張小艷 孔維莉

三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 宜昌 443000

習(xí)近平總書記早在2013 年就提出要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在突出位置，并將生態(tài)文明建設(shè)作為“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境治理逐漸成為政府、社會及企業(yè)共同關(guān)注的問題。2015 年6 月，國務(wù)院法制辦公布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》），廣泛征求社會各界意見。這是中國綠色稅制改革的一個重要進(jìn)展，一方面是值得稱贊的，另一方面其實(shí)施效應(yīng)能否達(dá)到公眾期待仍需考察。隨后，2018 年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）作為首個以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的綠色稅種，通過稅收將社會成本內(nèi)部化，有效調(diào)節(jié)企業(yè)排污行為，那么，除此之外是否還存在其他經(jīng)濟(jì)效應(yīng)？本文對環(huán)保稅的作用理論進(jìn)行闡述，回顧排污費(fèi)改稅的變遷歷程及實(shí)施效應(yīng)，并提出政策建議以完善環(huán)保稅制度。

一、理論依據(jù)

（一）外部性理論和庇古稅理論

外部性理論最初始于馬歇爾提出的“外部經(jīng)濟(jì)”概念，接著由其嫡傳弟子庇古加以擴(kuò)充形成了庇古稅理論。外部性可以分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（企業(yè)或個人）的生產(chǎn)或消費(fèi)給其他主體帶來收益但無法向其他主體收取任何費(fèi)用的現(xiàn)象。負(fù)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)給其他主體帶來損失且前者無法給予后者補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。實(shí)際上，政府通常利用外部性理論參與環(huán)境治理，如排污者的經(jīng)營活動對環(huán)境的侵害進(jìn)而影響到公眾生活質(zhì)量就體現(xiàn)了負(fù)外部性。因此，政府應(yīng)該征收環(huán)境保護(hù)稅，將社會成本內(nèi)化為企業(yè)成本以糾正負(fù)外部性。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920 年全面分析了環(huán)境與稅收之間的關(guān)系，認(rèn)為課征環(huán)境稅可以補(bǔ)貼排污企業(yè)的私人成本與社會成本之間的差額。庇古認(rèn)為，如果市場中的經(jīng)濟(jì)主體無償開發(fā)利用公共資源并無限制地排放污染物，必定導(dǎo)致私人的最優(yōu)及社會的非最優(yōu)，即市場配置資源失效。因此，當(dāng)私人成本小于社會成本時，政府向企業(yè)課稅；當(dāng)私人收益小于社會收益時，政府給予企業(yè)獎勵或發(fā)放補(bǔ)貼。政府采用課稅和補(bǔ)貼等手段，將污染生產(chǎn)者造成的外部成本轉(zhuǎn)為內(nèi)在稅收成本，這就是“庇古稅”的意義。

（二）雙重紅利理論

“雙重紅利”觀點(diǎn)最初始于戈登· 塔洛克對水資源的研究，他建議用環(huán)境稅收來替代原有的其他扭曲性稅收，以提升環(huán)境質(zhì)量，同時降低其他扭曲性稅收造成的福利損失。皮爾斯是首位提出“雙重紅利”這一術(shù)語的學(xué)者，他在研究碳稅改革時指出，碳稅取代現(xiàn)有的扭曲性稅種的做法可以降低現(xiàn)有扭曲性稅種的稅率，從而獲得雙重紅利：既可以約束生產(chǎn)行為以改善環(huán)境，又可以削弱扭曲稅制帶來的效率損失?，F(xiàn)今，學(xué)者們基本對“雙重紅利”理論的含義達(dá)成共識，認(rèn)為其至少包括兩層含義：一是對超額排污企業(yè)課稅，增加排污企業(yè)成本，約束企業(yè)的排污行為，從而改善生態(tài)環(huán)境，即“綠色紅利”；二是開征環(huán)境稅對國家稅收制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，既可以減輕現(xiàn)存稅種對市場的扭曲，又可以增加社會就業(yè)，提高企業(yè)產(chǎn)出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即“藍(lán)色紅利”。

二、制度演進(jìn)

（一）排污費(fèi)改稅的變遷過程

生態(tài)環(huán)境沒有替代品，良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)。為解決日益凸顯的環(huán)境問題，我國一直在改革完善環(huán)境稅制度，發(fā)展歷程分為三個階段。第一階段：1978—2002 年，制度建立階段。全國人大常委會在1979 年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，首次提出“以費(fèi)代稅”的排污費(fèi)制度并在部分地區(qū)開啟試點(diǎn)。1982年頒布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》表明了排污費(fèi)制度的正式建立。之后二十年間，陸續(xù)頒布了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》及《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律作為排污費(fèi)制度的補(bǔ)充，健全排污收費(fèi)制度。第二階段：2003—2015 年，總量排污收費(fèi)階段。2003 年頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》是一座里程碑，意味著排污費(fèi)制度在我國全面實(shí)行，并建立了統(tǒng)一的總量排污收費(fèi)體系。2007 年始，多個省市先后開展了排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作，不同程度地提高地方排污標(biāo)準(zhǔn)。第三階段：2015 年至今，排污費(fèi)改稅階段。黨的十八大召開后，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”的國家發(fā)展總體布局，2015 年國務(wù)院法制辦發(fā)布《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》，2016 年底《環(huán)境保護(hù)稅法》獲得表決通過，并于2018 年1 月1日正式實(shí)施，第一部綠色稅制法律誕生，實(shí)現(xiàn)了排污費(fèi)向環(huán)境稅的過渡。

（二）環(huán)保稅與排污費(fèi)制度的異同

排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性弱、違法成本低、受地方政府干預(yù)等弊端，因此，排污費(fèi)改稅是必然選擇，排污費(fèi)與環(huán)保稅的異同如表1 所示。

表1 排污費(fèi)與環(huán)保稅的異同

三、政策實(shí)施效應(yīng)

（一）綠色紅利效應(yīng)

學(xué)術(shù)界對環(huán)境稅的綠色紅利基本持相同觀點(diǎn)，郭俊杰［1］認(rèn)為排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高能夠顯著降低工業(yè)大氣污染物及各行業(yè)的污染排放，減少環(huán)境污染。另有學(xué)者質(zhì)疑中國排污費(fèi)制度產(chǎn)生的綠色紅利效應(yīng)，他們的觀點(diǎn)基于中國較低的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，相較之下污染治理成本更高，污染減排效應(yīng)不明顯，反而會引起工業(yè)三廢排放量增加。此外，排污費(fèi)、資源稅等環(huán)境相關(guān)稅費(fèi)也沒有起到降低能源消耗和工業(yè)污染的作用。

然而，國內(nèi)少有文獻(xiàn)對環(huán)保稅進(jìn)行研究，因?yàn)槲覈h(huán)保稅政策較晚面世，2018 年環(huán)保稅開征之前的文獻(xiàn)大多是從加大排污費(fèi)征收力度的視角出發(fā)，不涉及環(huán)保稅減排效應(yīng)。部分學(xué)者對加大環(huán)境規(guī)制力度的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行探討，也無法準(zhǔn)確體現(xiàn)我國環(huán)保稅的實(shí)施效應(yīng)。近年來，有研究表明環(huán)保稅的開征有利于約束企業(yè)排污行為，文傳浩［2］認(rèn)為環(huán)保稅政策能夠產(chǎn)生污染減排的環(huán)境效應(yīng)，且由于減排技術(shù)的擴(kuò)散，也促進(jìn)了省域間減排效應(yīng)。

（二）藍(lán)色紅利效應(yīng)

現(xiàn)階段，我國學(xué)者認(rèn)為很難實(shí)現(xiàn)藍(lán)色紅利，這跟環(huán)境稅制度不健全有著密切關(guān)系。采用CGE模型（即可計(jì)算的一般均衡模型）的研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅標(biāo)準(zhǔn)的提高能夠抑制企業(yè)對污染產(chǎn)品的生產(chǎn)，對就業(yè)市場產(chǎn)生阻力，不利于企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。另有研究表明環(huán)境稅政策能改善空氣污染狀況并優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，但會波及宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生不利影響，因此僅通過征收環(huán)境稅無法達(dá)成減排降耗和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙重紅利”。陳利峰［3］通過構(gòu)建DSEG 模型（即動態(tài)隨機(jī)一般均衡模型）考察了環(huán)保稅對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的長期與短期效應(yīng)，認(rèn)為短期中政府要在穩(wěn)定產(chǎn)出、就業(yè)與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之間進(jìn)行取舍。盡管短期中會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來“陣痛”，但長期看來收益更顯著。

綜上，國內(nèi)大多文獻(xiàn)基于CGE 模型進(jìn)行研究，該模型本質(zhì)上是一種理論分析手段，而研究環(huán)境稅改革不能僅僅依靠理論模型，應(yīng)當(dāng)立足于我國實(shí)情，實(shí)證研究排污費(fèi)改稅的實(shí)施對經(jīng)濟(jì)增長的影響。王海［4］實(shí)證發(fā)現(xiàn)，環(huán)保稅進(jìn)一步提高稅額會降低全要素生產(chǎn)率，對企業(yè)發(fā)展有負(fù)面影響，且位于小城市的企業(yè)表現(xiàn)更為明顯。另有研究表明，排污費(fèi)改稅并沒有產(chǎn)生預(yù)期的藍(lán)色紅利，反而抑制了經(jīng)濟(jì)增長。

（三）綠色創(chuàng)新效應(yīng)

環(huán)境規(guī)制如何影響企業(yè)的綠色創(chuàng)新始終是討論焦點(diǎn)，其理論依據(jù)為波特假說：恰當(dāng)且適宜的環(huán)境規(guī)制可以刺激企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。學(xué)者們聚焦波特假說進(jìn)行了研究，然而未達(dá)成共識，結(jié)論包括三個方面：一是創(chuàng)新促進(jìn)說，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制能夠使企業(yè)將環(huán)境污染造成的外部成本轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，用“創(chuàng)新補(bǔ)償”抵消“遵循成本”；二是創(chuàng)新抑制說，過度嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制給企業(yè)經(jīng)營成本造成較大負(fù)擔(dān)，對用于創(chuàng)新技術(shù)的資金產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，限制企業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新；三是關(guān)系不確定性說，不僅環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度會影響綠色技術(shù)創(chuàng)新，環(huán)境規(guī)制類型也起到一定作用，如市場激勵型環(huán)境規(guī)制在突破臨界值后，對綠色技術(shù)創(chuàng)新的影響會從線性轉(zhuǎn)為非線性。

綜上，現(xiàn)有文獻(xiàn)為后續(xù)研究提供了邏輯基點(diǎn)?，F(xiàn)今，國內(nèi)對環(huán)保稅與技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系研究較少，更多研究環(huán)境規(guī)制與技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系。環(huán)境保護(hù)稅的開征相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域開展的“自然實(shí)驗(yàn)”，為準(zhǔn)確識別環(huán)境保護(hù)稅對企業(yè)綠色創(chuàng)新的影響提供了難得的機(jī)會。梳理國內(nèi)近十年的文獻(xiàn)，這類研究大多選擇環(huán)保投入、綠色專利申請數(shù)或綠色全要素生產(chǎn)率來衡量企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新或綠色轉(zhuǎn)型，并通過雙重差分法驗(yàn)證排污費(fèi)改稅對企業(yè)綠色創(chuàng)新行為的影響。實(shí)證結(jié)論支持“波特假說”，如劉金科［5］研究發(fā)現(xiàn)排污費(fèi)改稅制度有效促進(jìn)了企業(yè)綠色創(chuàng)新，但對其他技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。廖果平［6］認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)稅法》的實(shí)施促進(jìn)了重污染企業(yè)的綠色技術(shù)創(chuàng)新，且對綠色實(shí)用新型創(chuàng)新的促進(jìn)作用高于綠色發(fā)明型專利。

四、政策建議

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍

本次環(huán)保稅立法并沒有將碳稅納入征收范圍。目前，我國設(shè)立了碳排放權(quán)交易制度的試點(diǎn)，其與碳稅具有可替代性。但碳排放權(quán)交易的存在并不排斥碳稅的存在，從歐盟碳排放權(quán)交易制度的乏力和部分國家通過碳稅來加大碳減排效應(yīng)的情況可見，未來我國對二氧化碳排放進(jìn)行征稅是有必要的。因此，可以考慮在《環(huán)境保護(hù)稅法》中加入對二氧化碳排放征收的相關(guān)規(guī)定，減少單獨(dú)進(jìn)行碳稅立法的難度。我國作為世界上經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平位居前列的國家，需要承擔(dān)一定的責(zé)任，將碳稅納入征收范圍中，既符合時代綠色環(huán)保的發(fā)展趨勢，又可以在應(yīng)對全球氣候變化方面貢獻(xiàn)力量。

（二）進(jìn)一步提高法定稅率水平

我國現(xiàn)行環(huán)保稅實(shí)行地區(qū)差異稅率制度，且各省市之間的稅率差別不大，否則將導(dǎo)致污染物在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移。國外許多國家采用了行業(yè)差別稅率或排污量差別稅率制度，我國可以取其精華進(jìn)行借鑒。例如，德國對不同行業(yè)在噪聲污染方面存在不同的征收標(biāo)準(zhǔn)；美國是劃分汽車污染排放量最嚴(yán)格的國家，排放量高的稅率高。我國應(yīng)該進(jìn)一步健全和提高環(huán)保稅征收標(biāo)準(zhǔn)，對不同污染物采用差別稅率。由于環(huán)保稅政策2018 年初才正式實(shí)行，各省市根據(jù)規(guī)定相應(yīng)地調(diào)整了環(huán)保稅稅率，但仍有部分省市直接將稅率平移，靈活制定稅率水平這一政策沒有被充分利用，以致無法展現(xiàn)環(huán)保稅的綠色減排效應(yīng)。

（三）進(jìn)一步協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)稅與其他環(huán)境稅費(fèi)之間的關(guān)系

環(huán)境稅與資源稅、消費(fèi)稅之間存在一定程度上的關(guān)聯(lián)性，三種稅在征收環(huán)節(jié)存在交叉，但也存在未覆蓋到的部分。我國目前資源稅征收范圍過窄，僅對部分礦產(chǎn)資源以及鹽兩大類課稅，而其他與環(huán)保稅未重合的自然資源如森林、水、海洋等并未被納入課稅范圍，無法通過稅收約束得到保護(hù)。同樣，消費(fèi)稅的征收對象如成品油等污染物，就不必在環(huán)保稅的征收對象上重復(fù)設(shè)計(jì)，而應(yīng)當(dāng)將那些常見的污染物如一次性塑料袋、氟利昂等列入征收范圍。環(huán)保稅需要與資源稅、消費(fèi)稅等形成協(xié)同效應(yīng)，環(huán)境相關(guān)稅種之間相互配合，能夠形成涉及開采、加工、銷售全環(huán)節(jié)的環(huán)境稅收體系，抑制經(jīng)濟(jì)主體破壞生態(tài)的行為。