刁 嬋，王文信

（中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院, 北京 100083）

隨著收入水平的提高，中國居民對畜牧產(chǎn)品的需求不斷增加，帶動對生產(chǎn)高品質(zhì)畜牧產(chǎn)品所必需的飼草的需求相應增加[1]。紫花苜蓿(Medicago sativa)具有豐富的蛋白質(zhì)和極高的營養(yǎng)價值，是一種全球公認的奶牛優(yōu)良飼草，被稱為“牛奶生產(chǎn)的第一車間”，2008 年以來在中國奶牛飼養(yǎng)中得到廣泛應用。尤其是2008 年“三聚氰胺”奶粉事件發(fā)生后，中國奶牛養(yǎng)殖企業(yè)認識到飼喂苜蓿草對提高牛奶質(zhì)量的重要性，對苜蓿草需求迅速增加。

中國是傳統(tǒng)的以糧食種植為主的國家，牧草產(chǎn)業(yè)起步較晚[2]，在科研投入、技術水平、生產(chǎn)裝備等各方面都與歐美等畜牧業(yè)發(fā)達國家有較大差距，導致國內(nèi)苜蓿草仍存在供給總量不足、質(zhì)量不穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)草比例低等問題[3]。隨著中國對苜蓿草的需求日益旺盛，供給缺口越來越大，進口高品質(zhì)的苜蓿草產(chǎn)品成為重要手段。2007 年中國苜蓿草進口量僅有0.3 萬t，到2021 年迅速增加到199.2 萬t，中國奶牛養(yǎng)殖越來越依賴國際苜蓿草市場。面對不斷加重的貿(mào)易保護主義，中國的草食畜牧業(yè)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，深入分析中國苜蓿草進口貿(mào)易的影響因素，并采取有效措施加快國內(nèi)苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為草牧業(yè)提供強力支撐，對中國奶業(yè)振興具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

目前國內(nèi)學者關于苜蓿貿(mào)易的研究集中在貿(mào)易現(xiàn)狀和競爭力方面。楊春等[4]通過總結(jié)中國苜蓿草貿(mào)易形勢，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易國分布的區(qū)位集中特征明顯，進口對國外市場依賴性增強，進一步提出國際市場不能保證苜蓿草進口繼續(xù)大幅增加，亟需解決國內(nèi)苜蓿草供應問題。陶莎等[5]利用奶牛存欄量等數(shù)據(jù)測算了中國優(yōu)質(zhì)苜蓿草供需缺口，并分析中美貿(mào)易摩擦對中國苜蓿和奶業(yè)市場的影響，提出了挖掘苜蓿草資源大國出口潛力的建議。江影舟等[6]選取國際市場絕對占有率、顯性比較優(yōu)勢、貿(mào)易競爭力指數(shù)3 個指標，分析澳大利亞、美國和中國苜蓿產(chǎn)品的國際競爭力，發(fā)現(xiàn)中國苜蓿草國際貿(mào)易競爭力存在下降趨勢。在貿(mào)易影響因素方面，鄒航[7]從需求、供給、國際、政策4 個維度對影響中國牧草產(chǎn)品進口量的因素進行理論分析，并采用主成分分析和多元回歸實證檢驗。

對苜蓿草進口貿(mào)易的影響因素進行定量研究，進而對影響貿(mào)易的不利因素加以改進，對于提高苜蓿草貿(mào)易福利，提升中國在國際苜蓿草市場的利益水準具有重要意義，但目前相關研究較少。因此，本研究在苜蓿草進口貿(mào)易持續(xù)增長的背景下，構(gòu)建重力模型深入分析影響苜蓿草貿(mào)易的因素，為提高苜蓿草貿(mào)易水平及促進中國苜蓿產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 中國苜蓿草貿(mào)易概況

為節(jié)省成本，2008 年以前中國草牧業(yè)的主要粗飼料都采用農(nóng)作物秸稈，飼草產(chǎn)業(yè)很不發(fā)達[7]。1998 年“退耕還林還草”政策的實施，刺激了苜蓿草種植面積快速增加[8]，但這一時期種植苜蓿草主要是為了出口換取外匯，中國為苜蓿草凈出口國。受2008 年“三聚氰胺”奶粉事件影響，國家對原料奶品質(zhì)加強了監(jiān)管，國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖企業(yè)深刻認識到優(yōu)質(zhì)牧草對奶業(yè)健康發(fā)展的重要作用，優(yōu)質(zhì)苜蓿草成為規(guī)模牛場高產(chǎn)奶牛的必需粗飼料，苜蓿草需求急劇擴大，中國迅速變?yōu)檐俎２輧暨M口國。

1.1 進口規(guī)模及價格

1995 年以來，中國苜蓿干草出口量逐漸減少，進口量逐漸增加，但總體上1995－2007 年進口量較少，進口最多的2002 年僅0.47 萬 t (圖1)。主要是因為這一階段國家實施鼓勵和扶持奶牛養(yǎng)殖政策，奶牛飼養(yǎng)科技有了提升，但奶牛養(yǎng)殖場的粗飼料配方還是傳統(tǒng)的“秸稈 + 青貯飼料 + 精料”的模式[9]。這種方式強調(diào)降低飼養(yǎng)成本，忽略了優(yōu)質(zhì)牧草對奶牛健康、牛奶品質(zhì)及安全性的重要作用，原料奶產(chǎn)量低，質(zhì)量和安全性更無法保證。只有極個別大型乳業(yè)集團實驗性地進口苜蓿草飼喂奶牛，進口量小且不連續(xù)[10]。價格方面，1995 年中國苜蓿干草進口價格為415.34 USD·t-1，而1996 年降至121.29 USD·t-1，1998 年上漲至233.21 USD·t-1；此后開始大幅下降，直至2004 年降至154.00 USD·t-1，在2006 年又上漲至363.10 USD·t-1，2007 年價格回落至180.42 USD·t-1。在這一階段，中國苜蓿草進口市場波動很大，主要是因為中國奶業(yè)仍處于起步發(fā)展階段，苜蓿草進口量小，國內(nèi)統(tǒng)一的進口市場還未形成，進口市場容易被出口國控制。

圖1 1995－2007 年中國苜蓿干草的進出口量和進出口價格Figure 1 Import and export volume and import and export price of alfalfa hay in China from 1995 to 2007

2008 年后中國苜蓿草進出口態(tài)勢逆轉(zhuǎn)(圖2)。2008 年出口2.69 萬 t，此后保持出口量逐年萎縮態(tài)勢，至2020 年僅出口0.003 萬 t。2008 年“三聚氰胺”奶粉事件后，為了保證原料奶質(zhì)量，大型牛奶加工企業(yè)更傾向于收購飼喂苜蓿草的奶牛所產(chǎn)牛奶，國產(chǎn)苜蓿草供不應求，中國開始大規(guī)模進口苜蓿干草。2008 年進口量僅為1.96 萬 t，至2017 年高達181.85 萬 t。2008－2017 年進口量呈指數(shù)式增長，十年間增長了約92 倍。價格方面，2008 年以后，苜蓿干草進口價格呈現(xiàn)波動態(tài)勢，整體趨于高價穩(wěn)定，2012 年價格上升至391.9 USD·t-1，隨后幾年總體呈現(xiàn)下降趨勢。由于中美之間的貿(mào)易摩擦，2018 年6 月中國將美國苜蓿草列入加征關稅商品目錄，進口關稅從7%大幅上升至33.75%[11]。同時，當年北美山火和西班牙季節(jié)雨水等原因造成苜蓿草減產(chǎn)，導致全球粗飼料供應短缺[12]，苜蓿草進口價格大幅上漲。受此影響，2018 年中國苜蓿干草進口量首次出現(xiàn)下降，進口量為167.75 萬 t，同比減少約7.8%。2019 年進口量進一步下降至159.7 萬 t，同比減少約4.8%。迫于苜蓿草進口價格猛增，奶牛養(yǎng)殖企業(yè)不得不減少苜蓿草的飼料用量，并采用國產(chǎn)苜蓿草代替進口苜蓿草，以應對不斷增加的牛奶生產(chǎn)成本。由于進口苜蓿草價格快速提高，帶動國產(chǎn)苜蓿草價格也快速上漲，奶牛養(yǎng)殖企業(yè)難以承受，中國不得不在2019 年將苜蓿草及相關產(chǎn)品列入第1 批關稅排除名單[13]。2020 年苜蓿草進口量回升至169.4 萬 t。這一現(xiàn)象一方面表現(xiàn)出苜蓿草在草食畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中具有不可代替的重要地位，國內(nèi)對商品苜蓿草，尤其是優(yōu)質(zhì)苜蓿草的需求十分強勁，另一方面也表明中國對進口苜蓿草具有需求剛性，中國的奶牛養(yǎng)殖業(yè)越來越依賴進口苜蓿草。

圖2 2008－2020 年中國苜蓿干草的進出口量和進出口價格Figure 2 Import and export volume and import and export price of alfalfa hay in China from 2008 to 2020

1.2 進口結(jié)構(gòu)

全球牧草(包括苜蓿干草)的出口國約有65 個，2021 年主要出口國家貿(mào)易量如表1 所列。超過85%的出口量來自美國、澳大利亞、西班牙和加拿大。1997－2007 年，美國和澳大利亞牧草在中國牧草進口市場的占有率幾乎達100%，但每年中國進口量很小，僅在296～3 154 t，在此期間中國奶牛養(yǎng)殖業(yè)主要采用作物秸稈作粗飼料；2008－2014 年美國和澳大利亞牧草在中國的市場占有率高達90%，近年來兩國在中國牧草進口市場的占有率雖有所下降，但一直穩(wěn)定在80%左右。其中2009－2013 年中國從美國進口牧草占總進口量比例保持在90%以上。2014 年后，中國牧草進口來源國逐漸增多，向進口多元化市場格局轉(zhuǎn)變。以苜蓿草為例，2014 年中國開放了西班牙苜蓿草市場，西班牙進口占比總體呈上升趨勢，2015 年從西班牙進口的苜蓿草所占比例達11.42%，位列第二，超過了澳大利亞。此后，隨著哈薩克斯坦、阿根廷、蘇丹、南非等國家的牧草逐步準入，進口份額緩慢提升，自此美國進口量占比逐年下降，但美國仍然是中國苜蓿草最主要的進口來源國。2018－2019 年中國對美國進口苜蓿干草增加關稅，來自美國的苜蓿草進口量明顯下降。2019 年美國占比下降至62.5%，增加了從其他國家進口牧草量(表2)。2022 年2 月俄羅斯牧草也首次獲得準入中國市場許可，將于當年開始向中國試供苜蓿干草。

表1 2021 年主要牧草出口國家貿(mào)易量及占全球牧草貿(mào)易量的比重Table 1 Trade volume from major forage exporting countries and its corresponding proportion of the global forage trade volume in 2021

表2 2017 至2022 年中國苜蓿草進口來源國Table 2 Sources of alfalfa importation into China from 2017 to 2022

值得注意的是，雖然2014 年后中國牧草進口集中度總體呈下降趨勢，但進口牧草占牧草總消費的比例仍較高，這和中國奶牛粗飼料配方升級產(chǎn)生大量牧草需求而國內(nèi)產(chǎn)量嚴重不足有關。以苜蓿干草消費為例，2008－2014 年進口苜蓿干草占高產(chǎn)奶牛苜蓿干草飼喂量的60%以上，很多大型奶牛養(yǎng)殖企業(yè)達到100%。2014 年以來，苜蓿干草使用量進口 ? 國產(chǎn)一直在1 ? 1.4 左右，個別年份甚至達到1 ? 1，中國奶牛養(yǎng)殖業(yè)依賴進口牧草的總體格局沒有根本變化。

從以上對中國牧草進口市場結(jié)構(gòu)的分析可知，1997－2020 年中國牧草的進口結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，進口規(guī)模不斷增大，進口集中度不斷降低，中國牧草進口市場不斷完善升級。另一方面，盡管中國牧草進口市場參與者在不斷增多，但美國居于苜蓿草產(chǎn)品出口壟斷地位的基本格局沒有變化。隨著中國牧草進口量占世界牧草貿(mào)易份額的提高，中國牧草市場對世界牧草市場的影響越來越明顯，中國草畜業(yè)發(fā)展離不開世界牧草貿(mào)易市場，世界牧草貿(mào)易市場發(fā)展也越來越需要中國。

1.3 進口地位

在世界主要進口苜蓿草的國家和地區(qū)中，日本、韓國、中國是全球進口量排名前三的國家，日本是全球最大的進口國。如圖3 所示，1997－2007年，日本進口苜蓿草總量超過2 500 萬t，占同期世界牧草貿(mào)易進口總量的73.9%，韓國進口總量不到500 萬t，位列第二；中國牧草進口量極少，可以忽略不計。2008 年以后，中國的苜蓿草進口份額快速提高，迅速躋身牧草主要進口國之列。2014 年，中國苜蓿草進口量超過100 萬 t，超過韓國，成為全球第二大苜蓿草進口國。2008－2020 年，日本進口總量2 818 萬 t，進口總量在這個階段沒有明顯變化，韓國進口總量約1 280 萬 t，中國進口總量約1 255 萬 t。除中國、日本、韓國外，其他國家和地區(qū)苜蓿草進口總量由不足1 000 萬 t 增加到2 400 萬 t，呈現(xiàn)整體上升趨勢，世界苜蓿草進口市場集中度逐漸下降。

圖3 1997－2020 年世界主要苜蓿草進口國貿(mào)易量Figure 3 Trade volume of major alfalfa import countries worldwide from 1997 to 2020

2008－2020 年，世界苜蓿草總進口量整體波動較 大，2008 年 世 界 進 口 總 量 為416 萬 t，2018 年 升至763 萬 t，增加了83.41% (圖4)。中國進口量不斷上升，2008 年占比僅有0.47%，2016 年升至24.30%，中國在世界苜蓿草貿(mào)易中的進口地位逐年上升。2017 年開始，世界苜蓿草進口市場和中國進口地位都逐漸趨于穩(wěn)定。

圖4 2008－2020 年中國苜蓿草進口量占比世界總進口量Figure 4 China’s alfalfa imports compared to the total global importation of alfalfa from 2008 to 2020

2 苜蓿草進口影響因素的實證分析

2.1 模型設定、變量選擇

貿(mào)易引力理論認為，兩國間的貿(mào)易量與其經(jīng)濟規(guī)模呈正比關系，與其空間距離呈反比關系。一般的貿(mào)易引力模型可以用以下公式來表達[14]：

基于引力模型的基本形式，本研究引入反映苜蓿草需求的中國奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比例、反映國內(nèi)供給的中國商品苜蓿草產(chǎn)量，以及反映貿(mào)易環(huán)境的是否APEC 成員、是否WTO 成員等變量，建立適合中國苜蓿草進口貿(mào)易的擴展引力模型如下：

選取美國、澳大利亞、加拿大、西班牙、蒙古國、保加利亞、吉爾吉斯斯坦、阿根廷、蘇丹9 個苜蓿草主要進口來源國2008－2019 年變量(表3)的數(shù)據(jù)進行研究。

2.2 實證結(jié)果

使用軟件STATA 16.0 分析苜蓿草進口引力模型，時間維度T= 12，截面維度N= 9，采用長面板模型的估計方法。首先檢驗總量層次上最基本的引力模型，檢驗結(jié)果如表4 回歸結(jié)果(1)所示?；貧w結(jié)果(1)顯示，兩國的人均GDP 和距離這3 個解釋變量均達到很高的顯著水平，這說明引力模型的簡單表述形式可以較好地解釋苜蓿草進口貿(mào)易額。

表4 實證回歸結(jié)果Table 4 Empirical regression results

在拓展引力模型的多重共線性檢驗中，對拓展的引力模型解釋變量使用逐步回歸法，排除解釋變量中國人均GDP。變量中國人均GDP 被排除，主要在于與2008 年前牧草需求是由居民的食物消費需求主導不同，2008 年“三聚氰胺”奶粉事件后，政府加強乳品質(zhì)量監(jiān)管，規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場(飼草的主要需求方)在奶牛粗飼料中普遍增加了牧草[15]，此階段牧草需求快速上升主要是由粗飼料結(jié)構(gòu)改變引起，而粗飼料結(jié)構(gòu)調(diào)整本質(zhì)上是由經(jīng)濟發(fā)展導致居民食品消費結(jié)構(gòu)升級引起的，二者之間正相關。

隨后，同時考慮時間效應和個體效應，進行固定效應模型回歸分析，得到表4 中回歸結(jié)果(2)。在一些變量t 值偏低的情況下，使用“后向法”篩選出新的變量，直至所有變量的回歸系數(shù)t 均為顯著(P<0.001)值。最終回歸結(jié)果見表4 中回歸結(jié)果(3)。由表4 可知，R2值為0.8453，說明擬合優(yōu)度較高，模型擬合程度較好，模型表達式為：

回歸結(jié)果表明，中國奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比例、人民幣匯率、雙方均為WTO 和APEC 成員以及與中國接壤對中國苜蓿草進口額均有顯著正向影響(P<0.001)；而地理距離、貿(mào)易國人均GDP 對中國苜蓿草進口額有負向影響；中國商品苜蓿草產(chǎn)量和中國草原財政投入對中國苜蓿草進口額無顯著影響(P> 0.05)。

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

苜蓿草出口國人均GDP 系數(shù)為－4.805 4，通過1%的顯著性水平檢驗，表明其他因素不變的情況下，苜蓿草出口國人均GDP 每增加1%，其對中國的出口就會減少4.805 4%。2008－2019 年，中國苜蓿草主要進口國中，美國、加拿大等發(fā)達國家人均GDP 變動程度較小，而蒙古國等發(fā)展中國家人均GDP 增長較快，說明出口國中發(fā)展中國家人均收入增加對其國內(nèi)需求有較大的拉動作用。隨著人均收入的提高，發(fā)展中國家市場對乳制品及其衍生品的消費需求增多，間接引致了對苜蓿草產(chǎn)品的需求增加，從而加大苜蓿草國內(nèi)消耗，減少出口。另一方面，苜蓿草出口國的飲食結(jié)構(gòu)中奶制品、牛羊肉占據(jù)較大比例，因此對苜蓿草的需求彈性更小。

絕對距離系數(shù)為－16.295 3，且通過1%的顯著性水平檢驗，說明在其他因素不變的情況下，貿(mào)易距離每增加1%，中國苜蓿草進口額相應減少16.295 3%。由于苜蓿草的產(chǎn)品密度低，運輸成本占總成本比例很高，因此運輸距離對苜蓿草貿(mào)易的影響較大。虛擬變量contig 系數(shù)為39.602 0，通過1%的顯著性水平檢驗，符號與預期相符，說明若貿(mào)易國與中國接壤，貿(mào)易額會顯著增加?，F(xiàn)階段中國與距離較遠且不接壤的美國苜蓿草貿(mào)易量卻很大，主要是因為苜蓿草貿(mào)易受各國苜蓿草產(chǎn)量、質(zhì)量、供貨及時性、運輸成本等綜合作用。美國以其苜蓿草產(chǎn)品產(chǎn)量大、質(zhì)量高、交貨及時、產(chǎn)品規(guī)格種類多而使中國消費者主動選擇；其次中國對美貿(mào)易一直存在順差，從美國港口返回的船只傾向于選擇低價運輸苜蓿草以避免空船返回帶來的成本，從而有效降低了運輸成本[16]，是中國大量進口美國苜蓿干草的原因之一。

中國奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比例回歸系數(shù)為2.737 3，說明在其他因素不變的情況下，奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比例提高1%，中國苜蓿草進口額相應增加2.737 3%。這也說明奶牛飼喂的需求是苜蓿草進口的一大引力因素。高品質(zhì)的粗飼料可以明顯地改善奶牛的單位產(chǎn)量，保證原料奶的品質(zhì)，而青貯玉米(Zea mays)、苜蓿草、羊草(Leymus chinensis)是目前國內(nèi)規(guī)模奶牛場主要使用的優(yōu)質(zhì)粗飼料[17]。相較于中小養(yǎng)殖主體，規(guī)?；B(yǎng)殖場更重視苜蓿草的質(zhì)量和供應穩(wěn)定性，普遍將其用于飼喂泌乳牛，因此進口優(yōu)質(zhì)苜蓿草成為滿足其需求的重要手段。

匯率系數(shù)為0.778 5，通過了1%的顯著性水平檢驗，說明匯率對進口額的影響較小。馮沖[18]計算各類農(nóng)產(chǎn)品的進出口匯率彈性，發(fā)現(xiàn)進出口的大部分農(nóng)產(chǎn)品總體受匯率變化影響較弱。張家勝和祁春節(jié)[19]通過實證分析證明中國居民消費價格水平上漲對美國進口農(nóng)產(chǎn)品的影響最顯著，而人民幣升值對進口農(nóng)產(chǎn)品的影響不是很明顯。匯率的符號為正，即說明人民幣貶值時，進口額仍會增加，這與預期不符，也與經(jīng)驗觀點相反?？赡艿脑蚴牵阂环矫孳俎２輰χ袊?guī)模奶牛養(yǎng)殖企業(yè)來說屬于必需品，需求缺乏價格彈性，容易出現(xiàn)價格上漲導致數(shù)量下降的幅度小于貨幣貶值而引起的人民幣表示的價格上升的幅度。因此，人民幣貶值使得苜蓿草進口量減少，但苜蓿草進口額是增加的。另一方面，隨著中國政府對原料奶監(jiān)管持續(xù)加強，進口苜蓿草需求強勁，對進口需求的拉動作用超過了匯率貶值帶來的抑制作用[20]，從而進口量可能不降反增。

虛擬變量APEC 系數(shù)為23.044 5，且在1%的統(tǒng)計性水平上顯著為正，說明區(qū)域制度安排對國際貿(mào)易起到了促進作用。APEC 在經(jīng)歷了十多年的發(fā)展后，逐步成為亞太地區(qū)最高級別的政府間經(jīng)濟合作機制，成為一個開放、互惠的區(qū)域性組織。虛擬變量WTO 的回歸系數(shù)為40.427 0，通過1%的顯著性水平檢驗，顯示出加入WTO 對中國苜蓿草進口的促進作用十分顯著。

國內(nèi)商品苜蓿草產(chǎn)量未通過檢測，主要原因可能在于：第一，現(xiàn)代苜蓿產(chǎn)業(yè)越來越呈現(xiàn)出資本技術密集特點，而中國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展時間短，技術、裝備普遍不足，導致產(chǎn)品質(zhì)量差(例如，采用壓扁設備可增加1%蛋白含量，而中國還未大規(guī)模采用)。第二，農(nóng)戶缺乏質(zhì)量意識，更重視產(chǎn)量，田間管理、雜草控制不到位，收割晚，造成“煙草苜?！?因其悶干的干燥過程與煙草烘干過程類似得名)或發(fā)霉苜蓿草等導致產(chǎn)品質(zhì)量低[21]。第三，中國苜蓿商品草市場中產(chǎn)品檢測、分級技術沒有普及，存在無分級碼垛，取樣等級不科學，品質(zhì)不穩(wěn)定等問題。最終導致進口苜蓿草與國產(chǎn)苜蓿草之間存在較大的產(chǎn)品異質(zhì)性，與進口的優(yōu)質(zhì)苜蓿草相比，國產(chǎn)商品草在粗灰分、粗蛋白含量等指標上都有一定差距[22]，總體品質(zhì)相對較低，只能以低價進入小型奶牛場和養(yǎng)殖小區(qū)[23]，而大量進口苜蓿草的主要是一些規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)。因此國內(nèi)商品苜蓿草供給量對苜蓿草進口額沒有明顯影響，相互之間不存在顯著的關系。

中國草原財政投入沒有通過檢驗，可能是因為本研究選取該變量作為苜蓿草種植補貼的替代變量，而中國現(xiàn)有苜蓿草補貼政策存在補貼不合理、補貼方式不夠靈活、補貼對象不夠全面等問題，對于苜蓿草種植的補貼并沒有對苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關鍵作用[24]。

3.2 建議

從未來發(fā)展的角度看，中國苜蓿產(chǎn)業(yè)既存在挑戰(zhàn)也面臨機遇。本研究的政策建議如下：

1)推動進口來源多元化，優(yōu)化市場布局。目前中國苜蓿草進口集中度較高，美國是中國進口苜蓿草的主要來源國。中國苜蓿草供應過度依賴美國，雙方發(fā)生貿(mào)易摩擦會對苜蓿草的供應安全造成嚴重威脅?；趯嵶C結(jié)果，WTO、APEC 等自由貿(mào)易安排能顯著促進苜蓿草進口結(jié)構(gòu)優(yōu)化。中國應該抓住一帶一路機遇，開發(fā)更多進口來源國家。并擴大從加拿大、西班牙、南非等國家進口牧草的規(guī)模，同時提高蘇丹、阿根廷等國進口量，讓更多國家加入中國苜蓿草市場，相互補充、相互競爭。

2)優(yōu)化扶持政策，強化扶持力度。中國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于關鍵時期，相關扶持政策極大地影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有的苜蓿產(chǎn)業(yè)補貼政策效果不明顯，存在較多問題，如補貼對象不夠全面、中小種植戶在補貼范圍之外、補貼區(qū)域不合理、降低成本效果弱等。應當持續(xù)優(yōu)化補貼政策，增加對各環(huán)節(jié)補貼額度，增加政策靈活性以實現(xiàn)精準發(fā)力。針對目前中國苜蓿產(chǎn)銷區(qū)域遠距離分割的實際，建議建立苜蓿運輸綠色通道，降低草產(chǎn)品運輸成本。其次，繼續(xù)強化“種養(yǎng)結(jié)合”等試點示范項目支持力度，積極推行“糧經(jīng)草三元結(jié)構(gòu)”種植模式，逐步推進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，建立優(yōu)質(zhì)苜蓿生產(chǎn)基地。美國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對成熟，在20 世紀30 年代就已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營[25]，其生產(chǎn)的苜蓿草產(chǎn)量高、質(zhì)量好，是世界農(nóng)產(chǎn)品出口市場上的“明星產(chǎn)品”。目前我國在甘肅等地區(qū)的大型草業(yè)公司效仿美國的苜蓿種植模式，生產(chǎn)的苜蓿草質(zhì)量較高，可與美國優(yōu)質(zhì)苜蓿草媲美[26]。但大部分中小種植戶往往在滿足糧食作物及經(jīng)濟作物種植后仍有閑置土地時，才考慮種植苜蓿，種植決策隨意，毀草概率較高。苜蓿種植無論是對于增加農(nóng)戶收入，還是降低奶牛養(yǎng)殖成本、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都具有很強的正外部性，政府應制定苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑、階段性發(fā)展目標，規(guī)范產(chǎn)品標準，加快推進苜蓿產(chǎn)業(yè)全方位建設。通過加大投入，推廣高標準生產(chǎn)模式，建立一批質(zhì)量高、規(guī)模適度的優(yōu)質(zhì)苜蓿生產(chǎn)基地，走出一條中國特色的高質(zhì)量苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。