陳海嵩,高俊虹

(1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072; 2.中南大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410012)

一、我國國家公園的發(fā)展及協(xié)同治理的必要性

國家公園對筑牢國家生態(tài)安全屏障,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一具有重大戰(zhàn)略意義。相較于西方發(fā)達(dá)國家,我國的國家公園建設(shè)起步較晚,但是具有后發(fā)優(yōu)勢和鮮明特點[1]?；仡櫧陙砩鷳B(tài)文明建設(shè)和體制改革的全過程,國家公園建設(shè)是成果最豐富、進(jìn)展最迅速的改革領(lǐng)域[2]。2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》,明確國家公園的主體地位,并成為指導(dǎo)相關(guān)體制改革的綱領(lǐng)性文件;2021年10月12日,在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上,習(xí)近平主席宣布,我國已正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山共5個國家公園作為第一批國家公園;2022年6月,國家林業(yè)和草原局公布了《國家公園管理暫行辦法》,進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)了國家公園在自然生態(tài)系統(tǒng)中的地位;2022年8月,國家林業(yè)和草原局公開就《國家公園法(草案)》(征求意見稿)征求公眾意見,在制度層面豐富并總結(jié)了國家公園的建設(shè)性成果。

在治理模式上,協(xié)同治理(collaborative governance)是國家公園治理的普遍要求。有異于傳統(tǒng)行政法學(xué)強(qiáng)調(diào)主體平等的合作治理,協(xié)同治理更偏重多主體之間基于橫向或者縱向的協(xié)同方式及由此形成的治理機(jī)制,具有自身的特征?？傮w而言,協(xié)同治理的主要特點包括:公共屬性,目的是解決公共問題,最終實現(xiàn)共同受益;多主體參與,涉及政府、主管部門以及相關(guān)的利益共同體,如企業(yè)、社會團(tuán)體等;通過協(xié)商的方式,在不同主體之間互換信息、共享資源[3]。第四,動態(tài)互動性,各主體在參與集體決策過程中進(jìn)行積極、動態(tài)的互動。協(xié)同治理作為一種新型社會治理方式,通過吸納治理的利益相關(guān)者,為多部門通力合作、共同解決復(fù)雜公共問題提供了新的治理思路[4]。協(xié)同治理同樣是當(dāng)下我國環(huán)境治理的內(nèi)在要求,核心在于達(dá)成動態(tài)平衡的治理優(yōu)化狀態(tài)。

從法理層面出發(fā)來看國家公園建設(shè)和管理,必須根據(jù)其多元的治理主體和復(fù)雜的治理內(nèi)容的實踐需求,實現(xiàn)不同主體之間的利益平衡、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),協(xié)同治理是唯一可行的路徑。具體可以從如下幾個方面理解:第一,就治理主體而言,國家公園治理中的法律關(guān)系是以法律規(guī)范形成、法律主體之間的社會關(guān)系。協(xié)同治理中的多元主體地位的確定,是以黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、地方立法規(guī)定為法律依據(jù),主體之間的協(xié)同方式也是在國家公園實踐發(fā)展過程中逐漸形成的。國家公園的利益攸關(guān)者較多,涉及的治理主體繁雜,包括處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政黨、中央和地方各級政府、國家公園管理機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民、特許經(jīng)營企業(yè)以及社會公眾等,必須協(xié)調(diào)包括社區(qū)居民、特許經(jīng)營企業(yè)等眾多利益相關(guān)者,統(tǒng)籌規(guī)劃好不同行政區(qū)劃部門。第二,就管理體制而言,國家公園治理體現(xiàn)的法的秩序價值,要實現(xiàn)國家公園管理的各項綜合目標(biāo),協(xié)同治理必須貫穿其中,以維持政黨、政府、主管機(jī)關(guān)等主體的治理秩序。特別是涉及國家公園綜合執(zhí)法,體現(xiàn)的是對依法行政的監(jiān)督以及程序正義價值。根據(jù)2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,在國家林業(yè)和草原局中增設(shè)國家公園管理局,由其履行和承擔(dān)中央政府在國家公園管理方面的職權(quán)和職責(zé)[5],結(jié)束了以往各類自然保護(hù)地多頭管理、權(quán)責(zé)不清的局面。在國家公園體制改革之中,隨著經(jīng)驗積累與具體工作開展需要,各試點地方內(nèi)設(shè)國家公園管理處,增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處和特許經(jīng)營與社會參與管理處。第三,就治理內(nèi)容而言,國家公園治理是生態(tài)文明建設(shè)中的一項關(guān)鍵工程,關(guān)乎國家的生態(tài)安全屏障,在整合保護(hù)地類型、管理不同產(chǎn)權(quán)的自然資源資產(chǎn)、國家公園開發(fā)利用以及生態(tài)保護(hù)的平衡等方面,對治理方式和治理機(jī)制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而協(xié)同治理機(jī)制通過創(chuàng)新治理方式,吸納多主體參與,促進(jìn)協(xié)調(diào)溝通,形成交流合作和約束監(jiān)督關(guān)系,全面響應(yīng)了國家公園的實踐需求?？偨Y(jié)而言,將協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)用于國家公園治理實踐,對于強(qiáng)化國家生態(tài)安全,實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)同增效有著至關(guān)重要的作用,有助于推動生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。同時,國家公園作為近年來我國生態(tài)文明建設(shè)的重大成果,必須以法治方式確認(rèn)和推行。根據(jù)國家公園建設(shè)“邊試點、邊立法”的實踐經(jīng)驗可看出,在黨內(nèi)法規(guī)和法律、法規(guī)授權(quán)下,多元主體之間才能更好地通過協(xié)同治理方式,依法依規(guī)深入推進(jìn)國家公園建設(shè),這對于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義?？v觀我國國家公園發(fā)展過程,經(jīng)過不斷地試點改革、實踐探索,已經(jīng)初步形成了具有中國特色的多元協(xié)同治理模式,其規(guī)范構(gòu)造包括多元主體、多元方式、多元治理機(jī)制3個方面。

二、我國國家公園協(xié)同治理中的多元主體

《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出,要以機(jī)制的形式保障政府、社會組織、企事業(yè)單位、公眾長期參與環(huán)境治理的途徑,這明確了多元主體在我國國家公園協(xié)同治理中的基礎(chǔ)地位。

1.位于領(lǐng)導(dǎo)地位的政黨

在當(dāng)代中國,共產(chǎn)黨的政治權(quán)威是執(zhí)政根基,這是推動國家治理法治化的動力源泉和保障力量[6]。中國政黨制度與國家治理有很強(qiáng)的契合性,有明顯的治理優(yōu)勢,體現(xiàn)在治理的目標(biāo)優(yōu)勢、結(jié)構(gòu)優(yōu)勢、民主優(yōu)勢、績效優(yōu)勢等諸多方面[7],由此充分彰顯了我國政黨制度在治理理論與實踐上的先進(jìn)性。就我國國家公園改革與建設(shè)實踐看,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了至關(guān)重要的高位推動作用:一方面通過黨的路線、方針、政策確認(rèn)國家公園頂層設(shè)計,另一方面通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來有效督促國家公園改革的具體進(jìn)展和落地情況。具體來說,執(zhí)政黨通過作出環(huán)境治理決策并加以貫徹落實,參與國家公園的治理履行主體職責(zé),提升治理能力。就前一種方式而言,是由執(zhí)政黨作出決策并由特定的國家機(jī)關(guān)開展落實。在國家公園的改革推進(jìn)過程中,由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等綱領(lǐng)性文件,積極勾勒國家公園頂層設(shè)計,科學(xué)部署國家公園前期試點改革方案。后一種方式是通過環(huán)保督察監(jiān)督、落實環(huán)境落實整改治理責(zé)任。開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察,是黨中央為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作采取的一項重大改革舉措和制度安排,我國的環(huán)保督察制度在督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)、解決重大環(huán)境問題上取得了較大成效[8]。中央環(huán)保督察作為一種充分利用政治勢能進(jìn)行高位推動的治理方式和重大制度創(chuàng)新,不僅要調(diào)適央地關(guān)系以滿足國家公園的頂層設(shè)計要求,又要壓實地方環(huán)境責(zé)任以促進(jìn)國家公園治理行穩(wěn)致遠(yuǎn),還需將政府、公眾以及社會主體之間通過互動納入?yún)f(xié)同治理網(wǎng)絡(luò),推動環(huán)境治理體系積極效能的充分發(fā)揮[9]。

2.各級政府及國家公園管理機(jī)構(gòu)

政府是履行社會公共服務(wù)和公共管理職能的重要國家機(jī)構(gòu)?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》明確了政府主導(dǎo)原則,即各級政府不僅要在自然保護(hù)地的規(guī)劃、建設(shè)中發(fā)揮主體作用,還要將這一主體作用延伸至管理、監(jiān)督、保護(hù)及財政投入等層面[10]。在國家公園協(xié)同治理中,有三類政府主體參與其中:

(1) 中央政府(國務(wù)院)

在總體上,國家公園主要具有公共物品性質(zhì),屬國家所有[11]。2018年國家公園管理局的組建,意味著我國自然保護(hù)地體系逐步從以自然保護(hù)區(qū)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主,明確了國家公園建設(shè)屬于中央事權(quán)的基本定位。中央政府(國務(wù)院)在國家公園治理過程中的職責(zé)包括3個方面:首先,確立國家公園規(guī)劃、立法等頂層設(shè)計。全面推進(jìn)國家公園體制改革,及時出臺國家政策改革文件,協(xié)調(diào)發(fā)改委、林業(yè)和草原局(國家公園管理局)、生態(tài)環(huán)境部等多部門共同管理試點工作。其次,提供國家公園各項財政支撐。設(shè)立中央層級的國家公園專項基金,用于資助、獎勵國家公園資源保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、能力建設(shè)等工作,統(tǒng)籌不同區(qū)域間均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。最后,協(xié)調(diào)跨區(qū)域國家公園以及央地關(guān)系,加強(qiáng)對地方工作的指導(dǎo)和支持。有些國家公園涵蓋不同的省級行政區(qū)域,需國務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),如祁連山國家公園地處甘肅、青海兩省交界處,而大熊貓國家公園橫跨四川、陜西、甘肅3個省,這兩個公園因涉及跨區(qū)域問題而采用央地共管模式,相比之下,東北虎豹國家公園則采中央政府直接管理模式。

(2)國家公園所在地地方政府

從試點經(jīng)驗看,多數(shù)國家公園的管理權(quán)直屬省級人民政府,地方政府在信息共享及機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方面處于極其關(guān)鍵的地位。具體而言,在國家公園治理過程中,地方政府的職責(zé)主要表現(xiàn)在以下3個方面:第一,負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國家公園的建設(shè),包括資金籌措、表彰獎勵等方面,執(zhí)行和配合中央政府工作,如南山國家公園所在市、縣人民政府履行國家公園建設(shè)綜合職責(zé)(1)《南山國家公園管理辦法》第十條規(guī)定:“市人民政府、城步苗族自治縣人民政府履行南山國家公園范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責(zé)?！?。第二,協(xié)調(diào)國家公園管理局和綜合執(zhí)法部門,如三江源國家公園所在省人民政府協(xié)調(diào)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(2)《三江源國家公園條例》第六條規(guī)定:“省人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)建立長江、黃河、瀾滄江流域生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、技術(shù)協(xié)作和人才交流合作機(jī)制,積極推動流域省份支持三江源國家公園保護(hù)和建設(shè)?！?海南熱帶雨林國家公園所在地方政府做好協(xié)同管理及協(xié)調(diào)工作(3)《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》第六條規(guī)定:“省人民政府應(yīng)當(dāng)建立海南熱帶雨林國家公園保護(hù)、管理和利用工作協(xié)調(diào)機(jī)制……所在地市、縣、自治縣人民政府行使海南熱帶雨林國家公園內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)督等職責(zé),配合國家公園管理機(jī)構(gòu)做好生態(tài)保護(hù)和協(xié)同管理工作?！?。第三,監(jiān)督國家公園的生態(tài)保護(hù)工作,如武夷山國家公園所在地方政府建立了投訴舉報制度(4)《武夷山國家公園條例(試行)》第五十七條規(guī)定:“武夷山國家公園管理機(jī)構(gòu)以及所在地縣(市、區(qū))人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全投訴、舉報制度,并向社會公布統(tǒng)一受理投訴、舉報的電話和信箱?！薄Ｄ壳?我國10個國家公園中,大部分國家公園都是屬地化管理,由國家公園所在地方政府管理(表1)。

表1 我國目前10個國家公園的管理體制

根據(jù)表 1統(tǒng)計可知,目前我國10個國家公園的管理體制主要分為4類:①中央政府(國務(wù)院)直接管理,目前僅有東北虎豹國家公園;②中央政府和省級政府共同管理,這一類是涉及跨多個省級行政區(qū)域的國家公園,如祁連山國家公園和大熊貓國家公園;③省級政府管理,中央委托省管理的三江源和海南熱帶雨林國家公園,省政府垂直管理的武夷山和錢江源國家公園;④省級政府委托國家公園所在地方政府管理,包括普達(dá)措、南山和神農(nóng)架國家公園。地方政府目前是大部分國家公園的主管機(jī)關(guān)。

(3)各國家公園管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建立公家公園體制總體方案》,國家公園管理局作為國家公園的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),承擔(dān)國家公園在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源管理與利用、社會參與管理、特許經(jīng)營權(quán)、宣傳公關(guān)等層面工作,還負(fù)責(zé)國家公園與地方政府及社會關(guān)系的協(xié)調(diào)等工作。在國家公園體制改革的推進(jìn)過程中,各國家公園基本確立了統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),且多數(shù)國家公園在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行了專門性立法,即制定符合執(zhí)法實際的管理辦法或條例,以此確定由國家公園管理局的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使綜合執(zhí)法權(quán)。

國家公園管理機(jī)構(gòu)參與治理主要體現(xiàn)在3個方面:首先,貫徹執(zhí)行黨中央的相關(guān)方針、政策,依法行使國家公園管理職責(zé),包括管理自然資源資產(chǎn)、批準(zhǔn)特許經(jīng)營項目及開展資源環(huán)境執(zhí)法。其次,在治理國家公園過程中,積極進(jìn)行資源調(diào)查、游憩展示及巡護(hù)監(jiān)測等具體工作,引導(dǎo)周邊社區(qū)居民和各利益相關(guān)方合理利用和保護(hù)自然資源;協(xié)調(diào)政府與周邊社區(qū)的關(guān)系,構(gòu)建國家公園管理局與社區(qū)原住居民協(xié)作共管機(jī)制。最后,承擔(dān)與國家公園相關(guān)的科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)及公共宣傳等事務(wù)的組織與開展。

3.特定社會主體

在法治框架下,社會主體參與國家公園治理主要是通過契約關(guān)系、社會規(guī)范進(jìn)行治理[12],具有特殊資格的社會主體是國家公園生態(tài)保護(hù)的重要力量,是國家公園多元治理主體的有力支撐。從我國國家公園實踐中來看,已經(jīng)呈現(xiàn)出特許經(jīng)營企業(yè)、國家公園所在社區(qū)居民、社會組織以及公眾等多主體共同參與的樣態(tài)。

(1)特許經(jīng)營企業(yè)

根據(jù)國務(wù)院《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的規(guī)定,在國家公園可以開展特許經(jīng)營,但范圍限定在一般控制區(qū)內(nèi);企業(yè)可通過國家公園管理局發(fā)布的招投標(biāo)公布,遵循市場交易的方式,參與國家公園的經(jīng)營活動。實施特許經(jīng)營項目僅限于開展必要和適當(dāng)?shù)淖匀挥^光、自然教育等活動,并應(yīng)當(dāng)確保經(jīng)營服務(wù)活動與國家公園保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)和自然文化資源的目標(biāo)相一致,服從國家公園管理局的統(tǒng)一管理,合理利用國家公園生態(tài)環(huán)境資源。在我國國家公園的實踐過程中,已經(jīng)有7個國家公園制定了特許經(jīng)營的專門性規(guī)定,并依法開展了特許經(jīng)營活動。

(2)國家公園所在地社區(qū)居民

周邊社區(qū)居民對自然環(huán)境的利益訴求在一定程度上影響著國家公園與社會居民的關(guān)系,進(jìn)而影響國家公園的治理成效[13]。總體而言,我國國家公園面臨人地關(guān)系緊密、原住民發(fā)展需求強(qiáng)烈的特殊國情[14]。在我國現(xiàn)有的幾個國家公園內(nèi),小部分原住居民以行政村落或者集鎮(zhèn)的形式聚集,更多的則是分散在國家區(qū)域內(nèi)的自然村落。原住居民社區(qū)的分布情況決定了其余國家公園在地理依存關(guān)系上的程度的高低,這種依存關(guān)系決定了不論是國家公園內(nèi)的社區(qū)還是周邊社區(qū),都將或多或少地利用國家公園內(nèi)的自然資源。在地理依存關(guān)系基礎(chǔ)上,經(jīng)濟(jì)依存、文化依存便可次第展開,如獨特的自然資源利用方式,都有地方特色的文化習(xí)俗等。以三江源國家公園為例,園內(nèi)長期居住的藏族、回族、撒拉族等原住居民,他們既有其自身獨有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活方式,也形成了獨特的生態(tài)文化,這些都是國家公園重要的組成部分。

社會組織也是參與國家公園治理的重要力量,可通過與政府簽訂國家公園合作開發(fā)保護(hù)協(xié)議,或建立服務(wù)者聯(lián)盟,定期組織志愿團(tuán)隊到國家公園內(nèi)進(jìn)行公益宣傳活動、開展國家公園生態(tài)教育活動等方式予以參與。另外,符合法定條件的社會組織還可就已經(jīng)發(fā)生的或潛在發(fā)生的環(huán)境污染行為提起環(huán)境公益訴訟,從社會監(jiān)督等方面參與國家公園的環(huán)境治理。自2014年修訂后,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》賦予社會組織公益訴訟起訴資格以來,由社會組織提起的公益案件涵蓋全國大部分地區(qū),基本實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點地區(qū)的全覆蓋[15]。在國家公園改革深入推進(jìn)過程中,由社會組織代表社會公共利益,針對國家公園區(qū)域內(nèi)破壞生態(tài)、損害環(huán)境的行為提起公益訴訟,已經(jīng)成為優(yōu)化國家公園多元治理結(jié)構(gòu)、實行有效治理監(jiān)督的重要抓手。司法實踐中的典型案例如2020年1月,針對農(nóng)夫山泉公司在武夷山國家公園核心保護(hù)區(qū)附近毀林取水的行為,中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會向福建省南平市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟,向法院請求農(nóng)夫山泉立即停止破壞武夷山生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為,對破壞的環(huán)境恢復(fù)原狀,并賠償破壞環(huán)境造成的損失,對保護(hù)武夷山國家公園提供了多元主體共同參與的有效途徑。

4.一般社會公眾

公眾參與是協(xié)同治理的應(yīng)有之義[16],為落實國家公園全民共享的目標(biāo),一般社會公眾在國家公園治理過程中也享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從一般社會公眾包含的主體范圍來看,主要有游客、專家學(xué)者、新聞媒體等。就參與權(quán)而言,表現(xiàn)在國家公園建設(shè)前期需要征求公眾意見,進(jìn)行環(huán)境評價時聽取公眾意見,在制定重大政策時選取一定比例的公民行使投票權(quán)、建議權(quán)。就監(jiān)督權(quán)而言,公民針對國家公園建設(shè)過程中出現(xiàn)的破壞生態(tài)和污染環(huán)境的行為,或者對國家公園工作人員在日常管理中的失職行為,有權(quán)向有關(guān)部門檢舉、揭發(fā)。在我國國家公園試點實踐中,基本建立了公眾參與機(jī)制。三江源、武夷山、神農(nóng)架、錢江源國家公園地方立法專章規(guī)定了公眾參與內(nèi)容,保障公眾在國家公園治理過程中的參與和監(jiān)督權(quán)利。

三、我國國家公園協(xié)同治理的多元方式

在我國國家公園協(xié)同治理中,治理方式的協(xié)同性是一個重要的特征。治理主體之間協(xié)同性的建立,既能夠與國家公園改革發(fā)展方向相適應(yīng),又可促進(jìn)治理體系的協(xié)調(diào)一致,進(jìn)而通過主體間的默契配合,形成國家公園協(xié)同治理的巨大合力[17]。在推進(jìn)國家公園治理過程中,多元主體之間通過橫向或者縱向的協(xié)同方式進(jìn)行互動、交流、協(xié)調(diào),形成治理的合力,促進(jìn)國家公園生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.政黨與政府的縱向協(xié)同

我國的國家公園建設(shè)雖然起步較晚,但改革進(jìn)程迅速、成效顯著,其中最為核心因素之一的就是政黨與政府的縱向協(xié)同所形成的強(qiáng)大推動力。二者之間既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。政黨在國家公園治理中發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用,各級人民政府根據(jù)黨在本領(lǐng)域確定的路線、方針、政策,在實踐中予以貫徹落實。

具體而言,政黨和政府在國家公園協(xié)同治理中是通過“頂層設(shè)計—逐級落實”的方式來進(jìn)行高效的縱向協(xié)同。在形式上,一般表現(xiàn)為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的高層級規(guī)范性文件,對國家公園試點改革、生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化實現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等相關(guān)重要實踐予以規(guī)定。同時,在國家公園治理的監(jiān)督過程中,通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格追究,并積極開展生態(tài)環(huán)保督察,強(qiáng)化對國家公園主管機(jī)關(guān)的問責(zé)。

2.中央政府與地方政府的縱向協(xié)同

央地政府間事權(quán)配置是國家公園縱向協(xié)同關(guān)系的關(guān)鍵,而事權(quán)劃分涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置以及地方協(xié)同等方面[18]。根據(jù)表1可知,目前我國國家公園在管理模式上分為中央直管、央地共管、省政府管理以及委托所在州/市/區(qū)管理4種。除東北虎豹國家公園采用中央直管模式外,大部分國家公園屬于委托型管理模式,即中央政府委托地方政府管理,因此處理中央和地方政府的關(guān)系成為國家公園協(xié)同治理的重點所在。從縱向關(guān)系的展開來看,需要處理中央直管、央地共管、委托省管的國家公園協(xié)同治理關(guān)系。

中央政府和地方政府的縱向協(xié)同具體表現(xiàn)在兩個方面:一方面,對于央地共管的祁連山、大熊貓國家公園而言,因涉及多個省級行政區(qū)域,需要在國家層面對中央政府與地方政府之間的關(guān)系予以協(xié)調(diào)。就二者的協(xié)同關(guān)系而言,主要體現(xiàn)在國家公園的事權(quán)劃分和支出責(zé)任上。在財政事權(quán)層面,國家公園的資金保障主要依靠財政支持。對于中央委托省政府管理的三江源、海南熱帶雨林國家公園來說,依照《建立國家公園體制總體方案》的要求,根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。實踐中,我國國家公園的資金保障主要依靠中央財政撥款,部分國家公園所在地方政府自身經(jīng)濟(jì)實力薄弱,國家公園建設(shè)的資金來源仍需央地之間通過構(gòu)建財力協(xié)調(diào)機(jī)制來均衡中央和地方財政管理關(guān)系。從縱向事權(quán)劃分看,由于國家公園范圍往往存在不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落、社區(qū),在設(shè)立國家公園的同時,必須保留地方政府對地方公共事務(wù)進(jìn)行管理的事權(quán)和責(zé)任。另一方面,對于中央直管的東北虎豹國家公園,需要處理中央政府和國家公園管理局之間的協(xié)同關(guān)系。在財政事權(quán)層面,因?qū)僦醒胫苯庸芾?國家公園的資金保障全部依靠中央財政支持。國家公園管理局和中央政府在加強(qiáng)國有資源保護(hù)和管理方面,目標(biāo)一致。從縱向維度看,國家公園管理局必須遵守法律規(guī)定,堅定不移地貫徹中央政府的環(huán)境決策。從橫向維度看,如涉及與國家公園治理相關(guān)的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等多個主管部門,則需要進(jìn)行跨部門的協(xié)調(diào)。

3.管理機(jī)構(gòu)與地方政府的橫向協(xié)同

厘清各國家公園管理機(jī)構(gòu)與所在地地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系邊界,是分析二者之間橫向協(xié)同機(jī)制首先要解決的問題。此時,要特別重視地方政府在社會信息收集、民意表達(dá)上的優(yōu)勢[19]。根據(jù)目前各國家公園與所在地方政府之間的協(xié)同關(guān)系而言,具體分為兩種類型;

第一種是省級政府垂直管理的國家公園,如武夷山、錢江源國家公園,在國家公園管理局與所在省政府之間形成的協(xié)同關(guān)系。根據(jù)《國家公園管理暫行辦法》第六條規(guī)定,國家公園管理局會同國家公園所在地省級人民政府建立相應(yīng)聯(lián)席會議制度,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園保護(hù)管理工作。在協(xié)同推進(jìn)國家公園治理過程中,必須清晰界定國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府權(quán)限和責(zé)任的邊界。

第二種是省級政府直管,委托所在市/州/區(qū)國家公園管理局管理,如普達(dá)措、南山、神農(nóng)架國家公園,在國家公園管理局與所在市政府之間形成的協(xié)同關(guān)系。根據(jù)《國家公園管理暫行辦法》第六條規(guī)定,國家公園管理機(jī)構(gòu)可以商所在縣和設(shè)區(qū)的市級政府,建立日常工作協(xié)作機(jī)制。這種橫向的協(xié)作機(jī)制,既可以增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和政府間的交流,又可以實現(xiàn)管理過程中的相互監(jiān)督。

同時,根據(jù)《國家公園管理暫行辦法》第三十四條規(guī)定,國家公園管理機(jī)構(gòu)可以與毗鄰地區(qū)縣級以上地方政府簽訂合作協(xié)議,合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)?；诘胤秸趪夜珗@治理中扮演的雙重角色,既是本區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的責(zé)任者,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者。在地方政府與國家公園管理局的協(xié)同方面,必須平衡好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。此外,因為管理局和政府部門可能存在職能的交叉和重疊,協(xié)同機(jī)制的建立還需要特別注意權(quán)限的劃分,以免出現(xiàn)推諉。

4.管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)居民、社會公眾的橫向協(xié)同

就國家公園管理機(jī)構(gòu)與原住居民之間的橫向協(xié)同而言,主要是建立溝通、交流的平臺,進(jìn)而實現(xiàn)互動和合作。其中,首要議題是如何保護(hù)原住居民傳統(tǒng)文化。例如,在三江源國家公園涵蓋的可可西里區(qū)域,有大量生活的藏族原住居民,世代都居住在高原上,一直有著敬畏自然、順行自然的樸素理念,形成了與三江源生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的傳統(tǒng)生態(tài)文化。這些獨特的生態(tài)文化不僅能夠促進(jìn)人們保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境,而且對順利推進(jìn)國家公園建設(shè)具有極為重要的現(xiàn)實意義。

就國家公園管理機(jī)構(gòu)與社會公眾的橫向協(xié)同而言,主要涉及特許經(jīng)營企業(yè)、社會組織以及公眾的協(xié)作關(guān)系:第一,在國家公園管理機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營企業(yè)之間,通過簽訂特許經(jīng)營合同,在國家公園區(qū)域開展有限制的開發(fā)活動,增加國家公園運(yùn)營收入,形成一種特殊的橫向合作關(guān)系。第二,國家公園管理機(jī)構(gòu)與社會機(jī)構(gòu)之間,一種是社會志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu),與管理機(jī)構(gòu)之間通過建立合作關(guān)系,定期組織國家公園志愿者服務(wù),開展生態(tài)環(huán)境教育活動;另一種是社會投資機(jī)構(gòu),與管理機(jī)構(gòu)簽訂資源開發(fā)保護(hù)協(xié)議或者投資協(xié)議,開拓國家公園管理的資金來源。第三,國家公園管理機(jī)構(gòu)在與公眾的橫向協(xié)同方面,作為社會公共利益的代理人和維護(hù)者,管理機(jī)構(gòu)在國家公園的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)上與公眾具有一致性,管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過與公眾的協(xié)同關(guān)系發(fā)揮參與和監(jiān)督的積極效應(yīng)。

四、我國國家公園協(xié)同治理的核心機(jī)制

在我國國家公園發(fā)展和治理過程中,多元治理主體通過橫向、縱向的協(xié)同方式,逐漸形成了協(xié)同治理機(jī)制。從總體上來看,我國國家公園協(xié)同治理的基本框架由溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、利益平衡機(jī)制、信息共享機(jī)制以及約束監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成,上述4個方面構(gòu)成了國家公園協(xié)同治理的核心機(jī)制。

1.溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

要適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系需求,就必須建立溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制[20]。而協(xié)同治理的核心就是通過吸納利益相關(guān)方,如政府、社會組織和公民等主體,建立起協(xié)商和合作網(wǎng)絡(luò),為多部門共同解決復(fù)雜的公共問題提供一種全新的治理形式[4]。溝通協(xié)調(diào)不僅是協(xié)同治理的題中之義,更是其內(nèi)在要求,不同的治理主體之間通過對話與協(xié)商可以增進(jìn)理解與信任,消除參與協(xié)同行動目標(biāo)與動機(jī)方面的差異甚至分歧[21]。這一點在國家公園協(xié)同治理中體現(xiàn)尤為明顯,其首要步驟就是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,在不同主體之間就各自的利益進(jìn)行協(xié)調(diào),促進(jìn)多個主體進(jìn)行對話加強(qiáng)合作,通過充分的溝通保障公共利益的形成。

總體而言,國家公園協(xié)同治理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制要求參與國家公園治理的每個主體都有平等表達(dá)態(tài)度的機(jī)會,確保參與協(xié)商和決策的過程民主化。同時,該機(jī)制強(qiáng)調(diào)借助多元化的協(xié)調(diào)手段,針對國家公園治理過程中出現(xiàn)的問題,進(jìn)行有效的溝通、協(xié)調(diào),尋求利益共識。具體的制度措施包括兩個方面。

(1)社區(qū)居民與管理機(jī)構(gòu)協(xié)作共管制度

《建立國家公園體制總體方案》將“構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度”作為單獨章節(jié)予以強(qiáng)調(diào),并提出建立社區(qū)共管機(jī)制的要求。國外國家公園建設(shè)經(jīng)驗表明,社區(qū)居民與管理機(jī)構(gòu)協(xié)作共管制度是實現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)的重要方式。該制度的核心要求包括:①通過民主的方式組建國家公園社區(qū)共管的專門組織(如國家公園社區(qū)咨詢委員會),由該組織具體負(fù)責(zé)與自然資源利用和收益相關(guān)的實施、監(jiān)督和分配工作。從人員結(jié)構(gòu)看,社區(qū)咨詢委員會的成員應(yīng)從原住居民中遴選,必要時可以聘請環(huán)境保護(hù)專家、法官、檢察官、律師等。②形成并不斷完善社區(qū)參與國家公園治理的渠道,可從3個方面拓展:其一,信息反饋,國家公園管理局機(jī)構(gòu)通過電話、網(wǎng)絡(luò)等渠道搜集當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)于某項管理決策的反饋意見;其二,咨詢,國家公園管理局定期召開聽證會、咨詢會、問卷訪談等鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駥夜珗@的決策與規(guī)劃編制過程進(jìn)行意見的表達(dá)和有效的參與;其三,合作,國家公園管理局和當(dāng)?shù)鼐用窆蚕硪恍╉椖康臋?quán)益并承擔(dān)責(zé)任[22]。③高度尊重并發(fā)揮原住居民的生存智慧,特別是其生活方式與文化傳承對國家公園建設(shè)的貢獻(xiàn)。原住居民對于自然資源的利用有著天然的優(yōu)勢條件,通過搭建國家公園與原住居民之間制度化協(xié)作,將原住居民的生產(chǎn)生活智慧引入?yún)f(xié)同治理體系,提高管理的效率。

(2)國家公園跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)制度

基于國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性的目標(biāo),必然要求國家公園進(jìn)行整體性保護(hù),其生態(tài)保護(hù)力度不因分布區(qū)域的不同而有所區(qū)別。針對國家公園執(zhí)法實踐問題的分析,目前仍然存在著跨區(qū)域執(zhí)法機(jī)制協(xié)作不暢,缺乏聯(lián)動機(jī)制,行政與司法間銜接機(jī)制未到位等困境[23]。這些問題的產(chǎn)生,源于管理部門之間沒有建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制,特別是跨省級行政區(qū)域的國家公園,分布在不同的片區(qū),需要各片區(qū)之間加強(qiáng)溝通,建立管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制建立在主體進(jìn)行充分溝通之上,協(xié)調(diào)是溝通的理性結(jié)果[20]。國家公園協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)在要求跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作機(jī)制。

就跨區(qū)域而言,一方面,我國目前有三江源、祁連山、大熊貓等跨省級行政區(qū)域的國家公園,在協(xié)作機(jī)制上,通過密切合作、共商共建的協(xié)調(diào)機(jī)制,推動國家公園生態(tài)保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、監(jiān)測監(jiān)管、社會參與等重點工作[24]。根據(jù)《國家公園管理暫行辦法》第六條規(guī)定,國家公園管理局和國家公園所在省相關(guān)部門建立局省聯(lián)席會議機(jī)制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園保護(hù)管理工作;而在省以下的縣或設(shè)區(qū)的市人民政府,國家公園管理機(jī)構(gòu)可以與其建立日常工作協(xié)作機(jī)制。另一方面,在同一執(zhí)法體系內(nèi),國家公園的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制體現(xiàn)在線索收集、調(diào)查取證、移交訴訟、監(jiān)督管理等方面。在實踐中,祁連山國家公園青海片區(qū)、青海省管理局與祁連山國家公園森林公安局,共同簽訂《祁連山國家公園青海片區(qū)自然資源保護(hù)工作協(xié)議(暫行)》,建立生態(tài)保護(hù)協(xié)作機(jī)制[25];武夷山國家公園也已經(jīng)建立執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制,通過國家公園管理局與省公安廳森林公安局協(xié)作,制定了《武夷山國家公園森林資源保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制實施方案》,構(gòu)建了溝通順暢、保護(hù)有力的協(xié)作機(jī)制。

就跨部門而言,在懲治相應(yīng)違法犯罪之間,國家公園環(huán)境執(zhí)法與司法之間的協(xié)作機(jī)制體現(xiàn)在銜接機(jī)制和案件移送機(jī)制等方面。國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹“最嚴(yán)格保護(hù)”的要求,打造違法犯罪一體化行政、司法的干預(yù)路徑。在此邏輯下,厘清行政執(zhí)法功能與刑事司法功能間的關(guān)系對一體化干預(yù)路徑的建設(shè)至關(guān)重要。從司法實踐看,主要是違法案件轉(zhuǎn)化成犯罪案件后的行政向司法銜轉(zhuǎn)的問題,以及不構(gòu)成犯罪案件的行政規(guī)制問題。以大熊貓國家公園為例,四川省檢、省高院及相關(guān)職能部門在成都、綿陽、雅安等7市探索建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。在協(xié)作內(nèi)容上,不僅強(qiáng)化民事、行政與刑事之間的銜接機(jī)制建設(shè),還在公益訴訟、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等領(lǐng)域開展協(xié)作機(jī)制創(chuàng)新研究;在工作機(jī)制上,建立聯(lián)席會議、專題協(xié)商、共同培訓(xùn)、信息通報共享、聯(lián)合宣傳、各層級深度協(xié)作等多種形式[26]?？梢哉f,跨區(qū)域跨部門合作正從橫向合作向縱深發(fā)展,通過跨部門協(xié)作機(jī)制的建立,進(jìn)一步加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào),促進(jìn)國家公園聯(lián)動保護(hù)。

2.利益平衡機(jī)制

國家公園利益平衡機(jī)制,主要是在國家公園協(xié)同治理過程中,各治理主體之間針對代表的不同利益進(jìn)行平衡的相互關(guān)系。該機(jī)制涵蓋了管理機(jī)構(gòu)與政府之間、社區(qū)居民與管理機(jī)構(gòu)之間以及企業(yè)與社區(qū)之間的關(guān)系。在具體制度構(gòu)造上,國家公園利益平衡機(jī)制主要通過特許經(jīng)營社區(qū)反哺、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方式,平衡生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益在各主體之間的分配:

(1)特許經(jīng)營社區(qū)反哺制度

一般認(rèn)為,特許經(jīng)營社區(qū)反哺機(jī)制是指在開展特許經(jīng)營活動過程中,通過收益以一定比例抽取,用以改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。在我國國家公園試點實踐中,已有7個國家公園通過地方性法規(guī)或?qū)ｉT的特許經(jīng)營權(quán)管理辦法的規(guī)定,陸續(xù)建立了特許經(jīng)營制度。實踐證明,將特許經(jīng)營收益與所在社區(qū)共享,優(yōu)化特許經(jīng)營收入分配機(jī)制,形成受益反哺機(jī)制,按比例設(shè)置社區(qū)反哺資金,通過現(xiàn)金直補(bǔ)、教育基金等形式,能有效改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量[27]。以云南香格里拉普達(dá)措國家公園為例,該國家公園提出要綜合考慮各方利益訴求,專門制定《普達(dá)措國家公園旅游反哺社區(qū)實施辦法》,要求優(yōu)先向社區(qū)居民提供就業(yè)崗位,鼓勵其參與園區(qū)環(huán)衛(wèi)、巡護(hù)、特許經(jīng)營等活動。每年從運(yùn)營收入中拿出1 500余萬元資金,專項用于近3 700名社區(qū)居民的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和教育資助[28]。國家公園還同當(dāng)?shù)卦【用窈炇鹇糜畏床干鐓^(qū)協(xié)議書,每年從國家公園經(jīng)營收入中抽取資金反哺社區(qū),首輪每年反哺資金近1 000萬元,第2輪每年反哺資金達(dá)到2 000萬元,利益補(bǔ)償合同每5年簽訂一次,特許經(jīng)營反哺生態(tài)與居民的成效顯著。

(2)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制綜合運(yùn)用行政手段和市場手段,用以平衡各方利益。在國家公園治理中,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式有兩類:一種是政府參與實現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償付費(fèi),一種是市場自我實現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)[29]。就補(bǔ)償形式而言,有資金補(bǔ)償、發(fā)展機(jī)會補(bǔ)償?shù)榷喾N形式。關(guān)于補(bǔ)償內(nèi)容,包括橫向補(bǔ)償與縱向補(bǔ)償兩個方面:縱向補(bǔ)償是中央政府向地方政府以及國家公園管理機(jī)關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付,如中央預(yù)算向重點生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)脆弱地區(qū)的補(bǔ)償;橫向補(bǔ)償是同一行政區(qū)域內(nèi),生態(tài)受益地區(qū)向利益受損地區(qū)的補(bǔ)償,如長江黃河流域上下游補(bǔ)償。國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目v向補(bǔ)償來源于中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付,橫向補(bǔ)償范圍較大,有管理機(jī)關(guān)向社區(qū)原住居民的補(bǔ)償、國家公園特許經(jīng)營企業(yè)向社區(qū)原住居民的補(bǔ)償、國家公園經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益地區(qū)向因國家公園建設(shè)開發(fā)而影響生存發(fā)展的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的補(bǔ)償?shù)取?/p>

《國家公園法(草案)》第五十條規(guī)定,建立國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,增強(qiáng)國家公園所在地區(qū)基本公共服務(wù)保障能力。而在具體實踐中,已經(jīng)有多個國家公園在管理辦法或?qū)ｉT條例中規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,如《三江源國家公園條例》明確規(guī)定了多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;在海南熱帶雨林國家公園,不僅以《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》為總體指導(dǎo),將國家公園作為重點生態(tài)功能區(qū)列入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍,更是依據(jù)《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》的規(guī)定,建立形式多元、績效導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;在武夷山國家公園,依照《武夷山國家公園條例(試行)》中“國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實施辦法由省人民政府制定”的明確規(guī)定,隨后福建省政府依此制定《關(guān)于建立武夷山國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施辦法(試行)》并從公益林保護(hù)補(bǔ)償、林權(quán)所有者補(bǔ)償、地役權(quán)管理補(bǔ)償、退茶還林補(bǔ)償、生態(tài)移民搬遷安置補(bǔ)償?shù)染S度規(guī)定多樣化、差異化補(bǔ)償措施和方案。

(3)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)制度

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實價值。習(xí)近平生態(tài)文明思想中的新發(fā)展理念,要求國家公園建設(shè)必須走出一條綠色發(fā)展道路,立足各國家公園的特色生態(tài)產(chǎn)品,打造國家公園的專屬品牌,以此實現(xiàn)綠色產(chǎn)品增值,這就促使國家公園須建立相應(yīng)的資產(chǎn)化管理制度[30]。以此為基礎(chǔ),國家公園通過相應(yīng)制度構(gòu)建,積極創(chuàng)新綠色產(chǎn)品呈現(xiàn)方式,將國家公園的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值,實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步提升。具體包括:首先,通過構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)體系,體現(xiàn)政府在制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、績效考核等方面的優(yōu)勢;其次,國家公園管理局可通過創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式,與企業(yè)、研究院或者研究所等組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合,協(xié)同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品共建共享機(jī)制的建立;最后,在政府引導(dǎo)下,將在資源配置中具有決定作用的市場與生態(tài)產(chǎn)品增值聯(lián)系起來,通過市場化運(yùn)作方式實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值,充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化科技手段,全方位打造交易平臺。

3.信息共享機(jī)制

在國家公園協(xié)同治理過程中,不可忽視信息公開與共享的重要作用,這是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的環(huán)境權(quán)益觀、保障人民群眾在生態(tài)環(huán)境上的價值訴求的重要方面[31]。其中,健全的信息公開機(jī)制是實現(xiàn)治理過程透明、公開的重要手段,而信息共享是打破信息壁壘、消除“信息孤島”效應(yīng)的實際需要。信息共享程度決定著交流合作深度,信息共享越真實、越及時,對應(yīng)的合作就會越緊密、越協(xié)同。信息共享制度包含信息公開和信息交流兩個方面:信息公開是共享的基礎(chǔ)前提,信息交流是最終目的,制度上則由公開主體、公開范圍、公開標(biāo)準(zhǔn)、公開方式以及救濟(jì)措施等方面構(gòu)成[32]。

(1)信息公開制度

依法、全面、準(zhǔn)確、及時對信息進(jìn)行公開是實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的必然要求,是國家公園主體之間進(jìn)行信息共享和建立協(xié)作的重要前提。國家公園治理信息公開,既能夠保障市場主體和公眾主體參與的知情權(quán),又能夠監(jiān)督國家公園資源環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的履職過程。需強(qiáng)調(diào)的是,本研究所說的信息公開制度,涵蓋了國家公園協(xié)同治理的所有主體,不僅包括傳統(tǒng)意義上的政府及國家公園管理部門,還包括政黨、特許經(jīng)營企業(yè)以及社會組織。這些主體在進(jìn)行國家公園環(huán)境治理的過程中,為了實現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo),需要將現(xiàn)有的治理信息進(jìn)行共享,以便于資源整合,進(jìn)行交流和合作。國家公園治理過程中的環(huán)境公開信息主要包含以下方面信息內(nèi)容:黨委政府環(huán)境治理信息、特許經(jīng)營企業(yè)治理信息、國家公園管理局日常管理信息、新聞媒體環(huán)境信息等。

就規(guī)范依據(jù)而言,目前我國已經(jīng)通過不同層級的法律規(guī)定初步建立了信息公開機(jī)制。首先,中央政府層面不僅有詳細(xì)規(guī)范各級政府信息公開的《政府信息公開條例》,還有專門性的《環(huán)境信息公開辦法》。其次,在部委層面,既有2021年5月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》,亦有2022 年6月國家林業(yè)和草原局公布的《國家公園管理暫行辦法》,后者明確了國家公園管理機(jī)構(gòu)信息公開的平臺和范圍(5)《國家公園管理暫行辦法》第三十四條規(guī)定:“各國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立國家公園綜合信息平臺,依法向社會公開提供自然資源、保護(hù)管理、科研監(jiān)測、自然教育、游憩體驗等信息服務(wù)?！?。在信息公開的內(nèi)容方面,針對不同的主體,公開的力度和事項各有不同。在政黨和政府的公開方面,將環(huán)境問責(zé)和環(huán)保督察納入黨委、政府信息公開事項體系;在國家公園管理局的公開方面,國家公園的保護(hù)、管理,以及資源開發(fā)、利用活動的相關(guān)信息,包括特許經(jīng)營項目招投標(biāo)信息、自然資源保護(hù)管理、自然教育、第三方評估信息以及資源環(huán)境綜合執(zhí)法信息全面公開;在特許經(jīng)營企業(yè)的公開方面,定期將特許經(jīng)營項目的明細(xì)及收益及時公開。

(2)信息交換和合作

在實現(xiàn)環(huán)境治理信息公開后,后續(xù)需進(jìn)行信息交換和合作,落實國家公園治理信息共享制度。當(dāng)前,傳統(tǒng)環(huán)境治理模式正邁向以數(shù)據(jù)治理為基礎(chǔ)、以智慧治理為導(dǎo)向的“環(huán)境智理”新階段[33]。在大數(shù)據(jù)時代,信息的收集、交流在技術(shù)上不存在難度,但如何在機(jī)制上實現(xiàn)共享則較為困難:一方面,明確信息共享的范圍,確保應(yīng)享盡享。在共享內(nèi)容的選擇上,并非所有的信息都要共享,亦非涉密的信息不能共享,應(yīng)當(dāng)明確國家公園協(xié)同治理層面的信息共享范圍,做到與協(xié)同事項相關(guān)信息盡可能全面共享。另一方面,搭建信息共享平臺,建構(gòu)信息共享機(jī)制。避免主體之間“治理信息碎片化”問題,努力提升信息共享機(jī)制下協(xié)同治理機(jī)制的效能。此外,信息共享機(jī)制還應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用,共享平臺里的多方主體間相互監(jiān)督,以敦請協(xié)同方及時開展國家公園治理工作。對此,實踐中已進(jìn)行了有益的探索,如武夷山國家公園條例明確要求建立信息共享和會商分析機(jī)制,南山國家公園推出“政務(wù)知了”公眾互助共享新平臺,均發(fā)揮了較好作用。

4.約束監(jiān)督機(jī)制

為保證國家公園協(xié)同治理能夠有序化、規(guī)范化進(jìn)行,約束監(jiān)督機(jī)制必不可少,該機(jī)制要求對治理全過程各個環(huán)節(jié)進(jìn)行約束監(jiān)督,并為治理活動提供保障。

(1)公眾參與制度

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《建立國家公園體制總體方案》中明確規(guī)定:要完善社會參與機(jī)制,通過各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域,引導(dǎo)社會主體參與國家公園建設(shè),具體可從3個方面展開:首先,鼓勵并支持市場、公眾等社會主體有效參與國家公園的治理和監(jiān)督。最有代表性的是社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù),能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會的綜合效益[34],既能夠激發(fā)社會參與國家公園治理的積極性,又為生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供強(qiáng)大的資金支持。其次,形成全過程、全方位的社會監(jiān)督規(guī)則,監(jiān)督環(huán)節(jié)涵蓋了國家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等全過程。最后,擴(kuò)大參與范圍,可通過與高等院校、企事業(yè)單位的深度合作等形式來搭建國家公園人才教育培訓(xùn)基地,積極與相關(guān)社會力量展開交流合作。

(2)環(huán)境公益訴訟制度

作為一種重要的司法手段,環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)國家公園協(xié)同治理約束監(jiān)督的一道關(guān)鍵防線。近年來,社會組織也在公益訴訟中不斷地進(jìn)行體系革新[35],司法機(jī)關(guān)借助環(huán)境公益訴訟制度,以配合黨政機(jī)關(guān)的治理行動、行政執(zhí)法與司法銜接等方式參與環(huán)境治理,形成了高性價比的司法效益[36]。在我國國家公園治理實踐中,已經(jīng)較為充分地發(fā)揮了公益訴訟的作用,特別體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,目前,部分國家公園已經(jīng)設(shè)置了專門生態(tài)法庭。環(huán)境公益訴訟的受理法院是中級人民法院,在實踐中,國家公園所在地都分別設(shè)立了生態(tài)環(huán)境法庭,專門審理國家公園生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公益訴訟案件。2020年6月8日,祁連山生態(tài)法庭掛牌成立,在服務(wù)國家公園建設(shè),完善國家公園司法機(jī)制方面發(fā)揮重要作用;2020年7月3日,四川大熊貓國家公園建立了首個專門生態(tài)法庭——臥龍法庭,隨后分別建立了覆蓋大熊貓國家公園成都、雅安、臥龍等7個片區(qū)的7個專門法庭,服務(wù)于瀕危物種和生物多樣性保護(hù),有效保障國家公園保護(hù)目標(biāo)的達(dá)成。

(3)環(huán)境問責(zé)制度

環(huán)境問責(zé)是以多種方式對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行責(zé)任追究的制度體系,具有增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、約束監(jiān)督環(huán)境治理過程、懲處違法犯罪活動的重要功能。在近年來我國生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中,“生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究”無疑其中最為突出的領(lǐng)域,取得了突破性成就[37]。在國家公園協(xié)同治理中,相關(guān)的環(huán)境問責(zé)發(fā)揮著舉足輕重的作用,包括柔性的環(huán)保約談制度與剛性的環(huán)保督察制度。環(huán)保約談制度可以視為環(huán)境問責(zé)的初步階段;約談主體是上級黨政機(jī)關(guān)或生態(tài)環(huán)境部門,約談對象是下級黨政機(jī)關(guān)、環(huán)境違法企業(yè)或生態(tài)環(huán)境部門。從制度實效看,環(huán)保約談在一定程度上扭轉(zhuǎn)地方環(huán)境治理失靈,糾正了地方政府的監(jiān)管失效,但也存在約談的問責(zé)主體和規(guī)范效力偏低問題[38]。因此,還需要剛性的環(huán)保督察制度加以保障。環(huán)保督察的關(guān)鍵在于抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”,對各級黨委政府形成強(qiáng)有力的約束。2021年2月,中央第七生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對國家林業(yè)和草原局開展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察,督察發(fā)現(xiàn),該部門治理能力與生態(tài)保護(hù)要求不相適應(yīng),突出表現(xiàn)為國家公園體制改革與中央要求還有差距,跨省區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制還未有效發(fā)揮作用,違反國家公園管理要求的產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制尚不健全,相關(guān)工作推進(jìn)難、進(jìn)展慢。針對督察所指出的問題,國家公園主管部門及時制定整改方案,向社會公開整改落實情況,有效推進(jìn)了國家公園協(xié)同治理,這充分體現(xiàn)了環(huán)保督察制度在國家公園協(xié)同治理中所發(fā)揮的約束監(jiān)督作用。