吳如巧 李靜玥

［提要］ 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟可同時(shí)就同一生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。若以“兩訴”作為兩種獨(dú)立的訴訟類型,設(shè)置其銜接規(guī)則,不僅難以實(shí)現(xiàn)二者的合力,且將抑制環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展?！皟稍V”的高度一致性為二者統(tǒng)合于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟提供了正當(dāng)性依據(jù)。有利于糾紛解決及公眾參與原則應(yīng)作為融通多元原告主體啟動(dòng)訴訟程序的規(guī)則指引,而類似必要共同訴訟理論則可作為“兩訴”共同訴訟規(guī)則設(shè)置的理論指向。對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟關(guān)涉的既有規(guī)則進(jìn)行修正,可為其單行法的制定打下基礎(chǔ)。

從黨的十九大報(bào)告為中國未來的發(fā)展界定了“綠色屬性”,到《民法典》綠色原則的確定,伴隨著生態(tài)文明建設(shè)在全國范圍內(nèi)的展開,環(huán)境領(lǐng)域的司法改革呈現(xiàn)出漸進(jìn)式的發(fā)展趨勢。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡稱“兩訴”)可同時(shí)作為,就同一生態(tài)環(huán)境損害,進(jìn)行救濟(jì)的訴訟途徑。因“兩訴”在適用范圍與賠償范圍等方面均存在一定程度的重疊,由此引發(fā)了一系列問題,其中最為核心的問題是:由同一污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為所引起的“兩訴”,如何處理二者關(guān)系才能最大程度上實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的目的?對該問題進(jìn)行正確地回應(yīng)與處理,不僅是環(huán)境資源“二合一”或者“三合一”歸口審理機(jī)制建立的基礎(chǔ),同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度這一2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)亟須解決的首要問題之一。[1]

一、“兩訴”銜接的司法困境

最高人民法院于2019年6月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)①為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供法律依據(jù);同日亦發(fā)布了“人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例”,其中兩例(見下文)涉及到“兩訴”的銜接問題。兩件案例分別代表著現(xiàn)階段審判機(jī)關(guān)處理“兩訴”銜接問題時(shí),所運(yùn)用的兩種典型模式,即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式以及合并審理模式。對該兩件典型案例進(jìn)行詳細(xì)解析,可對探求《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接程序規(guī)則的設(shè)置背景、真實(shí)內(nèi)涵、是否存在誤讀、如何完善等問題提供指引。下文將從該兩件典型案例中多種訴訟程序交織進(jìn)行的實(shí)際案情出發(fā),勾勒現(xiàn)階段司法實(shí)踐中存在的兩種銜接模式圖景,并結(jié)合《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接模式的程序規(guī)定,對其真實(shí)內(nèi)涵進(jìn)行解讀,同時(shí)指出《試行規(guī)定》未能解決的其他銜接問題。

(一)案例一:生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式

案例一亦被稱為“山東章丘‘10·21’重大非法傾倒危險(xiǎn)廢物案”,該案同時(shí)引發(fā)三類訴訟程序的并行,即刑事訴訟②、環(huán)境民事公益訴訟③、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟④。案例一由此形成,就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),交織進(jìn)行多種訴訟程序,構(gòu)成多種責(zé)任承擔(dān)方式的復(fù)雜狀況。

縱觀由此案引發(fā)的多種訴訟程序的進(jìn)程及相關(guān)裁判結(jié)果,可將“案例一”中所涉“兩訴”銜接問題的處理方式稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式”。該案所涉環(huán)境民事公益訴訟早在2016年3月14日即立案受理,兩日后進(jìn)行案件受理情況公告,同年7月28日中止訴訟,直到近兩年半后的2018年12月26日方才恢復(fù)審理。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟卻是在環(huán)境民事公益訴訟立案受理近一年半后的2017年8月23日才受理,二者存在明顯的時(shí)間上的先后順序。不難發(fā)現(xiàn),本案在“兩訴”立案受理時(shí)間相差近一年半的情況下,一邊倒地確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先地位,故將其稱為“絕對優(yōu)先模式”。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式是指:適格主體同時(shí)或先后提起“兩訴”,“兩訴”將分別立案受理;且無論環(huán)境民事公益訴訟是否先予立案或是否已先行進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理階段,均應(yīng)先停止其審理,待同案的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢,并作出裁判后,再依法恢復(fù)其審理裁判。此種模式的確立主要是基于政府部門、機(jī)構(gòu)在工作人員的專業(yè)性、設(shè)施設(shè)備的完備化、技術(shù)及資金支持等方面都較社會(huì)組織更為優(yōu)越的考慮,因此,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先具有一定程度的合理性。但這一模式亦存在明顯的弊端,比如勢必會(huì)造成同案件環(huán)境民事公益訴訟審理上的拖延,降低環(huán)境民事公益訴訟適格原告的獲得感,從而打擊法定社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性等。

(二)案例二:合并審理模式

案例二同時(shí)引發(fā)了四類訴訟程序并行,即行政訴訟⑤、刑事訴訟⑥、環(huán)境民事公益訴訟⑦、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟⑧。案例二中所涉“兩訴”銜接問題的處理方式可稱之為“合并審理模式”。申言之,即就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),適格主體分別提起“兩訴”,經(jīng)當(dāng)事人同意,人民法院可以將“兩訴”合并審理。具體到“案例二”,則是人民法院在經(jīng)過各方當(dāng)事人同意后以民事裁定書的形式依法裁定對“兩訴”進(jìn)行合并審理的情形⑨。

“江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟”案(以下簡稱“德司達(dá)案”)⑩與“案例二”案情相似,即已有適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟,然基于同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又被提起的情形。兩案相比,二者在程序形式上實(shí)現(xiàn)“兩訴”合并的路徑并不相同,“德司達(dá)案”采用的是由被授權(quán)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)申請參加已立案受理的相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟,經(jīng)法院準(zhǔn)許列為共同原告,以類似但區(qū)別于普通共同訴訟程序的形式實(shí)現(xiàn)“兩訴”的合并審理。

縱觀由“案例二”引發(fā)的多種訴訟程序的進(jìn)程及相關(guān)裁判結(jié)果,并結(jié)合“德司達(dá)案”的司法經(jīng)驗(yàn),可以發(fā)現(xiàn)“案例二”對“兩訴”銜接問題進(jìn)行探索的重要成果,在于初步確立了“兩訴”適格當(dāng)事人之間訴權(quán)平等且存在良性競爭,從而可依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定合并審理。綜上,就合并審理銜接模式而言,基于同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),符合法定條件的社會(huì)組織和政府部門、機(jī)構(gòu)同時(shí)或者先后提起“兩訴”的,法院可通過以下兩種路徑實(shí)現(xiàn)“兩訴”的合并審理:一是“兩訴”分別立案受理,經(jīng)當(dāng)事人同意后,法院以民事裁定書的形式依法裁定“兩訴”合并審理;二是先訴立案受理后,后訴適格原告申請加入已有訴訟,經(jīng)法院準(zhǔn)許列為共同原告,以類似但區(qū)別于普通共同訴訟程序的形式實(shí)現(xiàn)“兩訴”的合并審理。

合并審理模式將“兩訴”合為“一訴”審理,有利于節(jié)約司法資源,同時(shí)避免了前一模式下環(huán)境民事公益訴訟案件的審理拖延問題。有學(xué)者指出,合并審理模式支持、鼓勵(lì)多元主體參與到維護(hù)環(huán)境公共利益的過程中,更有利于實(shí)現(xiàn)其法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。[2]然而,司法實(shí)踐中該種銜接模式呈現(xiàn)出明顯的操作不一致問題,這就亟須從訴訟邏輯出發(fā),制定系統(tǒng)化關(guān)涉“兩訴”合并審理銜接模式的細(xì)則。

(三)《試行規(guī)定》及其所存弊端

從前述案例所反映出的司法實(shí)踐現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),《試行規(guī)定》實(shí)施前,“兩訴”應(yīng)當(dāng)是一種并行關(guān)系。換言之,多元適格原告主體均具有獨(dú)立的訴權(quán),“兩訴”不存在程序選擇適用上的互斥?！对囆幸?guī)定》發(fā)布后,“兩訴”從并行關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱瞬l(fā)關(guān)系,此時(shí)二者該如何排序成為首先要解決的問題。因此,對《試行規(guī)定》中涉及“兩訴”銜接的規(guī)定進(jìn)行準(zhǔn)確解讀并發(fā)現(xiàn)其中所存問題,是促進(jìn)司法操作統(tǒng)一、重新認(rèn)識“兩訴”關(guān)系、進(jìn)一步細(xì)化“兩訴”銜接規(guī)則的基石。

《試行規(guī)定》涉及“兩訴”銜接的具體規(guī)定分別是:第16條涉及管轄及審判組織;第17條關(guān)于“兩訴”序位;第18條則關(guān)涉裁判效力。從相關(guān)規(guī)定來看,《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接問題的處理,基本確立了“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式”。該模式下,“兩訴”可分別立案,而“兩訴”關(guān)系中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟居于絕對優(yōu)先序位,即無論環(huán)境民事公益訴訟先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于何階段,在其尚未作出生效裁判前,都應(yīng)中止其審理,待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢后,再恢復(fù)其審理。此為案例一對“兩訴”銜接所采取的處理方式。此外,《試行規(guī)定》很大程度上解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“無法可依”的問題,比如對司法實(shí)踐中亟待明確的受理?xiàng)l件、賠償協(xié)議司法確認(rèn)、強(qiáng)制執(zhí)行等問題進(jìn)行了規(guī)定。然而,《試行規(guī)定》為了給實(shí)踐探索留有余地,保持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的開放性和前瞻性,故暫未對爭議較大的問題作出規(guī)定。[3]

《試行規(guī)定》所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先銜接模式存在以下較為明顯的弊端:

首先,《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接所涉管轄問題的規(guī)定,在司法實(shí)踐中存在增添訴訟負(fù)累、難以操作等問題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,“兩訴”各自都存在多個(gè)有管轄權(quán)的法院,且各自管轄法院并不完全一致。在此情況下,由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未設(shè)立受理公告規(guī)則,司法實(shí)踐中不同法院分別受理“兩訴”的現(xiàn)象將不可避免。特別是跨行政區(qū)域的案件,由于信息的不對稱,要實(shí)現(xiàn)由同一審判組織審理的目的,移送管轄將成為必經(jīng)程序。這不僅會(huì)進(jìn)一步拉長訴訟的時(shí)長、有損適格訴訟主體的訴訟權(quán)利,亦會(huì)增添法院的訴訟負(fù)累。同時(shí),信息的不對稱亦讓移送管轄存在操作上的客觀困難。

其次,《試行規(guī)定》第18條對“兩訴”生效裁判效力的規(guī)定,未能涵蓋前訴裁定被駁回、前訴撤訴被裁定準(zhǔn)許等情形。該規(guī)定隱含“一事不再理”的民事訴訟原則,即前訴裁判生效后,人民法院僅可在“有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”這一情形下,才可受理后訴。然而,若前訴被裁定駁回、前訴原告申請撤訴被裁定準(zhǔn)許等,前訴并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理階段,受損的生態(tài)環(huán)境仍然處于未被救濟(jì)的狀態(tài),此時(shí)若拒絕受理后訴顯然與我國目前實(shí)行的嚴(yán)格環(huán)保政策不符。

最后,《試行規(guī)定》所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式,將導(dǎo)致今后,本因具有更為豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),而相對完備的環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展滯退。具言之,當(dāng)“兩訴”中環(huán)境民事公益訴訟程序在先,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式將不可避免地在客觀上造成環(huán)境民事公益訴訟審理期限的延宕,及訴訟獲得感的降低,從而打擊適格主體通過環(huán)境民事公益訴訟途徑救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的積極性。此外,相較于環(huán)境民事公益訴訟,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為新型訴訟途徑,其使用率較低,比如2019年的受案量,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理49件,環(huán)境民事公益訴訟則有491件。[4](P.29-32)而據(jù)2023年3月發(fā)布的《最高人民法院工作報(bào)告》可知,黨的十九大以來的五年,已有1.7萬件檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件被審結(jié)。[5]

綜上,《試行規(guī)定》所選擇的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先的“兩訴”銜接模式,是否為處理“兩訴”銜接問題的最優(yōu)模式,仍然有待今后司法實(shí)踐的檢驗(yàn)。最高人民法院將采行合并審理模式的案例作為典型案例與指導(dǎo)案例予以推介(如前述案例二),但在《試行規(guī)定》中卻拋棄了這一模式,其本身就存在矛盾之處,并有可能給今后的司法實(shí)踐造成誤導(dǎo)。要對“兩訴”銜接問題作出準(zhǔn)確回應(yīng),首先需要對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位,并在此基礎(chǔ)上重新對《試行規(guī)定》所確立的“兩訴”銜接模式加以審視。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的再定位

(一)文本解構(gòu):“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”類型定位的演進(jìn)

在民眾對生態(tài)環(huán)境糾紛類事件的關(guān)注度日益增高的同時(shí),國家環(huán)境危機(jī)意識亦在不斷增強(qiáng)。據(jù)此,政府頂層設(shè)計(jì),經(jīng)由試點(diǎn)到全國展開的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)運(yùn)而生,期間頒布了一系列文件作為制度支撐,最重要的兩份是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。映射到司法領(lǐng)域,最高人民法院陸續(xù)于2016年5月發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《2016最高院意見》),2018年5月發(fā)布了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《2018最高院意見》兩份文件,2019年6月發(fā)布了《試行規(guī)定》司法解釋性文件。值得注意的是,政府機(jī)關(guān)可基于生態(tài)環(huán)境損害對責(zé)任者提出損害賠償要求的民事訴訟,早在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999年修訂)(以下簡稱《海洋環(huán)境法》)第90條第2款就有所規(guī)定,亦在最高人民法院于2014年6月發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《2014最高院意見》)中有所體現(xiàn)?？v觀2014年至2019年間關(guān)涉“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的重要文件可知,以“兩訴”關(guān)系為視角,司法領(lǐng)域?qū)Α吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”類型的定位,歷經(jīng)了單一訴訟類型、模糊訴訟類型、獨(dú)立訴訟類型三個(gè)階段。單一訴訟類型是指將“兩訴”統(tǒng)歸于“環(huán)境民事公益訴訟”,文件依據(jù)為《2014年最高院意見》第4章下設(shè)第11條;模糊訴訟類型是指僅將“兩訴”所涉案件統(tǒng)歸屬于“生態(tài)環(huán)境損害賠償案件”,而對“兩訴”關(guān)系進(jìn)行模糊處理,文件依據(jù)為《2016年最高院意見》第7條、第4章下設(shè)第17、18、19條;獨(dú)立訴訟類型是指將“兩訴”明確作為兩種獨(dú)立的訴訟類型,文件依據(jù)為《2018年最高院意見》第14、15條,2019年《試行規(guī)定》。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟類型定位的演進(jìn)過程,其首次作為獨(dú)立訴訟類型確定于國務(wù)院發(fā)布的政策性文件,具體體現(xiàn)于2015年《試點(diǎn)方案》第4條第5項(xiàng),2017年《改革方案》延續(xù)其規(guī)定;而最高人民法院發(fā)布的《試行規(guī)定》很大程度上僅是對上述制度規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化。此種背景下,《試行規(guī)定》難免身帶濃厚的政策性規(guī)定和政府規(guī)章的魅影,缺失了作為訴訟規(guī)則本身應(yīng)當(dāng)具有的程序特性。因此,要準(zhǔn)確界定“兩訴”銜接問題,首先需要以訴這一法概念為出發(fā)點(diǎn),對“兩訴是否是兩種獨(dú)立的訴訟類型”這一前提基礎(chǔ)性問題進(jìn)行論證?如若“兩訴”并非兩種獨(dú)立的訴訟類型,那么《試行規(guī)定》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為獨(dú)立訴訟類型確立的原因及延伸問題又是什么?由于我國環(huán)境領(lǐng)域司法實(shí)踐總是走在立法前面,故對上述問題還需結(jié)合司法實(shí)踐進(jìn)行深入思考。

(二)實(shí)踐探索:行政機(jī)關(guān)曾作為環(huán)境民事公益訴訟原告

在《民事訴訟法》以立法的形式確立環(huán)境民事公益訴訟之前,我國司法實(shí)踐已對環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了深入地有益探索,原告資格作為基礎(chǔ)問題之一得到了重點(diǎn)關(guān)注。除《海洋環(huán)境法》早以立法形式明確規(guī)定,就海洋生態(tài)環(huán)境損害,政府機(jī)關(guān)可作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟向責(zé)任者要求損害賠償外;就環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格的相關(guān)規(guī)定,多通過地方法規(guī)或規(guī)范性文件進(jìn)行明確。[6](P.121-122)行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的地方性司法經(jīng)驗(yàn)豐富,且在海洋領(lǐng)域有著長期的立法經(jīng)驗(yàn)。

2012年修改《民事訴訟法》時(shí),以立法形式將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”規(guī)定為適格的環(huán)境民事公益訴訟原告主體,此后2014年《環(huán)境保護(hù)法》(修訂)限制了“有關(guān)組織”的范圍。2015年全國人大授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟,并得以于2017年《民事訴訟法》(修訂)中確立。根據(jù)《民事訴訟法》(2021年修訂)第55條、《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第58條以及《行政訴訟法》(2017修訂)第25條的規(guī)定,當(dāng)社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)符合法定條件時(shí),可作為適格的環(huán)境民事公益訴訟原告主體;而損害賠償作為訴訟請求之一則于2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)中予以確定。

綜覽環(huán)境民事公益訴訟原告資格的整體立法進(jìn)程,適格原告從“行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”限縮到“符合條件的社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)”,直至行政機(jī)關(guān)被排除在立法規(guī)定的原告資格范圍外。與此同時(shí),《試點(diǎn)方案》和《改革方案》規(guī)定賦權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,以賠償權(quán)利人的身份向責(zé)任者提出損害賠償要求。故司法實(shí)踐一直呈現(xiàn)著“兩訴”交織適用的“雙軌”現(xiàn)象。綜上,排除海洋環(huán)境領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)可基于生態(tài)環(huán)境損害,通過訴訟對責(zé)任者提出損害賠償要求,這一原告訴訟資格歷經(jīng)了“有—無—有”的過程,這也與環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格范圍所歷經(jīng)的“放寬—限縮—適度放寬”[6](P.124-125)的過程相呼應(yīng),是我國立法機(jī)關(guān)力圖在擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍與防止其濫訴之間尋求平衡的體現(xiàn)。

行政機(jī)關(guān)曾作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐,與現(xiàn)今確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間是否存在區(qū)別?如若存在,這些區(qū)別是概念上缺乏共識造成的表述上的不同,還是環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展必然帶來的改變?抑或是“兩訴”作為不同的訴訟類型本身應(yīng)有的不同?對上述問題的解答,需要再次對“兩訴”性質(zhì)關(guān)系進(jìn)行論證。環(huán)境民事公益訴訟是屬于民事訴訟范疇的新型公益訴訟,這一性質(zhì)定位已經(jīng)達(dá)成共識,故下文著重論證生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

(三)性質(zhì)關(guān)系定位:單一訴訟類型

1.同屬民事訴訟

“兩訴”同屬民事訴訟研疇。就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言:首先,以權(quán)利處分為視角,貫之以“制度目的-性質(zhì)界定”的邏輯思維,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置磋商程序中,政府機(jī)關(guān)具有的代表公眾行使的權(quán)利處分,其權(quán)利來源于賦權(quán)而非職權(quán)本身;磋商行為更易被界定為民事行為。[7]其次,從責(zé)任性質(zhì)來看,《改革方案》側(cè)面表明生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)定性為民事責(zé)任,具體表現(xiàn)在,其規(guī)定行為人已依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的,并不影響其承擔(dān)因同一生態(tài)環(huán)境損害行為引起的行政責(zé)任或刑事責(zé)任等其它責(zé)任。第三,從訴訟主體來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟典型的“民告官”特征相悖,是“官”為原告“民”為被告的“官告民”,顯然該訴訟并不屬于傳統(tǒng)行政訴訟的范疇,亦不屬于刑事訴訟。最后,從法源來看,《試行規(guī)定》的制定依據(jù)是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規(guī)定。

2.同屬公益訴訟

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性問題:是應(yīng)在傳統(tǒng)的公私益劃分中擇一?抑或是應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的新型第三類訴訟進(jìn)行界定?當(dāng)下,學(xué)界對這一問題的認(rèn)識并不統(tǒng)一,相關(guān)觀點(diǎn)可概括為國益訴訟說、私益訴訟說、公益訴訟說、公產(chǎn)訴訟說[8]等。其中,認(rèn)可度較高、且可體現(xiàn)問題爭議點(diǎn)的是國益訴訟說和私益訴訟說兩種學(xué)說。該兩種學(xué)說呈現(xiàn)限縮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用范圍的弊端,難以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的設(shè)立目的。[9]申言之,雖然《2016最高院意見》中提到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟系基于國家自然資源所有權(quán)提起,但該訴訟的目的應(yīng)當(dāng)在于維護(hù)生態(tài)環(huán)境公益。基于環(huán)境問題的整體性,以及我國自然資源并非均歸國家所有,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為國益訴訟難以實(shí)現(xiàn)《試點(diǎn)方案》及《改革方案》的制定目的。私益訴訟說主張:基于對自然資源的國家所有權(quán),生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告是作為直接利害關(guān)系人,通過提起普通民事訴訟追究責(zé)任者損害賠償責(zé)任。[9]然而需要指出的是,生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人是經(jīng)法律特別授權(quán)才具備了訴訟主體資格,其訴訟主體資格的獲得并非基于直接利害關(guān)系,故私益訴訟說亦不成立。

學(xué)界至今仍對環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的、訴訟權(quán)利、訴訟構(gòu)造、訴訟標(biāo)的、裁判效力等基本理論存有爭議,原告資格、管轄法院、審理程序等具體程序內(nèi)容現(xiàn)多做概括性規(guī)定。然而,環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境公共利益受到損害時(shí),由并無直接的訴的利益,而是經(jīng)法律授權(quán)具有當(dāng)事人資格的主體提起的民事訴訟,這一內(nèi)涵卻已基本受到公認(rèn)?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告自身并不享有訴的利益,其訴訟利益歸屬于社會(huì),這是不應(yīng)存疑的。除此之外,“兩訴”具有維護(hù)社會(huì)公共利益這一共同目的。綜上可知,“兩訴”應(yīng)是單一訴訟類型的性質(zhì)關(guān)系。

三、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的建構(gòu)

“兩訴”雖于不同的現(xiàn)行司法解釋中予以規(guī)范,卻在訴訟的性質(zhì)、目的、請求等多個(gè)訴訟類型區(qū)分方面存在高度的一致性。這種一致性使得“兩訴”的單列并無必要,反而給“兩訴”的統(tǒng)合提供了正當(dāng)性依據(jù)。在前述一致性的基礎(chǔ)上,本文主張應(yīng)探索“兩訴”間的第三種銜接模式,即將“兩訴”合二為一,統(tǒng)合為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。從規(guī)則層面來說,脫胎于“兩訴”的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟可繼續(xù)沿用《公益訴訟解釋》《試行規(guī)定》等關(guān)于“兩訴”的大部分規(guī)則,包括但不限于證據(jù)規(guī)則、禁止反訴規(guī)則、法院釋明規(guī)則、和解及調(diào)解規(guī)則等。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟構(gòu)建的重點(diǎn)應(yīng)在于多元原告主體啟動(dòng)訴訟程序規(guī)則的融通以及共同訴訟程序規(guī)則的設(shè)置。故除了沿用的訴訟規(guī)則之外,仍需從上述兩個(gè)方面對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則進(jìn)行具體設(shè)置,以達(dá)到消解“兩訴”銜接中的程序裂痕,從而構(gòu)建系統(tǒng)性訴訟程序規(guī)則的效果。

(一)訴訟啟動(dòng)的程序規(guī)則:基于有利于糾紛解決及公眾參與原則

新時(shí)代社會(huì)共治語境下,現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系逐步形成了以政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多元互動(dòng)的環(huán)境治理模式[10],旨在充分調(diào)動(dòng)所有積極力量救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。在此大背景下,為實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù),并保障社會(huì)共治理念下多元主體參與環(huán)境治理的權(quán)利,與之相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)設(shè)置多元原告主體。為滿足多元原告主體訴訟權(quán)利融通的客觀需求,應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行規(guī)則設(shè)置:第一,囿于該訴多元訴訟主體均非生態(tài)環(huán)境公共利益的直接利害關(guān)系人,故應(yīng)當(dāng)本著有利于糾紛解決的原則對各個(gè)原告主體啟動(dòng)訴訟的權(quán)利進(jìn)行限制,映射到具體規(guī)則上,主要是對原告資格、起訴條件進(jìn)行規(guī)制;第二,多元原告主體存在于同一訴訟程序必將造成各個(gè)主體交錯(cuò)啟動(dòng)訴訟的復(fù)雜局面,解決該問題的最佳方式應(yīng)當(dāng)是基于公眾參與原則,暢通多元原告主體彼此信息互通的路徑。具體規(guī)則設(shè)置路徑及依據(jù)如下:

1.對《民事訴訟法》(2021年修訂)第55條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”進(jìn)行擴(kuò)大解釋,修正《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第58條的具體內(nèi)容,多元原告主體經(jīng)法律授權(quán)具備生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格。根據(jù)現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定,結(jié)合司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的客觀需求,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的原告主體應(yīng)包括法定社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及村民委員會(huì)。其一,法定社會(huì)組織及檢察機(jī)關(guān)的原告資格獲得可以沿用既有法律規(guī)定,即沿用社會(huì)組織訴訟主體資格限制及確立檢察機(jī)關(guān)的兜底訴訟序位。其二,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)定性為民事公益訴訟,關(guān)涉法定行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的訴訟資格規(guī)定應(yīng)置于同一條款,即在《環(huán)境保護(hù)法》第58條中加以確立,其訴訟范圍不應(yīng)沿用《試行規(guī)定》“已經(jīng)發(fā)生的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害”的限制,而應(yīng)從行政執(zhí)法前置程序上進(jìn)行限制。其三,村民委員會(huì)在解決農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害糾紛問題上具有天然的優(yōu)勢,司法實(shí)踐中亦不乏村民委員會(huì)作為原告為救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害而提起民事公益訴訟的探索。[11](P.87-92)出于有利于糾紛解決的考慮,村民委員會(huì)的訴訟資格也應(yīng)當(dāng)在法律層面得以確立,但應(yīng)將訴訟范圍限定在其所在地。需要指出的是,由于法定社會(huì)組織在維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益上具有大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),且多以城市生態(tài)環(huán)境損害糾紛提起訴訟,故沒有必要賦予居民委員會(huì)同樣的訴訟資格。

2.對《公益訴訟解釋》第8條、《試行規(guī)定》第1條及第5條的具體內(nèi)容進(jìn)行修正,確立生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟行政執(zhí)法前置程序,即生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)以窮盡行政救濟(jì)程序仍未能完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)作為前提。鑒于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的原告主體各具特殊性,“窮盡行政執(zhí)法程序”的具體內(nèi)涵也不應(yīng)一概而論。其一,對社會(huì)組織及村民委員會(huì)而言,其在提起訴訟前應(yīng)有就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)的行為,當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行其法定職責(zé)或未能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)時(shí),二者方可為維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,應(yīng)修正《公益訴訟解釋》第8條,增設(shè)“社會(huì)組織及村民委員會(huì)應(yīng)提供已就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的證明材料”的相關(guān)規(guī)定。其二,行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟或開展生態(tài)環(huán)境民事磋商程序,需以“窮盡行政執(zhí)法程序”為前提,即行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行職責(zé),在窮盡既有的行政執(zhí)法手段未能有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí),可以民事主體身份與責(zé)任人開展磋商程序,當(dāng)無法經(jīng)磋商達(dá)成一致或無法進(jìn)行磋商時(shí),可提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,可將《試行規(guī)定》第5條修正為“作為原告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)提交積極履職但未能有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的初步證明,并提交與責(zé)任人開展磋商程序及未達(dá)成協(xié)議的相關(guān)證據(jù)”。其三,檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)延續(xù)其兜底順位,即檢察機(jī)關(guān)僅在不存在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織或者其不提起訴訟的情況下,方可成為適格主體。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)第13條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前應(yīng)進(jìn)行為期30日的公告程序。其與行政執(zhí)法前置程序之間的關(guān)系在于,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)或未能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的,經(jīng)公告且無其他適格主體提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)方可提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,應(yīng)修正該解釋第14條第3款,規(guī)定提起訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提交包括“已經(jīng)依法督促行政機(jī)關(guān)履職”的證明材料。

3.將行政機(jī)關(guān)就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)與責(zé)任人進(jìn)行磋商予以法定化,并增設(shè)磋商協(xié)議公開的規(guī)定,以暢通公眾參與生態(tài)環(huán)境糾紛解決的途徑。公眾參與環(huán)境保護(hù)原則的核心內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)包括《環(huán)境保護(hù)法》第53條所確立的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán),還應(yīng)當(dāng)包括未被立法確立的環(huán)境糾紛解決參與權(quán)。[12]環(huán)境糾紛解決參與權(quán)作為公眾參與原則的核心內(nèi)容,可以消解行政機(jī)關(guān)開展磋商這一前置程序時(shí)所存在的弊端。由于磋商并未進(jìn)入訴訟程序,且不屬于行政訴訟調(diào)整的范圍,從而給磋商雙方留出了暗箱操作的空間?；诠妳⑴c原則下的環(huán)境糾紛解決參與權(quán),磋商過程及協(xié)議均應(yīng)當(dāng)公開,并暢通公眾參與磋商且對磋商進(jìn)行監(jiān)督的途徑。具體可就環(huán)境糾紛解決參與權(quán)作如下規(guī)定:“賠償權(quán)利人及其指定部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新公眾參與方式,可以邀請專家參加環(huán)境修復(fù)或者賠償磋商工作。對于申請參加環(huán)境修復(fù)或者賠償磋商工作的利益相關(guān)的公民、法人和其他組織,如無正當(dāng)理由不得拒絕其參與;如果確有正當(dāng)理由,應(yīng)當(dāng)向申請人出具拒絕申請的處理意見書。磋商協(xié)議達(dá)成一致后應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告,公告期間不少于30日。”

(二)共同訴訟的程序規(guī)則:基于類似必要共同訴訟理論

訴的主、客體合并作為傳統(tǒng)訴的合并的兩大分類[13](P.9-21),就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)提起的“兩訴”而言,其訴訟標(biāo)的基本相同,故對“兩訴”重塑后的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟在規(guī)則設(shè)置方面,應(yīng)將焦點(diǎn)集中于就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),數(shù)個(gè)適格原告同時(shí)或先后提起訴訟的情況,亦即訴的主體合并。

基于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的特殊性,其無法直接適用我國現(xiàn)行民訴法關(guān)于共同訴訟的規(guī)定。首先,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的多元原告主體應(yīng)當(dāng)各自享有獨(dú)立訴權(quán)。但就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),訴訟標(biāo)的的同一性導(dǎo)致了多元原告主體一方的訴訟行為不可避免地會(huì)對其他適格原告發(fā)生效力,故此有別于普通共同訴訟。其次,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體均突破了傳統(tǒng)民事訴訟關(guān)于直接利害關(guān)系人的規(guī)定。雖然就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的訴訟標(biāo)的是同一的,但因存在適格原告數(shù)量眾多且不確定這一客觀因素,使得適格原告一同起訴難以實(shí)現(xiàn),故此亦有別于必要共同訴訟。需要指出的是,必要共同訴訟理論上可細(xì)分為固有的和類似的這兩種必要共同訴訟類型。類似的必要共同訴訟主要是指多個(gè)適格當(dāng)事人既可以分別訴訟,也可以合并訴訟,而當(dāng)合并訴訟時(shí),法院則必須合一裁判。[14]類似必要共同訴訟作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟關(guān)于其共同訴訟規(guī)則設(shè)置的理論淵源,可厘清多元原告主體的內(nèi)部關(guān)系,為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟系統(tǒng)性規(guī)則的設(shè)置提供理論指引?；陬愃票匾餐V訟理論,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟數(shù)個(gè)適格原告就同一訴訟標(biāo)的提起訴訟時(shí),既可以合并訴訟,也可以分別訴訟,合并訴訟時(shí)法院必須合一裁判,分別訴訟時(shí)則既判力具有擴(kuò)張效果。具體規(guī)則設(shè)置路徑如下:

1.修正《試行規(guī)定》,增設(shè)受理公告程序,暢通生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體,就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),進(jìn)行共同訴訟的信息傳遞途徑。涉及生態(tài)環(huán)境公共利益糾紛的既有訴訟程序中,環(huán)境民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟均有公告程序,而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則未有相關(guān)規(guī)定。其中環(huán)境民事公益訴訟包括了案件受理情況及和解或者調(diào)解協(xié)議兩種公告程序(以下簡稱為受理公告程序、協(xié)議公告程序),受理公告程序與多元原告主體共同訴訟問題關(guān)系緊密。受理公告程序是對某一案件受理情況的公告,而公告的對象主要指向“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織”。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中該程序的設(shè)置目的,是為了暢通多元主體,就某一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí),以單獨(dú)或共同訴訟原告身份參加訴訟的信息傳遞途徑。應(yīng)將受理公告程序作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序加以保留,且在延續(xù)檢察機(jī)關(guān)作為兜底原告的定位基礎(chǔ)上,將檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的受理公告程序轉(zhuǎn)變?yōu)樵V前程序。

2.修正《公益訴訟解釋》第10條、《試行規(guī)定》第16條,規(guī)制生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體進(jìn)行共同訴訟的程序界點(diǎn)。實(shí)踐中,生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)因其復(fù)雜性致使多數(shù)訴訟具有前期準(zhǔn)備工作繁雜、耗時(shí)較長的特點(diǎn),可能在受理公告期已過的很長一段時(shí)間內(nèi)訴訟都未進(jìn)入庭審階段。在未進(jìn)入實(shí)質(zhì)訴訟階段前,其他適格原告主體申請參加訴訟并不會(huì)干擾訴訟程序的進(jìn)行,故其訴權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆V訟程序的及時(shí)保障,不宜因錯(cuò)過受理公告期而當(dāng)然地被擱淺為后訴?；谏鷳B(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體訴權(quán)平等,應(yīng)當(dāng)修改《公益訴訟解釋》第10條,規(guī)定“其他適格主體在公告之日起庭審辯論終結(jié)前可申請參加訴訟,經(jīng)審查符合法定條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告;逾期申請的,不予準(zhǔn)許”?；谕辉V訟程序,訴訟規(guī)則系統(tǒng)性的應(yīng)然要求,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟單行法制定前,《試行規(guī)定》應(yīng)當(dāng)增設(shè)上述條款,并修正《試行規(guī)定》第16條,將“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中”修改為“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件庭審辯論終結(jié)前”。

3.修正《試行規(guī)定》第17、18條,對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元主體就同一事實(shí)提起訴訟的合一裁判以及既判力的擴(kuò)張效果進(jìn)行規(guī)制。根據(jù)《公益訴訟解釋》第20、28條的規(guī)定,負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門積極履職行為可導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟利益的消滅;結(jié)合《公益訴訟解釋》第28條及《試行規(guī)定》第18條,環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟行為相互影響,既判力存在擴(kuò)張效果。這是基于同一生態(tài)環(huán)境損害行為提起的“兩訴”在實(shí)質(zhì)上存在訴訟利益同一性的體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟將“兩訴”訴訟行為互為影響及既判力擴(kuò)張問題,轉(zhuǎn)化為了類似必要共同訴訟中共同訴訟主體內(nèi)部關(guān)系及其裁判效力問題。類似必要共同訴訟中訴訟主體的內(nèi)部關(guān)系以共同訴訟人之間地位的牽連性為基礎(chǔ)。該牽連性表現(xiàn)在兩方面:一是法律上必須合一確定,裁判對各共同訴訟人產(chǎn)生同一結(jié)果,防止裁判矛盾[13](P.100-102);二是原告具有雙重身份,一方面是適格原告,另一方面是其他未參加訴訟的適格原告的訴訟擔(dān)當(dāng)人,其生效裁判存在既判力擴(kuò)張效果,即其對未參與實(shí)質(zhì)訴訟程序的其他適格原告也有效[14]。聚焦于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)置上,一是多元原告主體進(jìn)行共同訴訟時(shí),其法律關(guān)系對于全體共同訴訟人須合一確定,統(tǒng)一決定其勝訴或敗訴;二是多元原告無論單獨(dú)訴訟還是共同訴訟,生效裁判對未實(shí)際進(jìn)行訴訟的其他適格原告有效。需要指出的是,由于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告與訴訟標(biāo)的之間無直接利害關(guān)系,且原告主體具有不確定性,故應(yīng)強(qiáng)調(diào)該訴共同訴訟人中一人的行為只有有利于全體時(shí),才發(fā)生效力。綜上,應(yīng)將《試行規(guī)定》第17條修正為“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件,經(jīng)當(dāng)事人同意的應(yīng)當(dāng)合并審理”;同時(shí)修正《試行規(guī)定》第18條,增設(shè)“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后,有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為另行起訴,有下列情形之一的,人民法院應(yīng)予受理:(一)前案原告的起訴被裁定駁回的;(二)前案原告申請撤訴被裁定準(zhǔn)許的,但負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使前案原告訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)的除外”。

結(jié)語

2020年12月最高人民法院發(fā)布關(guān)于修改《試行規(guī)定》《公益訴訟解釋》的決定,經(jīng)此修改,“兩訴”所涉訴訟請求相同,破除了“兩訴”由于訴訟請求不一致而應(yīng)歸為不同訴訟類型的理由,“兩訴”實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步趨同。然而關(guān)涉“兩訴”銜接規(guī)則的規(guī)定并未修改,其所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式不僅會(huì)導(dǎo)致二者的效力合力難以充分發(fā)揮,同時(shí)亦不利于民事訴訟其他相關(guān)規(guī)則于生態(tài)損害賠償訴訟的適用,從而影響訴訟效益。為避免司法實(shí)踐亂象阻礙2035年生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度完善這一遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),將“兩訴”統(tǒng)合于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟,構(gòu)建系統(tǒng)性訴訟程序規(guī)則更有利于生態(tài)環(huán)境公益問題的解決。

注釋：

①《試行規(guī)定》是最高人民法院于2019年6月制訂頒布,首次以規(guī)范性法律文件形式對“兩訴”銜接問題進(jìn)行了回應(yīng)。2020年12月最高人民法院發(fā)布關(guān)于修改《試行規(guī)定》的決定,此次修改主要是為了保障《民法典》更好地實(shí)施。具體到“兩訴”銜接問題,僅修改了第18條的表述。

②參見山東省濟(jì)南市章丘區(qū)人民法院(2016)魯0181刑初364號刑事判決書、山東省濟(jì)南市中級人民法院(2018)魯01刑終54號刑事判決書。

③參見山東省濟(jì)南市中級人民法院(2016)魯01民初780號民事判決書。

④參見山東省濟(jì)南市中級人民法院(2017)魯01民初1467號民事判決書。

⑤參見重慶市渝北區(qū)人民法院(2016)渝0112行初324號行政判決書。

⑥參見重慶市渝北區(qū)人民法院(2016)渝0112刑初1615號刑事判決書。

⑦參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初508號民事判決書。

⑧參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初773號民事判決書。

⑨參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初508號民事裁定書。

⑩參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民初1203號民事判決書。