翟 潔,周 瑤,郝有茹,李 寧

(1.陜西省地下水保護與監(jiān)測中心,陜西 西安 710003;2.陜西省渭河生態(tài)區(qū)保護中心,陜西 西安 710004;3.西安理工大學 省部共建西北旱區(qū)生態(tài)水利國家重點實驗室,陜西 西安 710048)

0 引言

水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源,隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,用水量不斷攀升,水資源短缺已經(jīng)成為許多城市高質(zhì)量發(fā)展的“瓶頸”。近年來,水權交易作為一種有效配置水資源的手段得到了廣泛關注,《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》等政策文件的出臺,明確提出要推進用水權市場化交易,要建立促進節(jié)水型社會建設的市場機制,為水權交易不斷注入新動力,釋放新活力。國家一系列文件的頒布為水權交易的建設與完善奠定了堅實的基礎,借助水權交易市場對水資源進行重新分配迫在眉睫。

追溯發(fā)現(xiàn),國外關于水權交易的研究起步較早,最先從美國西部開始,逐步被推廣至美國各處,隨后被其他西方國家借鑒,現(xiàn)已成為西方國家的基本水權制度。部分學者[1-3]對美國西部地區(qū)和澳大利亞的水權市場研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)水權交易不僅可以提高用水效率,還能夠保證可持續(xù)用水以及改善環(huán)境。我國眾多學者也相繼在此領域開展研究,韓洪云等[4]認為農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)移的必要條件是提升農(nóng)戶的灌溉用水效率,充分條件是水權的分配制度及水定價機制的創(chuàng)新。胡曉寒等[5]利用優(yōu)化理論和博弈理論,對農(nóng)業(yè)用水戶間的水權交易量、交易價格進行了研究。周慧成等[6]構(gòu)造了“節(jié)水投入+轉(zhuǎn)讓補償”模型,研究結(jié)果表明此模型對于水權轉(zhuǎn)讓價格具有一定參考價值。

綜上,國內(nèi)外學者對農(nóng)業(yè)水權交易的認知都較為全面,但大都通過總結(jié)成功的實踐經(jīng)驗所得,缺乏更深入的認識,本文通過使用Citespace軟件可視化分析對我國農(nóng)業(yè)水權交易的研究現(xiàn)狀展開研究,并探究陜西省農(nóng)業(yè)水權交易的實踐,分析其未來發(fā)展策略,以期為后續(xù)開展相關實踐和研究工作提供幫助。

1 農(nóng)業(yè)水權交易研究熱點分析

基于中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫,以“農(nóng)業(yè)”并“水權”作為關鍵詞,期刊來源類別選擇SCI來源期刊、EI來源期刊、核心期刊、CSSCI以及CSCD,檢索2000年至今的研究文獻,經(jīng)過篩選,去除不相關文獻。通過Citespace 6.1.R3分析軟件,繪制研究熱點、關鍵詞時間線以及研究機構(gòu)知識圖譜,進行圖解分析,探索我國農(nóng)業(yè)水權研究進展與熱點。

利用Citespace軟件對關鍵詞進行可視化分析,如圖1所示,我國農(nóng)業(yè)水權的研究熱點主要集中在農(nóng)業(yè)水權、水權市場、農(nóng)業(yè)節(jié)水、集權模式、水權轉(zhuǎn)換等方面。對農(nóng)業(yè)水權市場熱點主要集中在確保水權交易的公平、公正、公開,其主要內(nèi)容包括對農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)讓制約因素、水權交易定價、轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽訂、驅(qū)動機制等,約束雙方用水行為。對節(jié)水農(nóng)業(yè)研究方面,節(jié)水潛力評估、節(jié)水成效、節(jié)水技術、節(jié)水補償?shù)仁茄芯康闹攸c。

Citespace軟件對2000-2022年我國農(nóng)業(yè)水權時間線圖譜分析如圖2所示,我國2000年最先關注農(nóng)業(yè)水權的集權模式,至今仍是我國農(nóng)業(yè)水權的研究熱點。2010年以前,我國部分研究圍繞在國外或者國內(nèi)實踐水權交易的地區(qū)展開,主要研究方向包括制度改革、水權確權等方面;經(jīng)過多年發(fā)展,研究重點已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,從水權市場來講,由最初的用水結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)多元配置轉(zhuǎn)變?yōu)樗畽嗍袌龅墓δ軆?yōu)化及演進;從水權來講,由水權管理、配置制度轉(zhuǎn)變?yōu)殚L短期水權、動態(tài)協(xié)調(diào)、節(jié)水獎勵以及反彈效應;在農(nóng)業(yè)用水方面,已經(jīng)從供水價格、用水改革轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]農(nóng)業(yè)水價補貼。農(nóng)業(yè)水權的研究從2000年持續(xù)至今,不斷改革創(chuàng)新,預測未來幾年仍會是我國眾多學者的研究方向。

圖2 2000-2022年我國農(nóng)業(yè)水權關鍵詞時間線圖譜

2 陜西省水權交易實踐探索

陜西省水資源嚴重短缺,人均和畝均水資源量不足全國平均水平的一半,且陜北、陜南、關中的水資源時空分布不均,生產(chǎn)生活用水方式相對粗放,西安、咸陽等市地下水超采嚴重,部分縣區(qū)資源性、工程性、水質(zhì)性缺水依然嚴重,水資源供需矛盾突出已成為制約陜西省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的主要瓶頸。水權交易能夠有效促進水資源的節(jié)約利用,已經(jīng)成為一項不可或缺的水資源調(diào)控手段。近年來,為了解決水資源短缺問題,發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,陜西省積極推進水權水市場改革,進行了大量探索與實踐。

2.1 政策/法律法規(guī)方面

十幾年來,國家陸續(xù)出臺了一系列關于水權交易的相關政策,如表1所示,我國的水權制度改革在實踐中不斷探索。為解決水資源供需矛盾,2017年以來陜西省不斷完善水權交易政策,出臺了《行業(yè)用水定額》,制定了《陜西省水權改革試點方案》、《陜西省水權確權登記辦法》、《陜西省水權交易管理辦法》、《關于推進大型灌區(qū)水權改革工作的通知》等,明確了水權確權登記原則、形式,對區(qū)域水權交易方式、價格原則、流程、交易方式等進行了規(guī)定,推進了農(nóng)業(yè)水權制度改革。并且率先對部分縣區(qū)開展了試點工作,在試點地區(qū)率先完成分類確權登記、建立相關制度、探索開展多種形式的水權交易流轉(zhuǎn),高質(zhì)量推動了農(nóng)業(yè)水權交易發(fā)展,為后續(xù)發(fā)展提供了有力的支撐和保障。

表1 國家出臺的水權交易相關政策

2.2 案例實踐分析

咸陽市三原縣、渭南市白水縣、榆林市榆陽區(qū)和延安市洛川縣作為陜西省農(nóng)業(yè)水權交易試點縣(區(qū)),按照試點總體要求、任務和內(nèi)容,經(jīng)過3年多努力,已經(jīng)完成了水資源的分配及確權登記工作,搭建了水權交易平臺,為陜西省日后的農(nóng)業(yè)水權交易實踐奠定了堅實基礎。

咸陽市三原縣作為陜西省的主要糧食蔬菜生產(chǎn)基地,為了滿足廣大農(nóng)戶合理用水要求,促進水資源的高效利用,三原縣積極開展農(nóng)業(yè)水權交易工作,在試點期間共開展了兩次規(guī)模較大的水權交易。(1)三原縣嵯峨鎮(zhèn)馮村實施節(jié)水灌溉工程后每年可節(jié)約水源3萬 m3以上,而三原縣清惠渠管理局在供應城鄉(xiāng)生活用水時,水源相對緊缺,尤其是缺乏低成本淺層地下水源,需要流轉(zhuǎn)調(diào)入水量,于是在2019年,在當?shù)厮种笇?雙方達成了水權交易協(xié)議,每年由馮村向清惠渠管理局供水3萬 m3,交易期限為3 a,交易價格為0.3元/m3,此舉措“盤活”了馮村當?shù)貎?yōu)質(zhì)水源存量使村民從中獲益,同時緩解了三原縣清惠渠管理局在供應城鄉(xiāng)生活用水時水源相對緊缺的問題。(2)為了推動農(nóng)灌工作高效進行,陜西省涇惠渠灌溉中心在不改變?nèi)h配水總量的前提下,將結(jié)余水量部分水權與三原縣清惠渠管理工作站進行了農(nóng)業(yè)用水水權交易,用于支持旱腰帶區(qū)抗旱灌溉用水需求,確定交易水量為315.15萬 m3/a,交易價格為0.114元/m3,最大程度地提升了水資源的利用效率與效益,極大提高了當?shù)厝罕姷挠盟c節(jié)水積極性。

白水縣是渭南市唯一的山區(qū)縣,水資源開發(fā)利用條件較差,開發(fā)潛力有待挖掘,為了改善供需水矛盾,白水縣遵從“政府主導、市場引導、制度監(jiān)管”的工作思路,因地制宜建立了符合白水縣的水權交易辦法,初步形成由政府引導和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的水權交易市場。為推動水權交易工作發(fā)展,成立了水權改革工作領導小組,相繼出臺了《白水縣水權確權登記辦法》《白水縣水權交易管理辦法》等政策文件,同時加快數(shù)據(jù)庫建設,搭建了水權交易平臺,督促各用水戶將節(jié)約的水資源進行水權交易。這些舉措大幅提高了白水縣的水資源管理規(guī)劃水平,節(jié)約用水工作取得顯著成效。

農(nóng)業(yè)是榆林市榆陽區(qū)的用水大戶,資源型缺水是榆陽區(qū)水資源的基本水情,為了破解農(nóng)業(yè)發(fā)展與水資源短缺的矛盾,榆陽區(qū)政府高度重視水權交易工作,立足市情水情,狠抓節(jié)水農(nóng)業(yè),建設了水權確權數(shù)據(jù)庫開發(fā)及交易平臺,印發(fā)了《榆陽區(qū)水權收儲管理辦法(試行)》《榆陽區(qū)水權交易管理辦法(試行)》《榆陽區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》等政策文件,根據(jù)各地區(qū)特點劃分節(jié)水模式區(qū),目前已經(jīng)取得較大進展,節(jié)水能力明顯增強。

2.3 社會反響方面

陜西省農(nóng)業(yè)水權交易改革已有多年,經(jīng)驗較為豐富,近年來,陜西省大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè),基層百姓認為農(nóng)業(yè)水權交易有效地為它們解決了灌溉難題,滿足了他們的用水需求;社會各界認為農(nóng)業(yè)水權交易已經(jīng)將節(jié)水主動性逐漸激發(fā)出來,為后續(xù)需發(fā)展提供強有力的支撐;各節(jié)水服務業(yè)認為實行農(nóng)業(yè)節(jié)水型水權交易有效提升了水資源利用效率,極大轉(zhuǎn)變了部分農(nóng)戶的用水方式。由此說明,實行農(nóng)業(yè)水權交易對于農(nóng)業(yè)節(jié)水工作至關重要,水權交易能夠為當?shù)貛磔^好的發(fā)展前景,推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展,提高區(qū)域綜合實力,提升當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量。

2.4 農(nóng)業(yè)水權交易現(xiàn)存問題

2.4.1 水權市場亟需建立

建立一個有效的水權市場有助于提升水資源利用效率,促進水資源實現(xiàn)最優(yōu)配置,陜西省作為省級水權試點省份,目前,水權市場建設工作仍處于積極探索階段,區(qū)域間的水權交易未能充分進行,市場活力未能完全激發(fā),水資源市場化配置能力仍需大幅提升,為了實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展,需要將水權市場的建立作為一項長期任務、緊迫工作,立足陜西省基本水情,積極穩(wěn)妥推進。

2.4.2 資金投入力度有待提升

推進農(nóng)業(yè)水權交易需要大量的資金投入,目前來看,雖然各地政府均已認識到開展農(nóng)業(yè)水權交易的重要性,但是在資金的支持上依然較為欠缺,導致一些先進的節(jié)水灌溉技術的引進、示范及推廣受到制約,水權交易工作難以持續(xù)推進,建議各級政府加大對農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)水權確權、水權交易的資金支持力度,從根本上推進陜西省農(nóng)業(yè)水權發(fā)展。

2.4.3 公眾參與度不足

公眾節(jié)水意識淡薄是阻礙農(nóng)業(yè)水權交易事業(yè)發(fā)展的因素之一,目前陜西省的務農(nóng)主力軍主要以中老年人為主,思想較為老舊,節(jié)水意識淡薄,農(nóng)戶缺乏節(jié)水主動性,大都是在政府主導下“自上而下”被動參與節(jié)水行動,被動采取節(jié)水措施,且靠要思想過重,加之節(jié)水技術以及資金力度缺乏,公眾的內(nèi)部動力疲軟,更難以激發(fā)農(nóng)戶參與的積極性。

3 水權交易發(fā)展策略

當前,陜西省的農(nóng)業(yè)水權交易還有一定的潛力可以挖掘,為了實現(xiàn)節(jié)水增效,全面貫徹落實習總書記“四水四定”的重要指示精神,結(jié)合陜西省實際,未來農(nóng)業(yè)水權交易發(fā)展以市場運作為主線、以政府監(jiān)管為保障、以公眾參與為引導的策略,如圖3所示。為了達到農(nóng)業(yè)節(jié)水型水權交易的目的,交易所需的水量有一部分甚至全部都需要從農(nóng)業(yè)節(jié)水中獲得,就交易主體而言,轉(zhuǎn)讓方可以是灌溉用水戶和用水組織,或者是政府,又或者是除政府和灌溉用水戶以外具有農(nóng)業(yè)取水權的單位機構(gòu)或個人;就交易水體的使用用途而言,可以是工農(nóng)業(yè)之間的水權轉(zhuǎn)換,農(nóng)轉(zhuǎn)非水權交易,農(nóng)業(yè)內(nèi)部水權交易,亦可以是跨區(qū)域農(nóng)業(yè)水權交易[7]。

圖3 農(nóng)業(yè)水權交易發(fā)展策略

3.1 以市場運作為主線

水權交易受到多種因素的影響,擁有先進的技術設備和技術手段是確保建立一個有效且高效的水權交易市場的前提條件。對于水資源短缺的地區(qū),開展水權交易具有重要意義,但開展水權交易需要投入大量的資金、設備以及技術,存在較大的困難,需要市場化運作模式。在交易中遵從政府主導、市場引導、公眾參與、生活優(yōu)先、注重生態(tài)的原則,引導全社會進行投資,鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)進行科技創(chuàng)新,建立一個有效的水權市場促進節(jié)水投資,發(fā)揮市場的積極作用促進市場與政府之間聯(lián)合協(xié)作,了解和掌握農(nóng)業(yè)用水基本信息及水資源供求關系,進一步規(guī)范水權交易程度,充分發(fā)揮市場的配置作用為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供支持,實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。

3.2 以政府監(jiān)管為保障

研究表明政府可以利用市場化手段,通過經(jīng)濟激勵措施,實行政府和市場相結(jié)合的組合補償模式來提高效益[8]。隨著政策的不斷推進,水權交易的價格也隨之完善,政府必須發(fā)揮主導作用,建立嚴格規(guī)范的管理體系,保證水權的轉(zhuǎn)讓、使用、分配和保護等公平、公正、公開地進行,對交易價格進行宏觀調(diào)控后由市場進行引導工作,同時將利益補償機制考慮在內(nèi),制定出可以反映水資源真正價值又利于激發(fā)農(nóng)戶及組織進行節(jié)水的水權交易價格,避免由市場主導所帶來的絕對壟斷性,規(guī)范各方的行為,維護雙方利益,防止不當行為的發(fā)生,促進水權人實現(xiàn)其經(jīng)濟利益。

此外,農(nóng)業(yè)作為較為弱勢的基礎性產(chǎn)業(yè),政府可以引導建立起相關的農(nóng)業(yè)水權激勵政策,鼓勵農(nóng)戶參與,調(diào)動其節(jié)水的意識與積極主動性,真正發(fā)揮節(jié)水效益。另外,將征收的用水權使用費全部投入至水利發(fā)展事業(yè),激活水權交易市場,“盤活”水資源。鼓勵各行各業(yè)在節(jié)水改造方面科技創(chuàng)新,推廣“合同節(jié)水+水權交易”模式,借助農(nóng)業(yè)節(jié)水和水權轉(zhuǎn)換等方式,多舉措并舉促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

3.3 以公眾參與為引導

陜西省農(nóng)業(yè)資源較為豐富,廣大農(nóng)戶等公眾作為農(nóng)業(yè)水權交易的中堅力量,對于農(nóng)業(yè)水權交易發(fā)展具有極大的推動作用,但部分農(nóng)村群眾對科學用水的積極性不夠高、思想不夠先進,后續(xù)需切實加大水權交易的宣傳力度,調(diào)動農(nóng)民節(jié)水的積極性,激發(fā)農(nóng)戶節(jié)水內(nèi)生動力,加強對農(nóng)民節(jié)水意識的教育和引導,提高廣大人民群眾的水利知識水平,引導其轉(zhuǎn)變用水方式,以期在政府、市場和公眾的共同努力下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水型水權交易,讓社會各界認識到水資源的稀缺性,樹立水資源有償調(diào)配的理念,推進農(nóng)業(yè)給水工作有效進行,為深化農(nóng)業(yè)水權交易夯實根基。

水權試點工作為水權改革提供了一套行之有效、可推廣的經(jīng)驗,為全國水權改革工作提供重要借鑒,后續(xù)需要逐步推進水權制度,以水權交易置換的方式,實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置,做到優(yōu)水優(yōu)用,滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對水資源的需求。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水權交易不僅可以節(jié)約水資源,更是保護水資源的重要舉措。本文采用Citespace軟件對我國農(nóng)業(yè)水權現(xiàn)狀進行了解析,未來幾年農(nóng)業(yè)水權交易將仍是我國學者的研究熱點。經(jīng)過多年實踐,陜西省農(nóng)業(yè)水權交易已經(jīng)取得部分成果,本文分別從政策法規(guī)、案例實踐、社會反響等當面對陜西省農(nóng)業(yè)水權交易現(xiàn)狀進行了總結(jié),分析其存在的問題,在此基礎上,從市場運作、政府監(jiān)管、公眾參與三個方面提出了陜西省水權交易發(fā)展策略。通過上述一系列的研究,政府應該不斷完善水權交易的相關制度和政策,根據(jù)各地的社會經(jīng)濟、地理環(huán)境、水資源條件等因地制宜地進行水權交易,加快推進水權交易改革。