，還是從國土安全戰(zhàn)略“六大任務(wù)方向”的選定邏輯，這種機構(gòu)設(shè)置安排，充分說明美國基于自身的反恐實踐經(jīng)驗出發(fā)，將反生物戰(zhàn)和應急響應統(tǒng)一納入國土安全戰(zhàn)略整體框架中的做法具有較強的邏輯合理性，有利于以情報工作為主線，實現(xiàn)生物反恐與應急響應兩大工作體系之間的資源整合和信息共享，符合情報工作的一般規(guī)律。

我國《生物安全法》第二章第11 條針對生物安全工作協(xié)調(diào)機制進行了專門論述。按照規(guī)定，“國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制由國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學技術(shù)、外交等主管部門和有關(guān)軍事機關(guān)組成”。[31]目前看，第11 條中對于我國生物安全風險防控工作協(xié)調(diào)機制構(gòu)成的規(guī)定沒有明確涉及應急管理領(lǐng)域。此外，從機構(gòu)設(shè)置看，我國的國家應急管理職能歸口應急管理部管轄，與我國已有的安全和情報部門完全分屬不同組織體系，這無形中造成了情報預警與災難響應之間行政壁壘。本文建議，未來應當依據(jù)《生物安全法》出臺更加具體細致的工作規(guī)章或?qū)嵤┘殑t，其中可以嘗試將應急管理部門納入生物安全風險防控工作協(xié)調(diào)機制范疇，從而提高我國反恐部門和應急管理部門的“跨機構(gòu)”資源整合能力，緊急情況下的協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，打造生物反恐領(lǐng)域的全流程“工作閉環(huán)”。

（四）建立“監(jiān)督有力，問責高效”的“多元化”情報監(jiān)督機制

高效多元的情報監(jiān)督機制，是確保美國生物反恐預警情報體系建設(shè)沿著正確方向發(fā)展，維護各項改革措施可持續(xù)性推進的重要“平衡力量”。從情報倫理的角度看，世界大多數(shù)國家的情報機構(gòu)在制度設(shè)計和行政機構(gòu)設(shè)置上隸屬于警察機關(guān)，但情報工作又有別于一般警察執(zhí)法工作，天然地具有隱蔽性、敏感性、對抗性和安全性等特征。[34]由于1972 年“水門”事件的警示意義，美國長期重視針對情報機構(gòu)的監(jiān)督和制衡，對情報工作的監(jiān)督是國家權(quán)力使用規(guī)范化、法制化的重要表現(xiàn)。[35]縱觀美國生物反恐預警情報體系建設(shè)歷程，美國問責局的監(jiān)督問責機制始終貫穿體系建設(shè)的各個重要階段，其報告中的評估結(jié)果和指導意見在糾正工作“偏差失誤”，審計資金使用情況，倒逼國土安全部及其他相關(guān)機構(gòu)打通體制壁壘，增強數(shù)據(jù)融合，提高工作績效等諸多方面起到重要的促進作用。與此同時，美國政府基于兩黨政治博弈和權(quán)力制衡的考慮，在問責局這樣的法定審計機構(gòu)之外，再輔助建立諸如“藍帶生物防御研究組”“生物防御指導委員會”等跨黨派獨立聯(lián)合監(jiān)督實體，無形中為美國生物反恐預警情報體系建設(shè)又增加了一道情報監(jiān)督與問責的“防線”。

從“9·11”事件后美國二十余年的情報與安全改革實踐過程分析，由于情報與安全部門通常涉及國家核心機密，且掌握大量行政資源，無論是出于現(xiàn)實工作需要還是行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，“資源集中化”“體制官僚化”是一個不容忽視的客觀發(fā)展趨勢。未來在中國生物安全治理體系中，生物安全情報部門將發(fā)揮越來越重要的作用。如何有效規(guī)避情報與安全部門在日常運行中可能出現(xiàn)的行政弊端？以美國情報監(jiān)督立法和機制建設(shè)為樣本，充分結(jié)合我國國情，構(gòu)建符合中國特色的情報與安全立法監(jiān)督機制是行之有效的改革路徑。

（五）科學看待現(xiàn)代生物安全治理的“多元化”安全屬性

正如前文所述，“生物安全事件”實際上包含“人為威脅”（生物恐怖主義）和“自然威脅”（大規(guī)模流行病）兩個方向，甚至在特殊情況下二者可能存在交叉互動情況?；仡櫶乩势請?zhí)政后期以來至今的美國生物安全政策特點，實際上出現(xiàn)了“一明一暗，彼此沖突”的兩個戰(zhàn)略發(fā)展目標——“明確的中性生物防御”和“隱性的大國競爭博弈籌碼”。[2]122-123這一點非常值得世人關(guān)注和警惕：

就前者而言，縱觀“9·11”事件后的建設(shè)歷程，美國生物反恐預警情報體系建設(shè)基本維持在“生物防御性”的發(fā)展軌道上，沒有脫離打擊恐怖主義“中性立場”，維持了基本的防御性政策屬性。究其原因，一是由于從建設(shè)之初就被納入國土安全戰(zhàn)略框架體系中進行整體謀劃，其主要任務(wù)目標是應對以“基地組織”為代表的國際恐怖勢力針對美國本土發(fā)動生物恐怖襲擊威脅，在美國國土安全戰(zhàn)略框架的規(guī)制下，表現(xiàn)出較強的穩(wěn)定性和延續(xù)性實屬正常；二是因為“基地組織”“伊斯蘭國”等國際恐怖勢力長期以來倒行逆施，已經(jīng)成為全人類共同安全威脅，在打擊國際生物恐怖主義威脅方面，美國與世界其他國家容易跨越政治立場和意識形態(tài)分歧，彼此存在較多的共同利益和合作空間。

就后者而言，近幾年全球新冠病毒感染疫情中美國的種種超出常識和常理的外交與安全決策充分說明，“美國疫情治理反常操作的背后隱含了強烈的政治利益和價值判斷”。一系列“謎之操作”決策實際上恰恰符合了美國近年來“利用疫情話題，服務(wù)大國競爭”的政治邏輯。特朗普和拜登執(zhí)政以來，美國國內(nèi)右翼“民粹主義”政治勢力抬頭和“逆全球化”背景下美國全方位加強與中國的競爭關(guān)系，這導致美國在對待諸如“新冠疫情治理”等全球性公共事務(wù)方面開始走向“霸權(quán)主義”“強權(quán)政治”的“泥潭”：對內(nèi)，無視公共衛(wèi)生與醫(yī)療體系的漏洞，采取了“主動放棄，任由蔓延”的惰政態(tài)度；對外，不顧國際社會譴責，攻擊誣蔑他國疫情防控政策，企圖通過操弄輿論轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾，回避自身大國責任義務(wù)?？傮w而言，從理論邏輯上看，此種防御性目標與競爭性目標之間存在著明顯的矛盾，這揭示了在當前大國競爭的背景下，美國霸權(quán)邏輯已經(jīng)開始侵蝕正常的決策理性。[36]

五、結(jié)語

綜上所述，2020 年第十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國生物安全法》，標志著我國在生物安全治理領(lǐng)域已經(jīng)邁開了制度建設(shè)的堅定步伐。未來隨著中國和平崛起步伐的加速和中美戰(zhàn)略博弈的加強，我國應當在總體國家安全觀思想的指導下，充分吸收和借鑒美國生物反恐預警情報體系建設(shè)的經(jīng)驗教訓，瞄準制度、組織、業(yè)務(wù)、機制和技術(shù)等情報體系建設(shè)環(huán)節(jié)，下好“先手棋”，增強統(tǒng)籌規(guī)劃和改革創(chuàng)新力度，盡早建成適應我國國家安全環(huán)境，有中國特色的生物反恐預警情報體系。與此同時，也必須提高“敵情意識”，時刻警惕歐美國家利用“疫情政治”開展大國競爭的政治圖謀，以“人類命運共同體”思想為指引，在全球范圍內(nèi)勇于承擔大國義務(wù)，積極加強與國際社會的溝通協(xié)調(diào)，提升國際生物安全合作水平，以辯證法思維實現(xiàn)“防御性”和“競爭性”兩個方向上的綜合性應對，為中國21 世紀國家安全和生物安全治理提供強大的情報支撐。