鋒 暉 馬 蘭

（新疆師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830017）

［內(nèi)容提要］ 學(xué)界對(duì)清代新疆治理的研究以軍府制為核心，但長(zhǎng)期沿用清人觀點(diǎn)，對(duì)新疆軍府諸多問(wèn)題探討不足。本文利用清代滿文漢文檔案資料，進(jìn)一步考察新疆軍府體系流變，對(duì)比其異同，總結(jié)其得失，深入闡述清代新疆軍府制度及治疆制度的要素、特點(diǎn)、意義及局限。

清朝平定噶爾叛亂、大小和卓叛亂后，完成了統(tǒng)一天山南北、安定西北邊陲的大業(yè)，開(kāi)始實(shí)施軍府治疆制度，移駐八旗、綠營(yíng)官兵，構(gòu)建新疆軍府體系。新疆戰(zhàn)略地位重要，人文環(huán)境特殊，使軍府治疆制度亦特色鮮明，維系百年未有大變。對(duì)軍府治疆制度的研究，學(xué)界成果豐碩，如，管守新先生著的《清代新疆軍府制度研究》①管守新：《清代新疆軍府制度研究》，新疆大學(xué)出版社，2002年。，解析清朝新疆軍府結(jié)構(gòu)、官員職掌；中國(guó)臺(tái)灣羅運(yùn)治先生著的《清高宗統(tǒng)治新疆政策的探討》②羅運(yùn)治：《清高宗統(tǒng)治新疆政策的探討》，里仁書(shū)局，1983年。，以清朝新疆治理政策為主線，以軍事、民事、經(jīng)濟(jì)、民族、臺(tái)站為專題分別論述，劃分新疆駐防階段。

研究清朝軍府治疆須確定軍事駐防的戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略對(duì)象，學(xué)界長(zhǎng)期沿襲清人觀點(diǎn)，對(duì)新疆軍府制度的諸多特點(diǎn)或難以解答，或?qū)姼O(shè)置背景、人員、地點(diǎn)、制度等諸多問(wèn)題的解答因果不明，對(duì)各域駐防官員職權(quán)、管理制度差異有待進(jìn)一步討論，如今隨著研究成果的日益豐碩，諸多問(wèn)題逐漸明朗，滿文原檔大量影印出版，滿文檔案譯作不斷涌現(xiàn)，這為深入研究清廷八旗軍府治疆提供了諸多便利條件。

新疆古稱西域，1884年，清政府正式在新疆設(shè)省，并取“故土新歸”之意，改稱西域?yàn)椤靶陆?。需要指出的是，本文的新疆?shí)際是西域。

一、清代軍府治疆的要素

清政府在西域設(shè)置軍府，影響其決策要素主要有五個(gè)：一是軍府設(shè)置圍繞安全威脅而定，二是駐防目標(biāo)依據(jù)長(zhǎng)治久安而設(shè)，三是軍府體制體現(xiàn)軍管制度屬性，四是駐防財(cái)政體現(xiàn)便省原則和理念，其駐防布局遵從西域一體治理。

（一）軍府設(shè)置與安全威脅

所謂安全威脅，既包括直接性、對(duì)抗性的軍事威脅，也包括潛在性、非對(duì)抗性的涉及領(lǐng)土、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的非軍事威脅，其強(qiáng)弱程度、大小各有不同。清政府治理邊疆往往根據(jù)不同程度的安全威脅而采取不同類型的管理方式及駐軍形式，使各地駐防規(guī)模與格局各有特點(diǎn)。就新疆治理而言，清政府認(rèn)為準(zhǔn)噶爾部威脅其統(tǒng)一蒙古，威脅長(zhǎng)城以北；認(rèn)為哈薩克的威脅在大規(guī)模非法越境，占據(jù)準(zhǔn)噶爾部故地；認(rèn)為土爾扈特等東歸部眾的威脅在衛(wèi)拉特各部的密切聯(lián)系和統(tǒng)一。直接威脅與潛在威脅決定清朝于新疆設(shè)置軍府制度，此三類安全威脅程度不同，影響不一，次第出現(xiàn)，其結(jié)果便是清朝軍事駐防自西安向甘肅河西推進(jìn)，并經(jīng)新疆東路至伊犁而最終定型。

（二）駐防目標(biāo)與安全穩(wěn)定

清朝在長(zhǎng)城以外區(qū)域進(jìn)行軍事駐防，其目的往往不在賦稅獲取與直轄管理，而在區(qū)域安全穩(wěn)定及部眾恭順臣服，借以構(gòu)建邊疆戰(zhàn)略安全帶。乾隆帝統(tǒng)治理念便是以邊疆的長(zhǎng)治久安保障中原地區(qū)的繁榮昌盛。清政府管理新疆的制度幾度變化，平定準(zhǔn)噶爾叛亂期間兩度分封衛(wèi)拉特四部，擬仿喀爾喀之制，拆分衛(wèi)拉特四部，在消除安全威脅的前提下降低管理新疆成本。分封失敗后清朝中央政府?dāng)M以省制管理新疆，以甘肅官員及綠營(yíng)管理新疆全境，但哈薩克、布魯特出現(xiàn)大規(guī)模非法越境，邊境秩序混亂，對(duì)清朝邊防構(gòu)成較大威脅，促使清朝舍棄省制治疆，進(jìn)而實(shí)施軍府制，移駐軍隊(duì)，防控邊境。土爾扈特等東歸部眾回歸祖國(guó)，清朝中央政府既妥善安置，又加強(qiáng)管理，防控潛在威脅，構(gòu)建新疆東路駐防體系，采取雙軍府格局，以管理成本較高的雙軍府體系治理新疆，期間兩度移駐陜甘八旗、綠營(yíng)官兵，新疆駐兵規(guī)模由四千升至近四萬(wàn)，其軍府制軍事駐防目標(biāo)始終圍繞新疆安全穩(wěn)定這一核心。

（三）軍府體制與軍管制度

所謂軍府制，強(qiáng)調(diào)“軍政一體”，突出暫時(shí)性、過(guò)渡性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。由中央政府根據(jù)戰(zhàn)略威脅，派遣軍隊(duì)于各區(qū)域?qū)嵤┕芾淼奶厥獯胧?，是?zhàn)爭(zhēng)及非常狀態(tài)時(shí)期采取的過(guò)渡性、強(qiáng)制性措施，擴(kuò)大駐軍和軍事機(jī)構(gòu)權(quán)限，可謂軍府制在非常狀態(tài)下采取的臨時(shí)性管理方式。清朝中央政府管理地方，在安全穩(wěn)定狀態(tài)下，在中原地區(qū)沿用明朝“直省制”，在邊疆地區(qū)沿用“分封制”。在非常時(shí)期，清政府設(shè)軍府制實(shí)施管理，采取以軍統(tǒng)政方式，集中調(diào)配資源，借以消除安全威脅。

（四）駐防財(cái)政與便省原則

新疆軍府體系布設(shè)以安全穩(wěn)定為首要，財(cái)政便省也是重要原則，其內(nèi)容涉及“兵、糧、錢”等因素。清朝將官兵駐防形式由定期換防改為攜眷駐防，官兵類別中增加“游牧射獵兵”，在原察哈爾營(yíng)、厄魯特營(yíng)基礎(chǔ)上，又增設(shè)索倫營(yíng)、錫伯營(yíng)等，軍民生產(chǎn)自給，城房自建，既鞏固了屯墾力量，又縮減了戍邊成本，外加回屯、軍屯、民屯、遣屯等，大大降低了清政府軍府治疆的成本。

軍府財(cái)政便省原則背后的駐軍利益分配問(wèn)題，引起滿營(yíng)、綠營(yíng)、伊犁四營(yíng)及回教（即伊斯蘭教。也稱回回教、清真教、天方教。系阿拉伯人穆罕默德所創(chuàng)。唐時(shí)傳入中國(guó)。今為世界三大宗教之一。下同）部眾之間的矛盾，給同治年間大規(guī)模階級(jí)矛盾及社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起留下隱患，其結(jié)果便是不事生產(chǎn)的滿營(yíng)群體與供應(yīng)軍糧的塔蘭奇民眾矛盾尖銳，而生產(chǎn)自給的綠營(yíng)及伊犁四營(yíng)介于滿營(yíng)與回部（即“回疆”?；亟阂喾Q“回部”。清代對(duì)新疆天山南路的通稱。因天山南路為維吾爾族所聚居，…下同）兩大對(duì)立群體之間，其命運(yùn)與滿營(yíng)截然不同。管窺清朝實(shí)施便省原則使伊犁四營(yíng)自食其力保持早期八旗生產(chǎn)、行政、軍事三位一體本色，延續(xù)了自漢代以來(lái)屯墾戍邊的傳統(tǒng)，使新疆旗營(yíng)建制延續(xù)至1937年而未曾間斷。

（五）駐防布局與西域一體

清代對(duì)西域地區(qū)的管理，隨著軍事駐防的層遞推進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)，由嘉峪關(guān)向西層遞推進(jìn)至巴爾喀什湖以東以南廣大區(qū)域。順治時(shí)期，清朝中央政府對(duì)嘉峪關(guān)外西域各部投誠(chéng)歸順者予以封賞①《清世祖實(shí)錄》卷15，順治二年四月丁卯十五日。，甘肅清軍駐軍根據(jù)戰(zhàn)事時(shí)撤時(shí)設(shè)，對(duì)于嘉峪關(guān)外的準(zhǔn)噶爾部因尚未構(gòu)成威脅而無(wú)意設(shè)官駐軍。康熙朝因準(zhǔn)噶爾部進(jìn)犯新疆東路以及河西回亂，清朝關(guān)閉嘉峪關(guān)②《親征平定朔漠方略》卷1，康熙十八年七月甲辰十二日。。后隨準(zhǔn)噶爾部威脅喀爾喀，康熙帝三次親征噶爾丹，清朝遂設(shè)寧夏將軍，并將戰(zhàn)略前沿延伸至西域東路巴里坤一線。雍正時(shí)期，清廷于甘肅布設(shè)涼州、莊浪與寧夏三點(diǎn)“品”型駐防，推進(jìn)西域、蒙古、青藏三線用兵，將河西區(qū)域作為軍事后方，移駐八旗，擴(kuò)充綠營(yíng)，完善衛(wèi)所，經(jīng)營(yíng)屯牧，以巴里坤、哈密為軍事前沿，借以壓制準(zhǔn)噶爾部威脅。

清朝平定準(zhǔn)噶爾部，統(tǒng)一西域初期，清朝以烏魯木齊為界分別進(jìn)行管理，具體由陜甘總督與伊犁將軍負(fù)責(zé)管轄烏魯木齊以東、以西區(qū)域。后土爾扈特部東歸，為加強(qiáng)管理，清朝迅速設(shè)烏魯木齊都統(tǒng)，構(gòu)建東路駐軍體系，總理東路巴里坤至精河區(qū)域軍政事務(wù)。至此，西域的管轄由伊犁將軍、烏魯木齊都統(tǒng)及陜甘總督負(fù)責(zé)，三位要員管轄區(qū)域即為“最前沿”“次前沿”“大后方”三條戰(zhàn)略防控區(qū)域，清朝通過(guò)此體系實(shí)施對(duì)西域的管理。

二、清代軍府體系的特點(diǎn)

厚集兵力于要沖，控制全國(guó)，為八旗駐防主旨。八旗駐防之處，多為戰(zhàn)略要地或水路通衢。乾隆時(shí)期全國(guó)設(shè)駐防將軍共十三處，即江寧、西安、福州、荊州、杭州、廣州、綏遠(yuǎn)、寧夏、成都、盛京、吉林、黑龍江、伊犁。都統(tǒng)有察哈爾都統(tǒng)、烏魯木齊都統(tǒng)、熱河都統(tǒng)①熱河區(qū)域，清廷初設(shè)熱河總管，乾隆三年（1738年）改總管為副都統(tǒng)，嘉慶十五年（1810年）升為都統(tǒng)，統(tǒng)轄承德府及內(nèi)蒙古昭烏達(dá)、卓索圖二盟。，品級(jí)與將軍同。各處駐防大員均由滿蒙官員擔(dān)任，清帝欽定，其職權(quán)、轄區(qū)、駐軍各有不同。將新疆駐防與其他區(qū)域駐防加以比對(duì)，探討駐防旗營(yíng)與綠營(yíng)關(guān)系，有助于深入了解新疆八旗駐防的特點(diǎn)及其演變歷程。

（一）新疆軍府、蒙古軍府、東北軍府比較

東北、蒙古、西域三大區(qū)域構(gòu)成長(zhǎng)城以外東北、漠北、西北的“三北”地區(qū)。自秦朝修筑長(zhǎng)城至明朝“九大邊鎮(zhèn)”②明朝九大邊鎮(zhèn)：遼東、宣府、大同、延綏、寧夏、甘肅、薊州、太原、固原。，中原王朝以長(zhǎng)城體系推進(jìn)羈縻、綏靖等邊疆管理制度。清朝入關(guān)后沿用明朝典制管理中原地區(qū)，對(duì)長(zhǎng)城以外區(qū)域則根據(jù)具體情況而設(shè)置駐軍。清朝于東北設(shè)黑龍江③黑龍江將軍：全稱“鎮(zhèn)守黑龍江等處地方將軍”，康熙二十二年（1683年）設(shè)立，官階為正一品；乾隆三十二年（1767年）改為從一品；光緒三十三年（1907年），清政府行東北新政，設(shè)黑龍江省，裁撤黑龍江將軍。、吉林④吉林將軍：前身為順治朝“寧古塔昂邦章京”。康熙元年（1662年）改稱為“鎮(zhèn)守寧古塔等處將軍”，簡(jiǎn)稱“寧古塔將軍”，康熙十五年（1676年），奉旨移駐吉林烏拉（吉林市）。從雍正十三年（1735年）至乾隆二十二年（1757年），寧古塔將軍、吉林將軍、船廠將軍三個(gè)名稱經(jīng)?；煊?，乾隆二十二年（1757年），正式更名為“鎮(zhèn)守吉林烏拉等處將軍”，簡(jiǎn)稱“吉林將軍”。光緒三十三年（1907年），設(shè)吉林省，裁撤吉林將軍，改為巡撫。、盛京⑤盛京將軍：前身為盛京昂邦章京，康熙朝改稱“鎮(zhèn)守遼東等處將軍”“鎮(zhèn)守奉天等處將軍”，乾隆十二年（1747年）移駐盛京后，定稱“鎮(zhèn)守盛京等處將軍”，即“盛京將軍”。光緒三十三年（1907年）清廷裁撤盛京將軍，建遼寧省。三大將軍，在蒙古喀爾喀區(qū)域設(shè)置定邊左副將軍⑥定邊左副將軍：又稱烏里雅蘇臺(tái)將軍，因駐烏里雅蘇臺(tái)而得名。為外蒙古、唐努烏梁海與科布多區(qū)域八旗最高軍政長(zhǎng)官。雍正十一年（1733年）設(shè)定邊左副將軍，負(fù)責(zé)掌管唐努烏梁海和喀爾喀四部及所附厄魯特、輝特二部軍政事務(wù)。乾隆元年（1736年），將軍長(zhǎng)駐烏里雅蘇臺(tái)城（今蒙古國(guó)扎布罕省扎布哈朗特），故稱烏里雅蘇臺(tái)將軍。宣統(tǒng)三年（1911年）因外蒙古獨(dú)立而終結(jié)，期間民國(guó)政府曾命那彥圖署理將軍一職，并一度打算出兵收復(fù)外蒙古。，內(nèi)設(shè)熱河都統(tǒng)⑦熱河都統(tǒng)：初為熱河總管，乾隆三年（1738年）改總管為副都統(tǒng)；嘉慶十五年（1810年）升為都統(tǒng)，皆屬其處。熱河都統(tǒng)轄承德府及內(nèi)蒙古昭烏達(dá)、卓索圖二盟。、綏遠(yuǎn)城將軍⑧綏遠(yuǎn)城將軍：又稱建威將軍，因駐綏遠(yuǎn)城而得名，清代內(nèi)蒙古地區(qū)最高軍政官員。乾隆四年(1739年）六月，清廷建綏遠(yuǎn)城，設(shè)綏遠(yuǎn)將軍，管轄漠南蒙古王公、歸化城土默特蒙古，調(diào)遣宣化、大同二鎮(zhèn)綠營(yíng)官兵，兼管右衛(wèi)事務(wù)。至宣統(tǒng)三年(1911年），將軍一職被北洋軍張紹曾所取代止，歷時(shí)173年，清廷正式授封79任。、察哈爾都統(tǒng)⑨察哈爾都統(tǒng)：又稱“張家口都統(tǒng)”，察哈爾地區(qū)最高軍政長(zhǎng)官，掌察哈爾軍民政務(wù)及八旗游牧之事?？滴跏哪辏?675年），清廷設(shè)游牧察哈爾八旗，每旗設(shè)總管一人領(lǐng)之，并設(shè)參領(lǐng)、佐領(lǐng)等職，隸屬于京師八旗蒙古都統(tǒng)。乾隆二十六年（1761年）設(shè)察哈爾都統(tǒng)，駐張家口，副都統(tǒng)二人，駐左右兩翼游牧邊界。，西域由陜甘總督、烏魯木齊都統(tǒng)及伊犁將軍分域管轄。清朝中央政府以此十大要員，構(gòu)建長(zhǎng)城外東北、漠北、西北管理體系。

清朝統(tǒng)治者視東北區(qū)域?yàn)槠洹褒埮d之地”，該區(qū)域駐軍由滿洲、蒙古、漢軍八旗⑩盛京區(qū)域駐兵18 000余名，吉林區(qū)域駐兵10 000余名，黑龍江區(qū)域駐兵11 000余名。以及索倫、費(fèi)雅喀等打牲部眾武裝構(gòu)成，黑龍江、吉林、盛京三大將軍互不隸屬。東北駐軍最初外防沙俄，內(nèi)防準(zhǔn)噶爾部，但隨著《尼布楚條約》簽訂及準(zhǔn)噶爾的敗亡，東北區(qū)域的外部威脅逐步消除，三大駐防將軍的職權(quán)，除管理軍隊(duì)及行政事務(wù)外，便是訓(xùn)練、派遣兵丁赴各地征戰(zhàn)戍守，使東北區(qū)域成為清朝重要的兵源之地。

清朝對(duì)漠北蒙古區(qū)域，起初鑒于準(zhǔn)噶爾的威脅，將喀爾喀蒙古四部交由定邊左副將軍管理，阿爾泰、明阿特、扎哈沁及清屬烏梁海等部由科布多參贊大臣管理。定邊左副將軍所轄官兵四千名，京城滿洲兵與喀爾喀游牧兵各半。①《清世宗實(shí)錄》卷16，雍正二年二月戊午十四日。清平定準(zhǔn)噶叛亂后，駐軍大為縮減，將軍職權(quán)僅管轄關(guān)隘要地、稽查商務(wù)。乾隆二年（1737年），清朝將山西建威將軍更名為綏遠(yuǎn)城將軍，兼管土默特蒙古、右衛(wèi)事務(wù)，統(tǒng)兵三千四百余。乾隆二十六年（1761年），清朝設(shè)察哈爾都統(tǒng)，管轄察哈爾部眾及千家店、張家口、獨(dú)石口、昌平州駐防。乾隆三年（1738年），清政府改熱河總管為副都統(tǒng)，嘉慶朝又升為都統(tǒng)，掌管熱河圍場(chǎng)、盟旗等事務(wù)。

清在東北、蒙古等區(qū)域設(shè)置了將軍、都統(tǒng)，其權(quán)限之所以較西域差異較大，源于其戰(zhàn)略威脅程度、安全穩(wěn)定環(huán)境不同，可以理解為威脅越大，將軍權(quán)力范圍越大，統(tǒng)兵越多，管理越嚴(yán)。東北系滿洲發(fā)祥之地，向?yàn)榘似祚v防及兵源武裝輸出重地。蒙古區(qū)域滿洲兵較少，對(duì)喀爾喀部眾不但編旗設(shè)佐，并以札薩克兵輔助八旗，為清政府信任之武裝。新疆不但滿洲兵數(shù)量巨大，且土爾扈特、和碩特等諸部?jī)H編旗但不設(shè)佐領(lǐng)，更不置札薩克武裝。

東北作為滿洲“根本之地”，入關(guān)前便設(shè)置總管、昂邦章京。其防控對(duì)象外部防御沙俄，對(duì)內(nèi)監(jiān)控蒙古諸部，戰(zhàn)略目的在于守護(hù)祖先發(fā)祥之地。蒙古區(qū)域各駐防，系清政府以清準(zhǔn)對(duì)峙為契機(jī)，逐步對(duì)喀爾喀蒙古編旗而置，屬分而治理蒙古諸部的產(chǎn)物，其戰(zhàn)略目的在于防止蒙古一統(tǒng)。而新疆駐防之戰(zhàn)略目的較之復(fù)雜，隨各類直接威脅、潛在威脅而不斷層遞推進(jìn)，對(duì)外有哈薩克、布魯特等藩屬防控對(duì)象，對(duì)內(nèi)有土爾扈特、回部等管控對(duì)象。清政府以八旗駐防震懾戍衛(wèi)，保證各部眾恭順臣服，而新疆駐防官兵數(shù)額、來(lái)源、兵種、軍務(wù)、差徭均與上述目的相呼應(yīng)。

清末，在太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)、捻軍起義、陜甘新回民起義，以及鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)等沖擊下，清政府實(shí)行的八旗制度根基大大動(dòng)搖，弊端日漸暴露。清政府遂對(duì)邊疆管理體制大刀闊斧地改革。因東北安全程度最高，清朝在此全面建省，光緒三十三年（1907 年），清廢除東北軍府體系，撤三大駐防將軍，建立東三省。甘肅、新疆滿營(yíng)于同治年間反清運(yùn)動(dòng)中損耗殆盡②陜甘農(nóng)民起義中，甘肅駐防官兵由5962名，銳減至1000余名；寧夏滿營(yíng)軍民由13 411人（摘自：《寧夏滿營(yíng)事宜》道光朝手抄史料），銳減至3000余人；莊浪、涼州滿營(yíng)軍民由12 500余人，銳減至5000余人，甘肅滿營(yíng)軍民損失68%（摘自：《滿族社會(huì)歷史調(diào)查》，遼寧人民出版社，1985年，第164頁(yè)）；新疆六滿營(yíng)，僅剩巴里坤，滿營(yíng)軍民由嘉慶朝68 440人（摘自：《新疆通志》卷27，民族志，第607頁(yè)，新疆人民出版社，2006年），銳減至光緒朝4000余人，新疆滿營(yíng)軍民損失95%（摘自：《滿族社會(huì)歷史調(diào)查》，遼寧民族出版社，1985年，第168頁(yè)）。，且陜甘總督兼轄新疆綠營(yíng)、民政官員，新疆建省隨之提上日程。光緒十年（1884年），新疆建省，當(dāng)時(shí)新疆駐防主體的伊犁四營(yíng)，因其在邊疆事務(wù)中的重要作用，仍繼續(xù)維持體制，直到1938年。蒙古駐防體系，隨著辛亥革命，清帝遜位，北洋政府派人接任將軍一職，發(fā)揮其武裝之力，維護(hù)邊疆與邊境秩序。由此可見(jiàn)，無(wú)論清政府還是北洋政府，對(duì)于“三北”邊疆區(qū)域，均基于戰(zhàn)略安全考慮，繼續(xù)使用八旗武裝，使駐防制度在此后一段時(shí)期得以保留，并繼續(xù)維持一定影響。

東北、蒙古、新疆三處駐防制度各具特色。由于戰(zhàn)略目的、對(duì)象、條件差異，職官、職權(quán)、體系均有差異，但圍繞清朝安全利益而因地制宜、因俗而治的基本宗旨始終如一，其八旗體制亦無(wú)根本差別。清朝末年，八旗制度雖幾經(jīng)調(diào)整，不斷完善，但其制度能量已臻極限。尤其當(dāng)清朝專制體制與西方資本主義列強(qiáng)的侵略勢(shì)力發(fā)生直接沖突時(shí)，其制度弊端更是暴露無(wú)遺。無(wú)論是東北駐防、蒙古駐防，還是新疆駐防，最終結(jié)局殊途同歸。

（二）新疆軍府與內(nèi)地軍府比較

清朝內(nèi)地直省設(shè)有江寧、福州、杭州、荊州、西安、寧夏、成都、廣州等處將軍。內(nèi)地直省軍府與西域軍府相比差異甚多，不但戰(zhàn)略目標(biāo)、防控對(duì)象、軍府機(jī)構(gòu)、職官設(shè)置、官兵類型等諸方面有差異，西域軍府更有伊犁將軍、烏魯木齊都統(tǒng)的雙軍府體系，實(shí)施以軍統(tǒng)政的管轄方式，將戰(zhàn)時(shí)體制常態(tài)化運(yùn)行，借以長(zhǎng)期備戰(zhàn)應(yīng)戰(zhàn)。

清朝平定三藩后，內(nèi)地各省社會(huì)安定，各類矛盾緩和，使各省軍府及駐防由作戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)為防控狀態(tài)，實(shí)施軍政分離，其將軍僅轄八旗，駐扎滿城，軍事防控事務(wù)單一，守卡巡邊差徭甚少。新疆軍府則不然，準(zhǔn)噶爾部威脅雖消除，但其他潛在威脅尚未斷絕。為應(yīng)對(duì)各類直接、潛在威脅，清朝將駐軍作戰(zhàn)體系常態(tài)化，即保留戰(zhàn)時(shí)體系、機(jī)構(gòu)、官差，據(jù)新疆各區(qū)域安全形勢(shì)定駐兵類型、數(shù)額，保留戰(zhàn)時(shí)欽差官制，保留參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣、協(xié)辦大臣等臨時(shí)官職；未仿直省軍府建左司、右司，而是保留平定準(zhǔn)噶爾叛亂時(shí)期的印務(wù)處、糧餉處、駝馬處和營(yíng)務(wù)處。伊犁將軍不但總統(tǒng)新疆各區(qū)域軍事指揮，還負(fù)責(zé)伊犁滿營(yíng)、伊犁四營(yíng)及綠營(yíng)軍隊(duì)管理，并承擔(dān)伊犁民政事務(wù)管理職責(zé)，即以軍隊(duì)系統(tǒng)管理民政系統(tǒng)，實(shí)施以軍統(tǒng)政。同時(shí)，新疆各區(qū)域官兵不但有駐守卡倫、驛站、軍臺(tái)，巡邊守卡之責(zé)，還要承擔(dān)屯田放牧職責(zé)。新疆駐防的管理，均以乾隆帝意志為導(dǎo)向。從新疆軍府制秉持的“長(zhǎng)期備戰(zhàn)”“隨時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”宗旨，其機(jī)構(gòu)、職官、旗營(yíng)的設(shè)置特色，亦可窺知新疆駐防與內(nèi)地駐防的明顯差別。

此外，對(duì)比其他地方八旗駐防，新疆駐防更突出皇權(quán)專轄特征。大小事務(wù)均由清帝決策，皇權(quán)專轄貫穿于新疆軍政管理各區(qū)域，直接體現(xiàn)最高統(tǒng)治者的意志?！肚〕瘽M文寄信檔譯編》四千三百余件上諭中，涉及新疆問(wèn)題的近三千八百件?！肚宕陆疂M文檔案匯編》中收錄滿文檔案七萬(wàn)兩千八百余件，乾隆朝部分有四萬(wàn)一千兩百余件，說(shuō)明乾隆帝管理新疆事務(wù)，無(wú)論于清朝全域還是清朝各代，其數(shù)量之大、規(guī)格之高，均創(chuàng)之最。新疆駐防事務(wù)中大至重要決策，小至領(lǐng)催任免、案件判定、官兵娛樂(lè)、雨雪糧價(jià)等，均報(bào)送乾隆帝酌定，說(shuō)明乾隆帝與新疆駐防的關(guān)系，遠(yuǎn)較其他區(qū)域駐防管理關(guān)系緊密。此外，各類吏治違紀(jì)處置甚有乾隆所確定的新疆標(biāo)準(zhǔn)，如乾隆五十三年（1788年）對(duì)和田“格繃額案”①“格繃額”案：即乾隆五十三年（1788年）和田領(lǐng)隊(duì)大臣格繃額婪索銀物案，為乾隆朝新疆吏治中的典型案例，其人位高權(quán)重，并有皇室聯(lián)姻背景，其案有“重罪非重案”的特點(diǎn)，涉案金額甚少，但量刑處理極重，案件背后所涉及的滿洲、宗室因素，反映乾隆帝強(qiáng)化新疆吏治的宗旨及理念。的處理，乾隆帝未按大清律法執(zhí)行，而以皇權(quán)意志量刑，以“玷辱滿洲”“有辱宗室”等特殊口實(shí)定性，此均非“執(zhí)法隨意”緣故，而是強(qiáng)化中央王朝新疆治理的需要。

新疆軍府制中皇權(quán)專轄特征的突出，無(wú)不與新疆局勢(shì)相關(guān)，表現(xiàn)為威脅不斷、大案不絕，并伴大亂爆發(fā)。準(zhǔn)噶爾地方政權(quán)雖覆滅，但中亞區(qū)域權(quán)力真空引發(fā)連鎖反應(yīng)，使“準(zhǔn)部故地”受潛在威脅不斷，哈薩克、布魯特越境侵踞達(dá)數(shù)千里，土爾扈特部東歸，南疆重鎮(zhèn)仍需駐兵鎮(zhèn)守，屬國(guó)藩部屢有驕肆，使清朝中央政府對(duì)新疆安全穩(wěn)定狀況極為憂慮?！盀跏彩伦儭北l(fā)，清軍歷時(shí)半年以重兵鎮(zhèn)壓，震驚朝野。此外，新疆軍府初始大案不斷，有葉爾羌辦事大臣高樸玉石案，烏魯木齊都統(tǒng)索諾木策凌受賄案，哈密通判經(jīng)方私虧庫(kù)銀案，奇臺(tái)知縣楊桑阿侵吞公款案，等等。大案實(shí)為大亂先兆，極易激起民變，重蹈“烏什事變”覆轍，乾隆帝鑒于滿洲及宗室“顏面”，對(duì)新疆軍府吏治高度重視，嚴(yán)懲貪腐，緩和階級(jí)矛盾，通過(guò)軍臺(tái)驛站系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)軍府大小事務(wù)絕對(duì)決策權(quán)的保持，新疆軍府及駐防官兵成為清朝治疆政策的忠實(shí)執(zhí)行者。

（三）新疆八旗與綠營(yíng)關(guān)系

八旗與綠營(yíng)均系清朝經(jīng)制武裝，亦為新疆軍府體系主體，但新疆與內(nèi)地八旗和綠營(yíng)關(guān)系各有特色，呈現(xiàn)由單一統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系向命運(yùn)共同體關(guān)系轉(zhuǎn)變。

清朝入關(guān)后，八旗兵較少，進(jìn)而收編明朝武裝，仿衛(wèi)所制度，構(gòu)建綠營(yíng)。八旗兵戍衛(wèi)京師及長(zhǎng)城、長(zhǎng)江、運(yùn)河等戰(zhàn)略要地，綠營(yíng)兵則、分設(shè)汛塘，分駐各地，實(shí)現(xiàn)自城鎮(zhèn)至鄉(xiāng)村的管控。乾隆朝中后期八旗兵額實(shí)數(shù)約20萬(wàn)人，綠營(yíng)兵額60萬(wàn)人左右。就長(zhǎng)城以內(nèi)八旗、綠營(yíng)關(guān)系而言，有“凡地方有綠旗兵丁，不可無(wú)滿兵”①《清圣祖實(shí)錄》卷274，康熙五十六年十月己亥。之說(shuō)，可見(jiàn)清朝統(tǒng)治者視八旗為根本，綠營(yíng)為輔助，對(duì)綠營(yíng)既嚴(yán)控又充分利用，八旗與綠營(yíng)二者關(guān)系實(shí)為統(tǒng)治與被統(tǒng)治、監(jiān)控與被監(jiān)控的關(guān)系。清帝認(rèn)為，邊疆要緊，滿洲人才眾多，弓馬素嫻，以之分任，可以表率兵弁，整飭營(yíng)伍，方于邊疆有益。直隸、山西沿邊要地，虎視京師，陜、甘、川邊松潘鎮(zhèn)又系清軍重兵所在，所以清朝將綠營(yíng)重要職官多設(shè)為“滿缺”，由滿人控制。乾隆四十九年（1784年），旗人任各省綠營(yíng)缺者686任②基于《甘肅通志·兵防》《甘肅新通志·兵防》（中）雍正七年至十年駐兵數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而成。，其官職自提督至都司、守備、把總，貫穿而下，比例之高，窺見(jiàn)清政府以八旗控轄綠營(yíng)，形成以旗人為核心的綠營(yíng)武裝體系。此外，八旗與綠營(yíng)薪給有別，月餉、年米相差懸殊，旗兵無(wú)論兵餉歲米均為綠營(yíng)兵數(shù)倍。

西北區(qū)域，清政府平定“三藩之亂”后，因內(nèi)地直省穩(wěn)定，而西北準(zhǔn)噶爾部威脅嚴(yán)峻，遂將八旗駐軍逐漸西移，甘肅綠營(yíng)擴(kuò)編，雍正朝甘肅綠營(yíng)人數(shù)近八萬(wàn)三千名。③基于《甘肅通志·兵防》《甘肅新通志·兵防》（中）雍正七年至十年駐兵數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而成。清政府以滿洲官員擔(dān)任綠營(yíng)要職，強(qiáng)化對(duì)綠營(yíng)的控轄。相對(duì)北路喀爾喀札薩克武裝而言，清政府對(duì)甘肅綠營(yíng)之控制可謂嚴(yán)密。甘肅綠營(yíng)軍務(wù)有所變化，以鎮(zhèn)守、用兵、屯戍為主，其屯兵比例不斷擴(kuò)大，為清軍作戰(zhàn)武裝保障后勤供應(yīng)，圍繞準(zhǔn)噶爾威脅，八旗與綠營(yíng)軍事協(xié)作關(guān)系日漸密切。

新疆軍府制下的駐防布設(shè)，清朝兩度移駐甘肅滿蒙八旗于伊犁及新疆東路，甘肅綠營(yíng)隨八旗而大規(guī)模移駐、換防，其中，伊犁綠營(yíng)兵3107 名、新疆東路綠營(yíng)兵12 765 名，其駐地不但與八旗呈“滿漢合璧”狀態(tài)，軍務(wù)差徭亦相輔相成。如巴里坤，設(shè)滿城、綠營(yíng)城各一，東西錯(cuò)落、互為唇齒。烏魯木齊滿城鞏寧城與綠營(yíng)城迪化城，于烏魯木齊中央河道一東一西呼應(yīng)，周邊亦有諸綠營(yíng)城堡環(huán)衛(wèi)。伊犁區(qū)域，伊犁九城錯(cuò)落相間，其中綠營(yíng)城有六、滿城有二，外圍又有伊犁四營(yíng)環(huán)衛(wèi)，不但各類兵種一應(yīng)俱全，其分工協(xié)作亦十分緊密，八旗、綠營(yíng)相互拱衛(wèi)。南疆駐防城中，八旗與綠營(yíng)關(guān)系則更加緊密，不但擔(dān)任軍事戍防，駐地亦由滿城、漢城合璧趨為滿漢混駐一體。南疆換防，葉爾羌、喀什噶爾、烏什、阿克蘇、英吉沙爾五城，八旗、綠營(yíng)同駐一城，而和闐、庫(kù)車、喀喇沙爾三城，駐軍雖唯有綠營(yíng)無(wú)旗兵，但亦與八旗駐防大臣及滿洲筆帖式等旗人官吏同駐一城。此外，新疆駐防綠營(yíng)兵餉較其他區(qū)域甚高，其作戰(zhàn)炮兵、馬兵、步兵之官俸銀、養(yǎng)廉銀、馬料折銀、本色馬料、紅白賞銀及當(dāng)差鹽菜銀一應(yīng)俱全，數(shù)額與滿營(yíng)差距明顯縮小。

縱覽內(nèi)地至新疆八旗、綠營(yíng)關(guān)系，可見(jiàn)二者由初期統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，逐漸嬗變?yōu)楹翔狄惑w的關(guān)系。究其原因，與新疆實(shí)際情況、戰(zhàn)略威脅、防控對(duì)象關(guān)系密切，其中文化因素尤為突顯。相對(duì)于當(dāng)?shù)鼐S吾爾、哈薩克、柯?tīng)柨俗蔚让癖?，八旗、綠營(yíng)間的滿漢畛域逐漸削弱，在共同的生產(chǎn)、生活、戰(zhàn)斗中其關(guān)系不斷密切，最終形成榮損與俱的命運(yùn)共同體。

表1 乾隆時(shí)期新疆北路、南路的八旗、綠營(yíng)換防統(tǒng)計(jì)表① 據(jù)《總統(tǒng)伊犁事宜》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)完成。

三、新疆軍府制的評(píng)述

乾隆帝于新疆以常態(tài)化軍事管制建立地方政治體制，實(shí)施以軍統(tǒng)政的軍府制，使八旗駐防與軍府制政治體制合為一體，并在一段時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了新疆的安全穩(wěn)定，恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)，但如果長(zhǎng)時(shí)段考察，則軍府制的弊端亦逐漸顯現(xiàn)。這些弊端的積累與強(qiáng)化，不但不利于各族民眾的交往交流發(fā)展，更釀起并加劇社會(huì)矛盾，致使八旗駐防制度難以擔(dān)負(fù)新疆長(zhǎng)治久安的重任。至清末，遂使廢軍府、建行省成為歷史必然。

對(duì)于清朝新疆八旗駐防的評(píng)介，既要結(jié)合社會(huì)與民族關(guān)系變遷，又要聯(lián)系八旗駐防自身社會(huì)角色變化。只有準(zhǔn)確把握其性質(zhì)、職權(quán)、功能變化，認(rèn)真梳理其百余年間的興衰線索，方可得出比較接近歷史事實(shí)的結(jié)論。

（一）新疆軍府制的歷史意義

縱覽新疆軍府制，無(wú)論對(duì)清朝西北政局還是對(duì)新疆歷史，均影響重大，對(duì)清朝多民族國(guó)家的鞏固與統(tǒng)一意義深遠(yuǎn)。

政治方面，清政府以八旗駐防統(tǒng)一新疆，解決大規(guī)模非法越境的邊境威脅，構(gòu)建管理系統(tǒng)，明確西北國(guó)界疆域，設(shè)置卡倫，派兵巡邊守卡，建立邊防管理體系，維護(hù)國(guó)境秩序，清朝版圖隨之定型。圍繞新疆八旗駐防構(gòu)建，清朝全境駐防格局調(diào)整，內(nèi)地駐防漢軍紛紛出旗，滿蒙八旗擴(kuò)編補(bǔ)缺，伊犁四營(yíng)組建，西北滿營(yíng)向西移駐，京畿八旗補(bǔ)充西北缺額，呈現(xiàn)層遞推進(jìn)之態(tài)，清代八旗駐防格局由此定型。而新疆駐防格局的定型，亦確立了清朝西北版圖疆界。

清朝為強(qiáng)化新疆駐防，自南疆移住回民，建立回屯；自甘肅移駐綠營(yíng)，建立軍屯；自東北移駐諸旗營(yíng)，構(gòu)建旗屯、旗牧；自內(nèi)地移住民人，建立民屯；為防控蒙古游牧部眾，將其拆解安置，分轄于駐防體系。由此初步形成近代新疆民族分布格局。

清政府徹底解決準(zhǔn)噶爾部直接威脅，為防控各類間接威脅，構(gòu)建“雙軍府”體系，以軍統(tǒng)政管轄方式強(qiáng)化新疆治理，自統(tǒng)一西域直至“同治之亂”，新疆實(shí)現(xiàn)了百年安定局面，這一時(shí)期新疆人口增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)繁榮。清政府不斷鞏固新疆治理，為處理日后新疆各類社會(huì)危機(jī)奠定了基礎(chǔ)。新疆駐防于近代歷經(jīng)和卓勢(shì)力、浩罕勢(shì)力、英俄勢(shì)力沖擊，先后被沙俄侵占44萬(wàn)平方公里“界內(nèi)卡外”版圖，終因乾隆朝新疆駐防體系的確立，使西北疆界卡倫以內(nèi)始終處于八旗駐防的有效控制下，從而避免了類似后來(lái)外蒙古獨(dú)立之狀況。

經(jīng)濟(jì)方面，近代新疆城鎮(zhèn)、商業(yè)經(jīng)貿(mào)體系，多以八旗駐防為主線構(gòu)建。隨著八旗駐防推進(jìn)，城池建筑、商貿(mào)發(fā)展、移民生產(chǎn)、屯牧開(kāi)發(fā)，北疆駐防體系奠定其城鎮(zhèn)格局；南路城鎮(zhèn)亦于駐防管轄下不斷發(fā)展，成為今日新疆城鎮(zhèn)分布雛形。清政府設(shè)置卡倫、驛站、軍臺(tái)，密切內(nèi)地與新疆的交流，貫通天山南北，其交通便利促進(jìn)商貿(mào)往來(lái)。為鞏固駐防，綠營(yíng)屯兵遍布各地，回屯、旗屯、旗牧、民屯、遣屯并舉，開(kāi)墾荒田，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。新疆各地駐防大臣組織興修水利，墾田拓荒，疏浚灌溉，各地礦產(chǎn)得以開(kāi)發(fā)，手工業(yè)迅速發(fā)展。而且各類貿(mào)易活動(dòng)亦于駐防守衛(wèi)下有序進(jìn)行，伊犁、塔爾巴哈臺(tái)等邊貿(mào)活動(dòng)繁榮。說(shuō)明新疆各駐軍不僅從事戍邊屯墾，而且亦肩負(fù)起經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、海關(guān)稽查、賦稅征收等諸多使命。

文化方面，伴隨軍府制的設(shè)置，既有各區(qū)域駐防官兵大規(guī)模移駐新疆，又有內(nèi)地民眾大規(guī)模移居天山南北，加之塔蘭奇北移伊犁，土爾扈特部東歸故土，新疆各民族“大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居”的分布格局進(jìn)一步強(qiáng)化。雖有駐防下的“小隔離”表象，但大格局下“大交流”趨勢(shì)不可阻擋，新疆十三個(gè)主要民族逐漸形成。各民族互動(dòng)不斷，多元文化進(jìn)一步薈萃，形成多民族共存發(fā)展格局。增強(qiáng)各民族之間交往交流，促進(jìn)了民族交往交流交融。足見(jiàn)軍府制無(wú)論于清朝大一統(tǒng)還是中華民族多元一體格局的鞏固發(fā)展，均影響深遠(yuǎn)。

（二）新疆軍府制的歷史局限

1.維護(hù)“長(zhǎng)治久安”的局限

清政府在新疆設(shè)置軍府，其目的為實(shí)現(xiàn)新疆安全穩(wěn)定。雖駐軍數(shù)額龐大①乾隆朝清朝總兵額約八十萬(wàn)，其中八旗二十萬(wàn)，乾隆朝中期人口約兩億，兵民比1∶250，八旗兵民比1∶1000；而該時(shí)期新疆駐軍三萬(wàn)五千余名，其中八旗逾兩萬(wàn)。新疆人口數(shù)據(jù)引自吳軼群《清代新疆人口研究》，2001年新疆大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文。，八旗兵民比懸殊②嘉慶朝新疆人口約一百萬(wàn)，兵民比高達(dá)1∶28.5，八旗兵民比1∶50。據(jù)八旗官兵數(shù)據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而成，新疆人口數(shù)據(jù)引自吳軼群《清代新疆人口研究》，2001年新疆大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文。，駐防體系完備，但新疆戰(zhàn)亂卻并未因駐防彈壓而消弭。清末隨著社會(huì)的矛盾激化，軍府制弊端日益突顯。新疆內(nèi)部社會(huì)矛盾受外因介入而激化，軍府與駐防成為各類戰(zhàn)亂焦點(diǎn)。而廢軍府、建省后，新疆社會(huì)矛盾漸趨緩和。

縱覽設(shè)置伊犁將軍至辛亥革命一百四十九年間，新疆戰(zhàn)亂數(shù)十起，有乾隆三十年（1765年）的“烏什事變”，嘉慶二十五年（1820年）至道光七年（1827年）歷時(shí)7年的“張格爾叛亂”，道光十年（1830年）的浩罕入侵南疆，道光二十七年的（1847年）“七和卓之亂”，咸豐七年（1857年）的倭里罕之亂，同治二年（1863年）的“回民反清運(yùn)動(dòng)，”同治三年（1864年）至光緒三年（1877年）的“阿古柏之亂”，同治十年（1871年）的沙俄入侵伊犁。

歸納上述戰(zhàn)亂造成的大動(dòng)蕩，有以下五個(gè)特點(diǎn)：其一，就動(dòng)亂時(shí)間而言，“烏什事變”至“張格爾之亂”間五十五年，新疆未有亂局；光緒十年（1884年）新疆建省至宣統(tǒng)三年（1911年）清帝遜位二十七年間，新疆亦鮮有大亂；各類戰(zhàn)亂集中于嘉慶二十五年（1820年）至光緒十年（1884年）六十三年間，呈現(xiàn)出“三時(shí)段、兩端少、中間多”的特點(diǎn)。其二，就動(dòng)亂軌跡而言，多由新疆外部引發(fā)，或自陜甘區(qū)域進(jìn)入，或自藩屬國(guó)區(qū)域擾進(jìn)，或由沙俄直接侵入，呈現(xiàn)出“由外至內(nèi)”的軌跡特點(diǎn)。其三，就外亂而言，可大致分為三類，即和卓勢(shì)力、浩罕勢(shì)力、英俄勢(shì)力，“張格爾叛亂”屬和卓勢(shì)力，由浩罕勢(shì)力支持而起，亦歸屬外亂范疇。外亂呈現(xiàn)“和卓背后有浩罕，浩罕背后有英俄”的特點(diǎn)，三類勢(shì)力相互聯(lián)系，并層遞沖擊新疆軍府體系，最終浩罕與沙俄趁南疆民眾反清運(yùn)動(dòng)之際，分別侵入南疆及伊犁，即由內(nèi)亂所致清廷新疆駐防體系崩潰，成為外亂得逞的重要條件，使外亂又呈現(xiàn)“趁虛而入”的特點(diǎn)。其四，就內(nèi)亂而言，以反清起義者為主，西北回教民眾占絕大多數(shù)，鮮有蒙古、漢及游牧部眾參與反清，呈現(xiàn)陜、甘、新三域各回教部眾，以回教為旗幟聯(lián)合反滿的特點(diǎn)，說(shuō)明晚清民族矛盾尖銳。其五，就破壞程度而言，數(shù)次外亂，清政府均在非常困難的情況下加以化解。清軍四次平定張格爾叛亂；浩罕肆虐新疆、沙俄占據(jù)伊犁，均在左宗棠西征之際收復(fù)。而內(nèi)部陜甘新回教農(nóng)民起義，卻直接摧毀新疆軍府，軍事駐防崩潰，滿營(yíng)損失殆盡①滿營(yíng)軍民總數(shù)，由嘉慶朝68 440人（新疆維吾爾自治區(qū)地方志編纂委員會(huì)：《新疆通志》卷27，民族志，第607頁(yè)，新疆人民出版社，2006年）銳減至光緒朝4000余人（國(guó)家民委《民族問(wèn)題五種叢書(shū)》編輯委員會(huì)：《滿族社會(huì)歷史調(diào)查》，“新疆維吾爾自治區(qū)滿族調(diào)查報(bào)告”，遼寧民族出版社，1985年，第168頁(yè)），滿營(yíng)軍民損失95%。，呈現(xiàn)“內(nèi)亂大于外亂”的特點(diǎn)。

晚清各類戰(zhàn)亂中，直接摧毀新疆軍府體系者為回教部眾反清運(yùn)動(dòng)，而曾被清朝統(tǒng)治者視為潛在威脅的游牧部眾卻未有反清活動(dòng)，回教部眾與游牧部眾二者反差，引人深思。清朝西北駐防與新疆軍府體系，多針對(duì)游牧部眾而設(shè)置，使清朝治理西北邊疆，存在重蒙古輕回部民眾、重分治輕交流、重武力輕文治的現(xiàn)象。清朝管理蒙古可謂煞費(fèi)苦心，既有分而治之、編旗設(shè)佐等硬性政策，也有通教②滿洲統(tǒng)治者將喇嘛教納入信仰體系，與滿蒙聯(lián)盟的構(gòu)建關(guān)系密切。、通利③蒙古八旗與滿洲八旗利益分配基本一致，官兵俸餉相同，待遇一致，與滿洲八旗一同有駐京與駐防之分，駐防時(shí)合稱滿營(yíng)。、通婚等諸羈縻手段，于政治、經(jīng)濟(jì)、文化構(gòu)建滿蒙聯(lián)盟。對(duì)回教部眾清朝管理卻多以羈縻、軍管等方式控轄，諸如滿洲宗室與回部鮮有通婚，伯克有官無(wú)爵。滿洲部眾雖信仰多元，但唯獨(dú)未接受回教文化，新疆二者交流缺少文化介質(zhì)，不同于滿族對(duì)蒙、漢、藏文化的關(guān)系。可見(jiàn)，清朝統(tǒng)治者不重視回教部眾的利益，其管理強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而忽視交流，其分治政策雖能暫時(shí)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，但卻違背族際交往交流交融需求，新疆與內(nèi)地交流匱乏，縱使圍繞駐防武備構(gòu)建軍屯、回屯體系，但新疆駐防財(cái)政嚴(yán)重依賴各省協(xié)餉，一旦“輸血”斷絕，新疆軍府財(cái)政壓力必將轉(zhuǎn)嫁回部民眾，加劇矛盾，而軍府體系主體的滿營(yíng)不事生產(chǎn)，以回屯供養(yǎng)，軍府體制中官員與伯克貪腐疾癥，更使各類矛盾相互交織，最終釀成同治年間大規(guī)模反清運(yùn)動(dòng)。窺見(jiàn)滿回矛盾無(wú)不根植于軍府體系，同治朝新疆動(dòng)亂內(nèi)因之一便是軍府制。

乾隆帝圍繞平定準(zhǔn)噶爾叛亂后新疆的戰(zhàn)略威脅，構(gòu)建軍府治疆系統(tǒng)，其繼任者不根據(jù)新疆區(qū)情改革暫時(shí)性、過(guò)渡性軍管體制，反而將其作為祖制而拒絕革新，即使“烏什事變”后新疆安定半世紀(jì)，清朝亦未取消此軍府制。同治年間，新疆滿營(yíng)的覆滅，既是清政府戰(zhàn)略目標(biāo)短視所致，亦說(shuō)明清政府無(wú)法以軍府武力實(shí)現(xiàn)新疆的長(zhǎng)治久安。

2.貫徹“分治控轄”的局限

清朝新疆管理方式以分治最為典型。對(duì)統(tǒng)治對(duì)象分而治之，即將同一部眾或聯(lián)盟拆解并分別控轄，眾建以分其勢(shì)，難以聯(lián)合一統(tǒng)。對(duì)于統(tǒng)治階層，清帝以滿洲八旗聯(lián)合蒙古八旗，構(gòu)建滿營(yíng)，建立八旗主體；再統(tǒng)轄陜甘綠營(yíng)、總管旗制“射獵游牧兵”，形成清軍主體。最大限度削弱統(tǒng)治對(duì)象，使之整合于滿洲，鞏固清政府統(tǒng)治。清政府以軍事駐防實(shí)施分治控轄，短期內(nèi)雖有效果，但長(zhǎng)期而言非但未能實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定，反而因分治、隔離造成隔閡，違背各民族交往交流交融規(guī)律，加劇社會(huì)矛盾。

清政府之分治首先體現(xiàn)于清軍內(nèi)部，尤以伊犁四營(yíng)最為典型。為有效削弱察哈爾、厄魯特、鄂溫克、達(dá)斡爾、錫伯等諸部部眾，并充實(shí)清軍實(shí)力，歷任清帝對(duì)各部不但編旗設(shè)佐，破壞原血緣體系，弱化或取消世襲頭領(lǐng)，或?qū)⒉勘娺w移故地，拆解分置各域，隸屬于滿洲八旗之下，故稱總管旗制為清軍分治政策集中體現(xiàn)。其結(jié)果使伊犁四營(yíng)雖屬不同族眾，但卻生產(chǎn)自給，屯牧與戍邊并舉，形成命運(yùn)共同體。此外，新疆萬(wàn)余綠營(yíng)屯兵處境亦相類似，介于滿洲、回部?jī)纱髮?duì)立群體之間。一旦新疆內(nèi)部矛盾激化，伊犁四營(yíng)與綠營(yíng)均不同程度采取自保態(tài)度。窺見(jiàn)清政府基于首崇滿洲理念控轄不同族群武裝，最終導(dǎo)致內(nèi)部畛域難平，未能融為一體。

清政府以盟旗分治蒙古諸部，以八旗駐防隔離土爾扈特東歸部眾，將其拆解為六盟，各設(shè)札薩克，互不統(tǒng)屬，以軍府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。蒙古各部與滿洲統(tǒng)治者關(guān)系親疏不一，使其分屬蒙古八旗、札薩克旗、總管旗等不同層面，階級(jí)階層關(guān)系隨之不同。其結(jié)果便是滿營(yíng)中的蒙古八旗與滿洲八旗于“同治回亂”一同覆滅，而厄魯特、察哈爾營(yíng)軍民與土爾扈特、和碩特等衛(wèi)拉特部眾，并未因旗民身份而對(duì)立，共同構(gòu)成衛(wèi)拉特蒙古認(rèn)同。

清政府對(duì)回部分治，有漢城與回城分、駐兵與回部民眾分、漢民與回部民眾分、旗官與回部民眾分、旗官與伯克分。清政府設(shè)置八城駐軍換防，以駐防大臣分治各自轄區(qū)，集權(quán)于清帝，實(shí)施分治。八旗駐防城均設(shè)于北疆，南疆八城均為換防城，旗民與回部民眾遠(yuǎn)離數(shù)千里，而伊犁塔蘭奇各有聚落，旗民、回部民眾鮮有互動(dòng)。滿漢官兵駐城稱為“漢城”①漢城：南疆區(qū)域“漢城”多指為滿漢軍民居住之城。清朝統(tǒng)一新疆后曾推行維吾爾族與漢族隔離政策。雖允許內(nèi)地商人去南疆貿(mào)易，但將這些漢族商人嚴(yán)格集中在南疆各城附近專門修筑的城堡中。南疆各舊城稱為“回城”，新筑城堡則稱為漢城，地方駐軍也往往扎營(yíng)“漢城”?？κ哺翣枬h城始筑于回城西7里，號(hào)徠寧漢城，文武官員所駐，為當(dāng)時(shí)南疆地區(qū)最大的軍事重鎮(zhèn)。中亞史料《沙魯赫史》中又特稱之為“古勒巴格”，意為“花園”。張格爾之亂時(shí)毀于戰(zhàn)火，道光七年（1827年）揚(yáng)威將軍改筑徠寧漢城于回城以南20余里哈喇沙依地方，即今疏勒縣城地。，回部民眾住城稱“回城”，“漢城”以軍事駐防嚴(yán)禁“回城”回部民眾往來(lái)。南疆駐兵均為三年一換之換防兵，加之分城而居，生活難以久居扎根，使駐軍與回民鮮有交流。清政府禁止?jié)h民進(jìn)入南疆②清代新疆文獻(xiàn)所指“漢民”并非僅指漢族民眾，亦包括內(nèi)地“漢回”，即今日回族民眾。，在伊犁地區(qū)，漢民多居于綠營(yíng)官兵駐扎之城，鮮與回部民眾混居。南疆駐防要員多系清帝于疆外官員內(nèi)選補(bǔ)，對(duì)新疆民族宗教事務(wù)了解甚少，且并不直轄民政事務(wù)。其民政由各級(jí)伯克間接統(tǒng)治。這使駐防要員與回部民眾鮮有互動(dòng)，加之鄙夷心態(tài)普遍①縱覽清代檔案文獻(xiàn)，清朝滿洲官員對(duì)回部民眾鄙夷之心、賤視之態(tài)，甚為普遍，愚回、賤回、卑賤等詞使用頻繁，窺見(jiàn)清廷上下治理新疆中的“大滿洲主義”情緒。，使二者隔閡甚為普遍?；夭看笮〔司祷乇娚蠈尤宋?，于回部中地位甚高、影響較大，而于軍府體系中卻有官無(wú)爵，地位低，影響小，處于統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，使伯克與札薩克甚難享有同等地位。清朝以駐防對(duì)南疆經(jīng)濟(jì)實(shí)施隔離，保留南疆舊有貨幣，以駐軍限制回部民眾與外界經(jīng)濟(jì)交往，限制內(nèi)地漢民赴南疆經(jīng)商、屯墾與生活，以特殊幣制實(shí)行經(jīng)濟(jì)隔離，阻礙文化交流。清朝禁止八旗、綠營(yíng)軍民，及漢族、回族民眾與回部民眾通婚，雖鼓勵(lì)伯克學(xué)習(xí)滿語(yǔ)，卻禁止?jié)h民、回眾互學(xué)語(yǔ)言②林恩顯：《清朝在新疆的漢回隔離政策》，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1989年，第294頁(yè)。。限制伯克與漢文化接觸，阻礙南疆與中原地區(qū)交流的渠道。

清朝以軍政大臣及駐軍管轄回民部眾，未納回人于清朝高層及軍府內(nèi)部。僅設(shè)伯克置于軍府管轄之下，鮮有通婚、通教之血緣文化交流。清政府在南疆雖改造南疆舊制，維持下層管理制度，短期利于安撫回部民眾，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，但長(zhǎng)期而言，此保守政策不利于南疆與內(nèi)地交流融合，成為邊疆動(dòng)蕩隱患。西北區(qū)域，漢民、回部民眾人口眾多，為防止?jié)h回聯(lián)合反清，清政府于陜甘分治漢回，并挑撥離間、激化矛盾，達(dá)到制衡目的。新疆區(qū)域，清政府以八旗駐軍隔絕漢民與回部民眾交往交流，實(shí)施隔離，雖短期維系新疆穩(wěn)定，但長(zhǎng)期來(lái)看此做法既違背民族交往交流交融之潮流，將其孤立于清朝“滿漢蒙藏”文化圈外，而封閉于回教文化體系內(nèi)，后果嚴(yán)重，負(fù)面影響深遠(yuǎn)。以軍事駐防分治新疆各族部眾的結(jié)果，使軍府制不但無(wú)法解決社會(huì)矛盾，反而激化以滿回矛盾為代表的社會(huì)對(duì)立沖突。說(shuō)明軍府制下的八旗駐防不能有效保障新疆長(zhǎng)治久安，更無(wú)法推進(jìn)社會(huì)發(fā)展繁榮。

四、結(jié) 語(yǔ)

清末邊疆危機(jī)加劇，同治年反清運(yùn)動(dòng)中作為軍府主體的滿營(yíng)，損失殆盡。光緒十年（1884年）十一月，清朝收復(fù)新疆后廢軍府，建行省，清朝治疆管理制度遂發(fā)生根本性變化。新疆由清朝皇權(quán)專轄的“軍事管制”，轉(zhuǎn)為清政府統(tǒng)一管理的“直省一體”，伊犁將軍雖被保留，但轄區(qū)、職權(quán)均異于軍府制時(shí)期，其職權(quán)與直省駐防將軍無(wú)異，僅轄伊犁、塔爾巴哈臺(tái)地區(qū)邊防軍務(wù)，伊犁八旗駐軍亦由統(tǒng)管軍政的“軍府兵”轉(zhuǎn)為主轄邊境秩序的“邊防軍”。

就制度本身而言，分封制、軍府制、直省制三制均系清朝中央管轄地方制度，相對(duì)特定環(huán)境、條件而實(shí)施。光緒朝東北、西北、青藏等邊疆各地，均廢“軍府”而建省，此清末新六省實(shí)現(xiàn)邊疆一體管理，尤以新疆建省后，社會(huì)矛盾與戰(zhàn)亂沖突迅速匿跡，可謂“廢軍府、建行省”為清末邊疆治理之趨勢(shì)。清代軍府制興衰昭示世人的一點(diǎn)是：軍府的力度，制度的強(qiáng)度，財(cái)政的厚度，均須植根于中華民族家國(guó)情感的溫度，才能熔鑄統(tǒng)一多民族國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。