——以山東省屬Q(mào)高等學(xué)校為例"/>
○ 王麗梅,于丙濤,冉寧寧,劉天真
(青島科技大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處,山東 青島 266061))
黨的十九大報(bào)告指出:“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程,必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置,深化教育改革,加快教育現(xiàn)代化,辦好人民滿意的教育?!盵1]44“要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè),實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展?!盵1]45黨的二十大報(bào)告也指出:“堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育,加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系,發(fā)展素質(zhì)教育,促進(jìn)教育公平?!薄凹訌?qiáng)基礎(chǔ)學(xué)科、新興學(xué)科、交叉學(xué)科建設(shè),加快建設(shè)中國特色、世界一流的大學(xué)和優(yōu)勢學(xué)科。”[2]以高等教育發(fā)展為引領(lǐng),我國啟動(dòng)教育提質(zhì)行動(dòng),系統(tǒng)推進(jìn)教育綜合改革,加快推進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記指出:“要全面深化教育領(lǐng)域綜合改革,增強(qiáng)教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”[3]而教育綜合改革的推進(jìn),要以教育評(píng)價(jià)改革為牽引以建設(shè)高質(zhì)量教育體系,大力推動(dòng)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。
預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)作為教育評(píng)價(jià)的一部分,在高等學(xué)校資源配置方面具有重要作用。后疫情時(shí)代,雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在加快復(fù)蘇,但優(yōu)質(zhì)教育資源依然相對(duì)緊缺,如何將有限的教育資源進(jìn)行合理配置,使之效益實(shí)現(xiàn)最大化,是當(dāng)前教育界關(guān)注和探討的熱點(diǎn)話題。教育部以及各省份教育廳等部門根據(jù)國家推行的全面實(shí)施預(yù)算績效管理的政策,先后開展了高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)活動(dòng),近幾年高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)工作取得了一定的成效。但是,目前我國無論是部屬高等學(xué)校還是省屬高等學(xué)校,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用還存在一定的問題,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有充分發(fā)揮對(duì)于高等學(xué)校教育資源配置的指導(dǎo)作用。而高等學(xué)校普遍存在的財(cái)力、物力、人力等教育資源配置不盡合理的問題,已成為制約高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益提升的重要因素。
本文通過分析高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用現(xiàn)狀,以及高等學(xué)校的資源配置現(xiàn)狀,提出高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)化建議,進(jìn)而建立基于優(yōu)化的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的高等學(xué)校資源配置模型,為預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在高等學(xué)校資源配置中的應(yīng)用提供參考。
美國的高等學(xué)校績效撥款模式包含10項(xiàng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo),并伴隨高等教育實(shí)踐不斷優(yōu)化。以南卡羅來納州為例,績效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要應(yīng)用于撥款與大學(xué)排名,且學(xué)校績效撥款模式注重懲罰機(jī)制,只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級(jí)的高等學(xué)校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi),其他等級(jí)的高等學(xué)校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減[4]。英國的高等學(xué)校績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系較為完善,大多數(shù)研究者都將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分類,注重投入產(chǎn)出比,權(quán)威的績效撥款模式主要考慮學(xué)生數(shù)、專業(yè)成本差異以及學(xué)校因素,撥款并沒有直接體現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量的高低,屬于投入導(dǎo)向型撥款。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)雖然沒有直接將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與撥款相聯(lián)系,然而如果某個(gè)專業(yè)連續(xù)幾年在教學(xué)質(zhì)量評(píng)估中一直落后,委員會(huì)將直接停止對(duì)這一專業(yè)的撥款[5]。
國內(nèi)學(xué)界的研究大多從某一個(gè)角度切入發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校資源配置存在的問題,針對(duì)問題提出對(duì)應(yīng)的配置方案與保障措施;預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)方面多數(shù)基于理論分析提出預(yù)算管理績效指標(biāo)體系的思想框架,對(duì)于如何指導(dǎo)資源配置缺乏具體論述。如石毅銘分析了當(dāng)前高等學(xué)校財(cái)力資源存在的總量不足、配置不完善等問題,針對(duì)性地提出創(chuàng)新財(cái)力資源拓展、優(yōu)化財(cái)力資源配置、增強(qiáng)資源使用效率等建議[6]。肖惠群從預(yù)算管理績效角度,針對(duì)專項(xiàng)資金使用效率不高的實(shí)際,提出了完善信息共享、加強(qiáng)體制建設(shè)、積極推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等措施[7]。王成端通過明晰校院兩級(jí)的職能界定,提出校院兩級(jí)管理模式下“兩級(jí)管理,提高績效,培育特色,形成機(jī)制”的教育資源優(yōu)化配置原則,并從權(quán)責(zé)利明晰、制衡有度,資源配置市場化、效益化,目標(biāo)管理規(guī)范到位,評(píng)價(jià)機(jī)制科學(xué)合理,財(cái)務(wù)分配制度靈活高效五個(gè)方面研究校院兩級(jí)管理模式下教育資源優(yōu)化配置的運(yùn)行機(jī)制[8]。楊順利等認(rèn)為財(cái)務(wù)分析指標(biāo)不能全面反映高等學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行的社會(huì)效益與宏觀效益,因此建立健全高等學(xué)校財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系很有必要[9]。陸媛認(rèn)為建立全面完整的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是高校預(yù)算發(fā)揮目標(biāo)控制功能的關(guān)鍵,基于戰(zhàn)略績效管理理論,并借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提出了建議[10]。
從以上分析可以看出,國外大多是通過績效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)成果進(jìn)行測評(píng),反映高等學(xué)校的辦學(xué)效益和水平,績效評(píng)價(jià)結(jié)果已經(jīng)成為政府部門進(jìn)行教育戰(zhàn)略規(guī)劃、制定教育政策、配置辦學(xué)資源、加強(qiáng)教育科學(xué)管理的重要依據(jù)。國外因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育重視程度較高,對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究較為全面,有些理論能夠兼顧經(jīng)費(fèi)使用效率和效益,但也存在忽略產(chǎn)出與投入的協(xié)調(diào)性等問題,因而績效評(píng)價(jià)指標(biāo)未能全面普及與適用。而國內(nèi)的研究內(nèi)容相對(duì)豐富,由于不同層次的高等學(xué)校為研究提供了便捷的數(shù)據(jù)支持,學(xué)者們的研究更傾向采用實(shí)證方法,同時(shí)運(yùn)用經(jīng)典的平衡計(jì)分卡、因素分析等方法,將預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化。但國內(nèi)研究中非量化的指標(biāo)應(yīng)用不廣,且研究大多是利用財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行的績效評(píng)價(jià),可操作性與切合性較差,對(duì)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果如何指導(dǎo)資源配置缺少詳細(xì)的理論與實(shí)踐指引。
根據(jù)已有研究,基于山東省省屬34所高等學(xué)校2019—2021年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(根據(jù)山東省教育廳公布的相關(guān)數(shù)據(jù)整理),對(duì)現(xiàn)有高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化,進(jìn)而構(gòu)建基于優(yōu)化的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的高等學(xué)校資源配置模型,以增強(qiáng)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)高等學(xué)校資源配置的理論與實(shí)踐指導(dǎo)。
預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)制度實(shí)施以來,績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究和應(yīng)用呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢,尤其在國家出臺(tái)相關(guān)政策以來,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不斷豐富,體系日趨健全。高等學(xué)校因其綜合性較強(qiáng),預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的發(fā)展有自己的特點(diǎn)。高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用呈現(xiàn)如下特點(diǎn):
當(dāng)前高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要針對(duì)財(cái)政資金,非財(cái)政資金、捐贈(zèng)收入等自籌資金尚未全部涵蓋,全過程、全方位、全覆蓋的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還未形成。如趙思斯等結(jié)合平衡計(jì)分卡等多種方法進(jìn)行財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià),僅用以指導(dǎo)國家財(cái)政資金的配置[11];郭艷萍從成本核算出發(fā),通過績效管理和成本核算有效融合,提出強(qiáng)化成本核算助推預(yù)算管理績效的措施,保證預(yù)算管理績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn),完善地方高等學(xué)校的資金支出結(jié)構(gòu)[12]。梁勇等以教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊缺、財(cái)務(wù)收支矛盾較為突出為背景,以貫徹落實(shí)財(cái)政“過緊日子”為契機(jī),強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè),理清“過緊日子”預(yù)算支出清單,推動(dòng)高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià),從而提高高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用效益[13]。從已有的研究內(nèi)容看,高等學(xué)校大多從某一方面針對(duì)撥款經(jīng)費(fèi)即財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算管理績效評(píng)價(jià),覆蓋面有限。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部分地方普通高等學(xué)校目前的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大多使用上級(jí)教育部門發(fā)布的相關(guān)文件中的指標(biāo),沒有根據(jù)高等學(xué)校自身的特點(diǎn)和需求進(jìn)行調(diào)整和設(shè)計(jì),存在指標(biāo)設(shè)置不盡合理、數(shù)據(jù)收集不盡完善的情況。
國內(nèi)外許多專家在積極構(gòu)建一套全面績效評(píng)價(jià)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。如吳紅歲等從資產(chǎn)、投入、產(chǎn)出等方面,總結(jié)出50個(gè)高等學(xué)??冃гu(píng)價(jià)的同質(zhì)性指標(biāo),試圖建立財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的固定模式[14];魏娜以績效監(jiān)控作為基本前提,運(yùn)用績效評(píng)價(jià)為基本手段,通過完善預(yù)算管理的流程、優(yōu)化各要素配置的基本方法、提升預(yù)算效果,達(dá)到科學(xué)分配高等學(xué)校資源、提高資金使用效率的目的,進(jìn)而建立一套科學(xué)有效的高等學(xué)校全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,最大限度地反映高等學(xué)校預(yù)算管理效果[15]。但各高等學(xué)校由于屬性、定位、發(fā)展階段等存在差異,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同,在指定預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí),要綜合考慮各方面的影響因素,盡量避免主觀性和不確定性。
近年來,高等學(xué)校普遍重視預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)和應(yīng)用。但實(shí)際工作中,往往是在上級(jí)下發(fā)政策文件后,高等學(xué)校在規(guī)定時(shí)間內(nèi)突擊完成預(yù)算管理績效評(píng)價(jià),財(cái)務(wù)部門牽頭,其他部門大多應(yīng)付提交。數(shù)據(jù)收集不夠廣泛與切合實(shí)際,各個(gè)部門僅完成屬于本部門的部分,部門間協(xié)同不暢,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用效果有限。
高等學(xué)校的資源主要分為財(cái)力、物力、人力及無形資源等,其中財(cái)力資源是基礎(chǔ)。本文主要研究高等學(xué)校資源中的財(cái)力、物力、人力配置。
隨著國家各項(xiàng)人才配套政策的落地,內(nèi)部培養(yǎng)與外部引進(jìn)相結(jié)合,待遇保障措施持續(xù)改善,高等學(xué)校的人才隊(duì)伍建設(shè)已取得了可觀的成就。截至2021年,山東省普通高等學(xué)校共有教職工17.78萬人,比2020年增加0.58萬人,專任教師12.99萬人,比2020年增加0.57萬人;專任教師中具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的人數(shù)為5.48萬人(其中正高級(jí)1.53萬人),占總數(shù)的42.18%;普通高等學(xué)校專任教師中碩士研究生及以上學(xué)歷的人數(shù)為8.54萬人(其中博士研究生學(xué)歷3.57萬人),占總數(shù)的65.73%[16]。但相較部屬高等學(xué)校,省屬高等學(xué)校的高端人才數(shù)量較少,青年拔尖人才稀缺。從山東省屬高等學(xué)校教師高端人才的構(gòu)成情況上看(見表1),山東省屬高等學(xué)校省級(jí)人才相對(duì)較多,國家級(jí)領(lǐng)軍人才、教學(xué)名師等數(shù)量較少;院士與享受國務(wù)院特殊津貼的教師總數(shù)不多;中青年專家占比不高,青年人才相對(duì)緊缺。從山東省屬高等學(xué)校教師梯隊(duì)構(gòu)成上看(見表2),2019—2022年專任教師數(shù)量有所增加,教師相應(yīng)的學(xué)位、職稱有所提高,但增加和提高的幅度有限,且從年齡結(jié)構(gòu)上看,35歲及以下的專任教師占比較少。
表1 山東省屬高等學(xué)校2019—2021年教師高端人才構(gòu)成單位:人,%
表2 山東省屬高等學(xué)校2019—2022年教師梯隊(duì)構(gòu)成單位:人,%
高等學(xué)校人事管理模式不斷創(chuàng)新,如公開社招、專技崗位考評(píng)結(jié)合、績效分配與聘期考核相結(jié)合等模式的使用,使得傳統(tǒng)的人事管理制度得以改進(jìn)。然而,高等學(xué)校人事管理機(jī)制仍有不少的行政色彩。調(diào)查發(fā)現(xiàn),高等學(xué)校的人事管理制度仍需比較嚴(yán)格地執(zhí)行上級(jí)部門的行政指令與制度規(guī)定,沒有真正實(shí)現(xiàn)薪酬與績效評(píng)價(jià)結(jié)果的掛鉤,同時(shí)尚未形成合理的評(píng)價(jià)機(jī)制。部分高等學(xué)校雖在教師分類管理、績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系建立、評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新、聘期考核完善等方面進(jìn)行了積極探索,但重科研、輕教學(xué),重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量,重結(jié)果、輕過程,重業(yè)務(wù)、輕師德,重評(píng)價(jià)者、輕評(píng)價(jià)對(duì)象等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,與崗位管理相配套的校內(nèi)資源分配方案還未完全建立。
近年來,高等學(xué)校物力資源穩(wěn)步增加,表現(xiàn)在校區(qū)數(shù)量、學(xué)校占地面積、校舍數(shù)量、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量、教室及科研用房面積、固定資產(chǎn)購置量、圖書數(shù)量等逐年增長。截至2021年,山東省有普通高等學(xué)校153所,其中本科院校70所(含4所獨(dú)立學(xué)院),普通高等學(xué)校占地面積20.44萬畝(辦學(xué)條件指標(biāo)均為學(xué)校產(chǎn)權(quán)數(shù),以下均同),校均1336.02畝,生均(學(xué)生數(shù)采用普通本??圃谛I鷶?shù),以下均同)56.08平方米;校舍建筑面積6412.83萬平方米(其中教學(xué)科研及輔助用房面積2882.75萬平方米),比2020年增加212.69萬平方米,校均41.91萬平方米,生均26.39平方米;紙質(zhì)圖書藏量2.02億冊(cè),比2020年增加501.70萬冊(cè),校均131.87萬冊(cè),生均83.03冊(cè);教學(xué)科研實(shí)習(xí)儀器設(shè)備資產(chǎn)值406.52億元,比2020年增加53.06億元,校均2.66億元,生均16730元;數(shù)字終端85.07萬臺(tái),比2020年增加4.25萬臺(tái),校均5560臺(tái),每百名學(xué)生擁有35臺(tái)[16]。
同時(shí)調(diào)查還發(fā)現(xiàn),部分省屬高等學(xué)校存在價(jià)值高的大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備不同程度的閑置、重復(fù)購置、利用率低等現(xiàn)象,尚未實(shí)現(xiàn)資源共享與優(yōu)化。各高等學(xué)校的國有資產(chǎn)與實(shí)驗(yàn)設(shè)備管理制度雖然不斷得到完善,但實(shí)際操作中仍有制度執(zhí)行不到位、監(jiān)督不健全的情況發(fā)生。
從教育經(jīng)費(fèi)的投入情況來看(見表3),教育經(jīng)費(fèi)近年來投入總量有所增加,如2021年山東省教育經(jīng)費(fèi)總投入為3400.79億元,比2020年增長9.62%;山東省普通高等學(xué)校生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)比2020年增長5.52%,生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出比2020年增長3.30%,生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出比2020年增長4.62%[16]。但隨著高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)張,單所高等學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)支出增長幅度有限。
表3 山東省高等學(xué)校2019—2021年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況 單位:千元
高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源(見表4),依然以財(cái)政撥款為主,測試費(fèi)等在內(nèi)的非財(cái)政撥款收入占比較小,高等學(xué)校的社會(huì)資金籌集能力仍存在較大上升空間。
表4 山東省屬Q(mào)高等學(xué)校2019—2021年教育經(jīng)費(fèi)收入構(gòu)成情況
預(yù)算管理是通過績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算衡量績效目標(biāo),而績效目標(biāo)則通過績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋,因此全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化在于構(gòu)建預(yù)算管理與績效相結(jié)合的一體化系統(tǒng),硬化預(yù)算與績效“雙約束”,進(jìn)而運(yùn)用績效評(píng)價(jià)的結(jié)果優(yōu)化校內(nèi)外的資源配置。
首先,預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)與選取要與高等學(xué)校的特點(diǎn)、發(fā)展階段及戰(zhàn)略目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)。不同類別的高等學(xué)校因其主管部門、發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)的差異,績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也應(yīng)有所不同。根據(jù)高等學(xué)校特點(diǎn)將普適性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行個(gè)性化的優(yōu)化,并根據(jù)這些指標(biāo)對(duì)高等學(xué)校整體績效的影響程度進(jìn)行權(quán)重賦值,最終得到一個(gè)相對(duì)客觀的績效評(píng)價(jià)結(jié)果。進(jìn)一步完善預(yù)算管理績效標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),實(shí)行績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的模塊化管理,創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法,構(gòu)建政策、項(xiàng)目、部門等整體共性績效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。高等學(xué)校應(yīng)按照定性與定量相結(jié)合的原則,加快構(gòu)建教育行業(yè)的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系,建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制??冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)要與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等匹配,重點(diǎn)考核實(shí)務(wù)績效??冃гu(píng)價(jià)應(yīng)立足多維視角及多元數(shù)據(jù),依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù),運(yùn)用因素分析法、成本效益分析法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等,提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性。完善涵蓋事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的預(yù)算績效管理制度,盡快建立分級(jí)分類、實(shí)用高效、便于操作的業(yè)務(wù)規(guī)范細(xì)則等。
其次,持續(xù)推進(jìn)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的信息化建設(shè)。預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致的工作,僅用傳統(tǒng)的office辦公軟件進(jìn)行操作分析,勢必造成人力資源的過多占用和低效率,因此要依托業(yè)財(cái)一體化平臺(tái),將績效管理深度融入預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)行。以績效為主線,推進(jìn)高等學(xué)校部門預(yù)算與重要項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人力等數(shù)據(jù)資源的串聯(lián)與整合,逐步形成覆蓋全面、業(yè)務(wù)協(xié)同、部門貫通、開放共享的績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用格局,發(fā)揮大數(shù)據(jù)在資源配置、決策優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面的作用,為績效評(píng)價(jià)結(jié)果的高效率運(yùn)用提供基礎(chǔ)。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),山東各省屬高等學(xué)校不同程度地開展了信息化建設(shè),取得了階段性進(jìn)展,但也有高等學(xué)校信息化建設(shè)存在部門間軟件相對(duì)獨(dú)立而沒有完全貫通的情況。
再次,引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)工作。在開展專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、重點(diǎn)學(xué)科績效評(píng)價(jià)時(shí),可以引入結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)的高水平預(yù)算管理第三方機(jī)構(gòu),加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過程跟蹤與監(jiān)管,有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性。建立專家咨詢機(jī)制,成立教育界的預(yù)算績效管理專家學(xué)者智庫,為持續(xù)推進(jìn)績效管理提供智力支持。預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)活動(dòng)也要堅(jiān)持內(nèi)外部評(píng)價(jià)的原則,適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)意見,增加績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性與客觀性。
綜上,基于關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI),結(jié)合山東省屬Q(mào)高等學(xué)校自身的管理模式和特點(diǎn),采用共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的方法選取對(duì)高等學(xué)校產(chǎn)生關(guān)鍵影響力的績效評(píng)價(jià)指標(biāo),建立優(yōu)化的高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表5)。
表5 高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
基于結(jié)果導(dǎo)向,以預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算為支撐,將績效評(píng)價(jià)與資源配置有機(jī)連接起來,構(gòu)建基于優(yōu)化的高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的資源配置模型(見圖1)。根據(jù)可比性原則,將高等學(xué)校內(nèi)部具有可比性的部門或者同質(zhì)性的項(xiàng)目建立相對(duì)獨(dú)立的模塊,模塊內(nèi)根據(jù)部門、項(xiàng)目的自身特征設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo),進(jìn)而形成相對(duì)封閉的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。每一模塊有各自的標(biāo)桿性績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果的正態(tài)分布合理確定。模塊間可根據(jù)屬性及業(yè)務(wù)差異通過賦予不同的權(quán)重進(jìn)行比較,對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目或者學(xué)院、部門等進(jìn)行資源優(yōu)先保障,對(duì)績效一般的進(jìn)行督促改進(jìn),對(duì)交叉重復(fù)的部分予以整合,這樣就可以根據(jù)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)校內(nèi)資源的配置。而校內(nèi)資源配置效益的提高又會(huì)通過財(cái)務(wù)管理活動(dòng)體現(xiàn)在整個(gè)高等學(xué)校的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果上,由此高等學(xué)校自身的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果與資源配置會(huì)形成一個(gè)良性循環(huán)的、相互影響的有機(jī)體。層次相同的高等學(xué)校也可運(yùn)用此方法,但要根據(jù)各自的特點(diǎn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行差異化設(shè)置。資源配置的主管單位則可通過對(duì)高等學(xué)校間的績效評(píng)價(jià)結(jié)果比較排序,科學(xué)配置高等學(xué)校間的經(jīng)費(fèi)等資源,如此“目標(biāo)—結(jié)果—目標(biāo)”的良性循環(huán)就會(huì)形成,最終促進(jìn)高等學(xué)校的結(jié)構(gòu)優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)有限資源的效率和效益最大化。
圖1 基于預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的高等學(xué)校資源配置模型
本文以現(xiàn)有國家及地方頒布的相關(guān)政策法規(guī)為基礎(chǔ),結(jié)合相關(guān)研究,對(duì)已有的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化,嘗試構(gòu)建一套既具個(gè)性又兼普適性的高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。進(jìn)而基于結(jié)果導(dǎo)向,以預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算為支撐,將預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)與資源配置有機(jī)連接起來,構(gòu)建基于優(yōu)化的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的高等學(xué)校資源配置模型,以增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)高等學(xué)校資源配置的理論與實(shí)踐指導(dǎo),實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校資源配置的效率和效益最大化。
從全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系出發(fā),結(jié)合山東省屬Q(mào)高等學(xué)校的預(yù)算管理績效與資源配置實(shí)際,對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化高等學(xué)校資源配置提出以下四點(diǎn)建議。
1.健全預(yù)算績效管理制度,完善具體、個(gè)性化的評(píng)價(jià)體系。一個(gè)完善的預(yù)算績效管理制度需要包含預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)。目前高等學(xué)校施行的是“二上二下”的預(yù)算管理制度,尚未將預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)完全融合在各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)。因此在編制預(yù)算時(shí),需綜合考慮績效目標(biāo)設(shè)定、資源分配、績效評(píng)價(jià)等因素,制定具體、可行的預(yù)算方案;在預(yù)算執(zhí)行過程中,需要根據(jù)預(yù)算方案進(jìn)行績效管理,并建立一套適合本校的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以實(shí)現(xiàn)個(gè)性化管理;在進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí),要與績效控制相結(jié)合,使績效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算調(diào)整有約束;最后,建立預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)定期考核制度,對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期評(píng)估和分析,不斷改進(jìn)預(yù)算績效管理的體系和方法,將預(yù)算管理績效結(jié)果評(píng)價(jià)與績效應(yīng)用并行,形成完整有機(jī)的循環(huán),讓預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)與資源配置模型發(fā)揮有益作用。
2.強(qiáng)化過程導(dǎo)向,進(jìn)行全過程監(jiān)督管理。預(yù)算績效管理需要以過程為導(dǎo)向,注重全流程的監(jiān)督和管理。在預(yù)算執(zhí)行過程中,設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制,包括審批、備案、調(diào)整、糾偏等環(huán)節(jié),以確保預(yù)算執(zhí)行符合預(yù)算方案,并及時(shí)調(diào)整預(yù)算管理策略,提高預(yù)算管理績效。預(yù)算管理績效的提升為資源配置的有效性提供保障,根據(jù)預(yù)算管理績效的不同,可以為不同的部門配置差異性資源。
3.健全預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用反饋機(jī)制,并及時(shí)調(diào)整內(nèi)控制度。根據(jù)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)調(diào)整內(nèi)控制度,保障內(nèi)外部資源配置的公開與公平。同時(shí),及時(shí)公開預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果,增強(qiáng)管理透明度和公正性,增強(qiáng)人力資源配置的激勵(lì)作用,提高員工參與度和工作積極性,爭取高等學(xué)校在人才引進(jìn)與激勵(lì)方面的資源配置優(yōu)勢。
4.加強(qiáng)信息化建設(shè),為高等學(xué)校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)及資源配置工作開展提供硬件基礎(chǔ)。信息化建設(shè)是現(xiàn)代管理的重要手段,是實(shí)施預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的必要條件。根據(jù)山東省省屬34所高等學(xué)校2019—2021年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出,省屬高等學(xué)校的預(yù)算管理信息化建設(shè)水平有了較大提高,大部分省屬高等學(xué)校的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)已與本校的科研系統(tǒng)、實(shí)驗(yàn)材料采購平臺(tái)、實(shí)驗(yàn)設(shè)備管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接,基本實(shí)現(xiàn)了各個(gè)部門、專業(yè)與業(yè)務(wù)的覆蓋。高等學(xué)校需繼續(xù)完善信息化建設(shè),建立包括預(yù)算管理系統(tǒng)、績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)、內(nèi)部控制系統(tǒng)等在內(nèi)的信息化系統(tǒng),為預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)及資源配置工作的開展提供硬件基礎(chǔ)。