王鵬

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，巴西一直謀求在地區(qū)事務(wù)之中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以本國與阿根廷特殊關(guān)系為基礎(chǔ)，形成以南方共同市場（南共市）、南美洲國家聯(lián)盟、拉美和加勒比國家共同體（拉共體）為主要內(nèi)容的“同心圓”地區(qū)外交結(jié)構(gòu)。但是，受制于政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不足，巴西難以持續(xù)穩(wěn)定地對地區(qū)事務(wù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。盧拉在2023年再度擔(dān)任巴西總統(tǒng)，力圖重振地區(qū)合作，但前景不容樂觀。

巴西“同心圓”外交結(jié)構(gòu)的形成

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界范圍的地區(qū)合作迎來一波大發(fā)展。隨著大國競爭烈度的下降，地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行更大強(qiáng)度的、更具自主性的互動變得可能。因此，地區(qū)層面的國家間活動出現(xiàn)一波擴(kuò)張，各國攜手合作，共同推動本地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來，拉美國家開始尋求獨(dú)立自主地解決本地區(qū)的重大安全問題。80年代初，委內(nèi)瑞拉、墨西哥、巴拿馬和哥倫比亞組成孔塔多拉集團(tuán)，致力于調(diào)解中美洲沖突。巴西積極加入這一進(jìn)程，與阿根廷、秘魯和烏拉圭組成支持集團(tuán)，向前者提供幫助。兩集團(tuán)最終合并為里約集團(tuán)，持續(xù)推動本地區(qū)重大沖突的和平解決。巴西順應(yīng)這一進(jìn)程，越來越多地在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。1995年至1998年，以巴西為首的一批拉美國家成功調(diào)停厄瓜多爾和秘魯之間的軍事沖突；2002年，巴西積極推動解決委內(nèi)瑞拉因軍事政變引發(fā)的混亂局面；2004年，巴西成為聯(lián)合國海地維和行動的軍事行動指揮者。

與此同時，巴西積極改善與其重要鄰國阿根廷的關(guān)系。在安全領(lǐng)域，兩國達(dá)成解決核問題的協(xié)定，承諾完全遵守《拉丁美洲禁止核武器條約》，亦稱《特拉特洛爾科條約》。此舉極大地增強(qiáng)兩國的安全互信。1986年，兩國簽署《巴西—阿根廷一體化行動》條約，承諾深化經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，為成立南共市提供了條件。巴西—阿根廷特殊關(guān)系的建立為巴西謀求地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位奠定重要基礎(chǔ)。

在廣泛參與地區(qū)事務(wù)的過程中，巴西逐漸把南美洲（而非拉美）視為實(shí)現(xiàn)大國崛起的地區(qū)依托。促使其做出這一外交戰(zhàn)略調(diào)整的一個誘因是，巴西感到作為南美洲國家的身份更利于自己在債務(wù)問題上與西方債權(quán)人進(jìn)行談判，另一個誘因是它對墨西哥的悲觀看法。在巴西看來，墨西哥加入北美自由貿(mào)易區(qū)意味著墨西哥對美外交自主性大為下降，拉美合作難以推進(jìn)。因此，在20世紀(jì)90年代，巴西外交轉(zhuǎn)向以南美洲作為地區(qū)合作的焦點(diǎn)。

在轉(zhuǎn)型過程中，巴西的地區(qū)外交逐漸形成一種“同心圓”結(jié)構(gòu)。其內(nèi)核是巴西和阿根廷的特殊關(guān)系，然后擴(kuò)展為南共市、南美洲國家聯(lián)盟、拉共體。南共市被長期擔(dān)任盧拉政府的外交部長阿莫林視為南美洲一體化的“起源細(xì)胞”。在巴西的推動下，南共市于1991年成立，不但致力于促進(jìn)地區(qū)貿(mào)易自由化，也融入了政治和安全領(lǐng)域的合作。在此基礎(chǔ)上，連續(xù)數(shù)屆的巴西政府致力于打造南美洲合作框架。1993年，巴西總統(tǒng)弗朗哥提出成立南美洲自由貿(mào)易區(qū)；2000年，巴西總統(tǒng)卡多佐推動舉行第一屆南美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人會議；2008年5月，南美洲國家聯(lián)盟正式成立，宣告巴西打造的南美洲合作框架搭建完成。

巴西的大國追求與南美洲國家聯(lián)盟

對巴西而言，組建南美洲國家聯(lián)盟是一個大戰(zhàn)略。巴西希望借助地區(qū)合作彌補(bǔ)自身實(shí)力不足的短板，塑造一個有利于己的區(qū)域環(huán)境，從而提升自己在國際政治中的影響力。

20世紀(jì)90年代末以來，巴西處于國力上升期?？ǘ嘧粽?995年1月1日～2003年1月1日）采取有效措施，逐步控制通脹、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。與此同時，卡多佐總統(tǒng)對外交部進(jìn)行重大改革，提升政府推進(jìn)外交的能力。2003年，盧拉就任總統(tǒng)，這是巴西歷史上第一次實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)在左右黨派之間的平穩(wěn)交接。盧拉執(zhí)政后，巴西經(jīng)濟(jì)再上一層樓。2003年至2013年，隨著大宗商品出口價格高漲，巴西經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)繁榮景象。在這“黃金十年”，巴西保持年均4%的經(jīng)濟(jì)增長率。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2005年，巴西的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)8916億美元，超過墨西哥，再次成為拉美和加勒比地區(qū)第一大經(jīng)濟(jì)體，并在此后一直保持這一地位。至2011年，巴西GDP躍升至2.62萬億美元，是該地區(qū)第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥經(jīng)濟(jì)規(guī)模的兩倍（1.18萬億美元），超過南美洲另外11國GDP的總和（約1.8萬億美元）。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和國內(nèi)政局的穩(wěn)定使巴西政府能夠持續(xù)有力地推進(jìn)實(shí)施地區(qū)外交戰(zhàn)略。

盧拉政府（2003年1月1日～ 2011年1月1日）延續(xù)前任政府政策，制訂了清晰的南美洲合作議程。其外交部長阿莫林指出，南美洲是巴西外交政策的最優(yōu)先事項(xiàng)。在盧拉政府的推動下，南美洲國家共同體于2004年成立，該組織是第一個南美洲12國共同參與的組織。2008年5月，南美洲國家共同體轉(zhuǎn)變?yōu)槟厦乐迖衣?lián)盟，著力推動本地區(qū)的政治、安全、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作。巴西是聯(lián)盟最大的經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)于聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)總量的60%，在聯(lián)盟的成員國之中承擔(dān)最高份額的會費(fèi)（約為39%）。

南美洲國家聯(lián)盟是盧拉政府為提升巴西國際影響力設(shè)計的多邊合作架構(gòu)。巴西首先期待借助它維護(hù)南美洲的和平穩(wěn)定。如果周邊地帶擾攘不安，巴西的注意力就會被牽扯其中，也會為外部干涉打開大門。其次，盧拉政府希望以地區(qū)合作抵御全球化的負(fù)面影響，把南美洲轉(zhuǎn)變?yōu)榘臀髌髽I(yè)的優(yōu)先市場。第三，聯(lián)盟有助于巴西成為地區(qū)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者，為其在全球事務(wù)中發(fā)揮更大作用奠定基礎(chǔ)。

南美洲國家聯(lián)盟在成立之后發(fā)揮了極為顯著的作用。它多次調(diào)停成員國之間的沖突，推動穩(wěn)定地區(qū)形勢。2009年底，委內(nèi)瑞拉和哥倫比亞發(fā)生嚴(yán)重的外交沖突，聯(lián)盟迅速介入和調(diào)停，推動兩國在2010年恢復(fù)雙邊關(guān)系。聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)成員國民主體制，規(guī)定對發(fā)生政變等違憲行為的成員國采取外交、政治和貿(mào)易制裁。2012年，巴拉圭總統(tǒng)盧戈被國會強(qiáng)行免職。聯(lián)盟迅速做出譴責(zé)，繼而暫停巴拉圭的成員國資格。2012年，阿根廷和英國的關(guān)系因?yàn)轳R島爭端再度激化。聯(lián)盟全體成員支持阿根廷對馬島的主權(quán)地位，禁止懸掛福克蘭群島（英國對馬島的稱呼）旗幟的船只進(jìn)入本國港口。

2023年8月28日，巴西財政部長阿達(dá)（中）與到訪的阿根廷經(jīng)濟(jì)部長馬薩（左）舉行會談。

盧拉回歸能否重振地區(qū)一體化

在近20年間，巴西國內(nèi)形勢經(jīng)歷劇烈的變化。在21世紀(jì)的第一個十年，該國保持經(jīng)濟(jì)增長和政治穩(wěn)定，謀求在國際舞臺上發(fā)揮影響力，成為新興經(jīng)濟(jì)體的代表性成員。在21世紀(jì)的第二個十年，巴西陷入極為被動的處境。2014年以來，巴西經(jīng)濟(jì)逐漸喪失增長動力，先是在2015年和2016年連續(xù)陷入負(fù)增長，繼而在2020年出現(xiàn)數(shù)十年不曾有過的劇烈衰退——GDP年增長率為-5.3%。與此同時，政治腐敗丑聞迭爆，大規(guī)模社會抗議活動頻發(fā)。2016年，羅塞夫總統(tǒng)被彈劾下臺，引發(fā)劇烈的國內(nèi)政治震蕩。這種狀況不可避免地波及巴西外交政策。從羅塞夫政府第二任期到特梅爾政府，再到博索納羅政府，巴西對地區(qū)事務(wù)和全球事務(wù)的關(guān)注度呈現(xiàn)顯著的收縮之勢。

巴西的外交收縮導(dǎo)致南美洲國家聯(lián)盟缺少明確的領(lǐng)導(dǎo)力量，這成為聯(lián)盟一度“停擺”的主要誘因之一。聯(lián)盟成員國數(shù)量眾多，各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，其政策取向也不盡相同。因此，聯(lián)盟從一開始就高度依靠巴西作為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者居中協(xié)調(diào)、維系團(tuán)結(jié)。2015年以來，地區(qū)左右勢力輪替導(dǎo)致聯(lián)盟成員國之間的政治團(tuán)結(jié)程度降低，不利的經(jīng)濟(jì)社會形勢使許多成員國減少對地區(qū)事務(wù)的關(guān)注，成員國對委內(nèi)瑞拉政治危機(jī)的立場分歧引發(fā)聯(lián)盟的內(nèi)部分裂。巴西在這種關(guān)鍵時刻變成一個“三心二意的領(lǐng)導(dǎo)者”，無意為維護(hù)聯(lián)盟團(tuán)結(jié)承擔(dān)廣泛的義務(wù)。2018年4月，特梅爾政府決定暫停參與聯(lián)盟活動。博索納羅政府執(zhí)政后，進(jìn)一步加速巴西“退群”的勢頭：巴西先于2019年4月正式退出南美洲國家聯(lián)盟，繼而在2020年1月宣布暫停參加拉共體活動。

盧拉在2023年再度執(zhí)政意味著巴西外交政策回歸傳統(tǒng)路線。他高度強(qiáng)調(diào)地區(qū)合作的重要性，先是在年初宣布巴西重新參與拉共體的各項(xiàng)活動，繼而在4月宣布重返南美洲國家聯(lián)盟。但盧拉外交的新氣象不能解決巴西地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力不足的老問題。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，巴西GDP規(guī)模于2011年達(dá)到歷史高點(diǎn)，在世界各國之中排名第七位；此后，由于經(jīng)濟(jì)增長乏力，巴西GDP于2022年降至1.9萬億美元，在世界排名跌至第11位，落后于印度和俄羅斯。相較于該地區(qū)第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥，巴西的領(lǐng)先優(yōu)勢大幅縮水。時至今日，巴西國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍然低迷，貧困狀況未有顯著改善。如果經(jīng)濟(jì)社會形勢無法改觀，選民在2018年大選期間紛紛投下“憤怒票”的一幕可能再度上演，由此導(dǎo)致的政治不穩(wěn)定勢必再次損害巴西外交政策的穩(wěn)定性，屆時其倡導(dǎo)和推動的地區(qū)合作可能再度陷入困境。