徐琳航 楊志軍

(1.中國(guó)海洋大學(xué),青島 266100;2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué),貴陽(yáng) 550025)

一、治理超載:一個(gè)新興議題

超大規(guī)模國(guó)家治理需要平衡“穩(wěn)定與績(jī)效”之間的關(guān)系。一方面,中央政府必須對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行總領(lǐng)和統(tǒng)合,通過(guò)“集中力量辦大事”的制度體制統(tǒng)籌全局、整合資源和協(xié)調(diào)四方;另一方面,地方政府要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政令傳導(dǎo)之下有效地開(kāi)展地方治理活動(dòng),從而達(dá)致可觀的治理績(jī)效,這在央地關(guān)系維度上被稱(chēng)為“寓活力于秩序”[1]。為達(dá)到這一目標(biāo),中央往往遵循“整體性治理(Holistic Governance)”智慧,以協(xié)調(diào)和整合為主要機(jī)制的整體性治理是解決地方政府組織功能碎片化和公共服務(wù)裂解化問(wèn)題的最佳模式[2]。但是,有鑒于“中央監(jiān)督—地方治理—社會(huì)問(wèn)責(zé)”[3]的縱向約束分權(quán)機(jī)制,地方政府在保持整體性治理特征趨于穩(wěn)定的前提下,又必須承擔(dān)“分”的職責(zé)和功能。

廣義上的“分”包括面積、跨度、層次和密度等多個(gè)維度。有學(xué)者從治理界面所隱喻的空間角度來(lái)對(duì)界面面積、界面跨度、界面層次和界面密度加以厘清,認(rèn)為“界面面積是指行政區(qū)劃的大小和職責(zé)權(quán)限的多少;界面跨度是指治理界面跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的程度;界面層次是解決問(wèn)題的縱向的功能性分段,也就是具體步驟、流程和環(huán)節(jié);界面密度是指界面范圍內(nèi)各種治理要素的數(shù)量及其分布”[4]。面對(duì)一項(xiàng)公共治理活動(dòng),地方政府作為執(zhí)行常量,需要在分好“責(zé)任田”和充分了解人力、物力、財(cái)力和相關(guān)要素配置情況的前提下,分部門(mén)、分領(lǐng)域和分步驟地開(kāi)展實(shí)施,這是“分”在地方區(qū)域背景中的直觀表現(xiàn)。在狹義上,“分”指的是分?jǐn)傊卫硎聞?wù),包括縱向上從中央政府到地方各級(jí)政府的事務(wù)分包和橫向上各級(jí)地方政府部門(mén)與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的任務(wù)分解,關(guān)涉“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩個(gè)維度。在數(shù)量上,自上而下“層層分包”和“層層加碼”使得治理事務(wù)在基層形成累量,地方政府部門(mén)通常肩負(fù)繁重且數(shù)量巨大的“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)”五位一體任務(wù)。有學(xué)者將縣域治理中的此類(lèi)現(xiàn)象稱(chēng)為“責(zé)任超載”,意指“出于保證任務(wù)落實(shí)以及治理競(jìng)賽下‘工作競(jìng)爭(zhēng)’的需要,大量治理任務(wù)會(huì)自中央層層下沉到縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn),但事務(wù)下沉并未伴隨相應(yīng)的資源賦權(quán),從而導(dǎo)致任務(wù)出現(xiàn)積攢,形成‘責(zé)任超載’現(xiàn)象”[5]。類(lèi)似的還包括“小馬拉大車(chē)式的中基層負(fù)重運(yùn)作”[6]“加壓式減負(fù)”[7]和“官僚主義過(guò)載”[8]等。這表明,地方及基層政府承擔(dān)著數(shù)量過(guò)多的治理事務(wù),卻沒(méi)有相應(yīng)的資源稟賦。在質(zhì)量上,治理事務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)模糊性和不確定性,主要表現(xiàn)為“信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)模糊不清、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致條塊分割、執(zhí)行不暢降低政策精準(zhǔn)性、形式主義模糊治理目標(biāo)”的模糊性和碎片化問(wèn)題[9],包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性和創(chuàng)新性等基本特征,從而形成“上面千條線,下面一根針”的治理難題。

綜上,我們將地方政府因?yàn)椤胺帧倍a(chǎn)生的“事務(wù)數(shù)量繁多”和“事務(wù)內(nèi)容龐雜”現(xiàn)象稱(chēng)為“治理超載(Governace overload)”,指的是在自上而下的任務(wù)分包和事務(wù)分解過(guò)程中,地方政府不僅承擔(dān)著過(guò)量且繁重的治理事務(wù),同時(shí)由于模糊性和碎片化問(wèn)題使得事務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)復(fù)雜性。治理超載與棘手問(wèn)題(Wicked Problems)有相似特征,都是一種不能清晰定義、明確歸因以及不存在理想解決方案的社會(huì)復(fù)雜問(wèn)題[10]。超載和棘手現(xiàn)象往往導(dǎo)致地方政府傾向于采用非常規(guī)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)常態(tài)治理,這在環(huán)保督察、掃黃打非和專(zhuān)項(xiàng)整治等“事務(wù)繁重和快速解決”的短暫時(shí)態(tài)中具有極強(qiáng)的生存空間。地方政府部門(mén)治理活動(dòng)一旦具備“治理事務(wù)數(shù)量巨大”和“治理事務(wù)內(nèi)容模糊”兩個(gè)特征,超載現(xiàn)象便會(huì)產(chǎn)生。但在面對(duì)治理超載現(xiàn)象時(shí),不同的行政主體伴隨治理議題的優(yōu)先性往往又具有治理主體上的地位差異性。換言之,伴隨著治理議題優(yōu)先性的行政主體在治理權(quán)限和資源動(dòng)員能力上具有明顯優(yōu)勢(shì),而處于弱勢(shì)的地方政府部門(mén)所承擔(dān)的治理任務(wù)并不會(huì)減少或不重要。正因?yàn)檫@樣,面對(duì)數(shù)量巨大且內(nèi)容模糊的治理議題時(shí),具有治理議題優(yōu)先和治理權(quán)限偏強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)行政主體,其職能必然得到強(qiáng)化,而那些弱勢(shì)行政主體的職能發(fā)揮則存在弱化甚至虛化的現(xiàn)象,公共文化服務(wù)部門(mén)就屬于此列。一方面,公共文化服務(wù)部門(mén)對(duì)于公共文化及其治理事務(wù)的內(nèi)涵缺乏充分認(rèn)識(shí);另一方面,位于權(quán)力位階弱勢(shì)的公共文化服務(wù)部門(mén)缺少與治理事務(wù)相匹配的資源稟賦,從而產(chǎn)生“事務(wù)重要與職能弱化”之間的矛盾,這是地方政府治理超載“數(shù)量”和“質(zhì)量”內(nèi)涵的邏輯延伸。

那么,應(yīng)該如何看待地方公共文化服務(wù)部門(mén)在面對(duì)事務(wù)重要與職能弱化的緊張關(guān)系時(shí)所作出的具體反映呢?一個(gè)重要的視角就是從其所采取的工作抓手出發(fā),通過(guò)一系列管用、有效的工作機(jī)制和工作方法,凸顯其所轄議題的重要性,達(dá)到夯實(shí)政府職能,滿足文化建設(shè)的需要,這樣有利于提升其權(quán)力位階。本文將之界定為治理“治理超載”的技藝,聚焦回應(yīng)“公共文化服務(wù)何以成為地方政府部門(mén)治理超載議題以及如何運(yùn)用治理技藝化解事務(wù)重要與職能弱化之間的矛盾”這兩個(gè)核心問(wèn)題,具體研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架與基本思路

遵照“內(nèi)理揭示—案例深描—學(xué)理抽象”的邏輯理路,本文從三方面展開(kāi)研究論述。首先,對(duì)公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和邏輯內(nèi)理進(jìn)行客觀呈現(xiàn),著力剖析公共文化服務(wù)工作如何成為地方政府部門(mén)治理超載議題;其次,通過(guò)對(duì)工作機(jī)制、工作流程和工作方法的系統(tǒng)深描,全景式透視H省省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作,揭示其在實(shí)務(wù)場(chǎng)景中如何運(yùn)用治理技藝來(lái)調(diào)和事務(wù)重要與職能弱化的矛盾;最后,對(duì)壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽、政策創(chuàng)新擴(kuò)散、央地關(guān)系和人民治理觀等理論議題作出學(xué)理闡釋。

二、公共文化服務(wù)是理解治理技藝的重點(diǎn)場(chǎng)域

(一)技藝內(nèi)涵與演進(jìn):從個(gè)體的技藝到統(tǒng)治的技藝

“技藝(technique)”是指富有技巧性的武藝、工藝或藝術(shù)等。既強(qiáng)調(diào)對(duì)一般性經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的學(xué)習(xí)和總結(jié),也注重通過(guò)技巧來(lái)對(duì)原材料和原事物進(jìn)行加工與藝術(shù)性改造。在中國(guó)歷史中,技藝更多指向的是個(gè)體在“熟能生巧”式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上獲得的技能或技巧。唐順之《封知府朱公墓志銘》稱(chēng):“彼其所謂有待者,不獨(dú)操柄也。雖文詞、技藝,若可以自振於世者,固亦不能無(wú)待也耶?”柯巖在《奇異的書(shū)簡(jiǎn)·東方的明珠三》稱(chēng):“錦繡、抽紗、漆畫(huà)、金銀寶石鑲嵌的那些花鳥(niǎo)、人物的精巧技藝,又使他們嘆為觀止?！笨梢?jiàn),技藝實(shí)質(zhì)上就是某一類(lèi)人群所掌握的特殊技能。

傳統(tǒng)文化中的六藝(禮、樂(lè)、射、御、書(shū)、數(shù)),再如“士兵善武、織女專(zhuān)繡和工匠長(zhǎng)刻”等都是一種特殊的個(gè)體技藝。早期西方對(duì)技藝的認(rèn)識(shí)也符合“個(gè)體技藝”特征。海德格爾認(rèn)為,“技藝是對(duì)事物外觀的‘知’,及基于‘知’的制作物的產(chǎn)生方式”[11]。柏拉圖則將這種“知”具象化為“專(zhuān)家知識(shí)(Expert Knowledge)”,亦即熟練的技術(shù)掌握者們掌握的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。[12]不同的人擁有不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí),不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)形成了不同的技藝,包括治病技藝、工匠技藝和生產(chǎn)技藝等?！澳窘匙瞿窘车氖?鞋匠做鞋匠的事,其他的人也都這樣,各起各的天然作用,不起別種人的作用”[13]。

柏拉圖也意識(shí)到基于“知識(shí)”的社會(huì)分工缺乏指示性和原則性,是一種基礎(chǔ)性的“牧羊術(shù)”或“牧馬術(shù)”。因而需要指示性的技藝(即“牧人術(shù)”)來(lái)為眾多技藝提供指導(dǎo)、目標(biāo)和評(píng)價(jià),由此形成針對(duì)“人”的“統(tǒng)治技藝”。它“不是對(duì)馬群或其它獸群的管理,而是對(duì)人群的集合管理的技藝”[14]。統(tǒng)治作為“一種自上而下,通過(guò)權(quán)力壟斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的過(guò)程”[15],統(tǒng)治技藝又分為政治技藝和哲學(xué)技藝,二者的區(qū)別在于對(duì)“由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治”的回答。政治技藝側(cè)重于依靠精英來(lái)實(shí)施管理;而哲學(xué)技藝則依托政治家(哲學(xué)王)來(lái)進(jìn)行依法治理。但不論是擁有特定資源稟賦的精英,還是“全知全能”的哲學(xué)王,統(tǒng)治技藝在實(shí)質(zhì)上都承認(rèn)“少數(shù)統(tǒng)治多數(shù)”是不可逾越的社會(huì)法則,隱喻著“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者”的對(duì)立,且缺乏民主性和平等性。因此,統(tǒng)治技藝作為指示性技藝,迫切需要民主、平等、法治和自由等屬性的注入。

(二)治理的技藝:從治理術(shù)到現(xiàn)代治理理論

福柯的治理術(shù)(Governmentality)并非出于“規(guī)訓(xùn)權(quán)力”而對(duì)君主作出的忠告,而是集中于對(duì)“人口治理”的討論?！拔鞣秸卧捳Z(yǔ)一直延續(xù)著一種以社會(huì)和人口為目標(biāo)的治理藝術(shù)?！盵16]在內(nèi)涵上,治理術(shù)包含以下幾方面。首先,確立治理藝術(shù)的核心問(wèn)題是“把經(jīng)濟(jì)學(xué)(家政學(xué))引入政治實(shí)踐中”[17],形成一種“經(jīng)濟(jì)的治理”。經(jīng)濟(jì)的治理既不同于以“道德”為核心的自我治理,也不同于以“政治”為核心的國(guó)家統(tǒng)治,而是要賢明合理地施行家政?！叭绾伟呀?jīng)濟(jì)——即在家庭范圍內(nèi)管理人、物、財(cái)產(chǎn)的正確方式(人們期望一個(gè)好父親在跟妻子、孩子和仆人的關(guān)系中做到這一點(diǎn))、使家運(yùn)亨通的正確方式——把父親對(duì)其家庭的這種無(wú)微不至的專(zhuān)注引入到對(duì)國(guó)家的管理中來(lái)。”[18]

其次,治理的終極目標(biāo)必須回歸“人口”,包括“人口的福利,其狀況的改進(jìn),財(cái)富的增加,生命的延長(zhǎng)和健康水平的提高”[19]。這既不同于馬基雅維利出于保護(hù)君權(quán)而對(duì)治理藝術(shù)作出的看法,君主具備的辨認(rèn)危險(xiǎn)(一是外在想征服或攫取君權(quán)的敵人,二是沒(méi)有先驗(yàn)理由接受君主統(tǒng)治的臣民)能力和操縱力量關(guān)系的藝術(shù)都是為了維持君主與君權(quán)之間的脆弱聯(lián)系;也不同于17世紀(jì)末歐洲法學(xué)家提出“公共的善”的治理目標(biāo),因?yàn)檫@種善的基礎(chǔ)源于所有居民對(duì)法律的遵循和對(duì)君主主權(quán)的服從,在實(shí)質(zhì)上并未對(duì)馬基雅維利的觀點(diǎn)作出改進(jìn)。最后,主權(quán)者應(yīng)該擁有必要的治理知識(shí),理性和有效的治理必須建立在對(duì)人口及相關(guān)事物的充分認(rèn)識(shí)上。這些知識(shí)是人與事構(gòu)成的復(fù)雜體,主權(quán)者必須對(duì)人和與之相關(guān)的“財(cái)富、資源、領(lǐng)土、習(xí)俗、行為方式、饑荒、事故和死亡”[20]等事件有著清晰認(rèn)知,才能作出科學(xué)的判斷,從而實(shí)現(xiàn)有效的治理。

治理理論作為治理術(shù)的進(jìn)階形態(tài),將治理術(shù)對(duì)人口治理的討論逐步演變?yōu)閷?duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民等主體間關(guān)系的探討,并以一種理論的形式確定下來(lái)。治理理論源起于20世紀(jì)六七十年代新自由主義提出的有限政府和公共選擇學(xué)派的“政府失敗論”。眾多研究者意識(shí)到單純依靠市場(chǎng)力量或政府計(jì)劃和命令不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),凱恩斯提出的“看得見(jiàn)的手”和亞當(dāng)·斯密所倡導(dǎo)的“看不見(jiàn)的手”都無(wú)法有效克服政府和市場(chǎng)缺陷。而內(nèi)蘊(yùn)公平、多元、合作、透明、互動(dòng)和法治等屬性的治理理論能夠較好地解決政府失敗和市場(chǎng)失靈的局面,“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”[21]。在內(nèi)涵上,公共利益成為治理理論所追求的重要目標(biāo),而非為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人的有效控制和管理。在特征上,“治理的主體未必是政府,也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn);強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作,模糊了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的明確界限,更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴(lài)關(guān)系;治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,它強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與;治理還意味著管理方式和管理手段的多元化”。[22]

治理技藝既是福柯治理術(shù)的漸進(jìn)形態(tài),也是對(duì)治理理論的內(nèi)涵擴(kuò)充和延展,其本質(zhì)是治理術(shù)與治理理論有效結(jié)合基礎(chǔ)上為政治和社會(huì)活動(dòng)所提供的一系列行為規(guī)則和行動(dòng)指南。隨著治理內(nèi)涵的不斷充盈,治理技藝也在相應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)充,近年來(lái)的合作治理、整體治理、敏捷治理、簡(jiǎn)約治理和精準(zhǔn)治理等都是治理技藝的新形態(tài)。

(三)公共文化服務(wù)是治理技藝發(fā)揮的重點(diǎn)場(chǎng)域

首先,公共文化服務(wù)具有“治理事務(wù)數(shù)量繁多”特征。2015年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》,首次提出既有共性又有特色的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化構(gòu)想,后續(xù)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《保障法》)則是實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想的制度化過(guò)程?！侗Ｕ戏ā穼⑹　⒆灾螀^(qū)、直轄市、地市、縣等不同層級(jí)的地方政府所應(yīng)提供的公共文化服務(wù)種類(lèi)、內(nèi)容和數(shù)量作出了標(biāo)準(zhǔn)劃分。公共文化服務(wù)工作從頂層設(shè)計(jì)上就涵蓋了巨大的事務(wù)量,在自上而下的政令傳導(dǎo)和政策執(zhí)行過(guò)程中,公共文化服務(wù)事務(wù)更會(huì)呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)?！盎鶎诱峁┕卜?wù)是完成上級(jí)的行政任務(wù),是‘行政邏輯’而非‘服務(wù)邏輯’?！盵23]行政邏輯會(huì)致使地方政府通過(guò)“加量”方式迎接上級(jí)績(jī)效考評(píng),使得公共文化設(shè)施保有量和公共文化服務(wù)供給量都會(huì)有所增加。

其次,公共文化服務(wù)具有“治理事務(wù)內(nèi)容龐雜”特征。文化和公共文化的概念很難明確,文化本身就具有公共屬性,冠之以公共的內(nèi)涵,使得公共文化服務(wù)工作包羅萬(wàn)象?！侗Ｕ戏ā分兴?guī)定的內(nèi)容就包括了書(shū)報(bào)閱讀、影視觀賞、戲曲表演、普法教育、藝術(shù)普及、科學(xué)普及、廣播播送、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)和群眾性文化體育活動(dòng)等。正是文化和公共文化在內(nèi)涵界定上的巨大難度,在外延事務(wù)的管理上便產(chǎn)生了極大的模糊性,呈現(xiàn)出“基層公共文化服務(wù)基本特性的內(nèi)在把握較為缺乏和經(jīng)驗(yàn)坐標(biāo)的歷史把握較為模糊”[24]兩大特點(diǎn)。此外,公共文化服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分,對(duì)其進(jìn)行界定和指標(biāo)量化也存在較大困難,從而使得推進(jìn)公共文化服務(wù)工作及判定公共文化服務(wù)工作績(jī)效具有相當(dāng)難度。

再次,公共文化服務(wù)存在“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾。公共文化服務(wù)作為中央層面極為重視的民生工作和政策設(shè)計(jì),必須在縱橫向度上實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力貫徹,而地方文旅部門(mén)在具體推進(jìn)過(guò)程中則受到匱乏資源稟賦和低權(quán)力位階的影響而陷入“被動(dòng)”局面,從而產(chǎn)生一種“強(qiáng)執(zhí)行—弱權(quán)力”的矛盾。2018年,黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革將文化部和國(guó)家旅游局整合為文化和旅游部,這延續(xù)了大部制改革的思路,文化和旅游的整合實(shí)際上是希望二者更好地融合,文化能夠提升旅游的內(nèi)涵,旅游能夠帶動(dòng)文化的發(fā)展,從而使得“經(jīng)濟(jì)搭臺(tái),文化唱戲”落地生根、開(kāi)花結(jié)果。然而主管公共文化服務(wù)的地方文旅部門(mén),在權(quán)力強(qiáng)制力、資源整合力和部門(mén)協(xié)同力上與財(cái)經(jīng)、交通、衛(wèi)生等部門(mén)存在較大差距①,權(quán)力位階的弱勢(shì)地位致使公共文化服務(wù)工作陷入“事務(wù)重要與職能弱化”的窠臼。

三、機(jī)制、流程與方法:省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的治理技藝

在公共文化服務(wù)工作推進(jìn)過(guò)程中,各級(jí)地方文旅部門(mén)均面臨著“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾,加之特殊的歷史背景和社會(huì)條件,推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化難度巨大。對(duì)此,H省文旅廳以國(guó)家級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建為契機(jī),以“省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建”為工作抓手,創(chuàng)設(shè)出一系列科學(xué)有效的工作機(jī)制、工作流程和工作方法。這不僅有效化解了“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾,同時(shí)還展現(xiàn)了地方文旅部門(mén)獨(dú)特的治理智慧,即一種治理“治理超載”的技藝②。

(一)公共文化服務(wù)事務(wù)重要與職能弱化的矛盾顯現(xiàn)

2010年,《文化部財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)(項(xiàng)目)創(chuàng)建工作的通知》印發(fā),決定在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)國(guó)家級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作。H省文旅廳在積極落實(shí)國(guó)家級(jí)示范區(qū)創(chuàng)建的基礎(chǔ)上,主動(dòng)探索“省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”創(chuàng)建工作,以此為工作抓手創(chuàng)新性地推進(jìn)公共文化服務(wù)工作。自2012年第一批省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)開(kāi)始創(chuàng)建以來(lái),H省已完成三批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作,目前第四批次的創(chuàng)建工作正在開(kāi)展。③但是,在此之前H省文旅廳仍然飽受“事務(wù)重要與職能弱化”矛盾的侵?jǐn)_。

首先,歷史欠賬問(wèn)題導(dǎo)致地方文旅部門(mén)承擔(dān)著巨大的事務(wù)量。H省文旅廳在進(jìn)行示范區(qū)創(chuàng)建前存在嚴(yán)重的歷史文化欠賬問(wèn)題,包括基礎(chǔ)文化服務(wù)設(shè)施、專(zhuān)項(xiàng)資金撥付、人員配備和文化服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)等。在新形勢(shì)下,H省文旅廳在“歷史欠賬問(wèn)題”的壓力倒逼下竭力“惡補(bǔ)”公共文化服務(wù)工作。H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長(zhǎng)談道:“我們從2012年開(kāi)始做省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作,而做這個(gè)事之前是有很多欠賬的,之前的公共文化服務(wù)建設(shè)是非常差的,要推進(jìn)這個(gè)工作,我們承擔(dān)著巨大的壓力。”(L副處長(zhǎng),訪談資料20220801)

其次,公共文化服務(wù)的內(nèi)涵模糊導(dǎo)致地方文旅部門(mén)對(duì)如何推進(jìn)工作缺乏精準(zhǔn)定位。誠(chéng)如前文所述,公共文化服務(wù)的內(nèi)涵難以明確界定,其外延內(nèi)容又異常廣泛,從而使得公共文化服務(wù)工作的具體推進(jìn)存在模糊性。尤其是對(duì)于地方文旅部門(mén)而言,《保障法》給予的彈性空間既提升了其行政自主性和裁量靈活性,同時(shí)也致使相關(guān)部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的靶向治理。對(duì)于提供什么服務(wù)、如何提供服務(wù)以及如何進(jìn)行管理等問(wèn)題缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知,導(dǎo)致公共文化服務(wù)工作陷入難以推進(jìn)落實(shí)的窘境。H區(qū)C科長(zhǎng)談道:“文化部門(mén)本身來(lái)說(shuō)就中國(guó)有,在西方國(guó)家很難找到一個(gè)管文化的部門(mén)。公共文化服務(wù)也很虛很空,彈性空間很大,管理上比較雜亂,有些東西不知道該不該管。舉個(gè)例子,搞一個(gè)飲食文化節(jié),飲食本來(lái)是歸市場(chǎng)監(jiān)督局管,而一旦加上文化就會(huì)認(rèn)為這個(gè)事情歸文化局管,這樣的話,我們是不是就得去管飲食文化?”(C科長(zhǎng),訪談資料20220802)

再次,地方文旅部門(mén)的低權(quán)力位階導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合作和部門(mén)協(xié)同難以達(dá)成。省文旅廳和市、縣(區(qū))文旅局在權(quán)力位階上的弱勢(shì)地位不僅導(dǎo)致其無(wú)法獲取與傳統(tǒng)行政部門(mén)等量的政治權(quán)力,同時(shí)在資源統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)調(diào)等工作中亦存在式微。在與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行工作接洽和力量整合過(guò)程中,由于地方文旅部門(mén)的權(quán)力強(qiáng)制性不足、行政級(jí)別不對(duì)等和管理權(quán)限過(guò)窄等問(wèn)題,使其處于“事事都要管,事事管不了”的尷尬境地。H區(qū)C科長(zhǎng)談道:“就連簡(jiǎn)單的‘游學(xué)’——就是帶著中小學(xué)生去大學(xué)校園游覽,對(duì)于我們來(lái)說(shuō)也是有難度的。因?yàn)槲覀僅區(qū)的行政級(jí)別比較低,而大學(xué)的行政級(jí)別比較高,協(xié)調(diào)上面很難。他們都屬于教育部直屬,文化局去聯(lián)系說(shuō)實(shí)話有些‘撬不動(dòng)’,就算上級(jí)部門(mén)出面聯(lián)系也撬不動(dòng),你連大學(xué)校門(mén)都進(jìn)不去,疫情期間更是如此了。”(C科長(zhǎng),訪談資料20220802)

(二)以示范區(qū)創(chuàng)建為工作抓手調(diào)和矛盾

H省創(chuàng)建省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)中所建立的工作機(jī)制、流程和方法體現(xiàn)出地方文旅部門(mén)獨(dú)特的“治理技藝”,在內(nèi)理上與治理術(shù)和治理理論的邏輯相通(見(jiàn)表1)。H省文旅廳創(chuàng)設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、部門(mén)協(xié)同機(jī)制和政府管理機(jī)制”體現(xiàn)出家政技藝和合作技藝的內(nèi)理,意在消解公共文化服務(wù)事務(wù)龐雜性;“申請(qǐng)—?jiǎng)?chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的工作流程呈現(xiàn)規(guī)則技藝的內(nèi)涵,意在降低公共文化服務(wù)事務(wù)內(nèi)容的模糊性;自主品牌打造、“四兩撥千斤”資金撬動(dòng)、賦權(quán)行政能人和“千分制”評(píng)價(jià)體系等獨(dú)創(chuàng)性工作辦法反映科學(xué)技藝和善治技藝的內(nèi)核,意在提升地方文旅部門(mén)行政自主性和財(cái)政靈活性。

表1 H省示范區(qū)創(chuàng)建中的治理技藝、治理實(shí)踐與超載矛盾化解

1.規(guī)范的工作機(jī)制縱橫消解公共文化服務(wù)事務(wù)龐雜性

工作機(jī)制創(chuàng)設(shè)保證公共文化服務(wù)工作在縱橫向度上實(shí)現(xiàn)任務(wù)分解,減輕各級(jí)地方文旅部門(mén)承擔(dān)的巨大事務(wù)量,消解事務(wù)龐雜性。在H省省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中,工作機(jī)制包括領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、申請(qǐng)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、考核驗(yàn)收機(jī)制、復(fù)核管理機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和部門(mén)參與機(jī)制等。具體來(lái)看,眾多的工作機(jī)制可以統(tǒng)合到三組對(duì)稱(chēng)關(guān)系之中。即由“領(lǐng)導(dǎo)小組—政府管理(縱向)”和“領(lǐng)導(dǎo)小組—部門(mén)協(xié)同(橫向)”構(gòu)成的統(tǒng)籌機(jī)制,在內(nèi)理上從屬于“家政技藝”的范疇;縱向上“申請(qǐng)—考評(píng)”的上下互動(dòng)機(jī)制,橫向上“聯(lián)席會(huì)議—部門(mén)參與”的左右協(xié)同機(jī)制,二者從屬于“合作技藝”的范疇(見(jiàn)圖2)。

圖2 H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作機(jī)制

首先,縱橫兩個(gè)向度的統(tǒng)籌機(jī)制是示范區(qū)創(chuàng)建的核心工作機(jī)制,以領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)縱向的政府管理和牽引橫向的部門(mén)協(xié)同。領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下地為示范區(qū)創(chuàng)建注入政治能量,通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的方式確保了政策執(zhí)行力,上行下達(dá),融會(huì)貫通?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組很大程度上是為了凸顯眾多事項(xiàng)中某一事務(wù)的重要性并加強(qiáng)與此相關(guān)各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)而建立,通過(guò)調(diào)動(dòng)有限的資源集中于該事務(wù)確保決定的較好執(zhí)行和問(wèn)題的迅速解決。”[25]S市文旅局Z局長(zhǎng)談道:“因?yàn)閯?chuàng)建示范區(qū)和公共文化服務(wù)中心是文旅局來(lái)牽頭,我們當(dāng)時(shí)成立了一個(gè)小組,組長(zhǎng)是市長(zhǎng),分管領(lǐng)導(dǎo)是宣傳部部長(zhǎng),體制機(jī)制建設(shè)包括出臺(tái)文件、成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專(zhuān)班、召開(kāi)各項(xiàng)會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查督辦等,這種小組式的體制機(jī)制能夠幫助我們很好地開(kāi)展工作?！?Z局長(zhǎng),訪談資料20220730)

在各批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作中,省級(jí)層面建立由省文化和旅游廳、省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng),兩廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志擔(dān)任成員的領(lǐng)導(dǎo)小組,在省文化和旅游廳公共服務(wù)處設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,管理示范區(qū)創(chuàng)建的日常工作?？h(縣級(jí)市、區(qū))級(jí)層面建立主要由縣(縣級(jí)市、區(qū))長(zhǎng)任組長(zhǎng),其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)(如宣傳、財(cái)政等)任組員的領(lǐng)導(dǎo)組織體系。例如,在第三批次的示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中,H市就對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制予以明確(見(jiàn)表2)。

表2 H市公共文化服務(wù)體系示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組名單表

在領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制中,地方政府部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)縱向上的政府管理和橫向上的部門(mén)協(xié)同予以宏觀把控,對(duì)意見(jiàn)不一和職責(zé)不清的治理事務(wù)發(fā)揮關(guān)鍵決策功能?？v向上,從省文旅廳到縣(市、區(qū))文旅局,再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合文化站,領(lǐng)導(dǎo)小組是貫穿始終的,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)本級(jí)政府部門(mén)的管理工作。同時(shí),下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人(如組長(zhǎng)、副組長(zhǎng))又能成為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組中的成員,通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組制建立層級(jí)聯(lián)系,避免政治能量流失和政策梗阻。橫向上,本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組又能對(duì)部門(mén)間的合作發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。例如,H市領(lǐng)導(dǎo)小組成員涉及“組織、宣傳、黨校、發(fā)改、教育、民政、財(cái)政、團(tuán)委、工會(huì)、科協(xié)、婦聯(lián)”等多個(gè)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人,通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議形式部署工作,統(tǒng)籌部門(mén),整合力量,對(duì)工作中的突出問(wèn)題和主要困難予以協(xié)調(diào)解決。

其次,縱向上是由“申請(qǐng)—考評(píng)”構(gòu)成的上下互動(dòng)機(jī)制,H省文旅廳在與縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局“上下來(lái)去”的互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)任務(wù)的縱向推進(jìn)與層級(jí)分解。按照“創(chuàng)建前、創(chuàng)建中和創(chuàng)建后”的大致流程,二者互動(dòng)形式表現(xiàn)為“申請(qǐng)創(chuàng)建—審核批復(fù)、反饋問(wèn)題—督查指導(dǎo)、完成創(chuàng)建—評(píng)估驗(yàn)收”三組對(duì)應(yīng)關(guān)系。在創(chuàng)建前,以縣(縣級(jí)市、區(qū))人民政府作為申報(bào)主體,通過(guò)逐級(jí)上報(bào)的方式向省文旅廳和省財(cái)政廳申請(qǐng)創(chuàng)建資格,后經(jīng)H省文旅公共服務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)統(tǒng)一評(píng)審,由省文旅廳和省財(cái)政廳報(bào)省政府批準(zhǔn)后公布。在創(chuàng)建中,縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局對(duì)創(chuàng)建進(jìn)展以及相關(guān)問(wèn)題向H省文旅廳進(jìn)行反饋,同時(shí)H省文旅廳、財(cái)政廳和專(zhuān)家委員會(huì)也會(huì)對(duì)示范區(qū)創(chuàng)建工作進(jìn)行中期督查,對(duì)存在的問(wèn)題和困難提供咨詢意見(jiàn)和指導(dǎo)辦法。在創(chuàng)建后,縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局兩年創(chuàng)建期滿后,H省文旅廳會(huì)按照省級(jí)示范區(qū)驗(yàn)收辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查驗(yàn)收,對(duì)驗(yàn)收不合格的進(jìn)行限期整改,驗(yàn)收合格的授牌“H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”。在省文旅廳和縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局的上下互動(dòng)過(guò)程中,“省文旅廳、省財(cái)政廳—市州文旅和財(cái)政主管部門(mén)—縣(縣級(jí)市、區(qū))人民政府和文旅局”間的創(chuàng)建關(guān)系以及自身所應(yīng)擔(dān)負(fù)的主體職責(zé)得以充分厘清,“省文旅廳知道該管什么,地方文旅局知道該干什么”,從而在頻繁的上下互動(dòng)過(guò)程中明晰治理職責(zé),實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)工作的縱向推進(jìn)與層級(jí)分解。

最后,橫向上則由“聯(lián)席會(huì)議—部門(mén)參與”構(gòu)建的左右協(xié)同機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)作和多部門(mén)力量整合,確保創(chuàng)建工作的橫向?qū)嵤Ｂ?lián)席會(huì)議機(jī)制意在通過(guò)地方文旅部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的協(xié)商溝通過(guò)程中產(chǎn)出政策,部門(mén)參與機(jī)制意在通過(guò)多主體(部門(mén))合作確保政策的有效執(zhí)行,二者在彼此配合過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了“制策”到“施策”的階段轉(zhuǎn)換。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在常態(tài)化時(shí)期通常按期召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行問(wèn)題研討,在非常態(tài)化時(shí)期則隨時(shí)召開(kāi)。在示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中,H省各縣(縣級(jí)市、區(qū))都具備相對(duì)嚴(yán)格的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌各方力量,整合部門(mén)資源,通過(guò)會(huì)議研討的方式針對(duì)相關(guān)問(wèn)題給出建議、提出方案、遵照實(shí)施。部門(mén)參與機(jī)制則保障了示范區(qū)創(chuàng)建工作的橫向?qū)嵤?由各縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局牽頭,同地方財(cái)政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、科協(xié)、教育局等部門(mén)展開(kāi)合作。具體來(lái)看,多地的示范區(qū)創(chuàng)建工作中文旅局和財(cái)政局具有緊密關(guān)系,二者遵循“文旅局具體推進(jìn)實(shí)施+地方財(cái)政局撥付資金”的合作方式。而在牽涉具體事項(xiàng)時(shí),文旅局又會(huì)同相關(guān)主管部門(mén)建立聯(lián)系,取得合作,由此形成一種“文旅局+財(cái)政局+N”的協(xié)作模式。當(dāng)然,左右協(xié)同機(jī)制既是在整合部門(mén)力量和資源,同時(shí)也是在進(jìn)行任務(wù)分解和分包,合中有分,分中有合。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和部門(mén)參與機(jī)制的首要目的是將各部門(mén)負(fù)責(zé)人召集起來(lái),實(shí)現(xiàn)“大家的事大家商量著辦”,但同時(shí)也在進(jìn)行“責(zé)任田”劃分,確?！稗k好自己的事”。地方文旅局、財(cái)政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、街道辦、教育局、工會(huì)、科協(xié)、社會(huì)組織等在面對(duì)示范區(qū)創(chuàng)建的共擔(dān)事務(wù)時(shí)進(jìn)行組合搭配,輸出集成力量,而在面對(duì)“任務(wù)包干”式的獨(dú)立任務(wù)時(shí)又主動(dòng)分解,各司其職。

2.嚴(yán)密的工作流程降低公共文化服務(wù)事務(wù)內(nèi)容模糊性

嚴(yán)密規(guī)范的工作流程作為具備“秩序性”的規(guī)則技藝,旨在通過(guò)細(xì)化示范區(qū)創(chuàng)建的階段任務(wù)明確主體職責(zé),繼而降低公共文化服務(wù)工作內(nèi)容的模糊性和不確定性。在創(chuàng)建工作中,H省文旅廳構(gòu)建起“逐級(jí)申報(bào)—資格評(píng)審—資格確定—驗(yàn)收和公示—命名和授牌—建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制”的工作流程,并通過(guò)通知、標(biāo)準(zhǔn)和方案等形式向地方文旅部門(mén)傳達(dá)創(chuàng)建工作的重點(diǎn)內(nèi)容。四批次都遵循“六步”工作流程,在形式上可簡(jiǎn)化為“申請(qǐng)—?jiǎng)?chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”四個(gè)階段。

在申請(qǐng)階段,H省文旅廳會(huì)先行頒布各批次省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),然后發(fā)起號(hào)召,自上而下地發(fā)包給下級(jí)部門(mén),再由下級(jí)部門(mén)自檢是否符合條件,自下而上進(jìn)行層層申報(bào)?？h(縣級(jí)市、區(qū))人民政府作為申報(bào)主體,縣長(zhǎng)或副縣長(zhǎng)在省文旅廳進(jìn)行申請(qǐng)答辯,通過(guò)評(píng)審后獲得創(chuàng)建資格,縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局作為牽頭單位開(kāi)展創(chuàng)建。在創(chuàng)建階段,省文旅廳撥付200萬(wàn)專(zhuān)項(xiàng)資金,助推地方文旅部門(mén)的示范區(qū)創(chuàng)建工作,還會(huì)派出專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo),并于一年后進(jìn)行中期評(píng)估;相應(yīng)地,地方文旅部門(mén)會(huì)依托省文旅廳撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金、地方財(cái)政投入和社會(huì)融資,按照省文旅廳創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“四館三場(chǎng)兩中心”④的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),迎接驗(yàn)收評(píng)估。在驗(yàn)收階段,由省文旅廳組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì),參照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方文旅部門(mén)的創(chuàng)建工作進(jìn)行打分驗(yàn)收,通過(guò)驗(yàn)收后予以授牌。在復(fù)核階段,每?jī)赡晔∥穆脧d會(huì)對(duì)已授牌的地方文旅部門(mén)的公共文化服務(wù)工作進(jìn)行復(fù)核檢查,實(shí)施動(dòng)態(tài)管理,對(duì)于不合格的部門(mén)予以摘牌處理。針對(duì)工作流程,H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長(zhǎng)談道:“通過(guò)對(duì)國(guó)家級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒總結(jié),我們做頂層設(shè)計(jì)。這是一個(gè)從上至下的管理過(guò)程,首先有特定的機(jī)構(gòu)、文件,明確工作程序。然后是自下而上的申報(bào),從縣到市,層層申報(bào);縣政府獲得申報(bào)資格后才正式進(jìn)入創(chuàng)建過(guò)程,創(chuàng)建滿一年后進(jìn)行中期評(píng)估,后面進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)估,通過(guò)后就授牌;當(dāng)然通過(guò)之后也并不是說(shuō)我們不去監(jiān)管了,我們也會(huì)對(duì)復(fù)核分?jǐn)?shù)不通過(guò)的地方作摘牌處理?！?L副處長(zhǎng),訪談資料20220801)

針對(duì)每一批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作,H省文旅廳都會(huì)在省級(jí)層面出臺(tái)創(chuàng)建方案、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則,對(duì)創(chuàng)建工作的具體流程和重點(diǎn)內(nèi)容予以明確(見(jiàn)表3)。

在一整套嚴(yán)密工作流程的規(guī)范指導(dǎo)下,地方文旅部門(mén)能夠清晰認(rèn)識(shí)到應(yīng)該“做什么和怎么做”,公共文化服務(wù)工作內(nèi)容的模糊性和不確定性得以降低。地方文旅部門(mén)可以從“通知、工作方案和創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)”等眾多政策文件中明晰公共文化服務(wù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容,在具體的實(shí)施過(guò)程中找到工作抓手和著力方向,有效降低公共文化服務(wù)內(nèi)容的模糊性,避免公共文化服務(wù)工作陷入不知如何推進(jìn)的誤區(qū)。

3.獨(dú)具特色的工作方法提升地方文旅部門(mén)行政自主性和財(cái)政靈活性

地方文旅部門(mén)處于權(quán)力位階的弱勢(shì)地位,需要一系列創(chuàng)設(shè)性的工作方法提升權(quán)力強(qiáng)制力、資源整合力和部門(mén)聯(lián)合力。對(duì)此,H省文旅廳不僅采取文化品牌打造、“四兩撥千斤”的資金撬動(dòng)和充分賦權(quán)行政能人的方式,為縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局開(kāi)展公共文化服務(wù)工作注入彈性空間,提升行政自主性和財(cái)政靈活性,同時(shí)通過(guò)“千分制”的考核體系建設(shè)將追求公共利益的“善治”目標(biāo)納入考量。

首先,地方文旅部門(mén)擁有結(jié)合自身特色、打造文化品牌的彈性空間。在示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中,各縣(縣級(jí)市、區(qū))文旅局都有各自的品牌和亮點(diǎn)。地方文旅局在扎實(shí)完成和執(zhí)行創(chuàng)建實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),也積極結(jié)合自身特色,努力打造本土的文化品牌。例如,W市H區(qū)作為大學(xué)之城,已經(jīng)連續(xù)舉辦了16屆“高校藝術(shù)節(jié)”;再如S市開(kāi)展“群眾快樂(lè)廣場(chǎng)大家跳和世紀(jì)春晚”活動(dòng)、Q市的“龍蝦文化”等。H省文旅廳在為地方文旅局設(shè)定規(guī)定動(dòng)作的同時(shí),也為其結(jié)合實(shí)際打造文化品牌的“自選動(dòng)作”留有空間。

其次,以“四兩撥千斤”的方式撬動(dòng)地方財(cái)權(quán),通過(guò)財(cái)權(quán)下放激發(fā)地方文旅部門(mén)自主活力。在示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中,H省文旅廳只為地方文旅局撥付200萬(wàn)元的啟動(dòng)資金,而超出部分則需要地方“自給自足”。依托文旅廳200萬(wàn)元的啟動(dòng)資金來(lái)完成示范區(qū)創(chuàng)建顯然不可能,因此,地方文旅局在具體實(shí)施過(guò)程中通常需要汲取其他的資金投入,如H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長(zhǎng)所述:各地的示范區(qū)創(chuàng)建工作如果按照我們的標(biāo)準(zhǔn),200萬(wàn)元顯然是不夠的,至少要花兩個(gè)億到五個(gè)億,甚至十個(gè)億,否則它完成不了,這在學(xué)理上就是所謂的杠桿帶動(dòng)作用。之所以要這樣,就是要補(bǔ)齊過(guò)去我們?cè)诠参幕?wù)基礎(chǔ)設(shè)施上投入不足的歷史欠賬問(wèn)題。(L副處長(zhǎng),訪談資料20220801)

資金汲取主要有兩種形式:一種是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)依托本級(jí)財(cái)政撥付支持。如W市H區(qū)主要依托“中央、省和市的轉(zhuǎn)移資金+本級(jí)財(cái)政投入+各部門(mén)、街道資金投入”的方式實(shí)現(xiàn)自給自足,穩(wěn)步推進(jìn)公共文化服務(wù)工作。另一種則是專(zhuān)注于借助地方鄉(xiāng)賢和民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本來(lái)彌補(bǔ)資金空缺。如D市印發(fā)《D市社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)促進(jìn)辦法》,采用稅前減免、廣告贊助、命名表彰等多項(xiàng)政策,促進(jìn)社會(huì)成功人士捐資修建文體設(shè)施和舉辦文化活動(dòng),同時(shí)將企業(yè)、部門(mén)文化資源納入公共文化服務(wù)體系,目前已經(jīng)引導(dǎo)近3億元的社會(huì)資金投入公共文化服務(wù)建設(shè)。不論何種形式,以200萬(wàn)元撬動(dòng)幾個(gè)億甚至更多的資金支持是H省文旅廳財(cái)權(quán)下放的一種表現(xiàn)形式,通過(guò)賦予地方文旅部門(mén)財(cái)政融入渠道的多樣性和靈活性,增進(jìn)其財(cái)權(quán)和事權(quán)上的自主性。

再次,充分賦權(quán)于專(zhuān)業(yè)的行政能人,通過(guò)政治能量注入提升地方政府部門(mén)行政自主性。地方文旅部門(mén)充分賦權(quán)于各級(jí)處長(zhǎng)、科長(zhǎng)和站長(zhǎng)等,通過(guò)行政能人保持創(chuàng)建定力,提升行政自主性。同時(shí),樹(shù)立“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”的創(chuàng)建風(fēng)格,通過(guò)專(zhuān)業(yè)人才確保創(chuàng)建工作的有效實(shí)施。例如,L副處長(zhǎng)畢業(yè)于著名高校W大學(xué),獲得文學(xué)博士學(xué)位,腦子活,文筆好,手腳勤,屬于典型的行政能人,文旅廳對(duì)公共服務(wù)處的充分賦權(quán)也為L(zhǎng)副處長(zhǎng)提供了相當(dāng)?shù)恼文芰?。L副處長(zhǎng)負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建,保證了示范區(qū)創(chuàng)建的全局性和戰(zhàn)略性,而且又能通過(guò)深入?yún)⑴c專(zhuān)家指導(dǎo)和驗(yàn)收評(píng)估等糾偏活動(dòng),確保示范區(qū)創(chuàng)建在具體實(shí)施過(guò)程中具有可操作性,提升創(chuàng)建工作的有效性。

最后,在目標(biāo)導(dǎo)向上構(gòu)建“千分制”評(píng)價(jià)體系,在“申請(qǐng)—?jiǎng)?chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的工作流程中,“千分制”評(píng)價(jià)體系是貫穿始終的。《H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建和管理工作方案(2020年修訂)》(第四批次)指出,要完善公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系,要將“設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目和管理制度”等規(guī)范性的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)納入指標(biāo)體系。同時(shí)還要研究制定本地公眾滿意度指標(biāo),完善群眾文化需求反饋機(jī)制,探索建立公共文化服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制,這從屬于“善治”目標(biāo)的基本內(nèi)容。第四批次示范區(qū)創(chuàng)建的“千分制”考核中,涉及公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)的社會(huì)供給、公共文化服務(wù)均等化和公共文化服務(wù)保障等眾多善治目標(biāo),這不僅能為地方文旅部門(mén)的創(chuàng)建工作提供詳盡標(biāo)準(zhǔn)和操作指南,還能在目標(biāo)導(dǎo)向上對(duì)地方文旅部門(mén)的行為予以規(guī)制約束。

四、本研究的相關(guān)理論啟示

通過(guò)H省省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的案例檢視,以示范區(qū)創(chuàng)建為抓手創(chuàng)設(shè)的“工作機(jī)制、工作流程和工作方法”是地方文旅部門(mén)治理技藝的顯性過(guò)程。H省文旅廳不僅針對(duì)性紓解了事務(wù)數(shù)量巨大、事務(wù)內(nèi)容模糊和權(quán)力位階較低等問(wèn)題,還有效彌合了“事務(wù)重要與職能弱化”之間的矛盾張力。同時(shí),通過(guò)對(duì)“示范區(qū)創(chuàng)建”這一典型案例的系統(tǒng)挖掘,獨(dú)具特色的地方政府部門(mén)治理實(shí)踐對(duì)學(xué)界諸多理論熱點(diǎn)問(wèn)題亦有啟示。

(一)改善壓力型體制:地方政府部門(mén)中的行政能人是關(guān)鍵變量

在H省省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中,對(duì)“行政能人”的靈活應(yīng)用是有效調(diào)和事務(wù)重要與職能弱化矛盾的重要因素。“講政治、精業(yè)務(wù)、懂專(zhuān)業(yè)、能力強(qiáng)、有情懷”的行政能人亦是調(diào)和壓力型體制消極效應(yīng)的關(guān)鍵變量。在本案例中,最為典型的行政能人是H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長(zhǎng),類(lèi)似地,還包括T市文旅局文化綜合科W科長(zhǎng)和H區(qū)C科長(zhǎng)等。通過(guò)對(duì)L副處長(zhǎng)予以透視,行政能人至少在三個(gè)方面克服調(diào)和了壓力型體制中存在的上下緊張關(guān)系。

其一,通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和出色業(yè)務(wù)能力解讀上級(jí)政策,克服公共文化服務(wù)界定不清和內(nèi)涵模糊問(wèn)題。L副處長(zhǎng)作為H省知名985大學(xué)的博士畢業(yè)生,有著豐富的知識(shí)儲(chǔ)備。同時(shí)其自畢業(yè)后就一直從事與公共文化服務(wù)相關(guān)的工作,有著出色的業(yè)務(wù)能力。因而在面對(duì)公共文化服務(wù)工作如何推進(jìn)這項(xiàng)難題上,L副處長(zhǎng)深刻解讀《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》和《創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(中部)》等,起草了《H省公共文化服務(wù)保障條例》,牽頭創(chuàng)建省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū),并制定相關(guān)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn),從省級(jí)層面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),為下轄地方文旅部門(mén)的公共文化服務(wù)工作奠定基調(diào),指明方向。

其二,對(duì)工作流程全過(guò)程把控,解決任務(wù)傳導(dǎo)和具體執(zhí)行中的梗阻現(xiàn)象。L副處長(zhǎng)在示范區(qū)“申請(qǐng)—?jiǎng)?chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的制度設(shè)計(jì)和環(huán)節(jié)把控上扮演主角,參與評(píng)審申報(bào)材料和現(xiàn)場(chǎng)答辯,參加示范區(qū)創(chuàng)建督查行動(dòng),組織開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)工作,對(duì)地方文旅部門(mén)業(yè)務(wù)不清內(nèi)容和創(chuàng)建盲點(diǎn)提供專(zhuān)家咨詢指導(dǎo)服務(wù),通過(guò)對(duì)整個(gè)流程的宏觀把控和監(jiān)督引領(lǐng)厘清地方文旅部門(mén)的相關(guān)工作職責(zé),確保執(zhí)行上下貫通,不打折扣。

其三,創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的驗(yàn)收指標(biāo)和定期式的復(fù)核機(jī)制,避免“選擇性應(yīng)付和變通式執(zhí)行”。一套標(biāo)準(zhǔn)化且具備硬性特征的指標(biāo)體系能夠保證公共文化服務(wù)工作受到地方文旅部門(mén)重視,L副處長(zhǎng)針對(duì)四批示范區(qū)創(chuàng)建工作,在“千分制”的指標(biāo)體系中融入“一票否決”的硬性指標(biāo),通過(guò)類(lèi)似于績(jī)效考核的方式確保公共文化服務(wù)工作落到實(shí)處。同時(shí),采取2年一次的復(fù)核機(jī)制對(duì)地方公共文化服務(wù)工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督,以“摘牌壓力”催生“鲇魚(yú)效應(yīng)”,確保公共文化服務(wù)效能的持續(xù)性產(chǎn)出。

地方治理策略都是在試圖實(shí)現(xiàn)壓力型體制的調(diào)適性轉(zhuǎn)變,但是怎么樣在不打破壓力型體制這個(gè)常量前提下,通過(guò)授權(quán)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用體制內(nèi)的政治資源,獲取漸進(jìn)和累積的治理增量,從而實(shí)現(xiàn)從治理增量到治理效能的轉(zhuǎn)變,其關(guān)鍵變量是人的積極性,即在體制內(nèi)部尋求一種靈活的關(guān)鍵變量—行政能人—調(diào)動(dòng)壓力型體制的積極性。事實(shí)上,任何地方政府治理都是關(guān)于人的治理,只要為特定的治理任務(wù)尋求到合適的行政能人,一些體制上的阻滯效應(yīng)和層級(jí)結(jié)構(gòu)溢發(fā)的消極因素就能得到有效克服。

(二)創(chuàng)新晉升錦標(biāo)賽:地方政府部門(mén)間為了創(chuàng)新而晉升

GDP作為自變量通常決定了官員能否晉升,這一度成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的有效解釋[26]。這種晉升可以概括為“為了增長(zhǎng)而晉升”,之后又演化出“為了和諧而晉升”和“為了服務(wù)而晉升”等多種模式。而在H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作中,地方政府部門(mén)呈現(xiàn)出“為了創(chuàng)新而晉升”特征。

首先,晉升指向的是地方政府部門(mén)中技術(shù)官僚開(kāi)展的創(chuàng)新錦標(biāo)賽。晉升主體并非錨定于地方主官(即地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)),而是深入到具體職能部門(mén)中的技術(shù)官僚,他們?cè)谂c同轄區(qū)內(nèi)的其他職能部門(mén)的技術(shù)官僚展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)時(shí),通常以“政策創(chuàng)新和治理創(chuàng)新”的方式博取上級(jí)關(guān)注,獲得晉升。其次,“創(chuàng)新”成為技術(shù)官僚晉升的特殊自變量。為了滿足“節(jié)約成本”和“擴(kuò)大績(jī)效”的雙重要求,具備原創(chuàng)性和新穎性的政策創(chuàng)新和治理創(chuàng)新既能回應(yīng)自上而下的政績(jī)壓力,又能在與其他部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,還能滿足自下而上的民眾需求,因此創(chuàng)新成為地方政府部門(mén)官員獲得晉升的必備條件。

H省省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新,有效回應(yīng)了上行部門(mén)(文旅部)的政績(jī)壓力、同級(jí)部門(mén)(政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和社會(huì)等)的競(jìng)爭(zhēng)壓力和下行民眾的需求壓力,滿足了政策創(chuàng)新所具備的基本要求。有別于以往晉升錦標(biāo)賽的傳統(tǒng)版本,地方政府部門(mén)間“為了創(chuàng)新而晉升”的行為不僅指向地方政府部門(mén)中技術(shù)官僚的晉升邏輯,而且晉升通常與創(chuàng)新呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。從因果關(guān)系上來(lái)看,因創(chuàng)新而獲得晉升是實(shí)務(wù)場(chǎng)景中存在的客觀情形;從晉升主體上看,晉升并非只有地方主官這一主體,內(nèi)嵌于地方政府職能部門(mén)中的技術(shù)官僚也能成為晉升主體。例如在H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中,H省文旅廳公共服務(wù)處X處長(zhǎng)因出色的業(yè)務(wù)能力以及提出的創(chuàng)設(shè)性舉措,目前正被擬任為H省文旅廳副廳長(zhǎng)一職,這種特殊晉升形式印證了“地方政府部門(mén)為了創(chuàng)新而晉升”的現(xiàn)象。

(三)充實(shí)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散:自上而下垂直擴(kuò)散與橫向水平擴(kuò)散

H省文旅廳的政策創(chuàng)新遵循了自上而下的垂直擴(kuò)散和相同行政層級(jí)政府間的水平擴(kuò)散兩種傳統(tǒng)形式,但也存在領(lǐng)域間水平擴(kuò)散的特殊形式。首先,不論是項(xiàng)目創(chuàng)設(shè)還是政策制定,H省文旅廳的政策創(chuàng)新都源生于文旅部的頂層設(shè)計(jì),符合自上而下的垂直擴(kuò)散。從文旅部創(chuàng)建國(guó)家級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū),制定《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》《創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(中部)》,到H省創(chuàng)建省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū),推出《H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》,H省文旅廳對(duì)標(biāo)文旅部展開(kāi)的政策創(chuàng)新在擴(kuò)散機(jī)制上是自下而上的政策學(xué)習(xí),在擴(kuò)散形式上是自上而下的垂直擴(kuò)散。其次,H省制定出臺(tái)的《公共文化服務(wù)保障條例》符合橫向府際水平擴(kuò)散的特征。《H省公共文化服務(wù)保障條例》并非全國(guó)率先,廣東和浙江兩省是更早的先行者。2011年,廣東省率先頒布《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》;2016年,第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》;2017年,浙江省頒布《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》;2018年,H省頒布《H省公共文化服務(wù)保障條例》,成為“全國(guó)第三、中部第一”制定出臺(tái)條例的省份?！豆参幕?wù)保障條例》在“廣東—國(guó)家—浙江—H省”的府際流動(dòng)過(guò)程呈現(xiàn)了政策創(chuàng)新的橫向水平擴(kuò)散。最后,H省還存在跨領(lǐng)域的政策水平擴(kuò)散形式。自H省創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)以來(lái),類(lèi)似的全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)創(chuàng)建等也成為H省政策創(chuàng)新中的新興內(nèi)容。這并非是按照地域或區(qū)位產(chǎn)生的橫向擴(kuò)散,而是領(lǐng)域間的水平擴(kuò)散。

(四)校準(zhǔn)央地關(guān)系:財(cái)權(quán)事權(quán)的責(zé)任厘清化解“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”[27]。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任,健全省以下財(cái)政體制,增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。

在調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的前提下,明確中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的具體邊界很有必要,財(cái)稅體制改革、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等眾多舉措不僅致力于厘清中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán),同時(shí)還為解決“小馬拉大車(chē)問(wèn)題”提供新的思路。例如,2018年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,明確了8大類(lèi)18項(xiàng)共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的支出責(zé)任、分擔(dān)方式和保障標(biāo)準(zhǔn)制定等,中央和地方共同擔(dān)負(fù)關(guān)涉社會(huì)民眾基本生活和基礎(chǔ)公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政支出,地方政府在事權(quán)上保持主動(dòng)性,而在相對(duì)弱勢(shì)的財(cái)權(quán)上采取與中央共同擔(dān)負(fù)的方式來(lái)獲取資金支持,保證地方積極性。

H省公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為公共服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化的必要項(xiàng),如何實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的適配是關(guān)鍵問(wèn)題。在實(shí)務(wù)場(chǎng)景中,H省文旅廳為實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的適配,采取以200萬(wàn)元撬動(dòng)更多資金支持的方式調(diào)和地方文旅部門(mén)“財(cái)事”矛盾問(wèn)題。以省級(jí)層面的注意力分配保障公共文化服務(wù)建設(shè)的事務(wù)重要性,賦予地方文旅部門(mén)事權(quán)能力,同時(shí)通過(guò)200萬(wàn)元的資金支持吸資引流,調(diào)動(dòng)地方財(cái)政支持,使其能夠承擔(dān)與事權(quán)相適應(yīng)的支出責(zé)任。H省文旅廳“四兩撥千斤”的資金撬動(dòng)方式是增進(jìn)地方文旅部門(mén)行政自主性和財(cái)政靈活性的有效做法,為解決“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題提供了實(shí)踐思路。

(五)強(qiáng)化人民治理觀:以人民為中心就是社會(huì)生產(chǎn)力

習(xí)近平指出:“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵28]H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的具體成效充分反映了“以人民為中心就是社會(huì)生產(chǎn)力”的人民治理觀。首先,“四館三場(chǎng)兩中心”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)固“文化陣地”,提升地方群眾的文化自覺(jué)和文化自信;其次,文化活動(dòng)的積極開(kāi)展解決“農(nóng)村空心化”問(wèn)題,吸引人口回流,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè);再次,大力發(fā)展公共文化,推進(jìn)文旅融合,助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;最后,響應(yīng)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”轉(zhuǎn)向,以示范區(qū)創(chuàng)建來(lái)保障人民群眾的基本文化權(quán)益。

從文化建設(shè)到文化自信,到公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)讓老百姓過(guò)上好日子的重要選擇被提上日程,再到滿足人民對(duì)美好生活的向往,足以表明公共文化服務(wù)體系建設(shè)是關(guān)乎民生和關(guān)切人民的時(shí)代創(chuàng)舉。而H省作為體系建設(shè)的決策環(huán)和執(zhí)行端,創(chuàng)建省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是對(duì)“以人民為中心”執(zhí)政理念的切實(shí)踐諾,是對(duì)人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求的積極響應(yīng),突出反映了“文化也是生產(chǎn)力、文化也可以轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力”的創(chuàng)新發(fā)展理念?！八酿^三場(chǎng)兩中心”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、示范區(qū)群眾的幸福指數(shù)、文旅融合產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、文化品牌推介形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)等都充分體現(xiàn)了文化并非軟實(shí)力,公共文化服務(wù)建設(shè)能夠通過(guò)間接方式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力。而文化(軟)—經(jīng)濟(jì)(硬)的質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)變都服膺于“以人民為中心”的理念需求,反映出“以人民為中心就是社會(huì)生產(chǎn)力”的特色治理觀。

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①文旅部門(mén)不僅與傳統(tǒng)的行政部門(mén)相比存在著明顯的權(quán)力位階差異,即使與退役軍人事務(wù)部這個(gè)同時(shí)期成立的新部門(mén)相比,亦不占優(yōu)。另一個(gè)對(duì)比是環(huán)保部門(mén),經(jīng)歷了從環(huán)保局到環(huán)保部再到生態(tài)環(huán)境部的升格調(diào)整,特別是黨的十八大以來(lái),著重突出生態(tài)文明建設(shè),強(qiáng)化了中央環(huán)保督察建制化推進(jìn),使得環(huán)保力量迅速提升,徹底擺脫了過(guò)去權(quán)力位階偏弱的情勢(shì)。

②為保證研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性,本文對(duì)涉及的人名、地名等均作匿名化處理。

③自2012年以來(lái),H省文旅廳共主導(dǎo)推動(dòng)了四個(gè)批次的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建。按照抽樣的相關(guān)原則,本文調(diào)研訪談中涉及的主要有第一批次:QJ市(簡(jiǎn)稱(chēng)Q市);第二批次:HS區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)H區(qū));第三批次:SS市(簡(jiǎn)稱(chēng)S市),TM市(簡(jiǎn)稱(chēng)T市),因第四批次仍處于創(chuàng)建中,故未選擇相關(guān)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

④“四館三場(chǎng)兩中心”指的是“圖書(shū)館、文體館(群藝館)、博物館、非遺館,劇場(chǎng)、文體廣場(chǎng)、排練場(chǎng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心和村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心”。