高立偉

（遼寧工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 遼寧錦州 121000）

在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的國際形勢下次國家政府外交理論具有了新的內(nèi)涵和新的發(fā)展，次國家政府在區(qū)域合作中已經(jīng)逐步成為了對接主體。在此種背景下，隨著中俄兩國關(guān)系的深入發(fā)展，兩國地方政府間的合作程度逐步加深，中俄地方合作迎來了歷史性的新機(jī)遇。但是，與此同時當(dāng)前世界正在進(jìn)入百年未有之大變局時代，局部戰(zhàn)爭、恐怖主義以及貿(mào)易對抗等不穩(wěn)定因素在一定程度上限制了國與國之間務(wù)實合作的進(jìn)程，所以地方政府就成為了國與國之間深化合作的重要載體和突破口，次國家政府外交此時則凸顯出了其時代必然性。中俄“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制作為中俄之間典型的跨境、非毗鄰合作模式，成為了中俄次國家政府外交的一種有效嘗試。

一、次國家政府外交理論的基本認(rèn)知

（一） 次國家政府外交理論的形成與內(nèi)涵

次國家政府外交理論興起于第二次世界大戰(zhàn)后。第二次世界大戰(zhàn)后，世界秩序發(fā)生了深刻變化，國家集權(quán)程度逐步加深。然而在70 年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的不斷加快，自由貿(mào)易體系日臻成熟，地方政府的經(jīng)濟(jì)和外交作用逐步得以凸顯，這種以地方政府為代表的非國家主要行為體在無形中參與了國家國際交往過程，“次國家政府”的交往不僅沒有影響中央政府的國際權(quán)威和國際地位，反而在某種程度上，以“地方行為體”為參與主體的國際行為加快了本國的外交過程。在此種背景下，中央政府以外的地方政府行為體的外交需求和外交理論就逐步進(jìn)入到學(xué)者的視線之中，形成了各類次國家政府外交理論。

1. 平行外交論

1986 年美國學(xué)者伊夫·杜恰切克(Ivo D.Duchacek)出版了《政治的領(lǐng)土層次:國家內(nèi)部、國家之間及跨越國家》一書，在書中首次分析了次國家政府的國際活動，將次國家政府引入到了學(xué)術(shù)討論和理論創(chuàng)建的進(jìn)程之中。在1988 年，他又與其他學(xué)者共同出版了著作《有孔的主權(quán)與國際關(guān)系：跨主權(quán)交往與次國家政府》一書，正式明確了次國家政府與國家主權(quán)之間的關(guān)系，也逐步夯實了其次國家政府外交的理論基礎(chǔ)。隨后，在1993 年他與其他學(xué)者共同發(fā)展了次國家政府外交理論，提出了“平行外交”(Paradiplomacy)的外交理論。最初，伊夫·杜恰切克提出了“小外交”與“大外交”的說法，即聯(lián)邦政府的成員主體的外交活動低于聯(lián)邦政府的外交活動，但是后來逐步放棄了這一“不平等”的大小外交理念。進(jìn)而轉(zhuǎn)向了所謂的“平行外交”理論，即指地方政府（聯(lián)邦政府的成員主體）與中央政府（聯(lián)邦政府）之間平行開展和從事國際活動。倡導(dǎo)的是次國家政府（聯(lián)邦政府的成員主體）與國家政府（聯(lián)邦政府）之間共同發(fā)聲，共同參與國際事務(wù)。

最后成型的平行外交理論有以下幾方面認(rèn)知特點：

一是次國家政府與國家政府一樣，是國家外交事務(wù)的行為者和參與者，享有平等的權(quán)力。二是民族和國家成為了一種“多聲音行為體”，即次國家政府外交行為體作為與國家行為體一道的“外交聲音”共同承擔(dān)著國際角色。次國家政府可以作為國家政府外交行為的補(bǔ)充，兩者可以互相支持，但是不否認(rèn)兩者之間也有沖突。三是次國家政府作為國家外交政策的行為者，已經(jīng)具備了影響國家外交政策變化的能力，進(jìn)而使得國家的外交政策發(fā)生“地域性”和“功能性”的分化。地域性分化主要包括：目標(biāo)分化，即各地方政府外交目標(biāo)的不同；認(rèn)識分化，即各地方政府對外交的認(rèn)識程度不同；政策分化，即各地方政府外交政策和策略的不同；角色分化，即各地方政府外交角色扮演不同。功能性分化主要表現(xiàn)為：國家政府各部門之間的外交權(quán)力介入和分化。[1]四是平行外交理論認(rèn)為平行外交在實際政府事務(wù)中主要有三種形式：其一是跨邊界平行，即兩國毗鄰地區(qū)的外交。其二是跨區(qū)域平行，即兩國非毗鄰地區(qū)的外交。其三是全球平行，即一國的次國家政府與全球內(nèi)其他國家政府的外交。

2. 多層外交論

1993 年，英國學(xué)者白里安·霍金(Brain Hocking)對伊夫·杜恰切克的“平行外交”理論提出了批評，指出次國家政府作為國家政府的一部分，不可能完全獨立擁有國家行為體的國際行為，不能將次國家政府的外交行為與跨國公司等非政府組織的國際行為混為一談，次國家政府的外交行為是一種特殊的“多層博弈”的綜合結(jié)果。在其專著《外交政策的地方化:次國家政府和多層外交》中提出“多層外交”理論(Multilayered Diplomacy)。該理論認(rèn)為：其一，在整體國際政治體制中，次國家政府沒有辦法承擔(dān)國家主體的外交行為。其二，在國際政治和國家政治區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則逐步模糊的國際背景下，國內(nèi)政治國際化和國際政治國內(nèi)化已經(jīng)成為了一種趨勢。因此，次國家政府、國家政府與國際社會之間共同搭建了一處多層次的政治舞臺，三者互相博弈。其三，次國家政府、國家政府與國際社會共同發(fā)力才能形成有效的外交行為，多層互動相互結(jié)合才能為外交戰(zhàn)略提供可能性。

白里安·霍金將多層次外交行為分為兩種類型:第一種類型是國際外交，具體指國家政府與國際行為體之間的外交行為和次國家政府與國際行為體之間的外交行為。第二種類型是國內(nèi)外交，指的是國家政府和本國次國家政府之間的交涉和溝通。這兩種類型共同組成了國家政府多層面、多角度的“外交”行為。

（二） 對次國家政府外交理論的思考

次國家政府外交理論中所指出的平行外交理論和多層次外交理論作為一種新型國際行為體理論豐富了國際關(guān)系的研究領(lǐng)域的研究內(nèi)涵。

一是為地方政府行為體從事外交活動提供了理論基礎(chǔ)。次國家政府作為國家政府的基本組成部分，承擔(dān)了政治、經(jīng)濟(jì)、外交等基本國家功能，搭建了國家從事國際行為的主體框架。因此，擁有國家行為體所不具備的扎實的外交基礎(chǔ)和迫切的外交愿望，在次國家政府外交理論的支撐下可以更好地實現(xiàn)地方外交行為，夯實區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)。

二是豐富了次國家政府行為體的研究內(nèi)涵。次國家行為體作為國家政策和國家活動的載體，需要進(jìn)一步夯實其政治基礎(chǔ)，挖掘其功能性潛力，進(jìn)而實現(xiàn)國家組成能力整體的跨越式提升。

三是更能適應(yīng)國際化和全球化的發(fā)展步伐。如今，國際社會已經(jīng)走向了國內(nèi)政治國際化和國際政治國內(nèi)化的發(fā)展趨勢，國際化和全球化將是必然的發(fā)展結(jié)果。因此，國家政府更應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)展次國家政府的功能性優(yōu)勢，實現(xiàn)國家的國際化和全球化。

但是，另一方面由于價值體系和思維觀念的不同，該理論仍然存在一定的缺陷和不足。

一是受聯(lián)邦價值體系的影響，次國家政府外交理論多關(guān)注的是聯(lián)邦國家，單一制國家的針對性不強(qiáng)。在國際行為過程中單一制的國家與聯(lián)邦制國家一樣，扮演著重要的國際角色，發(fā)揮著不可替代的國際作用?？梢哉f，伊夫·杜恰切克提出的“平行外交”理論幾乎不適用于單一制的國家體制，其倡導(dǎo)的次國家政府成為外交主導(dǎo)者，能夠確定自我政府外交的目標(biāo)、戰(zhàn)略、策略等，可以與國家政府“平起平坐”，這種地方擁有外交主導(dǎo)權(quán)的體制如果發(fā)生在單一制國家，次國家政府就具有了脫離國家政府掌控的危險，這也意味著政治矛盾的產(chǎn)生而非經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的競爭。但是，平行外交論的支持者則認(rèn)為這種理論不僅可以實現(xiàn)聯(lián)邦制國家內(nèi)聯(lián)邦主體之間以及與聯(lián)邦中央之間的平衡和平等，同時還可以促使單一制國家向聯(lián)邦制國家轉(zhuǎn)化。

二是多層次外交理論多強(qiáng)調(diào)于外交事務(wù)本身的包容性和共性，因此國內(nèi)政治與國際政治之間應(yīng)該相互融合。但是，多層外交理論高估了次國家政府在外交事務(wù)中所發(fā)揮的作用，當(dāng)次國家政府與其他國家政府之間產(chǎn)生直接外交關(guān)系時，本國國家政府將不再處于支配地位，這對于國家整體外交發(fā)展無疑不是一種反面影響。另外，該理論忽視了次國家政府、國家政府與國際社會之間的梯度關(guān)系，將三者混為一談，強(qiáng)調(diào)地位一致、作用相同，不分主次的次地方政府外交與國家外交平行對待，無疑會為國家通過國際行為發(fā)揮國際作用產(chǎn)生巨大的阻礙。

三是次國家政府外交理論的兩種主要表現(xiàn)形式都忽視了國家的中心地位。在當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)體之中，國家作為主要的行為體，仍然是國際行為的主要參與者，其地位是不可撼動的。再者，如果沒有國家政府，那么次國家政府也將不復(fù)存在，所以國家主權(quán)和國家外交行為是包括次國家政府在內(nèi)的國家任何行為體都要保護(hù)和支持的。即國家可以支持次國家政府開展外交行為，但是要在一個符合國家利益、提升國家整體國際實力和地位的范疇內(nèi)開展。

二、中國的次國家政府外交及中俄地方合作

（一） 中國的次國家政府外交

次國家政府外交的概念多用于聯(lián)邦制的國家體制之中，因此在中國這種單一制的國家體制之中又有其較為特殊的意旨。一是次國家政府的概念。次國家政府的概念在聯(lián)邦制國家和單一制國家具有不同的意義所指，在聯(lián)邦制國家指的是聯(lián)邦制國家的成員單位，在單一制國家則指的是各級地方政府。本文中使用的次國家政府的概念則進(jìn)一步縮小，在我國僅定義為我國的各省級行政區(qū)劃的地方政府，在俄羅斯則定義為各聯(lián)邦主體。二是次國家政府的外交。本文中將次國家政府的外交定義為地方政府進(jìn)行的外事行為，即“地方政府開始在一定程度上具備了較為獨立的跨境合作的目標(biāo)、手段和決策過程，并對國家的總體外交決策產(chǎn)生了不容忽視的影響?！盵2]

隨著改革開放程度的逐漸加深，我國地方政府發(fā)展對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系，拓寬對外開放路徑已經(jīng)成為了各省市區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升社會發(fā)展水平的重要舉措。在國家整體對外開放政策以及“一帶一路”倡議等國家戰(zhàn)略的推動下，各種國際開放和合作平臺的建立更是為我國地方政府借力提升對外開放水平提供了歷史性機(jī)遇。目前，這些國際平臺主要有：圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)阿爾泰山經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中國東北與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作、“長江-伏爾加河”地區(qū)合作、中越“兩廊一圈”地區(qū)合作等。

（二） 次國家政府外交理論背景下的中俄地方合作的發(fā)展現(xiàn)實

隨著全球化和國際化程度的不斷加深，無論是聯(lián)邦制還是單一制的國家體制都面臨著參與國際行為的必然選擇，僅僅依靠國家政府或者單純的次國家政府開展外交事務(wù)、參與國際行為已經(jīng)不能滿足國家總體發(fā)展需求和全球化的發(fā)展趨勢。中國和俄羅斯雖然是不同的國家體制，但是在中俄合作中不約而同地選擇了國家支持下的國家政府與次國家政府共同發(fā)力的外交合作，不僅豐富了新時代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，還推進(jìn)了中俄地方合作的步伐，進(jìn)一步夯實了中俄雙邊外交關(guān)系的基礎(chǔ)。

一是次國家政府外交權(quán)力擴(kuò)大化已經(jīng)成為了發(fā)展趨勢。從廣義的外交概念出發(fā)，在全球化背景下中俄兩國已經(jīng)拋開聯(lián)邦制與單一制國家機(jī)制的束縛，均鼓勵次國家政府實施“適當(dāng)”的外交行為，例如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、人文領(lǐng)域等組織的政府對接，以及各種跨國公司、民間團(tuán)體、教育聯(lián)盟等非政府組織的國際行為，但是前提是要“在國家安全和中央權(quán)威不被威脅的前提下”[3]。再者，兩國實行的地方開放戰(zhàn)略都為次國家政府?dāng)U大外交權(quán)力提供了有利的契機(jī)。最直接的例子就是“中國東北-俄羅斯遠(yuǎn)東”以及“長江-伏爾加河”合作機(jī)制的建立。中俄兩國在國家戰(zhàn)略對接的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展了次國家政府的對外開放權(quán)力，建立了成型的地方合作機(jī)制，為地方參與國際行為，發(fā)展雙邊國際貿(mào)易提供了直接的機(jī)遇。

二是次國家政府的外交行為是在國家政府的指導(dǎo)和支持下進(jìn)行的。無論是多層外交還是平行外交，國家政府與次國家政府之間必須“有一個主次的問題”。即使是相對分權(quán)力度比較大的聯(lián)邦制國家，當(dāng)各聯(lián)邦主體的利益與國家發(fā)生沖突的時候，也必然要從屬于國家利益。普京總統(tǒng)執(zhí)政之初，為了夯實聯(lián)邦中央集權(quán)基礎(chǔ)，確保國家政令令行禁止，地方完全服從中央利益，將俄羅斯重新劃分了七大聯(lián)邦區(qū)，建立了聯(lián)邦中央直屬的垂直權(quán)力體系。此舉就是在保證國家的集中統(tǒng)治和核心利益，確保次國家政府完全從屬于國家政府。中國作為單一制的國家，次國家政府從屬于國家政府更是毋庸置疑的，次國家政府參與的國際行為都是對于國家外交行為的配合、補(bǔ)充和執(zhí)行。由此，可以說中俄兩國次國家政府的外交行為是在國家政府的指導(dǎo)和支持下進(jìn)行的，中俄地方合作機(jī)制的建立是兩國國家政府及次國家政府共同努力的結(jié)果。

三是中俄兩國之間進(jìn)行著多層級的外交行為，是“多層次外交”理論下的國際外交的體現(xiàn)，即有中俄的次國家政府與俄中的國家政府間的外交合作、中俄的次國家政府與俄中的次國家政府之間的外交合作以及中俄的國家政府與國家政府之間的外交合作三種情況。

中俄在2018 年簽訂的《中俄在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃(2018—2024 年)》詳細(xì)介紹了俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢、地區(qū)發(fā)展政策以及兩國在該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展合作機(jī)制，有單項指引中國各地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作的意圖。該規(guī)劃所要達(dá)到的外交行為可以視作為俄羅斯次國家政府與中國國家政府之間的外交與經(jīng)濟(jì)合作。再者，2019 年，中俄雙方達(dá)成了中俄大灣區(qū)基金的協(xié)議，計劃投資資本10 億美元，逐步達(dá)成廣東省與俄羅斯各聯(lián)邦主體之間的持續(xù)合作,[4]也是這種外交合作的直接體現(xiàn)。

2009 年9 月中俄簽訂的《中華人民共和國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要（2009—2018 年）》就是中俄次國家政府之間外交和經(jīng)濟(jì)合作的直接例子。

中俄兩國國家政府之間的外交行為則表現(xiàn)為兩國政府之間的直接交往和直接接觸。例如，2015 年6 月，兩國發(fā)表的《中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》實現(xiàn)了“一帶一盟”的深度對接和契合，構(gòu)建了歐亞大陸區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合的典范。

三、“長江-伏爾加河”合作——中俄次國家政府外交合作典型的實踐分析

（一） 中俄“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制形成過程及特點

1. “長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制的形成過程

2012 年4 月，在中俄雙方領(lǐng)導(dǎo)人的推動下，中國長江沿岸地區(qū)部分省市負(fù)責(zé)人和伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)各地方領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了深入交流，介紹了各自的優(yōu)勢，表達(dá)了合作的愿望。此次交流可以說是“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制“觸發(fā)器”，不僅定了基調(diào)，也在一定程度上框定了合作路徑。12 月，長江中上游地區(qū)與俄羅斯伏爾加河中上游地區(qū)合作座談會召開，正式開始了兩地合作的觸發(fā)階段。

2013 年5 月，中國長江中上游地區(qū)與俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)合作地方領(lǐng)導(dǎo)人圓桌會議召開，簽訂了《中華人民共和國長江中上游地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)開展合作的議定書》，明確了兩地合作地位、協(xié)調(diào)機(jī)制、參與主體、合作領(lǐng)域等內(nèi)容。10 月，在《中俄總理第十八次定期會晤聯(lián)合公報》中明確指出，“雙方歡迎建立中華人民共和國長江中上游地區(qū)和俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)合作機(jī)制，支持進(jìn)一步深化兩地區(qū)經(jīng)貿(mào)、投資和人文領(lǐng)域互利合作?！盵5]至此，中俄“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制正式成型，成為了兩國務(wù)實合作的又一重要方式和舉措。

之后，2014 年9 月，合作機(jī)制列入《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》。2015 年3 月，合作機(jī)制納入《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》規(guī)劃，標(biāo)志著該機(jī)制已經(jīng)正式成為了國家戰(zhàn)略的一部分。2016 年，在《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合聲明》中“長江-伏爾加河”合作已經(jīng)被定義為中俄成熟的合作機(jī)制。同時，該機(jī)制也于2016 年正式升級為中俄地方合作理事會，截至到2022 年中俄雙方已經(jīng)舉辦了三次理事會機(jī)制性會議和三次理事會主席會晤，可以說，“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制已經(jīng)成為了中俄務(wù)實合作的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措，也正在成為我國長江中上游地區(qū)拓展對外開放途徑、實現(xiàn)“外向型”發(fā)展的重要抓手，僅2021 年上半年伏爾加河聯(lián)邦管區(qū)與中國的貿(mào)易額增長率就達(dá)到了124.8%。[6]

2. “長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制的特點

一是該機(jī)制具有非毗鄰跨境合作的典型特點。中俄“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制兩個參與主體分別為我國長江中上游的六個省市①和伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的十四個聯(lián)邦主體②。兩個區(qū)域之間相隔近萬公里，且都處于本國的腹地地區(qū)，幾乎沒有相連接和契合的地緣關(guān)系，在兩地合作中邊境的屏蔽效用和距離的成本阻礙將發(fā)揮得更加明顯。

二是該機(jī)制是一種跨境次區(qū)域合作。次區(qū)域的概念可以有兩種界定方式，即地理范圍和國家制度范圍。[7]從地理范圍來看，次區(qū)域就是相對于地理空間而言的小一級的地理單元。從國家制度范圍來看，次區(qū)域是針對國家區(qū)域和制度體系來界定的，具有針對性。以我國為例，針對國家區(qū)域來說，次區(qū)域指省級行政單位；針對省級行政單位來說，次區(qū)域則指省級以下的地市級行政單位；針對國家政府層面來看，次區(qū)域也可以指幾個政府區(qū)域的聯(lián)合或者組合，強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域概念而非政府行政概念。本文傾向的次區(qū)域概念體系則是國家政府區(qū)域小一層級的政府區(qū)域聯(lián)合或組合，例如我國的東北地區(qū)、西部地區(qū)等概念。因此說，“長江-伏爾加河”合作機(jī)制是一種典型的跨境次區(qū)域合作模式。

三是該機(jī)制是中央政府推動下形成的次國家政府間的合作。通過上文對于“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制形成過程的梳理，我們看出該合作機(jī)制作為中俄兩國高度重視的區(qū)域合作戰(zhàn)略具有兩個直接表現(xiàn)。其一，該機(jī)制的推進(jìn)主體是兩國的中央政府。自從機(jī)制形成后理事會的雙方主席就由我國的國務(wù)委員和俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)全權(quán)代表擔(dān)任且形成了定期會晤機(jī)制?？梢哉f，在一定程度上中俄兩河之間的合作已經(jīng)成為了新時代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的重要實踐性內(nèi)容。其二，該機(jī)制的運(yùn)行主體是兩國的次國家政府，鼓勵兩國的次國家政府間根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實實現(xiàn)互補(bǔ)式對接。

四是該機(jī)制是區(qū)域整體合作模式下的多主體對接。在該機(jī)制合作模式中多次國家政府主體已經(jīng)成為了一個主要的特征，這是由于雙方區(qū)域特點所決定的。長江中上游地區(qū)只是我國一個地理區(qū)域的劃分方式，并非行政區(qū)劃，不具有行政主體的特性，其中的六個省市是單獨的次國家政府行政主體，在合作機(jī)制中是單獨的對接主體。在俄羅斯聯(lián)邦制的體系下，伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)只是俄羅斯聯(lián)邦的一種權(quán)利管控主體，各個聯(lián)邦主體才是最終的行政主體和合作主體。也就是說，“長江-伏爾加河”地方合作機(jī)制中具有20 個次國家政府合作主體，各主體之間可以根據(jù)發(fā)展實際進(jìn)行任意的“排列組合”。

五是該機(jī)制中人文合作優(yōu)于其他方面。經(jīng)過幾年來的高效推進(jìn)，長江-伏爾加河”地區(qū)合作機(jī)制在人文合作方面取得了豐碩的成果,正在成為中俄之間深化和擴(kuò)大貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)以及科技合作的重要抓手。[8]具體表現(xiàn)為：其一，高校間交流逐步深入。目前，兩地高校聯(lián)盟院校已經(jīng)超過了80 所，實現(xiàn)了中俄高校在教育科技、學(xué)術(shù)創(chuàng)新以及人文交流等領(lǐng)域資源的共享和整合。其二，青年交流形式多樣。截至2023 年，中俄“長江-伏爾加河”青年論壇已經(jīng)成功舉辦八屆。在第八屆論壇上，俄羅斯總統(tǒng)駐伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表卡馬羅夫指出，中俄“長江-伏爾加河”青年論壇已經(jīng)成為了中俄青年間建立友好關(guān)系，了解兩國文化傳統(tǒng)和發(fā)展的良好機(jī)會。[9]其三，各種文化活動開展頻繁。目前兩地之間通過文化巡演、藝術(shù)節(jié)、圖書節(jié)以及音樂節(jié)等多種形式進(jìn)行的文化交流頻繁，對于增進(jìn)了解、提升人文交流水平意義重大。

六是該機(jī)制的引領(lǐng)效果較為明顯?！伴L江-伏爾加河”地區(qū)合作機(jī)制的建立是一種跨境次區(qū)域合作的嘗試，也是中俄兩國創(chuàng)新務(wù)實合作的創(chuàng)舉。在此種模式的引領(lǐng)下，在2019 年6 月，習(xí)近平主席對俄羅斯進(jìn)行國事訪問期間，普京總統(tǒng)又提出建立“俄中央聯(lián)邦區(qū)-中國北部地區(qū)”和“俄西北聯(lián)邦區(qū)-中國東南沿海地區(qū)”兩個非毗鄰的地方合作機(jī)制的想法，目的在于進(jìn)一步激發(fā)中俄地方合作潛力，促進(jìn)兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。由此可見，中俄兩國非毗鄰跨境區(qū)域合作具有很好的發(fā)展前景，這種模式也值得兩國深入研究和探討。

（二） 中俄“長江-伏爾加河”合作機(jī)制中存在的問題

一是兩地次國家政府間的經(jīng)濟(jì)體量相差巨大③。長江中上游地區(qū)雖然位于我國的內(nèi)陸地區(qū)，但是卻依托長江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展布局，不僅擁有便利的交通區(qū)位優(yōu)勢，也享有了更多的政策資源。在該區(qū)域內(nèi)的六省市總面積達(dá)到了127.31 萬平方公里，人口為3.6 億。2018 年六省市的地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了199569.95 億元，占全國生產(chǎn)總值的21.7%。進(jìn)出口總額達(dá)到了25044.02 億元（相關(guān)數(shù)據(jù)詳見表1）。伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)位于俄羅斯的內(nèi)陸地區(qū)，由十四個聯(lián)邦主體組成，其中包括六個共和國、七個州和一個邊疆區(qū)。該聯(lián)邦區(qū)的轄區(qū)面積為103.8 萬平方公里，人口為2940 萬，2018 年地區(qū)生產(chǎn)總值為12467.47 億元人民幣，進(jìn)出口總額為3849.98 億元人民幣（相關(guān)數(shù)據(jù)詳見表2）。

兩地之間經(jīng)濟(jì)體量之間存在很大的差異。其一，伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)市場體量相對較小。伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的人口僅為2940 萬，僅相當(dāng)于長江中上游地區(qū)的十二分之一。各聯(lián)邦主體的人口平均值為210 萬，僅相當(dāng)于長江中上游六省市平均人口的二十九分之一。人口總量小相對來說就意味著市場體量小、購買力不高，勞動力資源短缺且價格較高。潛力不高的區(qū)域市場很難吸引域外投資，這就對于兩地之間開展契合度較高的經(jīng)貿(mào)合作提出了更高的要求。其二，兩地區(qū)之間地區(qū)生產(chǎn)總值差距較大。長江中上游地區(qū)與伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)之間的地區(qū)生產(chǎn)總值之比達(dá)到了16∶1，生產(chǎn)總值的平均值之比達(dá)到了37∶1。其三，兩地之間對外貿(mào)易水平不對等。長江中上游地區(qū)的進(jìn)出口總額為25044.02 億元，而伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)則僅為3849.98 億元，兩者相差了將近7 倍。兩地各行政主體的平均進(jìn)出口總額相差了15 倍（詳見表1、表2）。

表 1 2018 年長江中上游地區(qū)狀況單位：億元

二是非毗鄰在一定程度上增加了距離成本。長江中上游六省市與伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)都位于兩國的腹地，距離近萬公里，要實現(xiàn)兩地區(qū)之間聯(lián)通距離成本和方式成本是不得不考慮的關(guān)鍵因素。當(dāng)前只有一條“渝新歐”國際鐵路線從重慶出發(fā)途經(jīng)伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的奧倫堡州，其他地區(qū)仍需發(fā)揮輻射作用才能實現(xiàn)交通聯(lián)通。不論該條鐵路線的運(yùn)量是否能夠滿足“長江-伏爾加河”合作機(jī)制的發(fā)展需求，僅時間成本和價格成本就已經(jīng)限制了兩地經(jīng)貿(mào)合作的深層次發(fā)展。再者，鐵路運(yùn)輸只能解決一些大宗貨物的運(yùn)輸和交流，一些其他領(lǐng)域的交流和溝通仍需多領(lǐng)域交通聯(lián)通的實現(xiàn)，尤其是航空直飛航線對于兩地深入交流將起到更加重要的作用，但是，目前兩地之間仍未開通直飛的航線。

三是缺乏了解和細(xì)致的市場調(diào)研。兩地區(qū)之間相互了解程度不夠深入，缺乏歷史交往和成熟廣泛的市場調(diào)研，僅是在國家政策的支持下進(jìn)行了對接合作。這種缺乏了解和信息交流的合作自然會對雙方企業(yè)的深入對接產(chǎn)生阻礙。其一，中方企業(yè)缺乏市場調(diào)研，不了解當(dāng)?shù)氐氖袌鰷?zhǔn)入政策，投資畏首畏尾，很難放開手腳。其二，俄方企業(yè)還沒有做好中方外資進(jìn)入的準(zhǔn)備，伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)對外開放時間不長、程度不深，還沒有形成健全的配套服務(wù)體系，企業(yè)進(jìn)駐后開展相關(guān)商業(yè)活動困難重重，所以“中方大企業(yè)動力不夠，在俄大企業(yè)普遍不盈利，存在較大的投資恐懼。”[10]。其三，中方企業(yè)進(jìn)入伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)還受到當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)慣、認(rèn)知習(xí)慣以及民族感情的影響。例如“重慶的中歐班列—渝新歐方面是7 天*24 小時工作，確保隨時能夠聯(lián)系上，但俄方在非工作時間根本找不到人”[10]。其四，兩地之間信息交流程度、互相了解程度仍需進(jìn)一步提升。例如在兩地的合作項目和路線圖中就出現(xiàn)了中方合作單位及合作院校不位于長江中上游地區(qū)等情況。

四是缺乏保障雙方合作權(quán)益的文件和規(guī)劃。目前，中俄“長江-伏爾加河”合作機(jī)制中除了《中華人民共和國長江中上游地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)開展合作的議定書》之外沒有其他整體的實現(xiàn)商務(wù)便利、稅收優(yōu)惠以及法律保護(hù)的政策和規(guī)劃，這種“沒有規(guī)矩”和“保護(hù)措施”的合作自然很難得到兩地企業(yè)的接受和認(rèn)可，因為一旦有違規(guī)及合作糾紛等現(xiàn)象的出現(xiàn)，很難找到雙方都認(rèn)可的機(jī)制和政策，一些企業(yè)在合作中的利益也就很難通過機(jī)制和規(guī)劃文件來得以保證。

五是缺乏可借鑒的模式和經(jīng)驗?！伴L江-伏爾加河”合作機(jī)制作為中俄地方合作中的“新型產(chǎn)物”，缺乏可借鑒的經(jīng)驗和合作傳統(tǒng)。其一，“長江-伏爾加河”合作機(jī)制一直處于“摸著石頭過河”的階段，作為兩國非毗鄰跨境合作的首創(chuàng)還有更長遠(yuǎn)的路和更多的問題需要解決。其二，兩地之間缺乏合作傳統(tǒng)，要經(jīng)歷一個“陌生到熟悉的過程”，即務(wù)虛向務(wù)實階段轉(zhuǎn)換的過程。

（三） 深化“長江-伏爾加河”地區(qū)合作機(jī)制的建議

一是繼續(xù)深化人文領(lǐng)域合作，發(fā)揮公共外交的優(yōu)勢。鑒于兩地的合作尚處于起步階段，人文交流合作勢頭良好的現(xiàn)實，建議將繼續(xù)深入推進(jìn)兩地之間的人文合作進(jìn)程作為兩地合作的首要舉措。其一，以高校聯(lián)盟為基礎(chǔ)，拓寬教育合作領(lǐng)域，吸納兩地的中學(xué)和小學(xué)加入聯(lián)盟，通過網(wǎng)絡(luò)對接、訪學(xué)參觀、教育旅游以及夏令營等方式實現(xiàn)教育對接的低齡化、家長化和社會化。其二，拓展民間文化交流形式，政府牽頭建立文化展覽、巡回演出、友誼比賽等平臺和機(jī)制，吸引兩地民間團(tuán)體及普通民眾參與到兩地的交流之中，擴(kuò)大交流范圍。其三，通過智庫論壇、專題研討以及學(xué)術(shù)交流等形式加深兩地精英層的交流和了解，實現(xiàn)兩地間前瞻性、針對性、儲備性政策的研究，為兩地深化合作獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

二是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作穩(wěn)扎穩(wěn)打，次國家政府充當(dāng)“建筑工”。在經(jīng)貿(mào)層面，建議穩(wěn)扎穩(wěn)打，不可操之過急。待通過人文領(lǐng)域的深入交流徹底實現(xiàn)兩地間政府和企業(yè)的了解之后再加大力度推進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作。兩地的次國家政府在這種穩(wěn)扎穩(wěn)打的狀態(tài)中應(yīng)該僅充當(dāng)“建筑工”的角色，只負(fù)責(zé)搭臺，不負(fù)責(zé)唱戲。其一，發(fā)揮市場作用。目前，兩國已經(jīng)為兩地之間的合作搭建起了“橋梁”，下一步政府應(yīng)該減少“看得見的手”的出手頻率，讓市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用。讓民間資本在政府搭的臺子上自己唱戲，只有這樣才能實現(xiàn)市場資源的自然互補(bǔ)，實現(xiàn)資源的趨向流動。其二，發(fā)揮合作理事會的作用，組織各類企業(yè)見面會、經(jīng)貿(mào)博覽會以及官員交流班等活動，為民間企業(yè)接觸搭好平臺，做好服務(wù)。為政府間交流創(chuàng)建好載體，規(guī)劃好形式。其三，兩地政府主動研究制定合作規(guī)劃、法律保護(hù)機(jī)制以及優(yōu)惠政策體系，吸引雙方企業(yè)進(jìn)駐。其四，在我國長江中上游六省市之間建立統(tǒng)一的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立分工合作機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展訴求和與伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的對接訴求，避免“各自為政”，實現(xiàn)“報團(tuán)取暖”。

三是完善交通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通兩地交通渠道。完善、便捷的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是合作的基礎(chǔ)，因此，兩地應(yīng)該加快構(gòu)建科學(xué)合理、轉(zhuǎn)運(yùn)便捷的交通運(yùn)輸體系的進(jìn)程。其一，在現(xiàn)有過境鐵路的基礎(chǔ)上，對接主干線，延伸鐵路方向。加快奧倫堡州到其他十三個聯(lián)邦主體之間運(yùn)輸干線的建設(shè)，盡量發(fā)揮“渝新歐”鐵路的最大輻射作用。另外，結(jié)合現(xiàn)有中國“中歐班列”過境俄羅斯的現(xiàn)狀，研究在俄羅斯國內(nèi)建設(shè)轉(zhuǎn)引“中歐班列”的鐵路支流，實現(xiàn)伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)與“中歐班列”的有效對接。其二，構(gòu)建鐵路和公路聯(lián)運(yùn)體系，根據(jù)區(qū)域道路交通實際情況實現(xiàn)無縫隙對接。其三，利用河流和海洋運(yùn)輸渠道，打通長江沿線對接海上絲綢之路的“堵點”，實現(xiàn)出長江口北上，對接“冰上絲綢之路”，之后通過陸海聯(lián)運(yùn)等方式合理謀劃兩地交通對接方式。其四，加緊完成兩地空中航線的建設(shè)，多渠道夯實兩地交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)。

四是強(qiáng)化政府間日常性溝通，拓展合作領(lǐng)域。發(fā)揮次國家政府外交靈活、直接的優(yōu)勢，在兩地地方合作理事會的框架內(nèi)建立一些臨時性的、日常性的溝通機(jī)制，逐步加深合作感情，拓展合作領(lǐng)域。例如，在新冠疫情期間安徽省與俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)新冠疫情防控視頻會議的召開就進(jìn)一步拓展了“長江-伏爾加河”合作機(jī)制的合作領(lǐng)域，創(chuàng)新了合作形式，在應(yīng)對國際公共衛(wèi)生突發(fā)事件的基礎(chǔ)上加深了兩地的合作感情。

五是加快雙方領(lǐng)事館的設(shè)立。領(lǐng)事館的設(shè)立不僅可以負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)本國僑民的各項事務(wù)，同時還可以為兩國及各區(qū)域之間的民間往來、市場調(diào)研以及商務(wù)合作提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。中國已于2018 年在伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的喀山設(shè)立了總領(lǐng)事館，但是截至到目前俄羅斯并未在長江中上游六省市設(shè)立總領(lǐng)事館。這種“不對等”的領(lǐng)事交流機(jī)制在一定程度上限制了兩國兩地民間交往的深度。

注釋：

① 長江中上游六個省市分別為：安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市和四川省。

② 伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的十四個聯(lián)邦主體分別為：巴什科爾托斯坦共和國、馬里埃爾共和國、摩爾多瓦共和國、韃靼斯坦共和國、烏德穆爾特共和國、楚瓦什共和國、彼爾姆邊疆區(qū)、基洛夫州、下諾夫哥羅德州、奧倫堡州、奔薩州、薩馬拉州、薩拉托夫州、烏里揚(yáng)諾夫斯克州。

③ 長江中上游六個省市以及伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)據(jù)均是選取的2018 年數(shù)據(jù)。因為截至目前，在俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)計局官方網(wǎng)站上，部分主體的地區(qū)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)僅更新到2018 年。為了突出比較性，故將兩地相關(guān)數(shù)據(jù)均選為2018 年，特作說明。

④ 2018 年人民幣與盧布的匯率按照1∶10 比例換算，人民幣與美元匯率按照6.6174∶1 比例換算。